矛盾糾紛多元化解體系建設(shè)研究
——以蘇州市W 區(qū)為例

●沈忠赟

（武漢大學政治與公共管理學院，湖北 武漢430072）

一、當前W區(qū)矛盾糾紛排查化解情況

（一）優(yōu)化組織隊伍，延伸糾紛調(diào)解觸角

W區(qū)實行隊伍建庫管理，建立調(diào)解員信息庫和專家咨詢庫，囊括區(qū)、鎮(zhèn)、村（社區(qū)）、網(wǎng)格四級調(diào)解組織、調(diào)解員和調(diào)解專家人才基本信息；注重發(fā)揮專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織作用，專門解決專業(yè)性強、行業(yè)規(guī)范復(fù)雜的矛盾糾紛，設(shè)置“退役軍人法律服務(wù)窗口”，專門為全區(qū)退役軍人調(diào)解矛盾糾紛，提供法律咨詢服務(wù)；人民調(diào)解員進899個基層網(wǎng)格，織密人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，關(guān)口前移、重心下移，充分發(fā)揮四級調(diào)解網(wǎng)絡(luò)的支撐作用，為網(wǎng)格調(diào)解提供專業(yè)支持；培育調(diào)解品牌，推行一鎮(zhèn)區(qū)建成一品牌調(diào)解工作室，已實現(xiàn)8個區(qū)鎮(zhèn)全覆蓋。

（二）堅持問題導向，搭建專業(yè)調(diào)解平臺

W區(qū)以“網(wǎng)格+網(wǎng)絡(luò)、線上+線下”建設(shè)理念為思路，構(gòu)建“網(wǎng)格化+大調(diào)解”社會治理新模式，全力打造網(wǎng)格“楓橋經(jīng)驗”。線上打造區(qū)矛盾糾紛網(wǎng)格多元調(diào)解平臺，以“四級聯(lián)動、四位一體、多網(wǎng)融合、多調(diào)對接”為基本構(gòu)架，橫向打通人民調(diào)解、聯(lián)動指揮、綜合執(zhí)法等區(qū)級平臺，縱向推進區(qū)、鎮(zhèn)、村（社區(qū)）、基層網(wǎng)格四級平臺和移動終端建設(shè)，推動矛盾糾紛發(fā)現(xiàn)、流轉(zhuǎn)、處置、督辦、反饋、考核等環(huán)節(jié)全程網(wǎng)上留痕。線下推進人民調(diào)解進網(wǎng)格，網(wǎng)格巡查員負責發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛，網(wǎng)格調(diào)解員主動介入化解矛盾糾紛，矛盾當事雙方自愿調(diào)解的，進入人民調(diào)解程序，切實改變了傳統(tǒng)的當事人單方發(fā)起、調(diào)解員“等案上門”做法。

（三）建立非訴中心，推進調(diào)解資源整合

建立非訴訟糾紛解決分中心、訴訟與非訴訟對接中心，主動對接訴外解紛力量，整合非訴訟解紛資源，為當事人提供線上線下及時解紛的矛盾化解方式，構(gòu)建司法調(diào)解、律師調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解“四位一體”的大調(diào)解工作格局。線上建立在線糾紛多元化解平臺（平臺包括矛盾化解中心、訴調(diào)對接中心等）、互聯(lián)網(wǎng)e法庭；線下依托鄉(xiāng)村法官驛站，創(chuàng)建“無訟村居（社區(qū)）”，全體法官進網(wǎng)格、進企業(yè)、開展巡回審判。掛牌成立律師調(diào)解工作室，豐富和發(fā)展法院訴調(diào)對接工作，依法調(diào)解由法院委派、委托的民商事案件，緩解法院“案多人少”的壓力，節(jié)約司法資源和訴訟成本。①

