論《政府投資條例》對(duì)國有公司投資行為的影響

焦汝斌

（天津四方君匯律師事務(wù)所，天津300201）

《政府投資條例》（下稱《條例》）已經(jīng)于2019年7月1日起生效。《條例》首次以行政法規(guī)的方式明確了政府投資行為的根本準(zhǔn)則?！稐l例》在對(duì)政府投資行為進(jìn)行規(guī)制時(shí)，除對(duì)政府本身的投資行為進(jìn)行規(guī)范外，還規(guī)定了大量關(guān)于項(xiàng)目單位的權(quán)利與義務(wù)。①實(shí)踐中，政府往往會(huì)指派與投資項(xiàng)目對(duì)口的專業(yè)國有投資平臺(tái)作為項(xiàng)目單位，具體承接固定資產(chǎn)項(xiàng)目的投資與運(yùn)營(yíng)，所以《條例》的生效將給各國有投資平臺(tái)，特別是承接政府投資項(xiàng)目的固定資產(chǎn)投資平臺(tái)帶來較大的影響，甚至?xí)o原有的項(xiàng)目操作模式帶來顛覆性的變化。

筆者認(rèn)為，從國有投資平臺(tái)的角度，《條例》所帶來的以下變化需要引起格外重視：1.項(xiàng)目的開工條件；2.工程項(xiàng)目的概算與決算；3.項(xiàng)目資金使用。此外，由于在論證上述問題前，有必要事先厘清政府投資項(xiàng)目的內(nèi)涵與外延，故筆者從以下四個(gè)方面分別進(jìn)行闡述。

一、政府投資項(xiàng)目的內(nèi)涵與外延

我國的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目被分為政府投資與企業(yè)投資兩大類，政府投資項(xiàng)目又可稱為審批制項(xiàng)目，企業(yè)投資項(xiàng)目根據(jù)項(xiàng)目具體情況又可分為核準(zhǔn)制項(xiàng)目與備案制項(xiàng)目，本次《條例》規(guī)定的對(duì)象是政府投資項(xiàng)目。在國有企業(yè)的固定資產(chǎn)投資行為中，除承接的政府投資項(xiàng)目外還存在大量的企業(yè)投資項(xiàng)目，此類項(xiàng)目無需受《條例》的約束。②所以，在討論因《條例》生效而帶來的變動(dòng)以前，厘清政府投資項(xiàng)目與企業(yè)投資項(xiàng)目的邊界是必要的。

《條例》規(guī)定：“本條例所稱政府投資，是指在中國境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動(dòng)，包括新建、擴(kuò)建、改建、技術(shù)改造等?！钡稐l例》并未對(duì)“預(yù)算安排的資金”作出進(jìn)一步解釋。筆者注意到，根據(jù)《預(yù)算法》之規(guī)定，財(cái)政預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算及社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算等四部分。由于國有企業(yè)資本金注入會(huì)被納入國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，也即被納入整體財(cái)政預(yù)算的一部分，③所以此類項(xiàng)目也可以被認(rèn)定為在廣義上使用了預(yù)算安排的資金。那么這就帶來一個(gè)問題，即在使用國有企業(yè)自有資金時(shí)，相關(guān)項(xiàng)目是否會(huì)因?yàn)槭褂昧藝匈Y本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的資金而被認(rèn)定為政府投資項(xiàng)目？

筆者認(rèn)為，盡管本次《條例》對(duì)政府投資行為的定義存在模糊，但是實(shí)踐中可通過參考其他文件的規(guī)定來厘清政府投資行為與企業(yè)投資行為的界限?！秶鴦?wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號(hào)）規(guī)定：“對(duì)于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，一律不再實(shí)行審批制，區(qū)別不同情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制?！绷怼秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范新開工項(xiàng)目管理的通知》（國辦發(fā)〔2007〕64號(hào)）也有相關(guān)規(guī)定：“實(shí)行審批制的政府投資項(xiàng)目，項(xiàng)目單位應(yīng)首先向發(fā)展改革等項(xiàng)目審批部門報(bào)送項(xiàng)目建議書……項(xiàng)目單位根據(jù)項(xiàng)目論證情況向發(fā)展改革等項(xiàng)目審批部門報(bào)送可行性研究報(bào)告”；“實(shí)行核準(zhǔn)制的企業(yè)投資項(xiàng)目……完成相關(guān)手續(xù)后，項(xiàng)目單位向發(fā)展改革等項(xiàng)目核準(zhǔn)部門報(bào)送項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告”“實(shí)行備案制的企業(yè)投資項(xiàng)目，項(xiàng)目單位必須首先向發(fā)展改革等備案管理部門辦理備案手續(xù)”。所以，根據(jù)上述文件可以逆向推出以下結(jié)論，即在項(xiàng)目立項(xiàng)過程中適用了核準(zhǔn)制與備案制的項(xiàng)目并非政府投資項(xiàng)目。

