完善地方黨內法規(guī)立法研究

●覃升鋒

（中共南寧市委黨校，廣西 南寧530007）

黨的十八大以來更加注重對黨的政治、思想、組織、作風建設，完善黨內法規(guī)的制定，修改了《黨章》《中國共產黨問責條例》《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》等一系列黨內重要法規(guī)，進一步完善黨各項制度建設，將“權力關在制度的籠子里”。黨中央重視黨的自身建設，強調了黨要管黨、從嚴治黨。一個政黨要遵守憲法和法律，但是法律無法涉及黨內事務，內部管理只能靠黨內規(guī)范。黨內法規(guī)的主要功能就是管好黨自己。黨內法規(guī)制度體系建設始終圍繞黨和國家工作大局，注重黨的組織、領導、自身建設以及監(jiān)督保障等四大板塊法規(guī)的銜接呼應、互聯互動，實現了黨內法規(guī)整體推進。黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國的總目標，其中完善黨內法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系之中?？梢钥闯觯h內法規(guī)成為我國依法治國的重要組成部分。黨的十九大報告進一步明確全面推進依法治國，將完善黨內法規(guī)制度體系包含于建設中國特色社會主義法治體系。根據《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》（以下簡稱《意見》）的精神，加強黨內法規(guī)的建設，必須堅持習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持思想治黨與制度治黨相結合。當前我國有9000多萬黨員，人數眾多，同時黨在中國特色社會主義建設中處于全面領導地位，亟須建立完善依規(guī)治黨的法治體系，增強黨的執(zhí)政能力建設，推進全面從嚴治黨。

一、當前地方黨內法規(guī)的制度體系現狀

根據《中國共產黨紀律處分條例》第2條的規(guī)定：“黨內法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規(guī)章制度的總稱?！边@是對黨內法規(guī)所作出的定義，包含了地方黨內法規(guī)。從對黨內法規(guī)的定義可以得出，地方黨內法規(guī)的立法權屬于省、自治區(qū)、直轄市黨委。2017年5月中央明確授權沈陽、福州、青島、武漢、深圳、南寧、蘭州等7個副省級和省會城市執(zhí)行“在基層黨建、作風建設等方面黨內法規(guī)制定權”。這意味著地方黨內法規(guī)的制定權范圍將會擴大，包含了7個副省級和省會城市（試點城市）。那么，地方黨內法規(guī)的立法權除了屬于省、自治區(qū)、直轄市黨委外，還包括了7個副省級和省會城市（試點城市）黨委。隨后7個副省級和省會城市（試點城市）黨委先后出臺了地方黨內法規(guī)。根據《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定以及《意見》的精神，中央探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設等方面的黨內法規(guī)制定權。這表明地方黨內法規(guī)的立法權要延伸至副省級城市和省會城市黨委。

總之，省、自治區(qū)、直轄市、副省級城市和省會城市黨委依法享有制定地方黨內法規(guī)的立法權。但是，副省級城市和省會城市黨委制定地方黨內法規(guī)僅僅局限在基層黨建、作風建設等方面的黨內法規(guī)制定權。

（一）立法數量不斷增多

當前我國的黨內法規(guī)制度體系已構建若干個以準則、條例為基礎主干法規(guī)，以規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則作為基礎主干法規(guī)的細化與補充，其中規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則4100余部，這為貫徹落實基礎主干法規(guī)起著重要作用，增強了主干法規(guī)的針對性和可操作性。①在4100余部黨內法規(guī)中，地方黨內法規(guī)占了非常大的比重，發(fā)揮補充性、從屬性作用，是黨內法規(guī)體系化建設的重要內容。改革開放至今，各省、自治區(qū)、直轄市黨委重視地方黨內法規(guī)建設，在《黨章》等黨內法規(guī)現有大框架內因地制宜建章立制，制定了很多面向基層一線的地方黨內法規(guī)。目前，現行有效地方黨內法規(guī)約3700部，約占黨內法規(guī)總量的90%。②