（四）深化機制建設(shè)，建立健全調(diào)解機制

區(qū)公安局全面深化“公調(diào)對接”“律師進所”機制，充分發(fā)揮好法律工作者的專業(yè)優(yōu)勢，將公共法律服務(wù)融入“公調(diào)對接”工作，最大限度使矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)。區(qū)檢察院成立“檢察調(diào)控中心”，與人民調(diào)解委員會駐檢察院工作室合署辦公，建立值班律師制度，對輕微刑事案件、民事執(zhí)行和解案件及其他涉檢糾紛開展調(diào)解，逐步建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件常態(tài)化和多元化機制。區(qū)法院通過“訴調(diào)對接”，對除刑事案件外標的額較小的經(jīng)濟類、民事類、合同類案件進行化解，減少訴訟成本和訴訟量，從根本上解決問題。②區(qū)司法局按照“分工負責、分類化解”原則，充分發(fā)揮現(xiàn)有公共法律服務(wù)資源優(yōu)勢，整合各級各類調(diào)解資源，推動各類調(diào)解機制的有效銜接。

二、當前矛盾糾紛排查化解存在的問題

通過對W區(qū)近三年的人民調(diào)解情況，發(fā)現(xiàn)公調(diào)對接和交調(diào)對接占全區(qū)人民調(diào)解的比重較大，公調(diào)對接的數(shù)量在逐年增加，區(qū)鎮(zhèn)調(diào)委會的調(diào)解數(shù)量有大幅度的減少，村（社區(qū)）調(diào)委會的數(shù)量較少。在非訴調(diào)解中，區(qū)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）調(diào)委會未能充分發(fā)揮作用。具體分析如下：

（一）調(diào)解組織碎片化

一是在矛盾糾紛化解一線的調(diào)解力量不集中，矛盾糾紛難以得到有效化解。W區(qū)的調(diào)解組織包括區(qū)級層面的調(diào)解組織、各部門建立的調(diào)解隊伍、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)解組織以及網(wǎng)格員隊伍。按照上級規(guī)定，區(qū)司法局負責非訴調(diào)解的相關(guān)事宜，實際上調(diào)解相應(yīng)的職責、內(nèi)容已經(jīng)分散到各地各部門。二是當前社會矛盾糾紛數(shù)量多、種類多，涉及的當事人多、部門多，靠單一的部門難以解決，遇到矛盾糾紛后多一事不如少一事的想法較為普遍；調(diào)解主體積極性不高，真正碰到問題后可能會出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，造成當事人雙方的矛盾越積越深，調(diào)處難度加大。三是各單位“1+1＞2”的觀念淡薄，非訴調(diào)解與訴訟的相互銜接機制不健全、司法調(diào)解、行政調(diào)解和人民調(diào)解的相互協(xié)調(diào)缺乏配合，法律服務(wù)資源尚未有效整合，“單兵作戰(zhàn)”的思想還沒轉(zhuǎn)變過來，部門之間沒有形成合力，不利于將矛盾糾紛化解在萌芽階段。

（二）協(xié)調(diào)協(xié)作有待加強

一是缺少統(tǒng)一的辦事機構(gòu)。區(qū)級層面組織的矛盾糾紛化解職能和相關(guān)力量分散在區(qū)綜治中心、區(qū)矛調(diào)中心、區(qū)法律服務(wù)中心、區(qū)法院訴訟中心和相關(guān)職能單位，不利于群眾辦事，也影響了矛盾化解的成效；區(qū)級的調(diào)解組織都要求律師進駐，律師行業(yè)壓力較大。二是未形成良好的流轉(zhuǎn)體系。矛盾糾紛的流轉(zhuǎn)缺乏一個有效的指揮，推動矛盾糾紛發(fā)現(xiàn)、流轉(zhuǎn)、處置、督辦、反饋、考核等工作的機制還不完善，未能形成線上與線下、平臺與平臺之間的調(diào)解工作閉環(huán)。三是群眾調(diào)解的意愿不高。受限于申請手續(xù)不夠簡便，調(diào)解的效果往往達不到預(yù)期目的等情況，群眾更愿意選擇訴訟等其他途徑來解決具體事宜。另外，群眾對矛盾糾紛網(wǎng)格多元化解平臺所知甚少，依舊選擇傳統(tǒng)的平臺和途徑進行調(diào)解。