由于在實(shí)踐中國有企業(yè)適用自有資金的項(xiàng)目在發(fā)展改革部門的立項(xiàng)過程中會(huì)使用核準(zhǔn)制或備案制，不會(huì)適用審批制，筆者認(rèn)為，《條例》中所涉的“預(yù)算安排的資金”應(yīng)僅指使用了一般公共預(yù)算或政府性基金預(yù)算資金的項(xiàng)目，不宜盲目將國有企業(yè)的投資項(xiàng)目一并納入《條例》所規(guī)范的范圍之內(nèi)。

二、《條例》對(duì)國有投資平臺(tái)產(chǎn)生的潛在影響與應(yīng)對(duì)策略

《條例》第三十四條規(guī)定了項(xiàng)目單位的責(zé)任，包括責(zé)令改正，根據(jù)具體情況，暫停、停止撥付資金或者收回已撥付的資金，暫?；蛘咄Ｖ菇ㄔO(shè)活動(dòng)，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分。綜合本條中的追責(zé)情形，筆者認(rèn)為弄虛作假騙取政府投資項(xiàng)目審批或者投資補(bǔ)助、貸款貼息等政府投資資金，未經(jīng)批準(zhǔn)變更政府投資項(xiàng)目的建設(shè)地點(diǎn)或者對(duì)建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等作較大變更，及無正當(dāng)理由不實(shí)施或者不按照建設(shè)工期實(shí)施已批準(zhǔn)的政府投資項(xiàng)目，并不會(huì)對(duì)各政府投資平臺(tái)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性的影響。以下三種違規(guī)情形則是直指以前政府投資項(xiàng)目中普遍存在的問題，包括：未經(jīng)批準(zhǔn)或者不符合規(guī)定的建設(shè)條件開工建設(shè)政府投資項(xiàng)目、擅自增加投資概算、要求施工單位對(duì)政府投資項(xiàng)目墊資建設(shè)。

結(jié)合《條例》中的針對(duì)性規(guī)定，以上三條違規(guī)情形可能會(huì)對(duì)政府投資平臺(tái)的習(xí)慣性操作方法構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響。

（一）關(guān)于未經(jīng)批準(zhǔn)或者不符合建設(shè)條件規(guī)定開工建設(shè)政府投資項(xiàng)目的問題

本項(xiàng)主要針對(duì)政府投資項(xiàng)目中缺少前期手續(xù)盲目開工的問題。實(shí)踐中，政府投資項(xiàng)目往往會(huì)面臨開工時(shí)間緊的問題，缺少前期手續(xù)就開始施工的政府投資項(xiàng)目在某種程度上說是普遍現(xiàn)象。《條例》的此條規(guī)定會(huì)對(duì)國有投資平臺(tái)中原有的政府投資項(xiàng)目操作習(xí)慣構(gòu)成較大的影響，尤其需要注意的是，由于本條規(guī)定直接指向的責(zé)任單位是項(xiàng)目單位而非政府，故如未來仍出現(xiàn)此類情況項(xiàng)目單位難以通過已取得的“會(huì)議紀(jì)要”免責(zé)。所以，此條規(guī)定有必要引起各國有政府投資平臺(tái)的充分重視。