今后副省級城市和省會城市黨委有制定地方黨內法規(guī)在基層黨建、作風建設等方面的黨內法規(guī)制定權。這意味著今后地方黨內法規(guī)的立法數量將會進一步增加。

（二）結構逐漸趨于合理

地方黨內法規(guī)不論從效力位階而言，還是從調整領域而言，均能較好地體現出黨內法規(guī)體系的結構合理。首先，從不同層級即縱向結構而言，地方黨內法規(guī)建設從屬于“1+4”的制度體系，即在《黨章》之下分為黨的組織、領導、自身建設和監(jiān)督保障法規(guī)4大版塊，以協調黨內法規(guī)的內部關系、外部關系。③地方黨內法規(guī)建設，始終堅持以《黨章》為基礎，不得違反《黨章》的規(guī)定，嚴格按照黨內法規(guī)的位階（層級）規(guī)定，確保與中央黨內法規(guī)保持一致性和協調性，銜接好國家法律法規(guī)?？梢哉f，地方黨內法規(guī)形成了對《黨章》及中央黨內法規(guī)的完善與補充。其次，從同一層級不同法規(guī)即橫向結構而言，地方黨內法規(guī)建設已形成了具有地方特色的黨內法規(guī)體系，在《黨章》等黨內法規(guī)現有大框架內制定出適合地方黨委管理黨組織、黨員的法規(guī)。地方黨內法規(guī)從黨的政治、思想、組織、作風建設方面統籌推進各環(huán)節(jié)黨內法規(guī)制度建設，保證全面從嚴治黨、依規(guī)治黨要求在地方落地生根，對貫徹落實黨中央重大決策部署起到重大作用。

（三）制度體系不斷完善

一是在程序安排方面。中央及時修訂了《條例》《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡稱《備案審查規(guī)定》）。其中《條例》為地方黨內法規(guī)的制定不斷完善程序性要求，使其更加契合作為黨內“立法法”的定位。特別是在完善制定程序過程中，重點圍繞提升黨內法規(guī)制定質量、完善黨內法規(guī)審議把關機制、提高黨內法規(guī)透明度和知曉率等，對前置審核、審議、發(fā)布、試行等方面的規(guī)定作了完善?！稐l例》為地方黨內法規(guī)提供了完善制度程序的立法，具有較好的操作性和針對性。二是在制度設計方面。《條例》從全局和長遠考慮作出相關制度設計，具有前瞻性，增強地方黨內法規(guī)制定的預見性、適應性。同時《備案審查規(guī)定》從現實需求出發(fā)，聚焦薄弱環(huán)節(jié)，從制定設計上對備案審查的主體、標準、處理方式等進行積極探索。

綜上，《條例》《備案審查規(guī)定》為地方黨內法規(guī)制度體系建設提供了程序安排和制度設計，可謂是從頂層設計上解決了一直困擾著地方黨內法規(guī)程序不規(guī)范和制度不合理的難題。這也為在今后地方黨內法規(guī)體系建設中不斷完善提供依據。

（四）建立定期集中清理的長效機制

根據《中共中央辦公廳關于開展黨內法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》的精神，中央對黨內法規(guī)進行了兩個階段的清理工作。通過兩次清理工作，將原來那些不能與時俱進、與《黨章》、與地方黨內法規(guī)不協調，與憲法法律不銜接的黨內法規(guī)進行廢止與宣布失效，同時適時進行修改。在1178件中央黨內法規(guī)和規(guī)范性文件中，322件被廢止，369件被宣布失效，二者共占58.7%；繼續(xù)有效的有487件，其中42件需適時進行修改。清理后的地方黨內法規(guī)，以《黨章》作為基礎，堅持黨內法規(guī)不同級的效力位階和同級不同法規(guī)的協調性。同時，地方黨內法規(guī)需要每5年開展一次集中清理，逐漸形成定期清理的長效機制。這確保了地方黨內法規(guī)制定得到了遵守和執(zhí)行，與此同時保證了地方黨內法規(guī)保持與其他黨內法規(guī)、憲法法律的銜接。

