論黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力

秦強(qiáng)

[摘 要]黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力是指黨內(nèi)法規(guī)作為一種特殊規(guī)范形態(tài)所應(yīng)當(dāng)具有的約束力。黨內(nèi)法規(guī)是黨員與黨組織達(dá)成的政治契約，其效力來源于黨員對自己作為公民所享有的部分法律權(quán)利和人身自由的讓渡和放棄。作為一種特殊的規(guī)范形態(tài)，黨內(nèi)法規(guī)具有四維效力，分別是時(shí)間效力、空間效力、對事效力和對人效力。黨內(nèi)法規(guī)之間發(fā)生沖突時(shí)，一般遵循“上位法規(guī)優(yōu)于下位法規(guī)”“特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定”“新規(guī)定優(yōu)于舊規(guī)定”等沖突處理規(guī)則。責(zé)任機(jī)制是黨內(nèi)法規(guī)效力機(jī)制的必然要求和根本體現(xiàn)，根據(jù)違反黨內(nèi)法規(guī)行為的性質(zhì)情節(jié)情況，黨內(nèi)法規(guī)呈現(xiàn)不同的責(zé)任機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)法規(guī);規(guī)范效力;責(zé)任機(jī)制

[中圖分類號]D26

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1674-0599（2020）01-0097-08

黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力理論源于國家法律的規(guī)范效力理論。在法理上，所謂法律的規(guī)范效力是指法律所具有或者賦予的約束力。根據(jù)法律規(guī)范的效力形態(tài)的不同，可以將法律規(guī)范的效力分為規(guī)范效力和實(shí)際效力兩種，前者是指“據(jù)以衡量人的行為之行為要求或標(biāo)準(zhǔn)，其所具有的準(zhǔn)則性或拘束性”[1]P78，而后者意指“規(guī)范的效率或其貫徹施行的機(jī)會”[1]P78。凱爾森將這種分類稱其為法律實(shí)效（efficacy）和法律效力（validity）的區(qū)別：一個(gè)規(guī)則可能會因?yàn)槎喾N原因缺乏實(shí)效，并未被服從或者被適用，但是它卻仍然是有效力的。[1]P32基于法律規(guī)范效力的應(yīng)然與實(shí)然二分法，我們可以將黨內(nèi)法規(guī)的效力形態(tài)也分為應(yīng)然效力與實(shí)然效力兩種，黨內(nèi)法規(guī)的應(yīng)然效力是指黨內(nèi)法規(guī)作為一種規(guī)范所應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生的約束力，而黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)然效力是指黨內(nèi)法規(guī)作為一種規(guī)范實(shí)際上產(chǎn)生的約束力。[2]P485由于黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)然效力是一個(gè)事實(shí)層面的描述性問題，這里主要研究黨內(nèi)法規(guī)作為一種特殊規(guī)范形態(tài)所應(yīng)當(dāng)具有的規(guī)范效力。

一、黨內(nèi)法規(guī)的效力來源

（一）黨內(nèi)法規(guī)效力與黨內(nèi)特別權(quán)力關(guān)系理論

黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度。因此，從效力對象上看，黨內(nèi)法規(guī)只對黨組織及其成員具有規(guī)范、調(diào)整作用并產(chǎn)生約束力，具有適用對象上的限定性、特定性。

中國共產(chǎn)黨作為中華民族的先進(jìn)組織和先鋒隊(duì)伍，對其成員的要求要高于一般社會成員與組織，所以從規(guī)范層面，黨內(nèi)法規(guī)要求要高于普通法律法規(guī)，黨章黨規(guī)黨紀(jì)歷來也嚴(yán)于國家法律法規(guī)。[3]P9對每一個(gè)人來說，申請加入共產(chǎn)黨意味著主動(dòng)放棄一部分普通公民享有的權(quán)利和自由，就必須多盡一份義務(wù)和責(zé)任。對于不遵守黨章黨規(guī)黨紀(jì)的黨員，黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)可以行使黨內(nèi)法規(guī)賦予的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)權(quán)力，對其進(jìn)行組織處理、紀(jì)律處分。由于黨組織本質(zhì)上不屬于國家機(jī)關(guān)，行使的不是國家權(quán)力，那么，由此產(chǎn)生黨內(nèi)法規(guī)的效力來源問題，即黨組織依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)對違紀(jì)黨員進(jìn)行約束、懲戒、制裁的理論依據(jù)是什么呢？

