地方政府行政決策的糾錯(cuò)機(jī)制研究
——以高考加權(quán)賦分事件為例

梁捷鶯

（常州大學(xué)，江蘇 常州213164）

高考加權(quán)賦分事件一度引發(fā)全社會(huì)的廣泛關(guān)注，這次事件被認(rèn)定為行政決策失誤導(dǎo)致的地方責(zé)任事故。政府事后及時(shí)糾正了加權(quán)賦分的錯(cuò)誤決策，避免了因此可能造成的損害，體現(xiàn)了行政決策糾錯(cuò)機(jī)制的決策正確保障作用。然而，行政決策糾錯(cuò)機(jī)制在我國(guó)現(xiàn)行立法體系中處于怎樣的地位？地方政府決策糾錯(cuò)機(jī)制實(shí)際運(yùn)行情況如何？地方政府在行政決策糾錯(cuò)過(guò)程中應(yīng)受到哪些規(guī)制？這些問(wèn)題在目前學(xué)界重點(diǎn)關(guān)注行政決策屬性判斷與行政決策程序研究的情況下尚待解決。①為了回應(yīng)上述問(wèn)題，本文將圍繞高考加權(quán)賦分事件，闡釋地方行政決策糾錯(cuò)機(jī)制在規(guī)范實(shí)施與實(shí)踐運(yùn)行當(dāng)中所遭遇的現(xiàn)實(shí)困境，并對(duì)此作具體分析和提出相應(yīng)看法。文章最后將指出地方行政決策糾錯(cuò)機(jī)制的發(fā)展方向與完善路徑。

一、地方政府行政決策糾錯(cuò)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)困境

盡管地方行政決策糾錯(cuò)機(jī)制在整個(gè)行政決策運(yùn)行過(guò)程具有不可替代的地位與功能，并且也逐漸獲得行政機(jī)關(guān)的重視與社會(huì)的關(guān)注，但事實(shí)上行政決策糾錯(cuò)機(jī)制在現(xiàn)實(shí)中面臨著各種挑戰(zhàn)。從法律規(guī)范與加權(quán)賦分事件來(lái)看，地方行政決策糾錯(cuò)機(jī)制所遭遇的困境可歸納為規(guī)范化程度低、糾錯(cuò)程序封閉、糾錯(cuò)目標(biāo)形式化三方面。

（一）規(guī)范化程度低

北大法寶的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)已出臺(tái)48個(gè)有關(guān)行政決策的立法性文件，除了國(guó)務(wù)院2019年頒布的《重大行政決策程序暫行條例》外，其他立法性文件均以地方政府規(guī)章為表現(xiàn)形式。根據(jù)行政決策立法形式上的不同，這48個(gè)地方政府規(guī)章中有39個(gè)是“專(zhuān)門(mén)的行政決策程序立法”，另外9個(gè)則是“在統(tǒng)一行政程序規(guī)定中專(zhuān)章或者專(zhuān)節(jié)規(guī)定行政決策程序立法”。[1]

1.行政決策程序立法

目前，全國(guó)范圍內(nèi)未有行政決策糾錯(cuò)機(jī)制的專(zhuān)門(mén)性法律，且在專(zhuān)門(mén)立法中除了《廣西壯族自治區(qū)行政決策程序規(guī)定》和《重大行政決策程序暫行條例》以外，其他地方政府規(guī)章較少涉及決策糾錯(cuò)的相關(guān)條文。②在這些規(guī)章中有96%以上都規(guī)定了決策機(jī)關(guān)可以根據(jù)行政決策后評(píng)估的實(shí)際執(zhí)行情況調(diào)整和完善行政決策，這也是與行政決策糾錯(cuò)相關(guān)的主要規(guī)定。③該規(guī)定之所以與行政決策糾錯(cuò)相關(guān)是因其間接表達(dá)了行政決策機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的意涵，即其可以糾正通過(guò)行政決策后評(píng)估發(fā)現(xiàn)的違法或不適當(dāng)?shù)男姓Q策執(zhí)行行為。然而，除該規(guī)定通常被安排在執(zhí)行或后評(píng)估章節(jié)之外，無(wú)論從條文表述或立法精神來(lái)看，行政決策機(jī)關(guān)作出調(diào)整行政決策的決定必須以行政決策后評(píng)估為依據(jù)。④但行政決策后評(píng)估與行政決策糾錯(cuò)分屬于兩種不同的制度，通過(guò)前者獲得的評(píng)估結(jié)果可以作為啟動(dòng)行政決策糾錯(cuò)機(jī)制的來(lái)源，但并不由此成為必要條件，況且行政決策后評(píng)估發(fā)生于行政決策執(zhí)行過(guò)程，而行政決策糾錯(cuò)則可發(fā)生在行政決策執(zhí)行之前，二者之間并沒(méi)有必然的聯(lián)系?？梢?jiàn)，與其說(shuō)地方政府在作具體規(guī)定時(shí)將行政決策后評(píng)估與行政決策糾錯(cuò)機(jī)制相勾連，倒不如說(shuō)只是將行政決策調(diào)整行為作為行政決策后評(píng)估制度的組成部分，畢竟實(shí)施行政決策后評(píng)估的意義正是通過(guò)行政決策的不斷優(yōu)化來(lái)予以體現(xiàn)，因此盡管該規(guī)定在實(shí)施過(guò)程能夠帶來(lái)糾錯(cuò)的效果，但行政決策糾錯(cuò)機(jī)制在專(zhuān)門(mén)立法中并未能真正地得到規(guī)范。

