論土地征收中公共利益認(rèn)定的程序機(jī)制

林 利 葉 玲

（中國(guó)大唐集團(tuán)有限公司廣西分公司，廣西 南寧530028；中山大學(xué)，廣東 中山）

作為土地征收的先決條件——公共利益在一定背景下顯得甚為重要。國(guó)家只有為了公共利益的需要，才可以進(jìn)行土地征收，這在我國(guó)的《憲法》第十條、《物權(quán)法》第四十二條以及《土地管理法》第二條中都有所體現(xiàn)。對(duì)于何為土地征收中之公共利益，在2019年的《土地管理法》修正以前，法律既沒有對(duì)其進(jìn)行概念上的界定，也沒有對(duì)其外延進(jìn)行列舉，學(xué)術(shù)界關(guān)于公共利益內(nèi)涵、外延的觀點(diǎn)并沒能達(dá)成統(tǒng)一。因此，雖然知道土地征收要符合公共利益，但是對(duì)公共利益的內(nèi)容物卻一無所知，在認(rèn)識(shí)到這個(gè)問題的前提下，2019年新修正的《土地管理法》中涉及了公共利益的具體規(guī)定，其中第四十五條以列舉可以進(jìn)行土地征收的五類征地目的加之以兜底的方式劃定了公共利益的范圍，但這僅僅只是列舉了一些明顯為公共利益的征地目的，兜底性條款的存在也使實(shí)踐中公共利益的范疇仍然模糊不清，沒有普適性。因此該條款對(duì)于解決實(shí)際糾紛也沒有很大的作用。這都是因?yàn)楣怖姹旧硭哂械牟淮_定性、難以窮盡性、主觀性導(dǎo)致的，并且要想遏制行政征收權(quán)的濫用，僅通過對(duì)土地征收的公共利益進(jìn)行實(shí)體上的法律界定也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更有效的方法是通過正當(dāng)程序的控制來保障實(shí)體的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)槌绦虮旧砭哂芯徍兔艿淖饔?，其能夠?qū)⒁恍┩恋卣魇罩杏嘘P(guān)公共利益的矛盾轉(zhuǎn)化為可操作的技術(shù)性問題，并且程序的客觀性、確定性、公正性在一定程度上能夠彌補(bǔ)公共利益不確定性的不足。[1]甚至可以說，公共利益本來就是程序性的概念，在具體的程序認(rèn)定中才能揭開它真實(shí)的面貌。通過建立土地征收中公共利益認(rèn)定的程序，一方面可以限制行政征收權(quán)的濫用，另一方面也有利于保護(hù)被征地方的利益與公共利益免受侵害。

一、公共利益認(rèn)定的程序現(xiàn)狀和問題

（一）案例簡(jiǎn)述

2015年，阜陽市某縣人民政府為進(jìn)行招商引資來促進(jìn)就業(yè)、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，擬征收包括張某村在內(nèi)的集體土地。阜陽市某縣政府先向安徽省人民政府申請(qǐng)用地，在得到安徽省人民政府的農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地批復(fù)和土地征收批復(fù)后，于2015年8月18日作出《征收土地方案公告》擬征收太和縣城關(guān)鎮(zhèn)張治村土地。該村村民對(duì)此頗有微詞，但是太和縣人民政府在村民申請(qǐng)了聽證的情況下沒有舉行聽證會(huì)就開始了土地征收，于是該村十三名村民向阜陽市中級(jí)人民法院提起行政訴訟。法院經(jīng)過審理認(rèn)為原告勝訴，一是因?yàn)樘涂h政府的征地行為并非為了公共利益，而是為了商業(yè)開發(fā)，違反了《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第四十二條和《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二條的規(guī)定。二是因?yàn)榭h人民政府的征地行為未聽取村民的陳述和意見，未告知聽證權(quán)利。

該案例具有典型的意義，一是在本案中，政府支配著整個(gè)土地征收中公共利益認(rèn)定的過程，不僅是在審批階段便單獨(dú)決定了征地用途是否符合公共利益，并且在公告到聽證的整個(gè)公眾知情、參與的階段，也并沒有積極聽取群眾意見。二是本案進(jìn)入了司法程序而得到了公平公正的審判，司法機(jī)關(guān)成為認(rèn)定公共利益最終的認(rèn)定主體。這不僅是我國(guó)司法的進(jìn)步，更是土地征收制度的完善。