一般認(rèn)為，黨員與黨組織之間形成的規(guī)范關(guān)系不同于一般意義的法律關(guān)系，黨員與黨組織之間形成的是一種“特別權(quán)力關(guān)系”，這種“特別權(quán)力關(guān)系”實(shí)際上構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)的效力源泉。國家法律規(guī)定的法律優(yōu)先、法律保留等原則以及賦予普通公民的一些法律權(quán)利和人身自由，在黨員身上不同程度的受到限制，并且這種限制也無法訴諸司法來尋求救濟(jì)。在公法學(xué)上，所謂“特別權(quán)力關(guān)系”，是指在特定行政領(lǐng)域內(nèi)，為達(dá)到行政目的，在公民與國家之間所建立的、加強(qiáng)公民對國家從屬性的關(guān)系。特別權(quán)力關(guān)系是相對于一般權(quán)力關(guān)系而言，其“特別”指的是對公民權(quán)利的特別限制。在一般權(quán)力關(guān)系中，國家權(quán)力和公民權(quán)利受法治原則的支配，國家權(quán)力對公民權(quán)利的侵犯，可以訴諸法治原則予以救濟(jì);而在特別權(quán)力關(guān)系中，國家權(quán)力和公民權(quán)利之間是一種特殊的關(guān)系，權(quán)力主體對公民個(gè)人行使的權(quán)力不受法治原則的支配，公民個(gè)人權(quán)利在受到國家權(quán)力侵犯的時(shí)候也無法尋求一般的法治救濟(jì)。[4]

一般認(rèn)為，特別權(quán)力關(guān)系理論主要存在于一些特殊的領(lǐng)域，比較典型的有公務(wù)員領(lǐng)域、軍隊(duì)領(lǐng)域、學(xué)校領(lǐng)域和監(jiān)獄領(lǐng)域。我國黨組織和黨員的關(guān)系，在性質(zhì)上近似于國家機(jī)關(guān)和公務(wù)員的關(guān)系，因此，這里可以借鑒特別權(quán)力關(guān)系理論來解釋黨組織和黨員之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，解決黨組織懲戒權(quán)力的效力來源問題?；谶@種理論，黨內(nèi)特別權(quán)力關(guān)系的特點(diǎn)主要有：一是排除法律保留原則，二是剝奪權(quán)利救濟(jì)手段。具體而言，黨內(nèi)特別權(quán)力關(guān)系包括如下特征：第一，黨組織可以以黨內(nèi)法規(guī)的方式限制黨員的自由權(quán)利。在黨內(nèi)特別權(quán)力關(guān)系中，黨組織無須法律授權(quán)就可以制定黨內(nèi)法規(guī)，對黨內(nèi)黨組織和黨員的行為和權(quán)利進(jìn)行限制。第二，黨員義務(wù)的不確定性。在黨內(nèi)特別權(quán)力關(guān)系中，黨組織對黨內(nèi)的黨員享有總括性命令支配權(quán)，只要有需要，即使法律無具體明確的規(guī)定，仍然可以以黨內(nèi)法規(guī)的形式為黨員設(shè)定各種義務(wù)。第三，黨組織對黨員的懲戒權(quán)。在黨內(nèi)特別權(quán)力關(guān)系中，如果黨員違反黨章黨規(guī)黨紀(jì)，或者公然違反黨組織的決定命令時(shí)，黨組織有權(quán)行使公權(quán)力，對相關(guān)黨員做出懲戒。第四，黨內(nèi)特別權(quán)力關(guān)系不適用權(quán)利救濟(jì)原則。由于上述懲戒措施是黨內(nèi)措施，即使受懲戒的黨員對其不服，也不能向法院申請司法救濟(jì)。

（二）黨內(nèi)法規(guī)是黨員與黨組織達(dá)成的政治契約

由于在性質(zhì)上我國黨組織和黨員的關(guān)系近似于公務(wù)機(jī)關(guān)和公務(wù)員的關(guān)系，因此，按照特別權(quán)力關(guān)系理論，黨內(nèi)法規(guī)之所以對黨員具有較強(qiáng)的約束力，是因?yàn)樵谶@種特殊的權(quán)力關(guān)系中，黨員自愿放棄和讓渡了一部分作為公民享有的權(quán)利和自由，并自我承諾自覺遵守黨組織的規(guī)定，自愿接受黨組織的懲戒制裁。所以，一個(gè)人申請加入中國共產(chǎn)黨就意味著主動(dòng)放棄一部分普通公民享有的權(quán)利和自由，就應(yīng)該用黨內(nèi)法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)要求來約束自己行為，在涉嫌違紀(jì)違規(guī)的情況下，就必須接受黨組織一切形式的調(diào)查處理。即使黨組織根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)對自己采取嚴(yán)于國家法律的處理措施，也不能再拿普通公民的權(quán)利和自由來辯解。因?yàn)?，自從遞交入黨申請書那一刻起，就意味著他自愿讓渡和放棄了作為公民享有的部分權(quán)利和自由，而從黨組織批準(zhǔn)入黨那一刻起，黨組織也就有了對黨員采取嚴(yán)格要求的權(quán)力。[5]P91