2.行政程序立法

在規(guī)定有行政決策內(nèi)容的行政程序立法中，50%以上都在行政決策程序?qū)Ｕ禄驅(qū)９?jié)中規(guī)定行政決策機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)情形，譬如《湖南省行政程序規(guī)定》第43條第2款：“行政決策執(zhí)行機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)及公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政決策及執(zhí)行有違法或者不適當(dāng)?shù)模梢韵蛐姓Q策機(jī)關(guān)提出。行政決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究，并根據(jù)實(shí)際情況作出繼續(xù)執(zhí)行、停止執(zhí)行、暫緩執(zhí)行或者修訂行政決策方案的決定”，其他地方行政程序立法在內(nèi)容的表述上與之近乎一致。與專(zhuān)門(mén)立法不同的是，行政程序立法規(guī)定的行政決策機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)不以行政決策后評(píng)估報(bào)告為依據(jù)，行政決策糾錯(cuò)機(jī)制與行政決策后評(píng)估機(jī)制分離，另行規(guī)定行政決策后評(píng)估的內(nèi)容，譬如《湖南省行政程序規(guī)定》第44條單獨(dú)規(guī)定了行政決策后評(píng)估內(nèi)容，這一做法不僅厘清二者的區(qū)別，而且突出了糾錯(cuò)機(jī)制獨(dú)特的地位。⑤在行政程序立法中，以層級(jí)監(jiān)督主體為糾錯(cuò)主體的行政決策糾錯(cuò)情形未在行政決策專(zhuān)章中作出專(zhuān)門(mén)的規(guī)定，而只是在行政監(jiān)督章節(jié)中作一般性規(guī)定，即地方政府基于層級(jí)監(jiān)督權(quán)擁有行政糾錯(cuò)的職責(zé)。⑥

綜上，雖然行政決策機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的決策糾錯(cuò)類(lèi)型得到了一定的規(guī)范化，但這部分內(nèi)容在行政決策專(zhuān)章中相對(duì)較少，而且層級(jí)糾錯(cuò)的決策糾錯(cuò)類(lèi)型也未有專(zhuān)門(mén)性規(guī)定，而只能適用行政監(jiān)督的一般性規(guī)范。所以總體而言，行政決策糾錯(cuò)機(jī)制法治化程度較低，這在實(shí)踐中一定程度地阻礙了行政決策糾錯(cuò)機(jī)制的發(fā)展及其功能的實(shí)現(xiàn)。

（二）糾錯(cuò)過(guò)程封閉

行政公開(kāi)和行政參與是現(xiàn)代行政權(quán)運(yùn)行的基本邏輯，也是行政決策程序遵循的基本原則，然而這兩大基本原則在行政決策糾錯(cuò)環(huán)節(jié)尤其是層級(jí)糾錯(cuò)實(shí)踐并未得到有效貫徹。從行政決策糾錯(cuò)機(jī)制的運(yùn)行過(guò)程看，其主要包括啟動(dòng)行政決策糾錯(cuò)程序、行政決策糾錯(cuò)調(diào)查、作出行政決策糾錯(cuò)決定等系列程序。在行政決策糾錯(cuò)程序啟動(dòng)方面呈現(xiàn)出啟動(dòng)渠道單一的特征。以社會(huì)影響較大為由啟動(dòng)行政決策糾錯(cuò)程序是層級(jí)糾錯(cuò)主體一貫的做法，如加權(quán)賦分事件中政府即是以事件的社會(huì)影響為依據(jù)啟動(dòng)調(diào)查，這一點(diǎn)與其他行政機(jī)關(guān)或私主體有權(quán)啟動(dòng)行政決策機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)程序的情況不同。在這種情形下行政決策糾錯(cuò)程序的啟動(dòng)權(quán)完全為層級(jí)糾錯(cuò)主體單獨(dú)享有，這不可避免地限制了公民及其他私主體參與行政決策糾錯(cuò)的啟動(dòng)，從而縮窄了糾錯(cuò)程序的啟動(dòng)渠道，不利于發(fā)現(xiàn)行政決策錯(cuò)誤保障行政決策質(zhì)量的同時(shí)也削弱了公眾參與社會(huì)治理的積極性。

