建立行政訴訟申請(qǐng)調(diào)解制度的構(gòu)想

余保才

（廣州華立科技職業(yè)學(xué)院國(guó)際經(jīng)濟(jì)與外語(yǔ)學(xué)院，廣東 廣州511325）

一、我國(guó)行政訴訟沒有建立調(diào)解制度的原因及分析

（一）行政訴訟法有關(guān)行政訴訟不適用調(diào)解的規(guī)定及理由

我國(guó)《行政訴訟法》自1989年4月出臺(tái)以來(lái)，雖然分別在2014年11月和2017年6月進(jìn)行過兩次修改，但一直規(guī)定行政案件一般不適用調(diào)解。2017年6月27日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議修改后的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第60條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”。同時(shí)該條規(guī)定“行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解”。上述規(guī)定形成除了“行政賠償、補(bǔ)償訴訟以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件以外的其他行政案件”可以適用調(diào)解外，其他行政訴訟案件不適用行政調(diào)解的基本制度。有鑒于此，有的學(xué)者就認(rèn)為行政訴訟不適用調(diào)解的規(guī)定是行政訴訟的特殊原則；有學(xué)者認(rèn)為這是行政訴訟的主要特征；也有學(xué)者認(rèn)為這是在行政訴訟中適當(dāng)考慮公共利益的具體體現(xiàn)；還有學(xué)者將其理解為行政被告不得處分法定法律權(quán)力原則的延伸和必然結(jié)果。①

我國(guó)理論界認(rèn)為行政訴訟中不適用調(diào)解的原因主要有如下幾點(diǎn)：1.調(diào)解是以當(dāng)事各方對(duì)爭(zhēng)議案件所涉及的權(quán)利有處分權(quán)為前提。但在行政訴訟中，被告行政機(jī)關(guān)行使的行政權(quán)力屬于一種法定的權(quán)力，這種權(quán)力屬于一種不可處分性的權(quán)利，因此通常情況下不可能存在行政機(jī)關(guān)通過讓步進(jìn)行調(diào)解的情形；2.行政法的核心就在于對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行控制，行政訴訟一般情況下都需要確認(rèn)行政行為的合法性，進(jìn)而對(duì)行政權(quán)形成制約。一項(xiàng)具體的行政行為要么被判定為合法，要么被判定為非法，通常不存在第三種可能性，因此不存在進(jìn)行調(diào)解的可能，在行政訴訟中利用調(diào)解有可能造成對(duì)行政行為合法性的忽視，進(jìn)而有可能導(dǎo)致放縱行政主體的違法行為；3.在行政訴訟中進(jìn)行調(diào)解時(shí)，為了避免敗訴，行政主體有可能為了自己的利益而犧牲公共利益。由于“公共權(quán)利法定”以及“公共權(quán)力不可自由處分”的原因，行政訴訟中不適用調(diào)解，這也是國(guó)家公共權(quán)利至高無(wú)上原則的一種體現(xiàn)。行政權(quán)力是法律賦予行政主體行使的一種權(quán)利，它并不是行政主體本身就固有的團(tuán)體權(quán)力。故而，行政主體沒有權(quán)利隨意處置行政權(quán)力，只能是具體地履行義務(wù)。行政權(quán)力的行使只能依法進(jìn)行，行政主體不得與行政相對(duì)人協(xié)商行政權(quán)力的內(nèi)容，訴訟調(diào)解是基于當(dāng)事人的處分權(quán)，因此行政訴訟不能進(jìn)行調(diào)解。

