環(huán)境影響評價與排污許可制的銜接路徑分析

彭麗琴 李嵐

摘? 要：我國近年來對于環(huán)境保護和發(fā)展綠色經(jīng)濟的重視程度逐漸提高，并出臺了一系列政策以保護生態(tài)環(huán)境。環(huán)境影響評價制度和排污許可制度作為其中比較關(guān)鍵的兩項制度，對于治理污染源排放和減緩環(huán)境惡化有著至關(guān)重要的作用，而將兩者進行有機銜接更是實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵。本文闡述了環(huán)境影響評價制度與排污許可制銜接的意義及兩者銜接當(dāng)前存在的技術(shù)難點，并針對這些難點提出了針對性的解決措施。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評價;排污許可制;銜接路徑

引言：在國家提倡發(fā)展綠色經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟的新時代，企業(yè)追求經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展道路必須嚴格執(zhí)行污染物排放標準。根據(jù)我國2016年出臺的《控制污染物排放許可制實施方案》，排污許可制度的建設(shè)將成為我國新時期環(huán)境治理、污染源控制的關(guān)鍵制度，國家通過法律法規(guī)和相關(guān)政策，對污染物的排放制定符合科學(xué)規(guī)范的標準，控制污染物排放的總量以及排放的途徑，通過實施收費、環(huán)境統(tǒng)計、排污權(quán)分割等措施有效地對企業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)中產(chǎn)生的污染物進行控制。這里還需要提到一項與污染排放相關(guān)的制度，環(huán)境影響評價制度。環(huán)境影響評價制度對污染源的危害進行分級等措施，以確保對不同程度的污染源采取不同的對應(yīng)措施和排放途徑。企業(yè)和國家想要對污染源進行有效科學(xué)地控制，必須做到將環(huán)境影響評價制度和排污許可制度建設(shè)有機結(jié)合，通過兩者的銜接，具體情況具體分析，針對性地給出相關(guān)的解決措施。環(huán)境影響評價制度和排污許可制度之間關(guān)系密切，相輔相成，前者是后者的基礎(chǔ)和前提，后者是前者的保障，為前者提供法律依據(jù)和解決措施。兩種制度的實施不能分割開來，需要根據(jù)相關(guān)規(guī)定對他們進行銜接，然后在具體的污染源排放過程中落地實施。

一、銜接的必要性

環(huán)境影響評價制度和排污許可制度作為我國目前管控環(huán)境污染的兩項最重要的制度，對于控制污染總量、污染指數(shù)至關(guān)重要，對這兩項制度進行良好地實施和應(yīng)用，不僅從企業(yè)角度可以促進可持續(xù)發(fā)展、推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，從群眾和自然環(huán)境的角度來看，也很大程度上減緩了生態(tài)環(huán)境和居民居住環(huán)境惡化的趨勢。[1]環(huán)境影響評價制度主要是通過在前期階段進行干預(yù)，通過相關(guān)技術(shù)人員對具體項目實施過程中可能產(chǎn)生的污染源、污染排放等數(shù)據(jù)進行評估，預(yù)測分析對環(huán)境可能造成的影響。針對得出的結(jié)果進行討論，防患于未然，提出應(yīng)急預(yù)案，并給出相應(yīng)的減輕污染的解決方案，同時在具體項目實施過程中對施工進行全程的實時、動態(tài)的監(jiān)控。排污許可制度則是政府相關(guān)部門根據(jù)企業(yè)上交的項目申請預(yù)案，預(yù)案中需要注明可能產(chǎn)生的污染源、污染排放途徑，在進行具體的評估之后由相關(guān)部門下發(fā)排污許可證，只有在獲取許可證之后，項目才能夠開始實施。這兩項制度雖然功能不同，實施主體和方法也大相徑庭，但是兩者都是在通過不同的方法達到同樣的目標——減輕污染，保護自然環(huán)境，而且兩者都是通過控制污染源來進行的，因此兩者的有機銜接能夠更好地達成目標。[2]

二、兩者之間的差別

1.法律地位層面的差別

環(huán)境影響制度和排污許可制度存在不少的差異，首先比較明顯的就是兩者在法律地位上具備的差別。前者是由專項法律聲明的硬性規(guī)定，我國在上個世紀就已經(jīng)出臺了關(guān)于環(huán)境影響評價的制度，隨著法律的發(fā)展和對于環(huán)境保護重視程度的提高，相關(guān)的法律也同步不斷地完善補充;后者是政策上的一種許可，具體表現(xiàn)形式為相關(guān)部門對企業(yè)的許可證明。