在行政決策糾錯(cuò)調(diào)查和行政決策糾錯(cuò)決定的作出方面，即便加權(quán)賦分事件或其他層級(jí)糾錯(cuò)事例在調(diào)查結(jié)果和糾錯(cuò)決定上都能普遍遵循行政公開(kāi)原則，履行對(duì)外公布調(diào)查結(jié)果和糾錯(cuò)結(jié)果的職責(zé)，但是在糾錯(cuò)調(diào)查過(guò)程的公開(kāi)性和透明性上則表現(xiàn)出明顯不足。就糾錯(cuò)調(diào)查而言，行政公開(kāi)意指糾錯(cuò)主體在調(diào)查過(guò)程中除法律規(guī)定要求保密的事項(xiàng)外向公眾公開(kāi)的一切調(diào)查行為，包括糾錯(cuò)調(diào)查過(guò)程與調(diào)查結(jié)果的公開(kāi)。在加權(quán)賦分事件當(dāng)中，政府只向公眾公布了調(diào)查結(jié)果，而沒(méi)有公開(kāi)詳細(xì)的調(diào)查過(guò)程，會(huì)使之后糾錯(cuò)決定的公正性易受質(zhì)疑。由此可見(jiàn)，盡管行政公開(kāi)在行政決策的公眾參與、專(zhuān)家論證等程序中得到突出體現(xiàn)，但是在作為行政決策應(yīng)有環(huán)節(jié)的糾錯(cuò)過(guò)程卻未能得到遵循和貫徹。

（三）糾錯(cuò)目標(biāo)形式化

加權(quán)賦分事件中，政府“取消這次考試的加權(quán)賦分，恢復(fù)原始得分”的決定依據(jù)是本著“有錯(cuò)必糾”“有什么錯(cuò)糾什么錯(cuò)”原則，因行政決策程序違法、行政決策結(jié)果不合理而撤銷(xiāo)原行政決策決定?！坝绣e(cuò)必糾”與“有什么錯(cuò)糾什么錯(cuò)”原則對(duì)于有錯(cuò)是否要糾以及如何糾錯(cuò)的問(wèn)題都給予了明確的答案，然而這種明確性的結(jié)果是行政決策糾錯(cuò)的機(jī)械化，糾錯(cuò)主體在作出糾錯(cuò)決定時(shí)未能顧及實(shí)質(zhì)的糾錯(cuò)效果。也正因此，政府簡(jiǎn)單取消原行政決策決定的做法固然糾正決策機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤決策，卻未能解決原行政決策試圖解決的問(wèn)題或達(dá)到原行政決策的公共利益目標(biāo)，只是重新回到了事情發(fā)生之初。

在行政決策機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)實(shí)踐也整體呈現(xiàn)出行政決策機(jī)關(guān)追求形式化糾錯(cuò)目標(biāo)的特點(diǎn)，只有極少數(shù)決策機(jī)關(guān)在采取糾錯(cuò)措施時(shí)是著眼和關(guān)注于決策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的。如國(guó)內(nèi)一些地方陸續(xù)出現(xiàn)過(guò)垃圾焚燒處理設(shè)施等公共環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)因侵犯公民知情權(quán)而遭受強(qiáng)力反對(duì)的事件，其中包括了杭州余杭垃圾焚燒廠(chǎng)事件。這次事件中，杭州市政府意識(shí)到僅僅對(duì)決策程序的違法行為進(jìn)行糾正仍然無(wú)法解決問(wèn)題，于是采取組織村民參觀垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)具體運(yùn)作的靈活措施，喚醒公民的公共理性，最終得以推動(dòng)該項(xiàng)目的執(zhí)行。但是杭州余杭垃圾焚燒廠(chǎng)事件屬于為數(shù)不多的能夠始終關(guān)注決策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的自我糾錯(cuò)個(gè)例，現(xiàn)實(shí)中大多數(shù)決策機(jī)關(guān)僅在形式上糾正其違法行為，對(duì)公民的知情權(quán)作出補(bǔ)救，一旦遭遇到公民的強(qiáng)烈反對(duì)便會(huì)取消決策項(xiàng)目，整個(gè)行政決策糾錯(cuò)過(guò)程由此而陷入了“政府宣布建設(shè)—居民強(qiáng)烈反對(duì)—項(xiàng)目被迫擱置”的困境。⑦這實(shí)質(zhì)反映了行政決策機(jī)關(guān)在糾錯(cuò)過(guò)程中缺乏對(duì)行政決策的實(shí)質(zhì)性考量，忽略了行政決策最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而容易作出不利于決策的糾錯(cuò)決定。

二、地方政府行政決策糾錯(cuò)機(jī)制的實(shí)踐反思

對(duì)地方政府行政決策糾錯(cuò)立法和實(shí)踐的勾勒是為進(jìn)一步完善行政決策糾錯(cuò)機(jī)制提供方向和引導(dǎo)。深入分析以上歸納的三種現(xiàn)實(shí)困境，可以察知決策糾錯(cuò)規(guī)則學(xué)理框架尚未形成是決策糾錯(cuò)規(guī)范化程度低的主要原因；地方政府行政決策糾錯(cuò)的行政問(wèn)責(zé)邏輯導(dǎo)致了糾錯(cuò)過(guò)程封閉以及層級(jí)糾錯(cuò)類(lèi)型規(guī)范的未予專(zhuān)門(mén)化；地方政府固守傳統(tǒng)行政任務(wù)而忽略積極行政職能是造成糾錯(cuò)目標(biāo)形式化的緣由。