（二）公共利益認(rèn)定的程序現(xiàn)狀與問題分析

目前我國(guó)的征地程序主要散見于《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》《征收土地公告辦法》這三部法律當(dāng)中。土地征收的一般程序是：建設(shè)單位向當(dāng)?shù)卣暾?qǐng)用地（屬于集體土地）—當(dāng)?shù)卣當(dāng)M訂征收土地方案—國(guó)務(wù)院、省級(jí)政府批復(fù)農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地和土地征收—當(dāng)?shù)卣l(fā)布征收土地公告—當(dāng)?shù)卣贫ㄕ鞯匮a(bǔ)償、安置方案—當(dāng)?shù)卣l(fā)布征地、補(bǔ)償安置方案公告—若被征地方提出異議，可組織聽證—組織實(shí)施補(bǔ)償安置工作—登記撥付、發(fā)證。雖然形成了一套較為合理的土地征收程序，但實(shí)際中很多程序流于形式。更重要的是土地征收程序的過程中征地目的是否符合公共利益界定較為困難，并且在征地過程中鮮少涉及公共利益認(rèn)定的程序，實(shí)際中都更為側(cè)重土地征收過后對(duì)于被征地方的補(bǔ)償。

1.公共利益認(rèn)定的主體問題

根據(jù)目前法律，征收決定實(shí)際上是一種政府內(nèi)部行使，沒有立法審查、司法審查和公眾參與的行政特權(quán)。[2]因此，政府既是土地征收的主體，同時(shí)又是公共利益認(rèn)定的主體，這明顯違背了“任何人不能做自己的法官”的原則。由于公共利益的不確定性并且政府也有自身的利益訴求，再加上權(quán)力尋租的普遍存在，[3]所以一般能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的建設(shè)項(xiàng)目都會(huì)被以公共利益的概念來實(shí)施土地征收。因此當(dāng)政府同時(shí)兼具這兩種身份，容易導(dǎo)致土地征收權(quán)被無限擴(kuò)大。

法院是否是公共利益認(rèn)定的主體，現(xiàn)實(shí)中存在著較為矛盾的情況。在上述案件中法院對(duì)商業(yè)開發(fā)是否為公共利益目的做出了回答，這表明法院是公共利益最終的認(rèn)定主體。然而在司法實(shí)踐中出現(xiàn)的更多情況是法院認(rèn)為土地征收的公共利益性應(yīng)當(dāng)由審批機(jī)關(guān)確定，公共利益的認(rèn)定是一個(gè)合法性問題，不屬于行政訴訟的受案范圍，由此可以得知法院不參與公共利益的認(rèn)定，政府是公共利益認(rèn)定的唯一主體。這導(dǎo)致一些類似的案件出現(xiàn)大相徑庭的結(jié)果，即公共利益認(rèn)定的主體不一致。一般來說，就算是因?yàn)楸徽鞯胤窖a(bǔ)償不合理或者是程序不正當(dāng)導(dǎo)致的違法進(jìn)入行政訴訟程序，法院在審理土地征收的合法性時(shí)，往往會(huì)忽略土地征收的公共利益的合法性。

從土地征收的程序中我們可以看出，征地完全是政府一方主導(dǎo)的行為，被征地方作為土地的所有者卻難以提出異議，這違背了《物權(quán)法》的立法精神。盡管土地征收具備國(guó)家強(qiáng)制性，但是從公共利益具有私法性質(zhì)的角度考慮，很有必要將被征地方視為公共利益認(rèn)定的參與主體，保障被征地方的知情權(quán)、參與權(quán)等，建立民主協(xié)商機(jī)制。

2.公共利益認(rèn)定的具體程序問題

（1）行政程序不完善

土地征收過程中主要涉及公共利益認(rèn)定的三個(gè)程序就是上級(jí)政府審批、征收土地公告、聽證程序，但是目前這三個(gè)程序?qū)嶋H上對(duì)于認(rèn)定公共利益所起到的作用卻是微乎其微的。

一是上級(jí)機(jī)關(guān)的審批程序。國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府主要審批征收土地方案，而征收土地方案主要包括征收土地的目的、用途以及其他。可見審批機(jī)關(guān)只是對(duì)征地目的及用途進(jìn)行附帶性的審查，不具有專門性與專業(yè)性。