二、南寧制定黨內法規(guī)的經驗

南寧作為7個副省級和省會城市執(zhí)行“在基層黨建、作風建設等方面黨內法規(guī)制定權”的試點城市，制定了《南寧市村黨組織黨務公開辦法（試行）》《中共南寧市委員會深入治理扶貧領域形式主義官僚主義若干規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》）兩部地方黨內法規(guī)。

（一）重視立法

南寧高度重視在基層黨建、作風建設等方面享有黨內法規(guī)制定權，由市紀委、組織部牽頭，組織全市精干力量，力爭立法出具有南寧地方特色的地方黨內法規(guī)。不論在參與地方黨內法規(guī)的人員方面，還是在經費方面，市委均予以保障。隨即南寧市紀委、組織部分別到武漢等城市進行調研，學習地方黨內法規(guī)的立法經驗。

（二）選好立法主題

地方黨內法規(guī)與中央黨內法規(guī)銜接好，不僅體現在法規(guī)內容方面，更加要體現出與時代迫切需求。一是南寧所選的立法主題切合了當前時代的要求?！兑?guī)定》所設立的各項內容符合黨的十九大精神及中央、自治區(qū)黨委和市委有關部署精神，適應全面從嚴治黨新形勢新要求，與全市經濟社會發(fā)展和黨風廉政建設目標相一致，符合南寧市脫貧攻堅工作實際情況。二是回應基層迫切需求。南寧市委在選擇地方黨內法規(guī)過程中考慮到當前全國處于脫貧攻堅階段，廣西是脫貧攻堅工作的主陣地，南寧脫貧攻堅工作非常繁重，有三個國定貧困縣，并且在扶貧領域查處了嚴重的案件。

（三）扎實開展立法工作

選題確定后，立法人員到扶貧辦等市直部門以及縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯等基層進行深入調研，收集數據、案例，分析剖析存在的問題。通過與第一書記、駐村工作隊員座談的方式，收集當前扶貧領域存在形式主義官僚主義問題以及解決對策。在黨內法規(guī)制定過程中，立法人員深刻領會黨中央精神，堅持問題導向，在深入調查研究，廣泛征求意見，摸清實情、找準問題的基礎上，科學謀劃、精心組織，科學立規(guī)、認真把關，把中央要求、群眾期盼、實踐需要和新鮮經驗結合起來，重點圍繞南寧市農村基層黨建的突出問題和具體事項，制定出臺符合南寧實際、務實管用，能反映基層黨建成果、對全區(qū)乃至全國具有借鑒意義的黨內法規(guī)。

（四）保持與其他黨內法規(guī)的協同性

第一，兩部地方黨內法規(guī)能夠較好地與上位法黨內法規(guī)的銜接，條文的各項規(guī)定與上位法協調一致；第二，與同位地方性法規(guī)、黨內規(guī)范性文件之間銜接較好，相關配套制度較完備。第三，堅持寬嚴相濟，實現懲處與教育相統一?！兑?guī)定》堅持挺紀在前，強化綜合運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，加大追責問責，為黨組織和黨員干部劃出行為邊界；同時，注重與落實容錯糾錯機制相銜接，規(guī)定了救濟途徑，使制度設計較科學合理，體現寬嚴相濟，做到懲處問責與教育挽救相統一。