（一）決策糾錯(cuò)規(guī)則的學(xué)理框架尚未形成

作為行政法學(xué)界共同努力的成果，我國(guó)行政決定糾錯(cuò)規(guī)則的學(xué)理框架基本形成并漸為成熟，這重點(diǎn)體現(xiàn)在信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)原則的法律確立以及行政訴訟變更判決類(lèi)型的發(fā)展上。但行政決定糾錯(cuò)規(guī)則學(xué)理框架并不適用于行政決策。盡管行政決定與行政決策具有行政權(quán)的共同特性，在糾錯(cuò)規(guī)則上分享著相同的特征，但從根本目標(biāo)上觀察，行政決定糾錯(cuò)旨在為行政相對(duì)人合法權(quán)益提供救濟(jì)，與行政決策糾錯(cuò)意在維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)相異，所以將諸如信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)原則等行政決定糾錯(cuò)規(guī)則照搬適用于行政決策的做法并不可取。因?yàn)椤熬C觀當(dāng)今大陸法系各國(guó)行政法以信賴(lài)保護(hù)原則進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)主要體現(xiàn)在具體行政行為的撤銷(xiāo)與廢止上”，而且信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)原則在作為限制行政決策的撤銷(xiāo)或變更的要件的問(wèn)題上存在詰難，所以行政決策糾錯(cuò)規(guī)則的生成邏輯異于行政決定。[2]

我國(guó)目前對(duì)于決策糾錯(cuò)規(guī)則的研究處于起步階段，與行政決定糾錯(cuò)規(guī)則的研究狀況相距甚遠(yuǎn)。在有關(guān)行政決策的地方立法出臺(tái)以前，行政決策一直被劃定為行政學(xué)研究范疇而被排除在行政法學(xué)研究范圍之外，這導(dǎo)致了對(duì)行政決策的行政法學(xué)研究起步較晚，加上行政決策屬性在學(xué)界尚存爭(zhēng)議以及決策糾錯(cuò)機(jī)制獲得學(xué)者的關(guān)注較少等原因，我國(guó)行政決策糾錯(cuò)規(guī)則的學(xué)理框架至今尚未形成。學(xué)術(shù)研究或?qū)W術(shù)理論上的匱乏無(wú)法為行政決策糾錯(cuò)機(jī)制立法提供有效指引，從而成為地方行政決策糾錯(cuò)機(jī)制規(guī)范化程度低的主要原因。

（二）地方政府行政決策糾錯(cuò)的行政問(wèn)責(zé)邏輯

由于層級(jí)糾錯(cuò)情形通常牽涉到行政官員問(wèn)責(zé)的問(wèn)題，所以在這種情況下會(huì)出現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)程序與行政決策糾錯(cuò)程序適用沖突的問(wèn)題。在這個(gè)問(wèn)題上，從實(shí)踐所反映的情況來(lái)看，層級(jí)糾錯(cuò)主體實(shí)際上選擇采用行政問(wèn)責(zé)制與適用行政問(wèn)責(zé)的有關(guān)程序處理行政決策糾錯(cuò)。在加權(quán)賦分事件中，政府將社會(huì)影響作為成立事件調(diào)查組的重要考量因素，以及決策機(jī)關(guān)事后公開(kāi)道歉的行為，都是行政問(wèn)責(zé)制回應(yīng)性功能的突出體現(xiàn)。[3]另外，之所以在大量的層級(jí)糾錯(cuò)活動(dòng)中，公眾只能在事后通過(guò)調(diào)查人員口中了解糾錯(cuò)調(diào)查具體過(guò)程的原因是，在這一過(guò)程中糾錯(cuò)主體實(shí)質(zhì)遵循的是責(zé)任調(diào)查程序。不予公開(kāi)是行政問(wèn)責(zé)制度中責(zé)任調(diào)查過(guò)程傳統(tǒng)的做法，即使在少數(shù)規(guī)定問(wèn)責(zé)制的地方政府規(guī)章中也沒(méi)有對(duì)責(zé)任調(diào)查公開(kāi)作要求，而只是在保障相關(guān)責(zé)任人與調(diào)查效率上作出了具體的規(guī)定。⑧行政問(wèn)責(zé)制本質(zhì)上是一種責(zé)任追究制度，是指“通過(guò)官員的職務(wù)聲譽(yù)受損或職務(wù)身份喪失、降低等方式使其對(duì)職務(wù)行為承擔(dān)否定性后果的制度”，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的責(zé)任，所以相關(guān)責(zé)任人員的權(quán)利保障在責(zé)任調(diào)查中所具有的意義更甚于調(diào)查的公開(kāi)性。[3]然而，行政決策的糾錯(cuò)不僅僅關(guān)涉相關(guān)責(zé)任人的權(quán)利，而且還嚴(yán)重影響到公共利益與其他特定私主體的利益，所以行政問(wèn)責(zé)制中的責(zé)任調(diào)查程序并不能滿(mǎn)足行政決策糾錯(cuò)的要求，以責(zé)任調(diào)查程序適用于行政決策糾錯(cuò)存在明顯不足。從更深層次而言，作為一種責(zé)任追究制度，行政問(wèn)責(zé)制本質(zhì)上并非旨在糾正違法行政行為，以行政問(wèn)責(zé)制代替行政決策糾錯(cuò)機(jī)制，或以問(wèn)責(zé)程序代替糾錯(cuò)程序都難以實(shí)現(xiàn)行政決策糾錯(cuò)機(jī)制保證形式合法以及可接受性獲得的功能。