二是征收土地公告程序。我國(guó)實(shí)行兩公告制度，涉及征地目的的主要是征收土地公告，根據(jù)2010年修正的《征收土地公告辦法》第五條規(guī)定，征收土地公告應(yīng)當(dāng)包括批準(zhǔn)用途。在這里土地征收的公共利益被轉(zhuǎn)化為“批準(zhǔn)用途”這種模糊的字眼，[4]甚至一些被征地人根本不知道或者不認(rèn)為土地征收是要符合公共利益的，所以參與公共利益的認(rèn)定、監(jiān)督政府的權(quán)力、對(duì)被侵害的權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)這一系列后續(xù)行為也就無從談起，因此保障被征地人的知情權(quán)至關(guān)重要。另外，征收土地公告的時(shí)間是在批復(fù)之后，這實(shí)質(zhì)上讓公告成為一種通知行為，[5]在此之前被征地方完全無從得知土地將要被征收，更沒有途徑參與認(rèn)定公共利益。

三是聽證程序。聽證程序本應(yīng)是保障被征地方參與權(quán)最有效的途徑之一，但是目前我國(guó)土地征收中的聽證制度大多未啟動(dòng)或者流于形式。2010年《征用土地公告辦法》第十條規(guī)定了被征地方對(duì)征地補(bǔ)償、安置方案有異議，要求聽證的情況下，應(yīng)當(dāng)舉行聽證。舉行了聽證會(huì)的，當(dāng)主管部門將安置方案報(bào)政府審批時(shí)，還應(yīng)當(dāng)附聽證筆錄。這雖然規(guī)定了被征地方有要求聽證的權(quán)利，但對(duì)于被征地方參與公共利益的認(rèn)定卻完全沒有作用。首先主要是因?yàn)槁犠C的內(nèi)容僅僅針對(duì)征地、補(bǔ)償安置方案，被征地方完全沒有對(duì)征地用途是否符合公共利益提出質(zhì)疑的權(quán)利。其次，是聽證依申請(qǐng)才能啟動(dòng)，被征地方由于知識(shí)的缺乏或是知情權(quán)沒有得到充分保障，往往很少啟動(dòng)聽證程序。最后，對(duì)聽證的效力的規(guī)定是附具聽證筆錄，也就是說聽證的結(jié)果對(duì)于行政機(jī)關(guān)來說只是具參考價(jià)值，聽證不能發(fā)揮實(shí)際作用。

四是復(fù)議終局問題?！缎姓?fù)議法》第三十條第二款、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十五條有相關(guān)規(guī)定，根據(jù)國(guó)務(wù)院或省級(jí)政府對(duì)征收土地的決定，申請(qǐng)人申請(qǐng)行政復(fù)議的，應(yīng)當(dāng)向省級(jí)政府提出行政復(fù)議，省級(jí)政府確認(rèn)土地所有權(quán)的行為為最終裁決。學(xué)術(shù)界對(duì)于《行政復(fù)議法》第三十條第二款存在爭(zhēng)議，雖然通說是認(rèn)為根據(jù)此條款理解，土地征收決定不是絕對(duì)復(fù)議終局，但是也有很多人持相反觀點(diǎn)，認(rèn)為如果被征地方認(rèn)為土地征收的用途不符合公共利益，被征收的土地仍然應(yīng)為集體所有，救濟(jì)的途徑只有先申請(qǐng)行政復(fù)議，復(fù)議決定具備終局效力，不得再提起行政訴訟。而且實(shí)踐中將土地征收決定阻擋在司法救濟(jì)的門外也是通常做法。[6]