（五）認真組織立法后的評估報告

《條例》第32條規(guī)定：“黨內法規(guī)制定機關、起草部門和單位可以根據職權對黨內法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果開展評估?！备鶕吨泄材蠈幨形h內法規(guī)制定試點工作方案》及中共南寧市紀律檢查委員會辦公廳《關于開展〈中共南寧市委員會深入治理扶貧領域形式主義官僚主義若干規(guī)定（試行）〉實施情況初步評估調研工作的通知》（以下簡稱《通知》）精神，市紀委組織對全市貫徹實施《規(guī)定》情況進行調研評估?！兑?guī)定》從扶貧領域入手，以基層反映強烈的制定產業(yè)扶貧計劃、項目資金管理等10個方面的問題作為突破口，作出正面規(guī)范，樹立夠得著的標準，同時梳理18個方面的“負面清單”，讓法規(guī)立得住、行得通、管得牢，適應當前全面從嚴治黨的新形勢、新要求，制度設計較科學、合理，與上位法、其他黨內法規(guī)銜接順暢，不存在矛盾沖突；《規(guī)定》的內容和程序針對性、操作性較強，條文表述及邏輯結構嚴密合理，立法用語較規(guī)范，是一部立法質量較高的地方性黨內法規(guī)?！兑?guī)定》對于鞏固拓展落實中央八項規(guī)定精神成果，貫徹黨中央、自治區(qū)黨委、市委關于精準扶貧、精準脫貧的重大戰(zhàn)略部署，推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展，保持黨同人民群眾的血肉聯系，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)具有重要的意義。

三、地方黨內法規(guī)立法存在的主要問題

（一）立法質量有待提高

一是立法所規(guī)定的內容針對性不強，重點不夠突出，尤其是在總結地方特色方面。究其原因，黨內法規(guī)立法的時間過短，立法時有帶有政治性任務。

二是法言法語運用不規(guī)范，帶有情感偏向，易產生歧義，存在一些不嚴謹和準確的現象。語言作為立法的工具，就立法技術規(guī)范本身而言，在表達形式方面依然存在較多的政治性“口號”用語，個別表述不夠嚴謹、不夠規(guī)范的地方；個別條文表述含糊不清、措詞不精準。

三是部分條文內容的操作性有待加強。地方黨內法規(guī)不夠明確，缺乏具體的量化標準，操作性不夠強。主要體現在：一是地方黨內法規(guī)的條文過于簡單，留有很大的自由裁量權；二是條文內容使用政治性口號，有的規(guī)定過于籠統、抽象、原則，彈性過大，因不同時期、歷史情形下，實務操作中難以準確把握，極易造成寬嚴失度現象；三是具體條文具體內容難以把握；四是個別條款適用有歧義；五是部分黨內法規(guī)規(guī)定的內容不嚴謹，規(guī)范不完整，存在行為模式與后果模式不統一或者對應。

（二）與法律的關系有待進一步銜接

法律高于黨內法規(guī)，同時，黨內法規(guī)嚴于法律。黨內法規(guī)與法律的關系應該是統一協調的，因為無論是黨內法規(guī)或者是憲法法律，都是黨的路線方針政策的規(guī)范化、制度化和具體化，體現了黨的意志和人民意愿的統一。④對于普通群眾來說是“法無禁止即可為”，而對于黨員干部來說，還要加上“紀有規(guī)定不可為”。加強黨內法規(guī)制度建設，不僅不會削弱法律的權威，而且有利于法律實施，二者相輔相成、相互促進。⑤例如“與他人發(fā)生不正當性關系”的行為不受法律追究，但卻是違反黨的生活紀律而應受黨紀處分的行為；普通公民“見死不救”不承擔法律責任，至多受到道德和輿論譴責，但黨員“遇到國家財產和群眾生命財產受到嚴重威脅時，能救而不救”的，將視情節(jié)給予警告直至開除黨籍的處分。

（三）立法人才緊缺

部分參與立法的工作人員在立法中對黨內法規(guī)不熟悉，缺乏具有黨建專業(yè)和法學專業(yè)方面的人才，短期內難以適應立法工作的需要。在立法征求意見、專家論證階段，大部分學者、專家習慣于通過憲法法律的維度對黨內法規(guī)提出意見和論證。因黨內法規(guī)與憲法法律無論在立法的目的、程序，還是在立法的實施效果，均存在不同，所以在以憲法法律的立法思維要求黨內法規(guī)，可能會出現不理想的立法效果。同時，存在學者、專家對黨建專業(yè)非常了解，但是對法學專業(yè)了解、知曉的甚少，同理亦然。