（三）行政決策糾錯(cuò)中對(duì)傳統(tǒng)行政任務(wù)的固守

當(dāng)今世界無(wú)論中外，在經(jīng)歷了公共行政的繁榮發(fā)展之后，“行政的目的不再僅僅只是維持秩序，而更應(yīng)包含積極提供人民外在幸福之福利保障”，傳統(tǒng)的行政任務(wù)由此從秩序行政拓展到服務(wù)行政這一新的領(lǐng)域。[4]傳統(tǒng)行政任務(wù)的拓展致使現(xiàn)代行政法控制行政權(quán)的手段除了具有“消極限制”功能以外，還有“積極促進(jìn)”的內(nèi)容。[5]行政決策是一項(xiàng)以認(rèn)可和尊重公民主體性地位為前提，通過(guò)民主開(kāi)放方式在利益衡量中實(shí)現(xiàn)公共利益的行政活動(dòng)，公共利益目標(biāo)與對(duì)公民權(quán)的重視決定了其屬于不同于秩序行政的新的行政范疇，諸如城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、財(cái)政預(yù)算、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障等行政決策事項(xiàng)都體現(xiàn)了公共利益性與為民提供公共服務(wù)的理念。所以在整個(gè)行政決策過(guò)程，“積極促進(jìn)”或“積極行政”是現(xiàn)代行政法對(duì)行政權(quán)運(yùn)行的目標(biāo)要求，行政決策機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)等行政主體在各自權(quán)限范圍內(nèi)應(yīng)積極主動(dòng)采取措施以實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)、滿(mǎn)足公眾服務(wù)需求?？梢?jiàn)，積極發(fā)揮形式合法下的可接受性獲得功能，尋求公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是行政決策機(jī)關(guān)及其上級(jí)行政機(jī)關(guān)在行政決策糾錯(cuò)中的行政任務(wù)與目標(biāo)指向。政府在加權(quán)賦分事件遵循的機(jī)械性糾錯(cuò)原則、地方環(huán)保工程項(xiàng)目中行政決策機(jī)關(guān)消極的糾錯(cuò)方式等實(shí)踐都表明了糾錯(cuò)主體未能認(rèn)識(shí)到行政決策已超越了傳統(tǒng)行政目標(biāo)，而固守傳統(tǒng)行政任務(wù)的行為最終導(dǎo)致了行政決策糾錯(cuò)無(wú)法達(dá)到實(shí)現(xiàn)行政決策的公共利益目標(biāo)。

三、地方政府行政決策糾錯(cuò)機(jī)制的實(shí)踐路徑

地方政府行政決策糾錯(cuò)機(jī)制的實(shí)踐樣態(tài)表明，其在規(guī)范實(shí)施與現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中都偏離了理想設(shè)置與應(yīng)有功能，而經(jīng)過(guò)實(shí)踐反思發(fā)現(xiàn)理論不足、制度沖突以及地方政府思維的固化是影響這一現(xiàn)實(shí)圖景形成的主要因素。基于此，有必要針對(duì)這三方面的反思回饋提出相應(yīng)的對(duì)策以完善地方行政決策糾錯(cuò)機(jī)制。