（2）司法程序不完善

由于行政復(fù)議終局、行政訴訟的受案范圍等問題，土地征收的案件往往很難進(jìn)入司法程序。新修訂的《行政訴訟法》的出現(xiàn)打破了行政機(jī)關(guān)征收的局面。一方面是新《行政訴訟法》第十二條規(guī)定了針對(duì)土地征收、征用決定及其補(bǔ)償決定不服的可以提起行政訴訟，但第十三條仍然排除了政府作出土地征收決定出現(xiàn)糾紛后對(duì)于被征收土地的確權(quán)問題進(jìn)入司法程序，條款規(guī)定仍有矛盾，這都有待司法實(shí)踐的逐步探索。另外第二條也將“具體行政行為”的表述改為了“行政行為”，但以公共利益為訴由的案件仍然很難得到司法救濟(jì)，一是由于法律沒有明確賦予法官對(duì)于土地征收中公共利益的審查權(quán)。[7]二是由于缺乏法律的規(guī)定，公共利益的認(rèn)定表面上表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)自由裁量的行為，屬于合理行政的范圍。三是行政訴訟救濟(jì)一般只有在具體行政行為已經(jīng)侵犯到了行政相對(duì)人的權(quán)益時(shí)，才會(huì)啟動(dòng)，也就是若在公告等階段，征地的具體行政行為仍沒有實(shí)施，法院也不會(huì)審查認(rèn)定公共利益。[8]如2017年最高法認(rèn)定孫某權(quán)訴黑龍江省大慶市政府行政征收案的征收公告行為原則上屬于不可訴的行政行為。這些都導(dǎo)致公共利益的目的性被阻擋在司法程序之外。

二、域外公共利益認(rèn)定的程序機(jī)制及借鑒

為了國(guó)家的持續(xù)發(fā)展，各國(guó)都制定了土地征收制度，并且都規(guī)定要以公共利益為合法前提，不過表述略有不同，如日本表述為“公共事業(yè)”，美國(guó)表述為“公共使用”，法國(guó)表述為“公共需要”。關(guān)于公共利益的認(rèn)定主體以及公共利益認(rèn)定的具體程序，各國(guó)在漫長(zhǎng)的實(shí)踐中也逐漸形成了不同的模式，其中比較具有代表性的是日本、美國(guó)、法國(guó)。

（一）日本

日本采取的主要是對(duì)公共事業(yè)進(jìn)行實(shí)體上的認(rèn)定，對(duì)公共事業(yè)采取了窮盡式的列舉，其在法律中明確列舉了四十九種符合公共事業(yè)目的并可以進(jìn)行土地征收的類型，但是在征地程序啟動(dòng)前也要經(jīng)過審查。對(duì)于不符合這四十九種目的的情況，則在審查中由審查機(jī)關(guān)來認(rèn)定公共事業(yè)的目的。在征地過程中如雙方對(duì)公共事業(yè)的目的產(chǎn)生不同意見，則先由專門的審查機(jī)構(gòu)事業(yè)認(rèn)定廳來進(jìn)行認(rèn)定，在事業(yè)廳認(rèn)定準(zhǔn)許土地征收的情況下，再由獨(dú)立的第三方征收委員會(huì)來進(jìn)行認(rèn)定。[9]如若糾紛進(jìn)行到這一步還得不到解決，最后的一道防線就是司法機(jī)關(guān)進(jìn)行審查認(rèn)定。

由此可見，日本土地征收中公共事業(yè)的認(rèn)定主體是立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、獨(dú)立的征收委員會(huì)以及司法機(jī)關(guān)。公共事業(yè)認(rèn)定的具體程序包括法律的具體規(guī)定、事前的審查、公告、事業(yè)認(rèn)定廳認(rèn)定、征收委員會(huì)認(rèn)定、司法審查認(rèn)定。

（二）美國(guó)

美國(guó)是世界上第一個(gè)對(duì)政府征收進(jìn)行立法的國(guó)家，[10]《美國(guó)憲法第五條修正案》規(guī)定：未經(jīng)公正補(bǔ)償，不得為公共使用征收私有財(cái)產(chǎn)，我國(guó)一樣未界定公共使用的內(nèi)涵與外延。但是由于美國(guó)是由法官來認(rèn)定公共使用，并且美國(guó)是判例法國(guó)家，[11]公共使用的范圍在具體的判例中不斷演化。隨著工業(yè)革命的發(fā)展，最終法院對(duì)于公共使用的認(rèn)定呈現(xiàn)一種泛化的趨勢(shì)。如1984年的米基德夫案，最高法院對(duì)公共使用的認(rèn)定創(chuàng)立了極為寬松的“米基德夫標(biāo)準(zhǔn)”，法院高度尊重民主代議制，將對(duì)公共使用的認(rèn)定保持在最低標(biāo)準(zhǔn)。[12]1996年的林杰公司訴洛杉磯縣政府案[13]和2005年的克羅狀告新倫敦鎮(zhèn)案，[14]最高法院都對(duì)公共使用做了極為寬泛的解釋。