（二）行政訴訟不適用調(diào)解存在的問題

一段時(shí)間以來(lái)，我國(guó)的行政訴訟司法實(shí)踐中一直延續(xù)的不適用調(diào)解的這種做法，把行政機(jī)關(guān)同行政相對(duì)人之間的關(guān)系視為不可調(diào)和對(duì)立方，也給行政訴訟帶來(lái)了缺乏“人情味”的感覺。事實(shí)上，“行政訴訟不適用調(diào)解”的規(guī)定從立法之初就頗多爭(zhēng)議。②另一方面，調(diào)解畢竟是我國(guó)被稱為“東方經(jīng)驗(yàn)”之一，具有悠久歷史的一種司法傳統(tǒng)，法官在行政案件的審理過程中使用調(diào)解的情況一直存在。盡管法官這種做法違反了法律規(guī)定，但事實(shí)上也取得了良好的社會(huì)效果。由于行政訴訟法對(duì)行政爭(zhēng)議案件進(jìn)行調(diào)解并沒有作出明確的法律規(guī)定，導(dǎo)致在行政訴訟中進(jìn)行的調(diào)解顯得缺少法律依據(jù)，這種情況顯然對(duì)于維護(hù)法院的司法權(quán)威非常不利，同時(shí)在行政訴訟司法實(shí)踐中缺少對(duì)行政訴訟調(diào)解有關(guān)的原則、程序以及結(jié)案方式、救濟(jì)制度等方面的規(guī)定，使行政訴訟調(diào)解容易被異化為個(gè)別法官手中的權(quán)力。在此背景下，專家學(xué)者對(duì)建立行政訴訟調(diào)解制度的呼聲一直沒有停止過。

學(xué)者們普遍認(rèn)為，從理論上講，調(diào)解是解決訴訟糾紛的一種非常重要的方式。特別是在我國(guó)，訴訟調(diào)解是我國(guó)具有悠久歷史的處理民事糾紛的一項(xiàng)優(yōu)良傳統(tǒng)，也適用于行政訴訟。因?yàn)楣矙?quán)力實(shí)際上有被處分的可能，行政機(jī)關(guān)享有對(duì)行政職權(quán)的處分權(quán)；調(diào)解不一定損害國(guó)家或公共利益；此外，行政糾紛是人民內(nèi)部的矛盾，與民事糾紛有很多相似之處。在訴訟中，使用民事訴訟調(diào)解制度在理論上并非不可行。從實(shí)踐的角度來(lái)看，當(dāng)法院審理行政案件，采取協(xié)調(diào)的方法或“做工作”時(shí)，這種方法的本質(zhì)仍然與民事訴訟的調(diào)解非常相似。鑒于行政訴訟實(shí)務(wù)中變相的調(diào)解與協(xié)調(diào)過程難以避免，與其讓其規(guī)避法律的規(guī)定而存在，不如在制度上對(duì)其進(jìn)行明確的規(guī)定和規(guī)范，這樣才能更好地保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，對(duì)促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政也具有非常重要的意義。

二、域外行政訴訟調(diào)解可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)

“他山之石，可以攻玉”，通過比較我國(guó)同其他國(guó)家和地區(qū)的行政訴訟調(diào)解方面的具體實(shí)踐，可以為進(jìn)一步改革我國(guó)的行政訴訟制度提供借鑒，從而實(shí)現(xiàn)行政訴訟調(diào)解制度的改進(jìn)和不斷完善，進(jìn)而使我國(guó)的行政訴訟制度也進(jìn)一步完善。

（一）德國(guó)的行政訴訟調(diào)解

德國(guó)2012年7月正式公布的《促進(jìn)調(diào)解及其他訴訟外沖突解決程序法》（簡(jiǎn)稱《調(diào)解法》）明確規(guī)定，調(diào)解是裁判外解決糾紛的重要方式，是行政訴訟程序中不可分割的一部分。同時(shí)德國(guó)將行政訴訟調(diào)解作為一種引起行政訴訟法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更和消滅的主要法律事實(shí)，并將行政訴訟糾紛調(diào)解分為訴訟前調(diào)解和訴訟中調(diào)解兩種類型。