（一）構(gòu)建行政決策糾錯(cuò)規(guī)則學(xué)理框架

法制建設(shè)是法治政府建成的前提條件，為了使地方政府在進(jìn)行行政決策糾錯(cuò)時(shí)能夠有法可依，依法作出糾錯(cuò)決定，必須加快推進(jìn)行政決策糾錯(cuò)機(jī)制法治化進(jìn)程，改變目前學(xué)界決策糾錯(cuò)研究較少的局面，以此所獲理論成果為決策糾錯(cuò)機(jī)制的法治建設(shè)提供智識(shí)源泉。首先，學(xué)界應(yīng)加強(qiáng)行政決策的基礎(chǔ)理論研究。諸如行政決策應(yīng)采用何種方法論進(jìn)行研究，及其在行政法中處于怎么樣的位置等基本問(wèn)題都是在決策糾錯(cuò)研究過(guò)程不可避免涉及的，有的甚至是構(gòu)成決策糾錯(cuò)規(guī)則的基礎(chǔ)，所以行政決策的基礎(chǔ)理論研究有益于促進(jìn)決策糾錯(cuò)規(guī)則的形成。其次，行政決策糾錯(cuò)的目標(biāo)不同于行政決定糾錯(cuò)，后者以特定主體利益保護(hù)為宗旨，而前者則以公共利益實(shí)現(xiàn)為終極目標(biāo)。行政決策糾錯(cuò)在實(shí)體規(guī)則的設(shè)計(jì)上應(yīng)圍繞公共利益目標(biāo)進(jìn)行，同時(shí)個(gè)人權(quán)利的最大化保護(hù)與合理的利益衡量應(yīng)作為糾錯(cuò)權(quán)行使的限制條件。最后，行政決策糾錯(cuò)規(guī)則構(gòu)建應(yīng)著眼于程序性規(guī)則設(shè)計(jì)。行政決策糾錯(cuò)規(guī)則的核心是通過(guò)控制糾錯(cuò)權(quán)實(shí)現(xiàn)公共利益。決策糾錯(cuò)行為作為裁量性行政行為，“各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，要從實(shí)體上統(tǒng)制行政裁量權(quán)，往往難以獲得令人滿(mǎn)意的效果”，而從程序上對(duì)決策糾錯(cuò)行為加以控制，利用行政程序賦予利益各方參與和表達(dá)的機(jī)會(huì)，同時(shí)增強(qiáng)糾錯(cuò)過(guò)程的透明性，能夠輔助實(shí)體性規(guī)則達(dá)到通過(guò)控制糾錯(cuò)權(quán)實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)。[6]

（二）處理好行政決策糾錯(cuò)與行政問(wèn)責(zé)的關(guān)系

如前所述，基于行政決策糾錯(cuò)機(jī)制與行政問(wèn)責(zé)制本質(zhì)的區(qū)別，將行政問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)與調(diào)查程序適用于行政決策糾錯(cuò)過(guò)程的這一實(shí)踐做法存在詰難。行政問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)以社會(huì)影響為主要考量因素，而在行政決策糾錯(cuò)機(jī)制中，違法或不適當(dāng)?shù)男姓Q策行為才是啟動(dòng)糾錯(cuò)的重要條件，只要存在相關(guān)的真實(shí)線(xiàn)索則應(yīng)啟動(dòng)行政決策糾錯(cuò)機(jī)制，所以以行政問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)要件作為行政決策糾錯(cuò)的前提，顯然與行政決策糾錯(cuò)機(jī)制的糾錯(cuò)本質(zhì)內(nèi)涵不符。另外行政問(wèn)責(zé)制是維護(hù)政治體系正當(dāng)?shù)挠行Чぞ?，重在?duì)行政機(jī)關(guān)及其行政人員的責(zé)任追究，因而在責(zé)任調(diào)查組成人員上以政治機(jī)關(guān)工作人員為主，在調(diào)查內(nèi)容上則重點(diǎn)圍繞相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任事實(shí)展開(kāi)。[7]但由于行政決策糾錯(cuò)機(jī)制側(cè)重于糾正違法行政決策行為，為了所作出的糾錯(cuò)決定合乎事實(shí)，在調(diào)查組成人員中需要法制部門(mén)的工作人員，在調(diào)查中需要全面地查清事實(shí)而非部分事實(shí)，可見(jiàn)行政問(wèn)責(zé)的責(zé)任調(diào)查并不能滿(mǎn)足行政決策糾錯(cuò)的要求。

通過(guò)以上分析可以看到行政問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)條件與調(diào)查內(nèi)容是被包含于行政決策糾錯(cuò)機(jī)制當(dāng)中，行政決策錯(cuò)誤同樣也是行政問(wèn)責(zé)啟動(dòng)條件中的內(nèi)含因素?；诖耍瑸榱藚f(xié)調(diào)適用行政決策糾錯(cuò)程序與問(wèn)責(zé)程序以及提高行政效率，可以對(duì)雙方的啟動(dòng)與調(diào)查階段作出如下安排：當(dāng)行政決策糾錯(cuò)啟動(dòng)后則不需要重復(fù)啟動(dòng)行政問(wèn)責(zé)，以及隨后的調(diào)查階段以行政決策糾錯(cuò)要求為執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，由此可以說(shuō)，行政問(wèn)責(zé)在行政決策中采用的是“行政決策糾錯(cuò)啟動(dòng)、調(diào)查+責(zé)任追究”模式，責(zé)任決定的作出以行政決策糾錯(cuò)調(diào)查結(jié)果為依據(jù)。同時(shí)，為了保障行政問(wèn)責(zé)“回應(yīng)社會(huì)訴求”的本質(zhì)，可以在行政決策糾錯(cuò)啟動(dòng)條件上加上社會(huì)影響這一考量因素，而且這一新模式的采用并不排除其他問(wèn)責(zé)方式的適用，行政機(jī)關(guān)可以采用多種問(wèn)責(zé)形式以增強(qiáng)其回應(yīng)性。[7]這種模式下的安排不僅保證了行政決策糾錯(cuò)機(jī)制功能的發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)行政決策目標(biāo)，而且能夠進(jìn)一步提高行政問(wèn)責(zé)制的法治化。