2.源頭預(yù)防觀念的差別

源頭預(yù)防觀念主要針污染物排放的前期階段，是環(huán)境影評評價制度中非常重要的一點，同時也是還未引起廣泛重視的一點。傳統(tǒng)的環(huán)境影響評價制度缺乏全面性和普適性，尤其是我國排污許可制度還沒有廣泛應(yīng)用在各個地區(qū)，制度的具體規(guī)定內(nèi)容也不夠完善，因此很多地區(qū)僅針對廢水、廢氣類型的污染物排放有相關(guān)的排放標準，而對于噪音污染、固體廢棄物以及其他的特殊污染源等都沒有做出詳細的規(guī)定，這些疏漏都會對后續(xù)環(huán)境影響評價制度的進行造成影響。[3]針對這個問題，首先在實施環(huán)境影響評價制度的時候，不僅要對最后的污染物處理和排放進行干預(yù)，需要對企業(yè)所有與污染物排放相關(guān)的節(jié)點進行全程、實時的監(jiān)督管理，對整體污染排放的流程和生產(chǎn)環(huán)節(jié)需要用到的原材料等都要提高重視程度。同時需要將源頭預(yù)防作為環(huán)境影響評價制度的工作重點，盡最大可能地避免、減輕污染物在源頭進行排放的現(xiàn)狀。

三、環(huán)境影響評價與排污許可制銜接的難點

1.基本內(nèi)容不一致

上文提到，促進企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，降低污染排放的關(guān)鍵是將環(huán)境影響評價制度和排污許可制度進行有機銜接，但是不僅現(xiàn)階段存在應(yīng)用上的通病，還存在很多難點難以解決。環(huán)境影響評價文件作為企業(yè)申請排污許可證的基礎(chǔ)和依據(jù)，兩者能夠進行內(nèi)容上的銜接能夠保證申報工作的高效運行。但是前者特有的編制格式、參數(shù)等具體內(nèi)容雖然覆蓋了具體的申報要求，卻在格式內(nèi)容上與后者并不一致，為申報工作增添了難度，通常需要第三方機構(gòu)的介入來完成申報工作，不僅在成本和時間上有所影響，也浪費了相關(guān)部門和企業(yè)的人力資源。

2.管理要求分散

排污許可證的申請核發(fā)流程繁瑣，需要核對的內(nèi)容條款數(shù)量多，例如核發(fā)人員需要對申報企業(yè)的污染源種類，大氣、水、噪聲等環(huán)境，企業(yè)產(chǎn)能結(jié)構(gòu)，生產(chǎn)方式，企業(yè)規(guī)模，污染排放源頭等進行逐條核對。本身的工作量就非常龐大，但是現(xiàn)有的環(huán)境影響評價文件對于這些要求的羅列非常散亂，通常這個章節(jié)列出幾個標準，其他的標準又分散到下一個章節(jié)，對工作人員的熟練度提出了很高的要求。原本排污許可核發(fā)就存在數(shù)量大、時間緊迫的問題，標準的分散更是導(dǎo)致這個問題難上加難，在這種環(huán)境下，很難要求排污許可核發(fā)工作能夠有差異性地根據(jù)不同企業(yè)的生產(chǎn)特征和排污方式進行特殊定制。[4]

3.技術(shù)規(guī)范脫節(jié)

兩者的技術(shù)脫節(jié)問題也是銜接的一大難點。首先，兩者在關(guān)鍵技術(shù)核算存在差異，例如企業(yè)的污染因子（包括常規(guī)因子和特征因子）、減輕污染源的針對性措施、污染排放量總數(shù)等。除此之外，目前還沒有完善的技術(shù)規(guī)范守則，覆蓋的行業(yè)領(lǐng)域也存在一定的局限性，造成很多企業(yè)在申請排污許可證的時候由于技術(shù)脫節(jié)帶來申領(lǐng)難、審批難的問題。