黨員的這種自我承諾集中體現(xiàn)在入黨誓詞上。入黨誓詞是申請加入黨組織的人員成為預(yù)備黨員后，在入黨宣誓儀式上，需要宣讀的誓詞。1982年9月召開的黨的十二大首次把入黨誓詞寫進(jìn)了黨章。黨的十三大、十四大、十五大、十六大通過的黨章都重申了這一條?，F(xiàn)行《中國共產(chǎn)黨章程》第一章第六條明確規(guī)定：“預(yù)備黨員必須面向黨旗進(jìn)行入黨宣誓。誓詞如下：‘我志愿加入中國共產(chǎn)黨，擁護(hù)黨的綱領(lǐng)，遵守黨的章程，履行黨員義務(wù)，執(zhí)行黨的決定，嚴(yán)守黨的紀(jì)律，保守黨的秘密，對黨忠誠，積極工作，為共產(chǎn)主義奮斗終身，隨時(shí)準(zhǔn)備為黨和人民犧牲一切，永不叛黨?！比朦h誓詞只有短短幾十個(gè)字，但這短短幾十個(gè)字是每一個(gè)共產(chǎn)黨人入黨之初許下的最莊重的誓言，是每一個(gè)共產(chǎn)黨人的初心與使命之所在。入黨宣誓者面對黨旗黨徽宣讀入黨誓詞時(shí)，已經(jīng)在心理上做好準(zhǔn)備和在行動(dòng)上作出承諾，隨時(shí)將自己的青春和生命獻(xiàn)給黨、獻(xiàn)給人民。對此，2013年1月22日，習(xí)近平在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第二次全體會議上發(fā)表重要講話專門指出：“每一個(gè)共產(chǎn)黨員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部都要牢固樹立黨章意識，自覺用黨章規(guī)范自己的一言一行，在任何情況下都要做到政治信仰不變、政治立場不移、政治方向不偏。不論擔(dān)任何種職務(wù)、從事何種工作，首先要明白自己是一名在黨旗下宣過誓的共產(chǎn)黨員，要用入黨誓詞約束自己”[6]。

因此，入黨誓詞是黨章的正式條文，具有黨內(nèi)法規(guī)的剛性約束，對黨組織和黨員具有正式的規(guī)范效力和拘束要求。從效力來源看，入黨誓詞是黨員與黨組織達(dá)成的一種政治契約，是雙方合意的結(jié)果，具有明確的規(guī)范效力。每個(gè)黨員在入黨之時(shí)都寫過書面的入黨志愿書，從法律規(guī)范的角度來看，這本質(zhì)上是一種書面要約，黨組織在接受入黨志愿書并同意其入黨之后，實(shí)際上就相當(dāng)于作出了承諾。經(jīng)過了要約和承諾這兩個(gè)法定環(huán)節(jié)，一份具有法律意義的法律合同實(shí)際上已經(jīng)完成了，所以黨員就要服從自己的承諾，履行入黨志愿書的內(nèi)容。在入黨宣誓時(shí)，每個(gè)黨員面對黨旗，進(jìn)行莊嚴(yán)的宣誓，實(shí)際上是對著黨組織又一次作出的承諾。因此，遵守我們的入黨志愿，嚴(yán)格遵守黨章黨規(guī)黨紀(jì)，是我們在入黨時(shí)作出的莊嚴(yán)承諾，具有明確的規(guī)范效力。在這個(gè)意義上講，黨內(nèi)法規(guī)其實(shí)是黨員和黨組織達(dá)成的政治契約，在這個(gè)契約中，黨員讓渡和放棄了一部分權(quán)利和自由交給黨組織，由黨組織來保護(hù)黨員的權(quán)利和發(fā)展;黨組織集中行使黨員讓渡的這部分權(quán)利和自由，形成黨組織的權(quán)力，享有對違反契約的黨員的懲戒權(quán)力。所以，每個(gè)黨員都要堅(jiān)持初心、堅(jiān)定信念、堅(jiān)守承諾，重溫入黨志愿書、牢記入黨誓詞、嚴(yán)守黨章黨規(guī)，這既是每個(gè)黨員的法定義務(wù)，也是黨組織對黨員的基本要求。