那么，為防范上述風(fēng)險(xiǎn)，厘清在開工前應(yīng)取得的審批手續(xù)是非常重要的。根據(jù)《條例》的規(guī)定，開工需要“經(jīng)過批準(zhǔn)”，而最直接的“批準(zhǔn)文件”就是《施工許可證》。根據(jù)《建筑工程施工許可管理辦法》（2018年修正），筆者認(rèn)為，在項(xiàng)目開工前，項(xiàng)目業(yè)主單位必須完成以下三類行政審批工作方可獲得《施工許可證》：1.完成項(xiàng)目的立項(xiàng)工作（即可行性研究報(bào)告的批復(fù)工作），并以此確定項(xiàng)目的招標(biāo)方式、組織形式、用地取得方式；2.完成項(xiàng)目的規(guī)劃審批工作，包括建設(shè)用地規(guī)劃許可證（包括前序?qū)徟马?xiàng)建筑工程用地批準(zhǔn)手續(xù)）和建設(shè)工程規(guī)劃許可證；3.按照立項(xiàng)批復(fù)的招標(biāo)方式選定施工企業(yè)。

除前述必須辦理的行政許可事項(xiàng)外，國有投資平臺(tái)還需注意以下問題④：第一，關(guān)于項(xiàng)目施工過程中的質(zhì)監(jiān)備案與安監(jiān)備案的問題。根據(jù)國辦發(fā)〔2018〕33號(hào)文之規(guī)定，在試點(diǎn)地區(qū)⑤“工程質(zhì)量安全監(jiān)督手續(xù)與施工許可證合并辦理”，即在試點(diǎn)地區(qū)內(nèi)已無需單獨(dú)的質(zhì)監(jiān)備案與安監(jiān)備案手續(xù)，但是在施工許可的辦理過程中仍需事先落實(shí)質(zhì)安監(jiān)備案的相關(guān)手續(xù)，否則仍將面臨無法取得施工許可證的問題。第二，關(guān)于項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)問題。雖然根據(jù)2016年修改后的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》之規(guī)定，環(huán)評(píng)審批手續(xù)應(yīng)在開工前辦理，但根據(jù)《建筑工程施工許可管理辦法》的規(guī)定，建設(shè)行政主管部門在核發(fā)施工許可證的過程中無需對(duì)項(xiàng)目單位是否已經(jīng)辦理環(huán)評(píng)手續(xù)進(jìn)行審查，所以對(duì)即將開工的項(xiàng)目而言，是否辦理環(huán)評(píng)手續(xù)不會(huì)構(gòu)成項(xiàng)目單位辦理施工許可的阻卻條件。在此條件下，未辦理環(huán)評(píng)手續(xù)而進(jìn)行開工的，需面臨相關(guān)行政處罰，但此類處罰應(yīng)不屬于《條例》第三十四條所規(guī)定的處罰。第三，關(guān)于節(jié)能評(píng)價(jià)問題。雖然《節(jié)約能源法》在2016年⑥修改后明確“政府投資項(xiàng)目不符合強(qiáng)制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的，依法負(fù)責(zé)項(xiàng)目審批的機(jī)關(guān)不得批準(zhǔn)建設(shè)”，但是國務(wù)院辦公廳在國辦發(fā)〔2018〕33號(hào)文中明確，在試點(diǎn)地區(qū)內(nèi)“節(jié)能評(píng)價(jià)、地震安全性評(píng)價(jià)等評(píng)價(jià)事項(xiàng)不作為項(xiàng)目審批或核準(zhǔn)條件”，所以節(jié)能評(píng)價(jià)這一行政許可事項(xiàng)與環(huán)境影響評(píng)價(jià)類似，亦已不構(gòu)成項(xiàng)目立項(xiàng)的阻卻條件。同時(shí)，與環(huán)境影響評(píng)價(jià)類似的是，雖然在《節(jié)約能源法》中規(guī)定了節(jié)能評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)在開工前辦理，但是由于建設(shè)行政主管部門在核發(fā)施工許可的過程中并不對(duì)是否已經(jīng)辦理了節(jié)能評(píng)價(jià)進(jìn)行核查，故節(jié)能評(píng)價(jià)也不會(huì)構(gòu)成工程開工的阻卻條件。但是，在開工前不辦理節(jié)能評(píng)價(jià)也與環(huán)評(píng)類似會(huì)承擔(dān)違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，即“由管理節(jié)能工作的部門責(zé)令停止建設(shè)或者停止生產(chǎn)、使用，限期改造；不能改造或者逾期不改造的生產(chǎn)性項(xiàng)目，由管理節(jié)能工作的部門報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府按照國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限責(zé)令關(guān)閉”。