4.時間節(jié)點不明確

除了上述這些問題之外，新舊版的不同規(guī)定也對排污許可證的核發(fā)帶來了不少問題。由于環(huán)境影響評價制度的發(fā)展時間較長，隨著我國污染排放觀念的不斷前進，該制度也在不斷地更新，而新版的排污許可制度則是按照已經(jīng)出臺的污染源名錄進行核發(fā)，還沒有覆蓋到所有行業(yè)，存在一定的局限性。除此之外，在實際情況中，核發(fā)單位由于相關(guān)的政策文件規(guī)定不明確，各個地區(qū)也沒有出臺統(tǒng)一的環(huán)境影響評價方法，因此經(jīng)常會出現(xiàn)核發(fā)機構(gòu)和企業(yè)之間由于核算標準不一致產(chǎn)生糾紛的情況。兩者之間由于新舊矛盾無法完美銜接，需要通過設(shè)置過渡期和對應(yīng)的過渡期管理方法，不能“一刀切”斬斷兩者之間銜接融合的可能性。

5.管理平臺不統(tǒng)一

兩者的管理平臺不統(tǒng)一也是銜接困難的重要原因。兩者原本應(yīng)該互為基礎(chǔ)和理論依據(jù)，但是在實際情況中，數(shù)據(jù)平臺對于信息技術(shù)的應(yīng)用效率較低，信息無法做到共享、一致，對于排污許可證的核發(fā)帶來了較大的困難。除此之外由于平臺缺乏可靠的數(shù)據(jù)資料，操作人員在進行核發(fā)許可證的過程中需要手工填寫、逐項審查，大大降低了許可證核發(fā)的效率和準確率，是對人力、物力資源的巨大浪費。

四、環(huán)境影響評價制度銜接排序許可制度的對策

1.基本內(nèi)容銜接

首先需要確保兩者制度內(nèi)容上能夠進行銜接，這就需要對環(huán)境影響評價文件內(nèi)容進行仔細地審查、修改，做到與排污制度的要求內(nèi)容一一核對，以提高核發(fā)流程的效率和準確率，降低工作人員的工作難度。例如將環(huán)境影響評價文件中的每個章節(jié)進行重新篩選，對舊版的內(nèi)容進行匯總，在文件中列出要求匯總表，與排污許可證中要求的企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、原材料特征、大氣污染排放信息、固體廢棄物排放信息、污染排放源、污染排放時間節(jié)點等關(guān)鍵信息以一一對應(yīng)，確保內(nèi)容上能夠做到無縫銜接。

2.管理要求銜接

除了內(nèi)容之外，還需要仔細審查排污許可制度的管理要求，確保影響評價文件輸出的內(nèi)容能夠完全符合排污許可證的管理要求。通過管理上的統(tǒng)一，可以大大降低許可證核發(fā)的工作難度，縮減原先繁瑣的流程，減少核發(fā)時間，給了工作人員更大的自由度來實現(xiàn)“一企一證”，針對企業(yè)的具體生產(chǎn)情況制定針對性的、個性化的排污許可證件。這一點的操作可以效仿上文制度銜接的措施，將環(huán)境影響評價制度的章節(jié)形成統(tǒng)一的管理文件，和許可證要求的大氣環(huán)境、水資源、固體廢棄物、噪聲環(huán)境管理等進行對應(yīng)銜接。[5]

3.技術(shù)規(guī)范銜接

對環(huán)境影響評價制度和排污許可制度的核算標準和技術(shù)規(guī)范進行同步編制，也是促進兩者銜接的關(guān)鍵。根據(jù)現(xiàn)有的實際情況，我國對于排污許可制度的認定標準相對來說較為細致，例如目前已經(jīng)被覆蓋的鋼鐵、氮肥、有色金屬等行業(yè)已經(jīng)針對排污許可核發(fā)標準給出了比較具體的系數(shù)指標，包括上文提到過的企業(yè)產(chǎn)排污系數(shù)、常規(guī)因子和特征因子的污染系數(shù)、污染源排放總量和排放強度等。環(huán)境影響評價制度可以借鑒這些有參考價值的數(shù)據(jù)，統(tǒng)一兩者的核算標準，尤其是有些制度中已經(jīng)給出了經(jīng)過討論分析之后得出的針對具體的污染源排放的具備可操作性的解決措施。統(tǒng)一標準對于兩者的有序銜接有很大的幫助，避免了由于標準矛盾而導(dǎo)致企業(yè)和核發(fā)部門可能發(fā)生的糾紛。