二、黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍

黨內(nèi)法規(guī)效力通常是指黨內(nèi)法規(guī)的生效范圍或適用范圍，即黨內(nèi)法規(guī)對什么人、什么事、在什么地方和什么時(shí)間有約束力。黨內(nèi)法規(guī)一般具有四維效力：時(shí)間效力，指黨內(nèi)法規(guī)開始生效的時(shí)間和終止生效的時(shí)間;空間效力，指黨內(nèi)法規(guī)生效的地域（包括領(lǐng)海、領(lǐng)空）;事件效力，指黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍，對哪些事有約束力;對象效力，指黨內(nèi)法規(guī)對什么人生效。

（一）黨內(nèi)法規(guī)的時(shí)間效力

黨內(nèi)法規(guī)的時(shí)間效力是指黨內(nèi)法規(guī)何時(shí)生效、何時(shí)終止效力以及黨內(nèi)法規(guī)對其生效以前的事件和行為有無溯及力。

首先，黨內(nèi)法規(guī)的生效時(shí)間主要有三種：一是自黨內(nèi)法規(guī)公布之日起生效，如沒有明確生效時(shí)間規(guī)定時(shí)，根據(jù)慣例，自黨內(nèi)法規(guī)公布之日起生效;二是黨內(nèi)法規(guī)條文中自行規(guī)定具體生效時(shí)間;三是規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)公布后符合一定條件時(shí)生效，即由有權(quán)主體另行發(fā)布專門文件規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)的生效時(shí)間。

其次，黨內(nèi)法規(guī)終止生效的時(shí)間。黨內(nèi)法規(guī)終止生效，意味著黨內(nèi)法規(guī)被清理廢止，規(guī)范效力自然消滅。它一般分為明示的廢止和默示的廢止兩類。具體形式主要有：一是黨內(nèi)法規(guī)本身規(guī)定了有效期，有效期屆滿，從而自動(dòng)失效;二是新黨內(nèi)法規(guī)明確規(guī)定自本法實(shí)施之日起，舊黨內(nèi)法規(guī)立即失效;三是黨內(nèi)法規(guī)據(jù)以存在的時(shí)代背景或者條件消失，或者其所調(diào)整的對象不復(fù)存在，或者其使命完成，使法律法規(guī)失去了存在的意義，從而自動(dòng)失效，比如在一些特殊時(shí)期公布的一些特殊黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)定;四是有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)清理，對外公布某項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)作廢;五是隨著新黨內(nèi)法規(guī)的頒布實(shí)施，相關(guān)內(nèi)容與已生效的新法抵觸的舊的黨內(nèi)法規(guī)自動(dòng)失效。

第三，黨內(nèi)法規(guī)的溯及力。黨內(nèi)法規(guī)的溯及力，也稱黨內(nèi)法規(guī)溯及既往的效力，是指黨內(nèi)法規(guī)對其生效以前的事件和行為是否適用。如果適用，就具有溯及力;如果不適用，就沒有溯及力。黨內(nèi)法規(guī)是否具有溯及力，不同黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范之間的情況是不同的，一般通行兩個(gè)原則：首先“不溯及既往”原則，即不能用現(xiàn)在制定的黨內(nèi)法規(guī)指導(dǎo)人們過去的行為，更不能由于人們過去從事某種當(dāng)時(shí)是合法而現(xiàn)在看來是違規(guī)的行為，而依照現(xiàn)在的規(guī)定加以處罰。其次，作為不溯及既往原則的補(bǔ)充，黨內(nèi)法規(guī)的效力可以有條件地適用于既往的行為。從我國目前有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)溯及既往的原則的規(guī)定，一般采用“不溯及既往”的原則，只有在極少數(shù)較為特殊的黨內(nèi)法規(guī)中，才會規(guī)定有溯及力。

（二）黨內(nèi)法規(guī)的空間效力

黨內(nèi)法規(guī)的空間效力，是指黨內(nèi)法規(guī)發(fā)生效力的地域范圍，即在哪些地域有效力，適用于哪些地區(qū)。黨內(nèi)法規(guī)的空間效力范圍主要由黨內(nèi)法規(guī)的形式、效力等級、調(diào)整對象或內(nèi)容等因素決定。通常有兩種空間效力范圍：