（三）調(diào)解隊伍力量不足

一是專職調(diào)解員人員少。W區(qū)組織機構(gòu)沒有相應(yīng)編制，缺少正式編制的人員。目前，區(qū)人民調(diào)解委員會專職調(diào)解員、專業(yè)調(diào)解委員會人員沒有配備到位；各區(qū)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解委員會也多是兼職；村級調(diào)委會通常由村（社區(qū)）干部、村委會委員兼任。二是調(diào)解員業(yè)務(wù)水平有待提高。當前，事多人少問題突出，調(diào)解糾紛又難以實現(xiàn)專人專責，面對大量的、復(fù)雜的矛盾糾紛的調(diào)解，往往有心無力；作為兼職調(diào)解員缺乏專業(yè)培訓，業(yè)務(wù)能力普遍不高，在應(yīng)對新、特、專等矛盾糾紛時，難以有效地解決矛盾，影響調(diào)解工作的質(zhì)效。三是調(diào)解員待遇普遍較低。各區(qū)鎮(zhèn)和村社區(qū)從事的人民調(diào)解工作多是兼職，無額外報酬；區(qū)人民調(diào)解委員會和法庭調(diào)解工作室的人民調(diào)解員工資待遇比較低；網(wǎng)格員的工作待遇略高于調(diào)解員，除排查、調(diào)解外其他承擔的任務(wù)也很重。調(diào)解員隊伍難以吸引優(yōu)秀調(diào)解人才落地，導致隊伍流動過快。

三、W區(qū)深化矛盾糾紛多元排查化解體系建設(shè)的探索

（一）訴訟與非訴對接

建議整合綜治中心、矛調(diào)中心、法律服務(wù)中心、非訴訟服務(wù)中心，設(shè)立區(qū)級層面的矛盾糾紛化解服務(wù)中心，對接全區(qū)的調(diào)解工作。將區(qū)級層面分散的非訴調(diào)解力量歸置到統(tǒng)一的對外服務(wù)中心，相關(guān)行政部門派駐接待窗口，各調(diào)解組織、人民調(diào)解員及律師提供線上及線下服務(wù)；將區(qū)法院訴訟中心納入對外服務(wù)中心的體系，由區(qū)法院提供法律支撐和非訴與訴訟銜接機制。依托區(qū)級層面的矛盾糾紛化解服務(wù)中心，完善好非訴和訴訟之間的銜接、流轉(zhuǎn)，將分散的事項集中辦理。對接好W區(qū)的網(wǎng)格化社會治理聯(lián)動平臺、矛盾糾紛網(wǎng)格多元調(diào)解平臺，強化線上流轉(zhuǎn)處置平臺與線下調(diào)解機構(gòu)、調(diào)解力量的契合度，建立起吳江區(qū)矛盾糾紛多元化解體系，打造一條龍解決糾紛的特色品牌。

（二）完善智能平臺

一是推廣使用矛盾糾紛多元調(diào)解平臺。開展矛調(diào)平臺的培訓，網(wǎng)格巡查員、調(diào)解員全面使用智能平臺，對于平臺上的功能要應(yīng)用盡用，形成全區(qū)矛盾糾紛“數(shù)據(jù)池”，定期開展分析研判，為相關(guān)領(lǐng)導和部門科學決策提供數(shù)據(jù)支撐。二是運用好智能平臺的指揮中心功能。通過指揮中心及時對矛盾糾紛進行線上流轉(zhuǎn)，線下調(diào)解員完成調(diào)解并反饋，指揮中心對反饋結(jié)果進行考核。進一步完善、暢通信息渠道，有效避免多頭重復(fù)錄入，線上流轉(zhuǎn)、線下支撐，動態(tài)掌握全區(qū)矛盾糾紛情況，實現(xiàn)全區(qū)矛盾糾紛快速發(fā)現(xiàn)、精準分流、及時化解。三是探索試點人民調(diào)解與社會治理中心平臺聯(lián)動。依托W區(qū)社會綜合治理聯(lián)動指揮中心平臺，網(wǎng)格員第一時間提供排查信息，掌握全區(qū)的矛盾糾紛調(diào)處情況，實現(xiàn)糾紛信息排查與調(diào)解組織調(diào)處智能協(xié)同，及時介入化解跟蹤回訪。

（三）加強機制建設(shè)