4.時間節(jié)點銜接

把握環(huán)境影響評價制度和排污許可制度兩者的關(guān)鍵時間節(jié)點，根據(jù)不同企業(yè)的具體情況和文件規(guī)定的相關(guān)標準設(shè)置過渡期，是推動制度之間實現(xiàn)良好銜接的重點。過渡期的設(shè)置需要根據(jù)企業(yè)的具體情況進行分類對待，主要是根據(jù)是否核發(fā)排污許可證進行劃分，這里需要格外注意的是行業(yè)內(nèi)的新興企業(yè)，包括新建的和改擴建的企業(yè)，需要考察原企業(yè)的核發(fā)情況進行分類，做到制度個性化、差異化。對于已核發(fā)許可證的新建、擴建企業(yè)，需要根據(jù)文件要求，做好兩者的銜接工作，具體措施可以參考上下文提到的幾項措施;而尚未核發(fā)許可證的新建、擴建企業(yè)則需要根據(jù)當(dāng)?shù)爻雠_的最新的關(guān)于排污許可證的核算標準和技術(shù)規(guī)范準則來編寫企業(yè)的具體環(huán)境影響評價文件，需要對于企業(yè)的產(chǎn)排污系數(shù)、污染源年排放總量等信息進行匯總，在許可證下發(fā)之后同步開展銜接工作。這里需要注意的是，工作人員在核發(fā)排污許可證參考企業(yè)編制的環(huán)境影響評價文件時，必須對于批復(fù)日期仔細審查，確保核發(fā)按照指定日期的核發(fā)文件流程執(zhí)行。

5.管理平臺銜接

管理平臺不統(tǒng)一導(dǎo)致環(huán)境影響評價制度和排污許可制度無法進行良好的銜接，并且對于核發(fā)人員的工作效率、準確率都產(chǎn)生了很大的障礙?？紤]到我國目前排污許可證的核發(fā)系統(tǒng)相對來說已經(jīng)較為完善，而環(huán)境影響評價系統(tǒng)卻沒有充分地應(yīng)用現(xiàn)有的信息技術(shù)，整個平臺總體而言存在表單簡單、無法匹配的問題，導(dǎo)致工作人員需要多次填報，甚至需要第三方機構(gòu)介入完成申報。根據(jù)這個問題，需要對環(huán)境影響評價系統(tǒng)進行整改和擴充，對申請表單的內(nèi)容進行更新，使其能夠與排污許可申請中需要用到的各項指標進行匹配，包括主要產(chǎn)品及產(chǎn)能表、污染源排放表、污染年排放量總量、產(chǎn)排污系數(shù)等信息。這樣企業(yè)僅需要填報一次表格就可以同時完成環(huán)境影響評價和排污許可的審批，節(jié)約了人力資源，也提高了工作人員的核發(fā)效率。

五、小結(jié)

隨著經(jīng)濟化、信息化的蓬勃發(fā)展，我國開始發(fā)展綠色經(jīng)濟，各行各業(yè)開始尋求可持續(xù)發(fā)展道路，嚴格控制污染物，提高污染物排放標準成為新時代提高核心競爭力的重點，而解決這一問題的關(guān)鍵就是做好環(huán)境影響評價制度和排污許可制度的銜接工作。雖然銜接工作目前存在著基本內(nèi)容、管理要求、管理平臺不一致，時間、技術(shù)脫節(jié)的問題，但采取針對性的解決措施，建設(shè)以排污許可措施為核心的污染源監(jiān)管體系，將環(huán)境影響評價制度和排污許可制度進行有機結(jié)合，是推動企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，促進我國相關(guān)行業(yè)提高經(jīng)濟效益的關(guān)鍵，同時也有助于保護環(huán)境，提高群眾居住標準。

參考文獻

[1]喬軍.淺談環(huán)境影響評價與排污許可制的銜接路徑[J].河北農(nóng)機，2020，4（11）：129-130.

[2]顧中鳳.淺談環(huán)境影響評價與排污許可制的銜接路徑[J].經(jīng)濟·管理·綜述，2020，10（02）：134-135.

[3]陳楚楚.環(huán)境影響評價與排污許可制的銜接路徑[J].節(jié)能環(huán)保，2020，9（03）：48-49.

[4]曹亞酋.排污許可和環(huán)境影響評價制度整合中的問題及解決措施[J].工程建設(shè)與設(shè)計，20188（16）：87-88.

[5]沙克昌，靳杰，楊虎，等.關(guān)于建設(shè)項目環(huán)境影響評價與固定污染源排污許可分類管理銜接的探討[J].環(huán)境科學(xué)與管理，2020，12（10）：24-27.