德國(guó)的行政訴訟調(diào)解以自律性為前提，是公法合同的一種，適用行政訴訟程序規(guī)則，在中立的第三方主持下解決行政糾紛，即在調(diào)解人的主持和斡旋下，使行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人達(dá)成一個(gè)以公法權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容的協(xié)議，達(dá)到意思表示一致形成“裁判”結(jié)果。

德國(guó)在《行政法院法》中明確規(guī)定了調(diào)解制度，該法第87條（預(yù)備程序）規(guī)定：“主審法官或編制報(bào)告法官須在言詞審理前作出必要的命令，以便盡可能使?fàn)幾h在一個(gè)言詞審理程序中審結(jié)。可以采取下列措施：1.傳喚當(dāng)事人商議案情及爭(zhēng)執(zhí)，促使訴訟的和好解決，達(dá)成和解?！雹鄣?06條（法庭和解）規(guī)定：“只要參與人對(duì)和解標(biāo)的有處分權(quán)，為完全或部分終結(jié)訴訟，參與人可在法院作出筆錄，或在指定或委派的法官面前作出筆錄以達(dá)成和解。法庭和解也可以通過以法院、主審法官或編制報(bào)告法官建議作出的裁定形式，以書面方式在法院達(dá)成?！雹芤陨峡梢钥闯觯聡?guó)要求行政機(jī)關(guān)在和行政相對(duì)人達(dá)成和解時(shí)，必須在法院進(jìn)行，或者是在指定或受委派的法官面前進(jìn)行，在達(dá)成和解后必須做成記錄。通過在法院達(dá)成的和解協(xié)議可使參與者通過相互妥協(xié)來(lái)結(jié)束全部或部分行政糾紛。法院在這一過程有兩種選擇：給爭(zhēng)議雙方提出和解建議，或者作出裁決。立法者還提出，通過法官裁決進(jìn)而達(dá)成的解決方案更加具有說服力。同時(shí)，德國(guó)“對(duì)法官在行政訴訟和解過程中的參與與判斷更加青睞?！雹?/p>

在20世紀(jì)六十年代，在西德行政法院的判例中，有大量的行政訴訟案件，諸如社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系、地方稅收關(guān)系、地方發(fā)展關(guān)系和強(qiáng)制性獲得公共土地等情形，通過行政訴訟調(diào)解得以解決。此外，1999年10月在一次培訓(xùn)中，德國(guó)柏林地區(qū)行政法院院長(zhǎng)奧爾特洛夫博士說，法庭每年結(jié)案約400宗，其中包括非判決程序（包括撤回訴訟的當(dāng)事方所占的比例），根據(jù)對(duì)方在訴訟中的具體陳述而達(dá)成和解等的比例高達(dá)97%。⑥

（二）法國(guó)的調(diào)解專員制度

法國(guó)是行政法比較完備的國(guó)家之一。法國(guó)的行政案件解決也可進(jìn)行調(diào)解。1986年，法國(guó)基礎(chǔ)法院的判例認(rèn)為，行政案件雙方可以和解，并在1973年1月3日通過的《行政調(diào)解專員法》中正式建立了行政調(diào)解專員制度。

為了應(yīng)對(duì)行政訴訟案件逐年增長(zhǎng)的需要，更加有效快速解決行政糾紛，法國(guó)在行政訴訟調(diào)解制度方面設(shè)立了一個(gè)專門職位，即調(diào)解專員，同時(shí)在法律上賦予調(diào)解專員獨(dú)立的地位，由部長(zhǎng)理事會(huì)批準(zhǔn)并由總統(tǒng)任命，在履行職責(zé)時(shí)，它不受當(dāng)局的任何命令。行政調(diào)解專員通常作為獨(dú)立的一方，對(duì)當(dāng)事人同行政機(jī)關(guān)爭(zhēng)議的事實(shí)與糾紛進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解專員可以受理的爭(zhēng)議的范圍非常廣泛，不管爭(zhēng)議屬于公法性質(zhì)還是屬于私法的性質(zhì)，無(wú)論非法合法，還是屬于行政機(jī)關(guān)管理不善的案件，民眾都可以向調(diào)解專員申訴。同時(shí)賦予調(diào)解專員在調(diào)解案件過程中享有司法豁免權(quán)，以保障其調(diào)解行為不受任何機(jī)構(gòu)的干擾。