筆者認(rèn)為，未來國有企業(yè)在承接政府投資項(xiàng)目時(shí)如何平衡開工前所需的審批工作與工程實(shí)際開工將是相關(guān)企業(yè)必須予以重視的課題之一。相關(guān)企業(yè)需要在現(xiàn)有法律法規(guī)要求的基礎(chǔ)上結(jié)合項(xiàng)目的具體情況作出綜合性考量，并針對(duì)每個(gè)項(xiàng)目擬定個(gè)性化的報(bào)批、開工方案，必要時(shí)征詢中介機(jī)構(gòu)的意見，從而有針對(duì)性地防范開工環(huán)節(jié)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（二）擅自增加投資概算的問題

本項(xiàng)主要針對(duì)政府投資項(xiàng)目中出現(xiàn)的大幅“調(diào)概”問題。實(shí)踐中，由于工程概算是在方案設(shè)計(jì)的批復(fù)上作出的，一旦方案設(shè)計(jì)深度不足，在進(jìn)行施工圖設(shè)計(jì)時(shí)一旦對(duì)方案設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)性元素作出較大調(diào)整，就會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目超概的情況。筆者在執(zhí)業(yè)過程中發(fā)現(xiàn)，極端情況下甚至存在部分政府投資項(xiàng)目直接以方案設(shè)計(jì)開工，邊施工邊設(shè)計(jì)，進(jìn)而導(dǎo)致工程決算大幅超出工程概算，工程竣工后還需辦理調(diào)概的問題。

本次《條例》明確規(guī)定，除施工過程中發(fā)現(xiàn)因國家政策調(diào)整、價(jià)格上漲、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化等極端情況外，原則上不予調(diào)概。這也就是說，除上述三項(xiàng)情形可以導(dǎo)致項(xiàng)目概算增加外，其余原因均不再構(gòu)成調(diào)概理由。此外，根據(jù)全國人大法工委法工委函〔2017〕2號(hào)文，針對(duì)政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)的問題，“對(duì)地方性法規(guī)中直接規(guī)定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)和規(guī)定應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的條款，應(yīng)當(dāng)予以清理糾正”“地方性法規(guī)規(guī)定的第三種情況，即規(guī)定建設(shè)單位可以在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)的條款，不存在與法律不一致、超越地方立法權(quán)限的問題”。

筆者認(rèn)為，綜合上述兩個(gè)文件的規(guī)定，對(duì)承接政府投資項(xiàng)目的國有投資平臺(tái)概算編制水平提出了極高的要求，即概算的編制一定要準(zhǔn)確，原有政府投資項(xiàng)目中通過調(diào)概方式逐步細(xì)化概算的做法已經(jīng)不可持續(xù)。

所以針對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目單位可作出事先應(yīng)對(duì)。首先，項(xiàng)目單位需要提升概算編制水平，避免出現(xiàn)因概算編制過程中出現(xiàn)遺漏或錯(cuò)誤導(dǎo)致后期需要調(diào)概的情況發(fā)生。其次，雖然法工委函〔2017〕2號(hào)文禁止在地方性法規(guī)中直接規(guī)定政府投資項(xiàng)目直接以審計(jì)結(jié)果結(jié)算，但是該文件并未禁止締約雙方在施工合同中對(duì)工程結(jié)算、決算作出安排，所以，項(xiàng)目單位也可以通過在合同中作出事先安排的方式轉(zhuǎn)嫁由此產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）要求施工單位對(duì)政府投資項(xiàng)目墊資建設(shè)的問題

本項(xiàng)主要針對(duì)政府投資項(xiàng)目中的施工單位墊資問題。實(shí)踐中，政府投資領(lǐng)域的墊資行為往往與前一工程調(diào)概問題同時(shí)出現(xiàn)，即在項(xiàng)目概算確定前，項(xiàng)目單位由于對(duì)工程最終投資額缺少控制，擔(dān)心實(shí)際支付的工程款超出工程概算，在工程決算完畢（甚至是概算調(diào)整完畢）前會(huì)采用拒絕向施工單位付款的做法控制風(fēng)險(xiǎn)。只有在最終投資額確定后，項(xiàng)目單位方才向施工單位付款。