第一，有的黨內(nèi)法規(guī)在全國范圍內(nèi)有效，即在國家主權(quán)所及全部領(lǐng)域有效，包括屬于主權(quán)范圍的全部領(lǐng)陸、領(lǐng)空、領(lǐng)水，也包括國家駐外使館和在境外航行的飛機(jī)或停泊在境外的船舶。這種黨內(nèi)法規(guī)一般是由黨的中央組織制定的黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)。中央紀(jì)律檢查委員會和中央各部門制定的部門黨內(nèi)法規(guī)，除本身有特別規(guī)定外，通常情況下也都在全國范圍內(nèi)有效。

第二，有的黨內(nèi)法規(guī)在一定區(qū)域內(nèi)有效。這里主要有兩種情況，一是由各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，只在本省級行政區(qū)域內(nèi)有效。二是被賦予黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的沈陽、福州、青島、武漢、深圳、南寧、蘭州等7個(gè)城市和省會城市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，僅在本市級行政區(qū)域內(nèi)有效。

（三）黨內(nèi)法規(guī)的對事效力

黨內(nèi)法規(guī)的對事效力，即黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍，指的是黨內(nèi)法規(guī)對什么樣的行為有效力，適用于哪些事項(xiàng)。這種效力范圍的意義在于：

一是告訴調(diào)整對象什么行為應(yīng)當(dāng)做，什么行為不應(yīng)當(dāng)做，什么行為可以做，例如，2017年3月1日施行的《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》第三條規(guī)定：“本條例適用于中央和地方黨的工作機(jī)關(guān)。黨委直屬事業(yè)單位、設(shè)在黨的工作機(jī)關(guān)或者由黨的工作機(jī)關(guān)管理的機(jī)關(guān)，參照本條例執(zhí)行，法律法規(guī)和中央另有規(guī)定的除外。黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的產(chǎn)生和運(yùn)行，按照黨章和中央有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。

二是指明黨內(nèi)法規(guī)對什么事項(xiàng)有效，對那些事有約束力，確定不同黨內(nèi)法規(guī)之間調(diào)整范圍的界限。例如，2015年10月14日施行的《干部教育培訓(xùn)工作條例》第三條規(guī)定：“本條例適用于黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，以及列入公務(wù)員法實(shí)施范圍的其他機(jī)關(guān)和參照公務(wù)員法管理的機(jī)關(guān)（單位）的干部教育培訓(xùn)工作。國有企業(yè)、不參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位結(jié)合各自特點(diǎn)執(zhí)行本條例?！?/p>

（四）黨內(nèi)法規(guī)的對人效力

與國家法律相比，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象具有特殊性，具有典型的“屬人效力”的特征，對人的效力比較清楚。一般認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象僅限于黨組織和全體黨員，無論該黨組織和該黨員是在國內(nèi)和國外，都要接受黨內(nèi)法規(guī)的約束。雖然黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象是黨組織和黨員，但是由于每部黨內(nèi)法規(guī)的制定目的不同，因而，不同層級的黨組織和黨員之間往往也會適用于不同的黨內(nèi)法規(guī)。這樣導(dǎo)致的一個(gè)結(jié)果是，黨內(nèi)法規(guī)的對人效力因規(guī)范對象的不同產(chǎn)生差別適用區(qū)別效力，主要有以下幾種情形：

1.有的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范各級黨組織和廣大黨員，如《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，適用于全黨。

2.有的規(guī)范某一部分黨組織，如2015年12月25日施行的《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》第二條規(guī)定“本條例適用于黨的省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市和自治州，縣（旗）、自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)委員會及其常務(wù)委員會”，適用于黨的地方委員會。

3.有的規(guī)范某一部分黨員，如2012年12月4日通過的《十八屆中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》，適用于中央政治局領(lǐng)導(dǎo)同志。2019年9月1日施行的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》第五條規(guī)定“問責(zé)對象是黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，重點(diǎn)是黨委（黨組）、黨的工作機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)成員，紀(jì)委、紀(jì)委派駐（派出）機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)成員”，適用于黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，而不是全體黨員。

三、黨內(nèi)法規(guī)的效力位階

效力等級是確立黨內(nèi)法規(guī)適用規(guī)則的前提，是指不同層級的制定機(jī)關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)的效力不同，由此形成相互關(guān)聯(lián)、層級分明的效力等級體系。黨內(nèi)法規(guī)的效力等級體現(xiàn)不同黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的不同位階。效力等級高的是上位黨內(nèi)法規(guī)，效力等級低的是下位黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)發(fā)生沖突時(shí)，一般遵循“上位法規(guī)優(yōu)于下位法規(guī)”“特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定”“新規(guī)定優(yōu)于舊規(guī)定”等沖突處理規(guī)則。

（一）上位法規(guī)優(yōu)于下位法規(guī)