一是建設(shè)對接機制。區(qū)級層面建立實施非訴訟與訴訟方式對接機制，取長補短，實現(xiàn)訴前調(diào)解與訴訟調(diào)解、人民調(diào)解與行政調(diào)解的有效對接。鄉(xiāng)鎮(zhèn)上的調(diào)解組織發(fā)揮充分發(fā)揮人民調(diào)解組織遍布城鄉(xiāng)的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢,相互配合,促進司法資源、行政資源和社會資源有機結(jié)合。二是加強“兩網(wǎng)”融合。擴充基層調(diào)解力量，推動人民調(diào)解“關(guān)口前移、重心下移”，不斷織密人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。加強基層解紛網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，將基層社會治理網(wǎng)格與矛盾糾紛治理網(wǎng)絡(luò)進行并網(wǎng)運行，真正實現(xiàn)“一網(wǎng)治理”。三是建立考核機制。對專職調(diào)解員和兼職調(diào)解員分別進行考核。專職調(diào)解員以固定報酬與辦案激勵相結(jié)合方式，其他人員報酬以案定補方式，根據(jù)處理案件的類型、難易程度等分檔支付。四是強化工作保障。配齊配強各人民調(diào)解委員會專職人民調(diào)解員，增加專職調(diào)解員，聘請律師調(diào)解員、特邀調(diào)解員。推動人員配備、待遇提升、品牌調(diào)解室建設(shè)等工作，及時發(fā)放人民調(diào)解個案補貼和表彰激勵先進。

（四）配強調(diào)解隊伍

一是配強基層網(wǎng)格調(diào)解員。遴選有實干經(jīng)驗的調(diào)解員和專家人才，擴充調(diào)解員和調(diào)解專家咨詢庫。構(gòu)建以社區(qū)人民調(diào)解委員會、網(wǎng)格巡查員隊伍為主體的“精兵網(wǎng)絡(luò)”，深入基層，促進源頭治理。二是配強區(qū)鎮(zhèn)品牌工作室。培育調(diào)解品牌，一鎮(zhèn)區(qū)建成一品牌調(diào)解工作室，實現(xiàn)各區(qū)鎮(zhèn)、街道全覆蓋，對排查出的矛盾糾紛和法律服務(wù)需求的特點和動向及時登記反饋。三是配強各專業(yè)調(diào)委會。建立專職調(diào)解隊伍，以政府購買法律服務(wù)為基本保障方式，聘請執(zhí)業(yè)律師、退休法官、檢察官、勞動仲裁員等法律領(lǐng)域內(nèi)的專家擔任兼職網(wǎng)格調(diào)解員，提升專業(yè)化能力。四是加強調(diào)解員的培訓。經(jīng)常組織調(diào)解員學習調(diào)解工作的基本理論和法律政策，熟悉矛盾糾紛產(chǎn)生、發(fā)展和變化的規(guī)律,通過實例模擬的方式增強其調(diào)解意識,促進調(diào)解藝術(shù)的掌握。③

四、結(jié)語

隨著長三角一體化的不斷深入，WJ區(qū)正處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型升級爬坡越坎關(guān)鍵階段，新時期新形勢下人民群眾對矛盾糾紛的化解有著更高的要求。深化源頭治理，建立健全矛盾糾紛多元調(diào)解機制，是高質(zhì)量發(fā)展和建立法治國家、法治政府的內(nèi)在要求。深入研究吳江區(qū)矛盾糾紛類型特點和不足，探索糾紛一體化解決機制，著力推動“楓橋經(jīng)驗”，有利于促進社會公平正義，保障人民安居樂業(yè)。

注釋

①姚敏利.淺析律師調(diào)解試點改革中調(diào)解與法律確認對接機制的完善［J］.新西部，2017（33）。

②李莉莉，李金龍.創(chuàng)新基層多元化矛盾糾紛化解機制——以安徽省阜陽市為例［J］.中共鄭州市委黨校學報，2018（5）。

③易艷.訴訟與非訴訟程序相銜接機制的實踐與思考——以物業(yè)糾紛案件開展訴調(diào)對接工作為切入點［J］.福建法學，2013（2）。