墊資建設(shè)也是建設(shè)工程領(lǐng)域的常見現(xiàn)象，早在1996年6月4日建設(shè)部、原國家計(jì)委、財(cái)政部就聯(lián)合發(fā)文明確任何建設(shè)單位不得以要求施工單位將承包工程和墊資施工等內(nèi)容寫入工程承包合同，施工單位也不得以帶資承包作為競(jìng)爭(zhēng)手段承攬工程。但是，我國關(guān)于禁止墊資的相關(guān)規(guī)定均存在層級(jí)較低的問題（其效力均在部門規(guī)章以下），法律、行政法規(guī)并未對(duì)工程墊資作出禁止性規(guī)定，所以即使合同中出現(xiàn)相關(guān)內(nèi)容，人民法院也不會(huì)直接宣告無效。

筆者認(rèn)為，《條例》首次將禁止墊資上升到行政法規(guī)這一層級(jí)，明確項(xiàng)目單位不得要求施工單位進(jìn)行墊資建設(shè)，屆時(shí)項(xiàng)目單位不僅無權(quán)以工程尚未完成審計(jì)為由延付支付工程款，而且一旦合同中直接約定了墊資條款，該條款還將面臨被法院宣告無效的風(fēng)險(xiǎn)。所以未來如仍出現(xiàn)此類情況，項(xiàng)目單位除將面臨逾期付款的民事違約風(fēng)險(xiǎn)外，還會(huì)面臨行政風(fēng)險(xiǎn)。

針對(duì)上述問題，筆者認(rèn)為，對(duì)于承接政府投資項(xiàng)目的國有投資平臺(tái)而言，為解決項(xiàng)目原則上禁止調(diào)概與禁止墊資所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)工程合同進(jìn)行系統(tǒng)性修訂已經(jīng)是當(dāng)務(wù)之急，從而根本上化解《條例》帶來的新風(fēng)險(xiǎn)。此外，由于《條例》已經(jīng)生效，所以其對(duì)在建項(xiàng)目也具有拘束力。故如在建的政府投資項(xiàng)目中存在上述潛在風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)單位還有必要提前做出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)預(yù)案，以提前防范。

三、結(jié)語

政府投資是我國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要方式之一，缺少根本法的制約是容易產(chǎn)生政府投資中各類亂象的原因之一。《政府投資條例》自2010年公布征求意見稿以來，經(jīng)過將近十年的醞釀終于出臺(tái)，彌補(bǔ)了政府投資領(lǐng)域沒有根本法的不足，這無疑是建立法治政府的重要一步。法律的從無到有必然會(huì)帶來短時(shí)間的陣痛期，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這對(duì)于政府、承接政府投資項(xiàng)目的平臺(tái)公司以及人民群眾而言都是利大于弊的。對(duì)于承接政府投資項(xiàng)目的平臺(tái)公司而言，只有適應(yīng)變化，盡快按照最新的法律規(guī)范調(diào)整公司的決策程序與行為方式，才是最有效防范風(fēng)險(xiǎn)的方式。

注釋

①如《條例》第三十四條就規(guī)定：項(xiàng)目單位有下列情形之一的，責(zé)令改正，根據(jù)具體情況，暫停、停止撥付資金或者收回已撥付的資金，暫停或者停止建設(shè)活動(dòng)，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分。

②企業(yè)投資項(xiàng)目應(yīng)遵守《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》（2017年國家發(fā)改委令第2號(hào)），本函中并未涵蓋此類項(xiàng)目的內(nèi)容。

③《中央國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出管理暫行辦法》第七條。

④本函中所涉行政許可僅針對(duì)一般固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目均面臨的通用許可，其他涉及項(xiàng)目特殊性質(zhì)的許可，如：水土保持審批、臨河沿河跨河建筑物審批等事項(xiàng)并未在本函所涉內(nèi)容之內(nèi)，如相關(guān)項(xiàng)目涉及此類許可，還需具體問題具體分析。

⑤指北京市、天津市、上海市、重慶市、沈陽市、大連市、南京市、廈門市、武漢市、廣州市、深圳市、成都市、貴陽市、渭南市、延安市和浙江省。

⑥《節(jié)約能源法》雖然在2018年又進(jìn)行一次修改，但本次修改的內(nèi)容僅限于將原有的“產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門”調(diào)整為“市場(chǎng)監(jiān)督管理部門”，對(duì)法律的實(shí)體內(nèi)容并未做調(diào)整，故此處并未直接引用。