由于制定機(jī)關(guān)不同，黨內(nèi)法規(guī)的效力等級是不同的。制定機(jī)關(guān)地位的高低直接影響到其制定的黨內(nèi)法規(guī)的效力高低，地位高的制定機(jī)關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)，效力高于地位低的制定機(jī)關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)。不同層級的黨內(nèi)法規(guī)發(fā)生效力沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)選擇適用位階高的黨內(nèi)法規(guī)，這是黨內(nèi)法規(guī)效力等級的一般規(guī)則。

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，黨內(nèi)法規(guī)的效力可以分為以下幾個(gè)等級：

一是黨章。黨章是黨內(nèi)根本大法，具有最高效力，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)。

二是中央黨內(nèi)法規(guī)。中央黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織制定，主要規(guī)定黨的地方組織和基層組織的產(chǎn)生、組成和職權(quán)，黨員義務(wù)和權(quán)利的基本方面，黨的各方面工作的基本制度等，是黨內(nèi)法規(guī)體系的主干部分，其效力低于黨章，高于中央部門和省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)。中央黨內(nèi)法規(guī)一般以中共中央文件形式、中共中央辦公廳文件形式發(fā)布。

三是黨的中央部門制定的部門黨內(nèi)法規(guī)。中央紀(jì)委機(jī)關(guān)、中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)主要對黨的某一方面工作或者事項(xiàng)作出具體規(guī)定，是黨內(nèi)法規(guī)體系的重要組成部分，其效力低于中央黨內(nèi)法規(guī)。中央部委制定的黨內(nèi)法規(guī)一般采用中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門文件形式發(fā)布。

四是省區(qū)市黨委制定的地方黨內(nèi)法規(guī)。各省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)主要對本地區(qū)黨的工作或者事項(xiàng)作出具體規(guī)定，是黨內(nèi)法規(guī)體系的重要組成部分，其內(nèi)容不得同中央黨內(nèi)法規(guī)和部門黨內(nèi)法規(guī)相抵觸。各省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)一般采用省區(qū)市黨委文件、黨委辦公廳文件形式發(fā)布。

（二）特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定

從理論上說，黨內(nèi)法規(guī)整體上應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)一致。但由于不同黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨內(nèi)生活和黨內(nèi)關(guān)系的范圍和角度不同，制定黨內(nèi)法規(guī)的時(shí)間有先有后，以及受制定者認(rèn)識能力、制定技術(shù)等因素限制，同一機(jī)關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)有時(shí)會出現(xiàn)不一致現(xiàn)象，給黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行和遵守造成混亂。在這種情況下，確立特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定的沖突規(guī)則是極其必要的。

特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定是針對同一效力等級的兩個(gè)或者多個(gè)黨內(nèi)法規(guī)的特殊沖突規(guī)則。所謂特別規(guī)定，是指根據(jù)某種特殊情況和需要制定的調(diào)整某種特殊黨內(nèi)關(guān)系的規(guī)范。所謂一般規(guī)定，是指為了調(diào)整某類黨內(nèi)關(guān)系制定的規(guī)范。所謂特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定，是指同一效力等級的兩個(gè)或者更多個(gè)黨內(nèi)法規(guī)，在適用時(shí)期、對象、事項(xiàng)、地域等方面，具有特別指向的特別規(guī)定優(yōu)于適用范圍廣泛的一般規(guī)定。換句話說，適用于特定時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)優(yōu)于適用于平時(shí)的黨內(nèi)法規(guī)，適用于特定組織和黨員群體的黨內(nèi)法規(guī)優(yōu)于適用于各級黨組織和全體黨員的黨內(nèi)法規(guī)，適用于特定事項(xiàng)的黨內(nèi)法規(guī)優(yōu)于適用于一般事項(xiàng)的黨內(nèi)法規(guī)，適用于特定地域的黨內(nèi)法規(guī)優(yōu)于適用于一般地域的黨內(nèi)法規(guī)。

（三）新規(guī)定優(yōu)于舊規(guī)定

隨著黨的建設(shè)深入推進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)的一些規(guī)定可能具有滯后性，與新形勢下的黨的建設(shè)發(fā)展新要求不相適應(yīng)，需要加以修改完善。因此，黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布后，在新的黨內(nèi)法規(guī)與舊的黨內(nèi)法規(guī)之間、新的規(guī)定與舊的規(guī)定之間，可能產(chǎn)生不一致。在這種情況下，確立新規(guī)定優(yōu)于舊規(guī)定規(guī)則是極其必要的。