調(diào)解專員的權(quán)力主要包括調(diào)查、調(diào)解、推薦、報(bào)告、命令等權(quán)力以及起訴權(quán)等，但其核心是調(diào)解權(quán)，“在大多數(shù)情況下，調(diào)解專員受理的案件以調(diào)解結(jié)束?！雹叻▏?guó)的調(diào)解專員制度概括起來(lái)就是：行政爭(zhēng)議可以通過調(diào)解解決。

三、建立我國(guó)行政訴訟申請(qǐng)調(diào)解制度的必要性

當(dāng)歷史的車輪駛?cè)肷鐣?huì)主義新時(shí)代之后，我國(guó)的行政法制建設(shè)也隨著時(shí)代的推進(jìn)掀開了一個(gè)全新的篇章。“五位一體”的總體布局、“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局以及實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興的總?cè)蝿?wù)，都要求我們不得不進(jìn)一步深入地審視我國(guó)傳統(tǒng)法律文化意義。為此，應(yīng)該清楚地看到調(diào)解傳統(tǒng)對(duì)新時(shí)代行政法治建設(shè)的價(jià)值，行政司法制度改革已經(jīng)勢(shì)在必行。因此，有必要借鑒域外行政訴訟調(diào)解制度的有益經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)的行政訴訟中引入調(diào)解制度。“行政訴訟調(diào)解作為人民法院調(diào)解工作的重要組成部分，在化解行政糾紛、節(jié)約行政訴訟成本以及保障行政相對(duì)人合法權(quán)益等方面均發(fā)揮著重要作用?！雹嗤瑫r(shí)為避免司法實(shí)踐中法官隨意運(yùn)用手中的職權(quán)進(jìn)行調(diào)解，筆者認(rèn)為，建立行政訴訟申請(qǐng)調(diào)解制度不失為更佳的選擇。

行政訴訟申請(qǐng)調(diào)解，也即在行政訴訟過程中，當(dāng)事人是否選擇進(jìn)行調(diào)解，對(duì)哪些行政爭(zhēng)議進(jìn)行調(diào)解，完全以當(dāng)事人的自愿申請(qǐng)為前提，法院不能僅憑單方意愿就啟動(dòng)行政訴訟調(diào)解程序。筆者認(rèn)為，建立申請(qǐng)調(diào)解制度既具有重要的理論意義，同時(shí)又具有非常重要的實(shí)踐意義。

（一）建立行政訴訟申請(qǐng)調(diào)解制度可以克服傳統(tǒng)調(diào)解的問題

在行政訴訟中引入調(diào)解制度是許多學(xué)者的共識(shí)，在此不再贅述。但是，筆者認(rèn)為，如果僅在行政訴訟中引入調(diào)解制度，將不可避免地出現(xiàn)某些問題。眾所周知，必須監(jiān)督權(quán)力，否則權(quán)力將被濫用，這是一個(gè)理論和實(shí)踐反復(fù)證明的真理。僅僅采用調(diào)解制度就意味著法官不僅擁有審判權(quán)，而且還具有調(diào)解權(quán)。但是，在行政訴訟調(diào)解過程中，缺少對(duì)法官行使調(diào)解權(quán)的監(jiān)督機(jī)制。法官權(quán)力和責(zé)任的不對(duì)稱不僅可能會(huì)掩蓋權(quán)力的濫用，而且會(huì)使我們對(duì)權(quán)力的濫用無(wú)法進(jìn)行抑制。畢竟，調(diào)解制度在我國(guó)有著優(yōu)良的傳統(tǒng)，法官的調(diào)解觀念根深蒂固。在實(shí)踐中，由于進(jìn)行調(diào)解符合法官的直接利益，因此法官通常傾向于調(diào)解，并且通常更愿意通過調(diào)解解決案件，不該調(diào)解的案件也進(jìn)行調(diào)解，這將導(dǎo)致調(diào)解權(quán)的濫用。如果建立申請(qǐng)調(diào)解制度，就可能會(huì)阻止法官積極進(jìn)行調(diào)解和以壓促調(diào)的做法，使當(dāng)事人有權(quán)做出調(diào)解決定。法官不再是啟動(dòng)調(diào)解程序的決策者，只有當(dāng)事人申請(qǐng)的調(diào)解才能進(jìn)行調(diào)解，這可以有效限制法官的調(diào)解權(quán)，避免法官濫用調(diào)解權(quán)。