因此目前美國(guó)土地征收中公共使用的認(rèn)定主體主要是法院，但是僅給予最低限度的審查，所以無形中立法機(jī)關(guān)成為公共使用的實(shí)質(zhì)認(rèn)定主體。征地過程中很少涉及公共使用的認(rèn)定，所以公共使用認(rèn)定的程序一般是法院基于尊重立法機(jī)關(guān)的立法本意上基于最低標(biāo)準(zhǔn)的事后認(rèn)定。

（三）法國(guó)

法國(guó)《人權(quán)宣言》和《法國(guó)民法典》都規(guī)定，只有基于公共需要，才可以強(qiáng)制剝奪私有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。同樣也未規(guī)定公共利益的具體內(nèi)容。因此法國(guó)對(duì)于土地征收中公共需要的認(rèn)定建立了行政和司法分權(quán)模式。行政程序上的認(rèn)定包括由專門的委員會(huì)主導(dǎo)的事前調(diào)查程序、部長(zhǎng)和法官主導(dǎo)的目的審查與批準(zhǔn)程序、行政機(jī)關(guān)結(jié)合司法機(jī)關(guān)先后決定土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移程序等，因此在事先的審查中，法院就已經(jīng)積極主動(dòng)介入了，使得土地征收不是由行政機(jī)關(guān)獨(dú)斷。由于法國(guó)違憲審查模式是憲法委員會(huì)審查制，因此再經(jīng)過目的的審查認(rèn)定后仍對(duì)公共需要存在異議，可以先提起行政訴訟，如若敗訴，還可以向憲法委員會(huì)提起違憲審查。[15]

我國(guó)的土地征收程序大多與國(guó)際接軌，但是對(duì)于土地征收中公共利益的認(rèn)定與其他國(guó)家相比還存在著諸多不足。土地征收中的程序，不管是事前的審查還是事后的救濟(jì)都沒有對(duì)公共利益進(jìn)行有效的認(rèn)定。因此我們應(yīng)當(dāng)借鑒域外經(jīng)驗(yàn)完善土地征收中公共利益認(rèn)定的程序，事前的審查可以借鑒法國(guó)的專門委員會(huì)主導(dǎo)的事前調(diào)查程序，事中的認(rèn)定可以借鑒日本在雙方發(fā)生糾紛過程中的獨(dú)立第三方，即征收委員會(huì)的認(rèn)定，事后的救濟(jì)可以借鑒三個(gè)國(guó)家都有的最終的司法機(jī)關(guān)認(rèn)定。但是仍要以本國(guó)國(guó)情為基礎(chǔ)，不能照搬外國(guó)模式，比如日本對(duì)于公共事業(yè)的窮盡式列舉、美國(guó)的以判例的方式認(rèn)定公共使用、法國(guó)土地征收法官的提前介入以及對(duì)于公共需要的違憲審查，都不符合我國(guó)目前的國(guó)情。要在合理借鑒的基礎(chǔ)上，同時(shí)結(jié)合我國(guó)土地征收實(shí)踐，形成較為完善的公共利益認(rèn)定的程序機(jī)制。

三、公共利益認(rèn)定程序機(jī)制的完善建議

（一）明確公共利益認(rèn)定的主體

筆者認(rèn)為在當(dāng)前完全由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)土地征收的現(xiàn)實(shí)情況下，公共利益的認(rèn)定主體問題應(yīng)當(dāng)建立政府主導(dǎo)認(rèn)定、利益相關(guān)方參與認(rèn)定、法院最終認(rèn)定的分權(quán)模式。因?yàn)槲覈?guó)目前的土地征收現(xiàn)狀不是一朝一夕可以完全改變的，并且行政征收具有強(qiáng)制性，因此公共利益仍然由政府主導(dǎo)認(rèn)定，在此基礎(chǔ)上建立監(jiān)督、制約機(jī)制，以權(quán)利來監(jiān)督權(quán)力，以權(quán)力制約權(quán)力。利益相關(guān)方特別是被征地方要參與公共利益的認(rèn)定，排除掉一些明顯違反公共利益的土地征收行為，更多土地征收的公共利益具有模糊性，如商業(yè)利益很多時(shí)候也具有公共利益的屬性，不能一概而論，因此對(duì)于這些具有模糊性的公共利益，要使得公共利益得到確定更多的是要依靠政府方與被征地方的博弈，在博弈中雙方不斷地磨合、讓步，從而達(dá)成共識(shí)，其中最主要的就是作為保障被征地人參與權(quán)的聽證程序。在經(jīng)過民主協(xié)商后，若雙方仍不能達(dá)成共識(shí)，這時(shí)就需要一個(gè)獨(dú)立的第三方作出公平公正的判斷，而在我國(guó)現(xiàn)行制度下，最可靠的獨(dú)立第三方就是司法機(jī)關(guān)，這使得土地征收的公共利益這個(gè)不確定的概念在具體案件中得到最終的認(rèn)定。