新規(guī)定優(yōu)于舊規(guī)定是就同一效力等級的兩個(gè)或者更多黨內(nèi)法規(guī)而言的特殊規(guī)則，是指就同一事項(xiàng)作出不同規(guī)定，后制定的黨內(nèi)法規(guī)的效力優(yōu)于先制定的黨內(nèi)法規(guī)的效力。主要有兩種情況：一是新的黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布后，舊的黨內(nèi)法規(guī)被廢止，自然適用新的黨內(nèi)法規(guī);二是新的黨內(nèi)法規(guī)雖然發(fā)布，但舊的黨內(nèi)法規(guī)并未被廢止，在兩部黨內(nèi)法規(guī)涉及的內(nèi)容相同或者相似的情況下，適用新的黨內(nèi)法規(guī)。修改后的黨內(nèi)法規(guī)，更加符合發(fā)展變化了的新情況，體現(xiàn)了制定機(jī)關(guān)作出的新調(diào)整，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。

四、黨內(nèi)法規(guī)的效力機(jī)制

黨內(nèi)法規(guī)具有規(guī)范效力，違反黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范要求，必然要承擔(dān)相應(yīng)的規(guī)范責(zé)任，否則，黨內(nèi)法規(guī)就會形同虛設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)的責(zé)任機(jī)制是黨內(nèi)法規(guī)的效力機(jī)制的必然要求和根本體現(xiàn)，沒有責(zé)任機(jī)制，黨內(nèi)法規(guī)的效力就無從體現(xiàn)、無法保障。[7]P1全面從嚴(yán)治黨說到底是個(gè)責(zé)任問題，不明確責(zé)任、不落實(shí)責(zé)任、不追究責(zé)任，全面從嚴(yán)治黨就是一句空話。管黨治黨責(zé)任是各級黨委（黨組）最根本的政治責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，是全面從嚴(yán)治黨與依規(guī)治黨相結(jié)合的必然結(jié)果。[8]

（一）新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)三大責(zé)任機(jī)制

當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)的主要責(zé)任形式是黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制、黨建工作責(zé)任制和意識形態(tài)工作責(zé)任制，這也是新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨三大責(zé)任機(jī)制。

1.黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制。黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制是指各級黨委（黨組）及其職能部門的領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部在黨風(fēng)廉政建設(shè)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的制度。黨風(fēng)廉政建設(shè)的責(zé)任主體為各級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員。黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的法規(guī)依據(jù)是2010年11月10日頒布的《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》第六條：“領(lǐng)導(dǎo)班子對職責(zé)范圍內(nèi)的黨風(fēng)廉政建設(shè)負(fù)全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人是職責(zé)范圍內(nèi)的黨風(fēng)廉政建設(shè)第一責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)重要工作親自部署、重大問題親自過問、重點(diǎn)環(huán)節(jié)親自協(xié)調(diào)、重要案件親自督辦?！秉h風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制是新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要內(nèi)容，堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨必須要壓緊壓實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，在黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)中貫徹和體現(xiàn)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制要求，體現(xiàn)出黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制、全面從嚴(yán)治黨精神。

2.黨建工作責(zé)任制。黨建工作責(zé)任制是加強(qiáng)黨的建設(shè)的管理機(jī)制。建立健全黨建工作責(zé)任制，目標(biāo)是要形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、一把手負(fù)總責(zé)、分管領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)、黨的各級組織抓落實(shí)的黨的建設(shè)工作格局。黨建工作責(zé)任制實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合，各級領(lǐng)導(dǎo)干部“一崗雙責(zé)”，誰主管誰負(fù)責(zé)，一級抓一級，層層抓落實(shí)，做到黨建工作與教育、教研、管理等工作一起部署、落實(shí)、檢查、考核、總結(jié)，切實(shí)把黨建工作擺到更加突出位置，真正扛起全面從嚴(yán)治黨的政治責(zé)任。在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中，黨建工作責(zé)任制是多部黨內(nèi)法規(guī)重要的責(zé)任機(jī)制和有力保障。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)以加強(qiáng)和完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為出發(fā)點(diǎn)，以“把抓好黨建作為最大的政績”作為價(jià)值目標(biāo)，完善工作機(jī)制，夯實(shí)主體責(zé)任，確保黨建工作責(zé)任制的落地生根。