（二）建立行政訴訟申請(qǐng)調(diào)解制度是當(dāng)事人對(duì)程序進(jìn)行選擇的要求

所謂程序選擇權(quán)，是指當(dāng)事人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，特別是在訴訟過程中，根據(jù)自己的意愿選擇解決糾紛的解決方式的權(quán)利。它屬于一種訴訟權(quán)，不僅包括在訴訟中選擇特定程序的權(quán)利，還包括在解決糾紛后選擇訴訟的權(quán)利和選擇解決糾紛的方法的權(quán)利。隨著社會(huì)的進(jìn)步，權(quán)利意識(shí)已經(jīng)深入人心，公民權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，體現(xiàn)在訴訟領(lǐng)域，即發(fā)生糾紛后，雙方具有平等的待遇，充分體現(xiàn)對(duì)權(quán)利的尊重以及保障當(dāng)事人參與爭(zhēng)議解決的有效機(jī)會(huì)。當(dāng)爭(zhēng)議提交法院時(shí)，法院應(yīng)在裁決過程中充分考慮當(dāng)事方的各種需求。因此，建立申請(qǐng)調(diào)解制度也是尊重當(dāng)事方選擇程序的權(quán)利，體現(xiàn)了當(dāng)事方的程序性照顧，有利于提高裁決的公信力和接受度，更好地體現(xiàn)了裁決的公正性；同時(shí)賦予當(dāng)事人選擇調(diào)解的權(quán)利，為當(dāng)事人提供更多的便利，提高當(dāng)事人的訴訟積極性，可以盡快解決糾紛，從而促進(jìn)社會(huì)秩序的健康運(yùn)行。

（三）建立行政訴訟申請(qǐng)調(diào)解制度可以保障訴訟經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)

建立行政訴訟申請(qǐng)調(diào)解制度有利于提高審判工作效率。在行政訴訟中，受法院職權(quán)主義的影響以及傳統(tǒng)息訟觀念的存在，行政訴訟審判實(shí)踐中調(diào)解頗受青睞。在許多案件的審理過程中，調(diào)解被作為必經(jīng)程序，該調(diào)解的調(diào)解，不該調(diào)解的也調(diào)解，致使一些案件久拖不決，造成訴訟的不經(jīng)濟(jì)。建立行政訴訟申請(qǐng)調(diào)解制度，一方面，調(diào)解程序是否啟動(dòng)完全取決于當(dāng)事人的申請(qǐng)，并且調(diào)解的范圍也僅限于當(dāng)事人申請(qǐng)的事項(xiàng)，從而避免了每案必調(diào)的不合理現(xiàn)象，可以大大提高法院審判行政案件的工作效率，精簡(jiǎn)案件，促進(jìn)法院資源的合理分配。另一方面，更多的爭(zhēng)議可以與原告的主張一起解決，而不必單獨(dú)處理，這樣就可以使原、被告雙方既可節(jié)省其精力的投入又利于修復(fù)相互之間的關(guān)系，符合法院所追求的公平與效率。同時(shí)由于調(diào)解制度出自當(dāng)事人的申請(qǐng)，因而協(xié)議較易達(dá)成且容易執(zhí)行，從而提高執(zhí)行效率。