（二）完善公共利益認(rèn)定的具體程序

1.行政程序的救濟(jì)

目前行政程序中對(duì)于公共利益的認(rèn)定只存在于審批當(dāng)中，而且還只是簡(jiǎn)單的附帶、形式審查，我們應(yīng)該要將對(duì)公共利益的認(rèn)定貫穿于與土地征收的各個(gè)程序之中。

（1）審批程序

我國(guó)目前土地征收中的審批對(duì)于公共利益的用途還只局限于形式上的審批，不能真正起到認(rèn)定公共利益的作用。要想改善這種局面，就應(yīng)該加強(qiáng)事前的實(shí)質(zhì)性審查，使審查具有專門性、專業(yè)性、實(shí)質(zhì)性等。一是審查的內(nèi)容。審查的內(nèi)容要更加突出對(duì)于公共利益的審查，使其具有專門性，而不只是在土地征收方案中的附帶性質(zhì)的審查。二是審查的主體。審批的主體不應(yīng)是省級(jí)政府或國(guó)務(wù)院，而應(yīng)增加其審查的專業(yè)性，可以借鑒法國(guó)由專門的委員會(huì)主導(dǎo)公共利益的審查，專門的委員會(huì)可以由政府人員、相關(guān)專家等共同組成。三是審查的形式。審查的形式不應(yīng)流于形式，可以由專門的委員會(huì)對(duì)公共利益的用途進(jìn)行具體的實(shí)地的調(diào)查，并且在調(diào)研審查過程中保障相關(guān)利益方知情權(quán)并廣泛聽取多方意見，讓程序透明、公開，保障公民的知情權(quán)、話語權(quán)、參與權(quán)。也就是說將對(duì)土地征收方案審查分為兩部分，上級(jí)政府審查除公共利益用途以外的其他內(nèi)容，而專門的委員會(huì)僅僅審查公共利益用途的合理性與合法性，只有公共利益的審查與上級(jí)機(jī)關(guān)的審查都通過了，最后才由上級(jí)機(jī)關(guān)統(tǒng)一批復(fù)。將對(duì)公共利益的審查與認(rèn)定作為一個(gè)獨(dú)立程序與前置程序。[16]

（2）公告程序

公告程序的完善有利于充分保障被征地人的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。一是公告的內(nèi)容。應(yīng)該要在征收土地公告中寫明征地的用途符合公共利益的合法性，并告知行政相對(duì)人若有異議有申請(qǐng)聽證、救濟(jì)的權(quán)利。二是公告的時(shí)間。筆者認(rèn)為在審批制度已經(jīng)改變了的情況下，在公共利益審查認(rèn)定程序階段公民就已經(jīng)通過相關(guān)途徑了解相關(guān)情況，并且從為了保持政府公信力和精簡(jiǎn)程序的角度考慮，公告的時(shí)間可以放在審批通過之后，只要輔之以充分的參與、救濟(jì)方式即可。

（3）獨(dú)立機(jī)構(gòu)認(rèn)定程序

當(dāng)雙方對(duì)于公共利益認(rèn)定不一致時(shí)，在雙方都同意的情況下，可以選擇將此程序作為聽證的前置程序，特別是當(dāng)公共利益處于灰色地帶時(shí)，一個(gè)第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)的認(rèn)定就尤為重要。獨(dú)立機(jī)構(gòu)在考慮相關(guān)因素的基礎(chǔ)上以科學(xué)的方法對(duì)公共利益進(jìn)行論證，并形成認(rèn)定意見。