3.意識形態(tài)工作責(zé)任制。意識形態(tài)工作關(guān)乎旗幟、關(guān)乎道路、關(guān)乎國家政治安全。旗幟指引方向，道路決定命運(yùn)，因此，意識形態(tài)涉及的都是原則性、戰(zhàn)略性和根本性問題，涉及到黨治國理政、管黨執(zhí)政的合法性和正當(dāng)性，涉及到中國特色社會主義事業(yè)的方向性和導(dǎo)向性。從意識形態(tài)角度來看，要想高舉旗幟，堅(jiān)定道路，維護(hù)好國家政治安全，就必須始終堅(jiān)持管黨意識形態(tài)原則，核心就是堅(jiān)持正確的政治方向，站穩(wěn)政治立場，堅(jiān)決同黨中央保持高度一致，堅(jiān)決維護(hù)中央權(quán)威。因此，意識形態(tài)的首要問題就是舉什么旗、走什么路問題，在這個(gè)問題上，一定要政治態(tài)度鮮明、政治立場堅(jiān)定、政治認(rèn)識清醒，高舉中國特色社會主義旗幟不含糊，堅(jiān)定中國特色社會主義道路不動(dòng)搖，以對黨和人民事業(yè)負(fù)責(zé)的態(tài)度牢牢掌握意識形態(tài)工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、管理權(quán)。2015年10月，中央辦公廳頒布的《黨委（黨組）意識形態(tài)工作責(zé)任制實(shí)施辦法》指出，全黨要強(qiáng)化黨管宣傳、黨管意識形態(tài)，牢牢掌握意識形態(tài)工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)主動(dòng)權(quán)。這是黨的十八大以來意識形態(tài)領(lǐng)域的第一部中央黨內(nèi)法規(guī)，在黨的歷史上第一次以黨內(nèi)法規(guī)形式，對意識形態(tài)工作責(zé)任制作出制度規(guī)定，具有里程碑式的意義。

（二）違反黨內(nèi)法規(guī)的責(zé)任類型

根據(jù)違反黨內(nèi)法規(guī)行為的性質(zhì)和情節(jié)，黨內(nèi)法規(guī)呈現(xiàn)不同的責(zé)任機(jī)制。2017年10月24日新修訂的《中國共產(chǎn)黨章程》第四十條規(guī)定，堅(jiān)持懲前毖后、治病救人，執(zhí)紀(jì)必嚴(yán)、違紀(jì)必究，抓早抓小、防微杜漸，按照錯(cuò)誤性質(zhì)和情節(jié)輕重，運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài)，黨紀(jì)處分、組織調(diào)整成為管黨治黨的重要手段，嚴(yán)重違紀(jì)、嚴(yán)重觸犯刑律的黨員必須開除黨籍。一般來講，違反黨內(nèi)法規(guī)主要承擔(dān)以下幾種責(zé)任。

1.談話提醒、約談函詢。談話提醒、約談函詢是黨內(nèi)監(jiān)督的重要方式。對線索中反映的苗頭性、傾向性問題及時(shí)進(jìn)行處置，讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態(tài)，防止小問題拖成大問題，體現(xiàn)了對干部的信任、幫助、關(guān)心和愛護(hù)。談話提醒、約談函詢，主要是指需要查證核實(shí)的問題線索或反映的問題具有一般性，需要及時(shí)批評教育，包括查清后可以給予輕處分。約談函詢要嚴(yán)格履行審批手續(xù)，函詢結(jié)果要由本單位黨組織主要負(fù)責(zé)人簽字上交，有的還要讓其在民主生活會上開展批評和自我批評。

2.組織處理。組織處理又稱組織調(diào)整，是指黨組織按照干部管理權(quán)限，對涉嫌違反黨紀(jì)的黨員干部，進(jìn)行必要的崗位、職務(wù)調(diào)整的組織措施。組織處理的范圍主要包括兩種情形：一是在案件檢查過程中，認(rèn)為被調(diào)查黨員干部確犯有嚴(yán)重錯(cuò)誤，已不適宜擔(dān)任現(xiàn)任職務(wù)或者妨礙案件調(diào)查的，可予以停職。二是對有證據(jù)證明違紀(jì)問題明顯、但短時(shí)期難以完全查清的被調(diào)查黨員干部，根據(jù)情況可先采取組織處理措施。不宜在現(xiàn)崗位繼續(xù)工作的，可予以調(diào)整;不宜繼續(xù)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，可予以免職。組織處理的后果是：給予組織處理的黨員干部，一年內(nèi)不得在黨內(nèi)提升職務(wù)和向黨外組織推薦擔(dān)任與其原任職務(wù)相當(dāng)或者高于其原任職務(wù)的黨外職務(wù)，并不得評優(yōu)評先、給予獎(jiǎng)勵(lì)。需要注意的是，組織處理和紀(jì)律處分互不代替，不允許以組織處理代替紀(jì)律處分，或者以紀(jì)律處分代替組織處理。