（四）高校、科研機構對地方黨內法規(guī)的研究較為薄弱

當前高校、科研機構較少關注、研究黨內法規(guī)以及學科建設。正如王振民所言：“只關注國家法治建設問題,忽略了對黨內法規(guī)建設的研究,沒有意識到我國整個規(guī)范化建設有兩大方面,除了國家法治,還有與之平行配套的黨內法規(guī)?！雹薷咝?、科研機構較少研究黨內法規(guī)建設，較少意識到黨內法規(guī)也是我國社會主義法治體系建設的重要組成部分，解決這個問題根本出路是學科建設，并從師資建設、教學、加強黨內法規(guī)理論研究、服務社會四個方面分析學科建設路徑。

四、完善地方黨內法規(guī)立法的對策

（一）進一步提高立法質量

1.立法要體現地方特色

堅持目標導向與問題導向相結合，要把破解問題、規(guī)范工作作為制定實施地方黨內法規(guī)的立法目標指引，著重從地方黨組織、黨員干部群眾最關注的熱點、最迫切需要解決的難點問題和關鍵環(huán)節(jié)入手，回應黨組織、黨員群眾訴求，破解治理難題。制定地方黨內法規(guī)只有在以黨章為根本依據，與上位黨內法規(guī)銜接一致的基礎上，把地方實踐多年且行之有效的成熟做法和措施固化為制度安排，保證所立法體現出“立得住、行得通、管得了”的帶有地方特色的黨內法規(guī)。

2.保證充足的立法時間

一是應保證有充足的時間對黨內法規(guī)立法展開前期調研工作。前期調研能夠對立法的必要性和成熟度進行分析，然后決定是否列入立法的議事日程。因此，在立項階段，應當圍繞最主要的問題進行深入論證。二是黨內法規(guī)草案必須要通過網絡、報紙等媒體向黨員及社會公開征求意見，期限一般不少于30日。

3.進一步提高法條內容的操作性

重視對標對表，又堅持實事求是，堅持問題導向，突出工作重點，不搞面面俱到，切實提高法規(guī)的可操作性。一是規(guī)范使用法言法語，避免有歧義。特別是在行為規(guī)范、責任追究方面，法言法語表述要準確、嚴謹，不能隨意引申或用其他詞語取代。在涉及概念時要規(guī)范明確，除了做到準確、嚴謹外，還要求簡明易懂。二是在地方黨內法規(guī)的修訂過程中要明確具體的量化標準，增強條文的操作性。換言之，地方黨內法規(guī)的條文要具體，避免過于簡單，留有很大的自由裁量權；三是條文內容在總則部分可以使用政治性口號，但是在分則部分盡量避免條文規(guī)定過于籠統、抽象、原則，彈性過大。四是黨內法規(guī)規(guī)定的內容應當嚴謹、規(guī)范,行為模式與后果模式要統一或者對應。

4.建立立法解釋機制

地方黨內法規(guī)在執(zhí)行過程中存在模糊不清的時候，需要對立法進行解釋，確保其實施效果。例如，紀委作為地方黨內法規(guī)的執(zhí)紀者，不能再由其作為立法解釋者。為此，建立黨內法規(guī)的立法解釋機制。就紀委、有關部門提出解釋意見和黨組織、黨員的陳述意見，由黨委辦公廳所屬法規(guī)工作機構按照規(guī)定程序報送簽批，由黨委會形成最終解釋，從而避免具體解釋工作由其他部門進行解釋。