（三）重點(diǎn)考察行政決策的實(shí)質(zhì)性因素

為了實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)與行政決策的行政任務(wù)相統(tǒng)一，在行政決策糾錯(cuò)過(guò)程除了關(guān)注形式的合法性外，還需要重點(diǎn)考察行政決策的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容，其中主要包括行政決策目標(biāo)的公共利益識(shí)別與利益衡量這兩方面的內(nèi)容。礙于文章篇幅有限在此主要對(duì)行政決策目標(biāo)的公共利益識(shí)別作重點(diǎn)說(shuō)明。行政決策目標(biāo)是否具有公共利益性決定了行政決策能否啟動(dòng)與執(zhí)行，因此在行政決策糾錯(cuò)中應(yīng)首先確定行政決策目標(biāo)的公共利益性。如果行政決策目標(biāo)缺乏公共利益性，那么糾錯(cuò)主體應(yīng)該作出撤銷(xiāo)行政決策決定，否則應(yīng)繼續(xù)對(duì)如利益衡量等其他實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容進(jìn)行考察，調(diào)整行政決策以實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)。面對(duì)目前實(shí)踐出現(xiàn)的以地方利益或個(gè)人利益替代公共利益而實(shí)施行政決策的做法，行政決策目標(biāo)的公共利益性識(shí)別尤為重要，并由此成為判斷和控制行政決策錯(cuò)誤的重要因素。

那么如何判斷行政決策目標(biāo)公共利益性的問(wèn)題，即如何判斷行政決策實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)符合公共利益，而不是政府自身或單個(gè)個(gè)體的利益變得尤為關(guān)鍵。至今關(guān)于公共利益的概念仍十分模糊，但為了避免“公共利益定義過(guò)度膨脹”而被“當(dāng)作一劑萬(wàn)靈藥”，在確定行政決策機(jī)關(guān)應(yīng)追求的目標(biāo)時(shí)如有“其他更清晰而更少爭(zhēng)議性的概念可用時(shí)，就不應(yīng)使用公共利益的概念”，因此我們可以首先從立法上尋找明確的規(guī)定作為行政決策目標(biāo)公共利益性標(biāo)準(zhǔn)。[8]譬如《教育法》第8條第1款規(guī)定：“教育活動(dòng)必須符合國(guó)家和社會(huì)公共利益”，盡管法律未對(duì)公共利益作進(jìn)一步明確，但隨后第2款的規(guī)定表明公共利益內(nèi)化于國(guó)家教育的基本制度，若破壞國(guó)家教育基本制度就是損害公共利益。⑨加權(quán)賦分事件涉及的是國(guó)家教育考試制度，《國(guó)家教育違規(guī)處理辦法》的立法宗旨與立法機(jī)關(guān)授予教育行政部門(mén)“促進(jìn)教育公平”的職責(zé)表明考試公平與更大范圍的教育公平是教育行政部門(mén)在教育活動(dòng)中應(yīng)追求的公共目標(biāo)。加權(quán)賦分決策的作出是為了保證不同次考試的公平性，由此可以認(rèn)定該決策在目標(biāo)上與公共利益性要求相符。

在立法無(wú)明確規(guī)定的情況下，則需要對(duì)抽象公共利益概念進(jìn)行具體判斷。正如其他學(xué)者所總結(jié)的，學(xué)界嘗試了“實(shí)質(zhì)主義”與“程序主義”兩種確定徑路，前者是對(duì)公共利益實(shí)質(zhì)內(nèi)容的探究，后者是旨在構(gòu)建公共利益界定程序。[9]但“用實(shí)現(xiàn)公共利益的程序來(lái)確定公共利益”的進(jìn)路“本質(zhì)上都是用來(lái)厘定公共利益之所在的工具，而不是告訴我們什么樣的價(jià)值應(yīng)名副其實(shí)地受到保護(hù)的法則?！盵8]行政法或許能夠提供強(qiáng)有力的程序性保護(hù)，但公共利益具象化的任務(wù)顯然超出其能力范圍，在此不妨另辟蹊徑擺脫程序與實(shí)體的確定進(jìn)路，運(yùn)用“公民身份”作具體判斷。共同體是公民身份賴(lài)以生存和存在的前提，公民責(zé)任除了強(qiáng)制性責(zé)任之外還包括模糊性責(zé)任，即為維持共同體持續(xù)而需履行的義務(wù)。“一項(xiàng)政策如果與定義一個(gè)社會(huì)的最低限度的價(jià)值結(jié)構(gòu)的組成部分存在沖突，就不可能是符合公共利益的”，所以公共利益是指與社群最低限度的價(jià)值相一致的利益。[8]事實(shí)上，已有學(xué)者從公民身份視角看待公共利益，如“公共利益可界定為攸關(guān)不特定大多數(shù)社會(huì)成員生存與發(fā)展的根本福祉，并為確保社會(huì)和諧運(yùn)轉(zhuǎn)與發(fā)展所必需的整體利益”，[10]以及在環(huán)境法領(lǐng)域提出的環(huán)境公民身份的概念。[11]因此，行政決策目標(biāo)的公共利益識(shí)別可以遵循以上路徑進(jìn)行考察，為糾錯(cuò)決定提供實(shí)質(zhì)性依據(jù)。