（4）聽證程序

公共利益不是對(duì)實(shí)質(zhì)目標(biāo)的追求，而是存在于不同利益集團(tuán)協(xié)調(diào)的過程之中。[17]因此聽證程序?qū)τ诩m紛的解決就顯得十分重要，是土地征收中不可缺少的程序，我們要著力完善土地征收中的聽證程序，使其對(duì)公共利益的認(rèn)定起到有效的作用。一是聽證的內(nèi)容。聽證的內(nèi)容應(yīng)該要增加公共利益的認(rèn)定問題，這樣一來被征地方首先就有權(quán)參與公共利益的認(rèn)定。若雙方選擇了獨(dú)立機(jī)構(gòu)認(rèn)定，也要將認(rèn)定意見納入聽證范圍。二是聽證的時(shí)間。已經(jīng)對(duì)聽證內(nèi)容作了改變，那么相應(yīng)的聽證時(shí)間也不能停留在補(bǔ)償、安置公告之后，而應(yīng)將其提前到土地征收公告之后，因?yàn)殡m然這樣可能導(dǎo)致兩次聽證，但是只有在對(duì)公共利益的認(rèn)定確定后，才有后續(xù)的補(bǔ)償安置問題，因此雖然程序上可能繁瑣了，但是對(duì)公共利益達(dá)成一致是后續(xù)補(bǔ)償、安置的前提。三是聽證的啟動(dòng)。目前是依申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)舉行聽證，但是筆者認(rèn)為由于聽證具有十分重要的作用，應(yīng)當(dāng)將其作為一個(gè)征地過程中的必經(jīng)程序，也就是無需依申請(qǐng)而自然啟動(dòng)，在雙方對(duì)公共利益認(rèn)定一致的情況下聽證程序自然是可以簡(jiǎn)易化的。三是聽證的效力。增強(qiáng)聽證的效力可以改變聽而不證、流于形式的現(xiàn)狀。因此政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將聽證筆錄作為最終決定的主要依據(jù)，充分發(fā)揮聽證的作用。四是聽證的參加人。聽證的參加人當(dāng)然包括政府方與被征地方，但是還應(yīng)包括其他利益相關(guān)人、相關(guān)的專家、第三方機(jī)構(gòu)等。[18]另外聽證程序的主持人、記錄人不應(yīng)當(dāng)是政府一方，這樣顯然有失公平，因此可以讓一些相關(guān)的獨(dú)立第三方作為主持人、記錄人，確保公平正義。

2.司法程序的救濟(jì)

司法是權(quán)利救濟(jì)的最有效途徑，司法權(quán)可以有限地制約行政權(quán)，使得被征地人的合法權(quán)益免受行政權(quán)的侵害。在當(dāng)前關(guān)于土地征收中公共利益法律規(guī)定缺失的情況下，司法權(quán)的介入就更有必要了。并且，國(guó)際上大多都將法院作為公共利益的最終認(rèn)定主體。而且法官專業(yè)素養(yǎng)較高，能夠有效地通過價(jià)值衡量在個(gè)案中對(duì)公共利益作出認(rèn)定，從而作出最終的認(rèn)定以定紛止?fàn)?。[19]一是要將公共利益的認(rèn)定納入行政訴訟的受案范圍，賦予法官審查權(quán)。首先就是要修改《行政復(fù)議法》第三十條第二款，讓被征地方可以自由選擇復(fù)議或者訴訟，并且在復(fù)議后仍可提起訴訟。其次是要明確公共利益的認(rèn)定是一個(gè)合法性問題，而不是行政機(jī)關(guān)專屬的權(quán)力，明確賦予法官審查公共利益的權(quán)力。二是訴訟過程中行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)中止具體的土地征收行為，否則被征地人即使勝訴也木已成舟，難以為繼。[20]

四、結(jié)語

以公共利益為名限制公民權(quán)利，極易造成政府與人民之間的緊張關(guān)系，這就需要對(duì)其進(jìn)行有效的控制與監(jiān)督制約，但同時(shí)，公共利益程序上的認(rèn)定也是一個(gè)極為復(fù)雜的問題，這涉及個(gè)人利益與公共利益的協(xié)商與博弈。具體的程序建立是一個(gè)漫長(zhǎng)而艱難的過程，但是我們?nèi)匀灰云錇槟繕?biāo)，使得土地征收中的“公共利益”通過程序而在每一個(gè)個(gè)案中得到具體的確定，同時(shí)考慮到公共利益和被征地人的個(gè)人利益，在保護(hù)公共利益的情況下也不能忽視個(gè)人利益。