（二）注重與法律法規(guī)的有機銜接

一是在黨內立規(guī)時，特別注意“度”的把握，使所制定的地方黨內法規(guī)既能滿足地方黨委治國理政，又能保證公民、法人和其他組織接受該黨內法規(guī)，并對黨組織、黨員行使監(jiān)督權。要及時將地方黨內法規(guī)中成熟的直接規(guī)范公權力運行的制度規(guī)定，適時經過法定程序上升為法律法規(guī)。二是對于已由法律法規(guī)所規(guī)定的事項，地方黨內法規(guī)要及時作出立、改、廢，保證地方黨內法規(guī)和法律法規(guī)的一致性。三是基于黨內自治的原則，地方黨內法規(guī)所規(guī)定的內容不能超越憲法法律的范圍，但是可據此對法律法規(guī)的規(guī)定作出適當補充規(guī)定和特別要求，實現黨規(guī)嚴于國法，但這些補充規(guī)定和特別要求不能違反法律的保留原則。⑦總而言之，為提升治理能力，地方黨委需要對黨內法規(guī)進行立改廢時，需嚴格按照法定程序對其修改，確保黨內法規(guī)在憲法法律允許的范圍內運行。

（三）加強立法人才隊伍建設

一是地方黨委加強立法工作隊伍和能力建設，組建一批具有黨建、法學專業(yè)方面，并且具備黨內法規(guī)的知識的人才隊伍。二是依托高校、黨校等科研機構，對立法人才隊伍進行立法方面的培訓。三是地方黨委成立黨內法規(guī)研究機構，為黨內法規(guī)建設提供智庫，構建黨內法規(guī)創(chuàng)新研究基地和人才培養(yǎng)基地。四是地方黨委鼓勵高校在學科設置中增加黨內法規(guī)的專業(yè)，培育后備人才隊伍。

（四）加強地方黨內法規(guī)的理論研究

首先，地方黨內法規(guī)需要從基礎理論和應用理論研究著手。鼓勵高校、科研機構出版地方黨內法規(guī)的著作、論文等成果，并予以一定獎勵。其次，定期開展地方黨內法規(guī)對策研究、學術交流等活動，提供黨內法規(guī)的理論研究水平。最后，建設地方黨內法規(guī)理論研究與創(chuàng)新基地、黨內法規(guī)制度教育培訓與人才培養(yǎng)基地，逐漸通過基地實踐與理論研究的深度融合，提高地方黨委的治理能力現代化。

五、結語

隨著中國特色社會主義法治體系建設不斷完善，黨中央將授權副省級城市和省會城市在基層黨建、作風建設等方面黨內法規(guī)制定權，完善地方黨內法規(guī)的立法，推進黨內法規(guī)體系創(chuàng)新與銜接，落實全面從嚴治黨、依規(guī)治黨。在此過程中，地方黨內法規(guī)的立法仍然任重道遠，既要維護憲法法律的權威，又要保持與黨章、中央黨內法規(guī)的統一性，更要注重保障黨組織、黨員的合法權益。這需要有熟悉法律法規(guī)、黨建專業(yè)的人才隊伍，更加需要高校、科研院校加強黨內法規(guī)的基礎理論研究。

注釋

①②宋功德.全方位推進黨內法規(guī)制度體系建設[N].人民日報，2018-09-27（07）。

③周悅麗.新時代的地方黨內法規(guī)建設：問題與思考[J].新視野，2019（1）：91-97。

④溫聰.習近平關于黨內法規(guī)制度建設的重要論述研究[J].重慶郵電大學學報（社會科學版），2019（2）：8-14。

⑤許耀桐.黨內法規(guī)論[J].中國浦東干部學院學報，2016（5）：80-87。

⑥王振民.黨內法規(guī)制度體系建設的基本理論問題[J].中國高校社會科學，2013（2）136-159。

⑦李斌雄，廖凱.正確認識和處理黨內法規(guī)與國家法律的關系[J].思想理論教育，2019（6）：74-78。