四、結(jié)語(yǔ)

雖然中央和地方政府文件都提及和關(guān)注到了行政決策糾錯(cuò)機(jī)制的建構(gòu)，但是從法律規(guī)范和地方實(shí)踐來(lái)看，地方對(duì)決策糾錯(cuò)機(jī)制的重視還只停留于文本之上，在現(xiàn)實(shí)中尚未獲得獨(dú)立的地位和運(yùn)行空間。相較于行政決策前“五大程序”的法定化而言，行政決策糾錯(cuò)機(jī)制的法治化進(jìn)程緩慢，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要，這不僅與行政決策糾錯(cuò)機(jī)制應(yīng)有的地位和功能不相符，而且無(wú)益于應(yīng)對(duì)和解決目前行政決策的現(xiàn)實(shí)狀況。此外，地方政府以行政問(wèn)責(zé)程序進(jìn)行行政決策糾錯(cuò)而使行政決策糾錯(cuò)機(jī)制運(yùn)行空間遭受擠壓的做法，以及對(duì)行政決策糾錯(cuò)傳統(tǒng)行政任務(wù)的固守都充分說(shuō)明行政決策糾錯(cuò)機(jī)制的獨(dú)特地位與功能并未得到充分的認(rèn)識(shí)。行政決策糾錯(cuò)是提升行政決策質(zhì)量重要保障，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)的關(guān)鍵手段，地方政府應(yīng)投以足夠的重視去對(duì)待和發(fā)展行政決策糾錯(cuò)機(jī)制，而不僅僅將目光停留于行政決策的上游環(huán)節(jié)。

注釋

①關(guān)于行政決策屬性判斷的研究有熊樟林.重大行政決策概念證偽及其補(bǔ)正[J].中國(guó)法學(xué)，2015（3）；尹奎杰，王箭.重大行政決策行為的性質(zhì)與認(rèn)定[J].當(dāng)代法學(xué)，2016（1）等。關(guān)于行政決策程序的研究有江國(guó)華，梅揚(yáng).論重大行政決策專(zhuān)家論證制度[J].當(dāng)代法學(xué)，2017（5）；梁玥.地方政府重大行政決策后評(píng)估制度研究[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)，2013（5）；王萬(wàn)華.重大行政決策中的公眾參與制度構(gòu)建[J].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2014（5）等。

②《廣西壯族自治區(qū)重大行政決策程序規(guī)定》第四十三條第一款：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立重大行政決策糾錯(cuò)機(jī)制，通過(guò)民意測(cè)驗(yàn)、抽樣調(diào)查、跟蹤反饋、決策后評(píng)估等方法，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正決策制定和執(zhí)行中存在的問(wèn)題，適時(shí)調(diào)整和完善決策。”

③如《甘肅省人民政府重大行政決策程序暫行規(guī)定》第三十五條：“省政府根據(jù)其相關(guān)部門(mén)或公民、法人和其他組織提出的建議，授權(quán)有關(guān)單位對(duì)該重大行政決策進(jìn)行研究評(píng)估，作出繼續(xù)執(zhí)行、停止執(zhí)行、暫緩執(zhí)行或修正決策方案的決定?！?/p>

④正如地方法制工作人員在解讀《內(nèi)蒙古自治區(qū)重大行政決策程序規(guī)定》中該有關(guān)規(guī)定時(shí)指出，“后評(píng)估作為重大行政決策繼續(xù)實(shí)施調(diào)整或者停止執(zhí)行的重要依據(jù)?！?/p>

⑤《湖南省行政程序規(guī)定》第四十四條：“決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)重大行政決策執(zhí)行情況組織評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)?！?/p>

⑥如《江蘇省行政程序規(guī)定》第一百四十七條：“市、區(qū)（縣）人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本規(guī)定實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，及時(shí)糾正違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨??！?/p>

⑦新華社談廣東博羅垃圾焚燒廠(chǎng)事件：為何“一鬧就?！?，http：//news.ifeng.com/a/20140918/42018971_0.shtml。

⑧以“問(wèn)責(zé)”為關(guān)鍵詞在北大法寶中檢索到5部專(zhuān)門(mén)規(guī)定行政問(wèn)責(zé)制的現(xiàn)行有效的地方政府規(guī)章，其中規(guī)定有責(zé)任調(diào)查程序的規(guī)章沒(méi)有要求調(diào)查過(guò)程公開(kāi)，但賦予了被調(diào)查人陳述、申辯等權(quán)利。

⑨《中華人民共和國(guó)教育法》第8條第2款規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行教育與宗教相分離。任何組織和個(gè)人不得利用宗教進(jìn)行妨礙國(guó)家教育制度的活動(dòng)?！?/p>