（四）建立行政訴訟申請(qǐng)調(diào)解制度有利于保護(hù)原告合法權(quán)益，減少訴累

當(dāng)前，在我國(guó)訴訟數(shù)量增加，判決比例增加的同時(shí)，上訴率和審判重審率仍然很高。此外，我國(guó)法律規(guī)定，法院只能更改顯然不公平的行政處罰。但是，對(duì)于其他違法行為，法院只能決定將其撤銷，不能更改。對(duì)于大多數(shù)原告而言，其合法權(quán)益仍未得到有效保護(hù)，因?yàn)槌蜂N違法行為僅取決于該行為的非法性，但法院無(wú)權(quán)干預(yù)撤銷后該行政行為的處理方式。僅等待行政機(jī)關(guān)采取其他行政行為，這需要很長(zhǎng)時(shí)間。對(duì)于新的行政行為，如果原告不滿意，則可能需要新一輪訴訟，并且可能需要進(jìn)行第二次審判。這一方面使對(duì)原告利益的保護(hù)遙不可及，另一方面，也加劇了雙方的訴訟費(fèi)用和訟累。但引入行政訴訟申請(qǐng)調(diào)解制度，可以大大減少這方面的訴訟成本，也可以更好更快地促進(jìn)行政爭(zhēng)議的有效解決。

四、建立我國(guó)行政訴訟申請(qǐng)調(diào)解制度的初步構(gòu)想

綜上所述筆者認(rèn)為，建立我國(guó)行政訴訟申請(qǐng)調(diào)解制度非常有必要，其初步構(gòu)想如下：

（一）行政訴訟調(diào)解的申請(qǐng)人

筆者認(rèn)為行政訴訟申請(qǐng)調(diào)解應(yīng)當(dāng)以原告（行政相對(duì)人）申請(qǐng)為主，被告行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)調(diào)解的，原則上應(yīng)征得相對(duì)人的同意。之所以如此，主要是考慮到被告行政機(jī)關(guān)與原告相比往往具有一定優(yōu)勢(shì)，他們往往是被告的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、上級(jí)機(jī)關(guān)，而原告往往處于被管理者的弱勢(shì)地位。為充分保護(hù)公民合法權(quán)益，體現(xiàn)行政訴訟保護(hù)公民合法權(quán)益之目的，申請(qǐng)人原則上以原告為主，以避免行政機(jī)關(guān)利用其優(yōu)勢(shì)地位強(qiáng)迫原告與之調(diào)解。

（二）當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)解的方式

當(dāng)事人申請(qǐng)的方式原則上應(yīng)以書面申請(qǐng)為主，以口頭申請(qǐng)為例外。調(diào)解申請(qǐng)書的內(nèi)容除了寫明申請(qǐng)人基本情況、具體案情外，還特別應(yīng)注意寫明申請(qǐng)調(diào)解的事項(xiàng)范圍、申請(qǐng)人可能接受的處理方式以及可能作出的讓步等。同時(shí)，為避免法院強(qiáng)制調(diào)解，建議建立調(diào)解申請(qǐng)登記制度。當(dāng)事人提交調(diào)解申請(qǐng)書的，由受案法官或書記員進(jìn)行登記，并作為調(diào)解結(jié)案的依據(jù)。凡沒有申請(qǐng)調(diào)解的，一律進(jìn)行判決，不允許以調(diào)解方式結(jié)案。

（三）申請(qǐng)調(diào)解的時(shí)間

申請(qǐng)調(diào)解的時(shí)間原則上限于法院受理案件后，開庭審理以前，也可以在起訴前提出調(diào)解申請(qǐng)。之所以如此，主要是出于訴訟效率的考慮。

如果當(dāng)事人在起訴之前提出了調(diào)解申請(qǐng)，那么法院就可以直接進(jìn)入調(diào)解流程以盡快解決爭(zhēng)議。同時(shí)，告知當(dāng)事各方需要盡早提交調(diào)解申請(qǐng)也有助于提高審判效率，有助于行政爭(zhēng)議的及早解決。

（四）申請(qǐng)調(diào)解的審查處理

法院在接到當(dāng)事人的調(diào)解申請(qǐng)后應(yīng)予審查，并根據(jù)不同情況作出不同處理。當(dāng)事人提交的調(diào)解申請(qǐng)書內(nèi)容完備、申請(qǐng)事項(xiàng)屬于依法可調(diào)解事項(xiàng)的，法院裁定準(zhǔn)許，并進(jìn)行調(diào)解；如果當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)解的事項(xiàng)屬于依法不能調(diào)解的事項(xiàng)，則裁定駁回其申請(qǐng)；當(dāng)事人提交的行政訴訟調(diào)解申請(qǐng)書內(nèi)容欠缺的，可以限期補(bǔ)正，期滿未補(bǔ)正的則視為未申請(qǐng)。若當(dāng)事人沒有申請(qǐng)進(jìn)行調(diào)解或者調(diào)解的申請(qǐng)被依法駁回，法院在審理過程中不能進(jìn)行調(diào)解，只能審理后作出判決。

（五）調(diào)解的組織及期限

為充分發(fā)揮調(diào)解解決糾紛的效率性、便捷性優(yōu)點(diǎn)，調(diào)解的期限應(yīng)盡量縮短。調(diào)解可適用簡(jiǎn)易程序的做法，對(duì)于案由簡(jiǎn)單或者爭(zhēng)議不大的案件，可以由審判員一人獨(dú)任制進(jìn)行調(diào)解，也可以由幾名法官主持。調(diào)解的地點(diǎn)，可以選擇在法院進(jìn)行，也可以由法官到當(dāng)事人所在地進(jìn)行調(diào)解，以充分發(fā)揮調(diào)解方便、快捷的優(yōu)勢(shì)。

（六）調(diào)解書的效力

為確保行政訴訟調(diào)解作用的真正發(fā)揮，建議在立法中明確規(guī)定行政訴訟調(diào)解書具有強(qiáng)制執(zhí)行效力。凡經(jīng)雙方當(dāng)事人同意后達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，具有強(qiáng)制執(zhí)行效力，當(dāng)事人可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，以確保調(diào)解的嚴(yán)肅性。

五、結(jié)語(yǔ)

建立行政訴訟申請(qǐng)調(diào)解制度，對(duì)于盡快、及時(shí)地化解行政糾紛，同時(shí)又克服法院主動(dòng)調(diào)解的弊端、防止法官濫用調(diào)解權(quán)等都具有至關(guān)重要的意義。在設(shè)立申請(qǐng)調(diào)解制度時(shí)，通過對(duì)行政調(diào)解的申請(qǐng)人、申請(qǐng)方式以及調(diào)解的審查處理等加以規(guī)范，能夠較好地發(fā)揮行政訴訟調(diào)解的作用，以期更好地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

注釋

①于安，江必新，鄭淑娜.行政訴訟法學(xué)[M].法律出版社，1997：86-87。

②胡建淼，唐震.行政訴訟調(diào)解、和解抑或協(xié)調(diào)和解——基于經(jīng)驗(yàn)事實(shí)和規(guī)范文本的考量[J].政法論壇，2011（7）：52-61。

③(德）平特納.德國(guó)普通行政法[M].朱林譯.中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999：286。

④同②，292。

⑤[德]弗里德赫爾穆·胡芬.行政訴訟法[M].莫光華譯.法律出版社，2003：576-577。

⑥翁岳生.行政法[M].中國(guó)法制出版社，2009（4）：463。

⑦王明揚(yáng).法國(guó)行政法[M].中國(guó)政法大學(xué)出版社，1988：541-548。

⑧方世榮.我國(guó)行政訴訟調(diào)解的范圍、模式及方法[J].法學(xué)評(píng)論，2012（2）：62-67。