殘疾人就業(yè)保障：問題、原因與對策
——以X省為例

蘇香菊

（南寧市邕寧區(qū)物業(yè)指導(dǎo)服務(wù)中心 廣西 南寧 530200）

根據(jù)第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，全國殘疾人數(shù)已經(jīng)超過8000萬，占全國人口的6.34%。殘疾人群體作為社會一個特殊的弱勢群體，社會保障問題是該群體首要重視的問題，而就業(yè)保障則為社會保障問題的重中之重。文章以X省為例，分析其存在的問題和原因，并提出對策。

一、殘疾人就業(yè)保障存在的主要問題

（一）就業(yè)保障理念有待進一步理清

第一，公共管理大環(huán)境的影響。在我國公共管理實踐中，片面“追求政績”是一直存在的問題。殘疾人服務(wù)屬于基本公共服務(wù)的內(nèi)容，殘疾人工作并不能像經(jīng)濟工作那樣容易立竿見影出成績、出政績。因此，在這種片面“追求政績”的工作理念影響之下，殘聯(lián)工作不易引起政府領(lǐng)導(dǎo)及其各部門的實際重視，殘聯(lián)工作的推動受到極大的阻礙。第二，殘聯(lián)工作者自身主體意識不強。主要表現(xiàn)在指殘聯(lián)工作者的主動意識和擔(dān)當(dāng)意識不強。第三，對殘疾人就業(yè)保障何去何從把握不準。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，X省各級殘聯(lián)對輕度殘疾人確實做了大量的工作，但是針對重度殘疾人則更多的是采取政府補助的形式做了較少的工作。換言之，對各等級殘疾人和各類殘疾人的分類保障何去何從還缺乏行之有效的工作思路。

（二）各地區(qū)殘疾人就業(yè)差距有待進一步縮小

第一，各地區(qū)總體上就業(yè)率偏低。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，X省只有56.25%地區(qū)的殘疾人就業(yè)率超過50%，部分地級市就業(yè)率才分別達到1/10、1/5和1/3。第二，X省各地區(qū)總體上存在一定的差距。X省就業(yè)率最高的兩個地級市相差近62個百分點。第三，城鄉(xiāng)殘疾人就業(yè)存在較大的差距?？傮w上農(nóng)村殘疾人就業(yè)率比城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)率高差不多18個百分點。從X省各地區(qū)城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)和農(nóng)村殘疾人就業(yè)對比來看，除省本級城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)率比農(nóng)村殘疾人就業(yè)率高之外，其它地區(qū)都是農(nóng)村殘疾人就業(yè)率比城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)率要高。

（三）就業(yè)類型和行業(yè)有待進一步拓寬

第一，就業(yè)類型比較單一。農(nóng)村殘疾人就業(yè)類型最多的是農(nóng)村種養(yǎng)殖，其次是居家就業(yè)，再次是零散就業(yè)，排在第四的是個體就業(yè)，這四種就業(yè)類型占總就業(yè)率的96.63%。城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)類型最多的是個體就業(yè)（含創(chuàng)業(yè)），其次是按比例就業(yè)，再次是農(nóng)村種養(yǎng)殖，排在第四的是零散就業(yè)，這四種就業(yè)類型占總就業(yè)率的75.93%。城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)類型相比農(nóng)村殘疾人就業(yè)類型相對多些。第二，就業(yè)行業(yè)比較單一。農(nóng)村殘疾人就業(yè)人數(shù)最多是農(nóng)、林、牧、漁業(yè)，其次是居民服務(wù)、修理和其他服務(wù)業(yè)，再次是制造業(yè)。城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)人數(shù)最多的是居民服務(wù)、修理和其他服務(wù)業(yè)，其次是農(nóng)、林、牧、漁業(yè)，再次是批發(fā)零售業(yè)。農(nóng)村殘疾人就業(yè)在上述三個行業(yè)中占總就業(yè)人數(shù)的95.51%，城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)在上述三個行業(yè)中占63.69%。

（四）教育與培訓(xùn)有待進一步加強

第一，殘疾人教育有待加強。X省教育本身相對落后，殘疾人教育發(fā)展更是相對緩慢。X省殘疾人文化程度總體上偏低，初中及以下文化程度所占比例達到89.9%，高中及相當(dāng)層次所占比例為9.08%，大專及以上層次所占比例僅占1.02%。［1］第二，殘疾人培訓(xùn)有待進一步加強。突出表現(xiàn)在：一是總體就業(yè)培訓(xùn)率偏低，各地區(qū)培訓(xùn)差距較大。X省殘疾人人口庫中就業(yè)年齡段總培訓(xùn)率為20.51%。全省培訓(xùn)比率最高的兩個地級市相差32個百分點。二是各類殘疾人就業(yè)培訓(xùn)差異大。培訓(xùn)最多的肢體殘疾人數(shù)是培訓(xùn)最少的語言殘疾人數(shù)的40多倍。三是殘疾人不同就業(yè)行業(yè)培訓(xùn)差異大。當(dāng)前，X省殘疾人培訓(xùn)主要集中在農(nóng)、林、牧、漁業(yè)，占總培訓(xùn)的76.29%。

（五）就業(yè)保障金的利用有待進一步優(yōu)化

第一，殘疾人就業(yè)保障金征收率有待進一步提高。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，X省殘保金征收率仍然有待提高。目前，政府部門的殘保金征收率能夠達到80%以上。但是，企業(yè)的殘保金征收率仍然只能達到50%左右。第二，殘疾人就業(yè)保障金支出范圍有待進一步擴大。殘保金雖然征收率不高，但是受制于殘保金使用范圍的規(guī)定，使得一方面殘保金大量結(jié)余，而另一方面殘疾人就業(yè)權(quán)益得不到有效保障。

二、主要原因分析

（一）宏觀層面——政府和社會

第一，政府原因。受公共管理大環(huán)境的影響，殘聯(lián)在這“強弱勢”部門理念影響之下，殘聯(lián)工作不易引起政府及其各部門的實際重視，殘聯(lián)工作因此受阻。而且，殘聯(lián)工作者自身缺乏主動意識和擔(dān)當(dāng)意識。正因為受這種落后的工作理念的影響，國家在殘疾人制度頂層設(shè)計和落實具體政策時就顯得非常的被動。其中單從《殘疾人就業(yè)保障金管理暫行規(guī)定》便可見一斑。該《規(guī)定》自1995年頒布實施以來，直到2015年才做修改。而這一制度正是制約殘保金使用而使得殘保金大量結(jié)余的原因所在。第二，社會原因。社會關(guān)注和支持度不夠，一方面會造成對殘疾人的忽視，影響殘疾人自身的發(fā)展。另一方面，社會關(guān)注和支持度不夠，也難以引起政府的重視。

（二）中觀層面——企事業(yè)單位

殘疾人就業(yè)的重任最終還是得靠企事業(yè)單位，尤其是各類企業(yè)是殘疾人就業(yè)的核心載體。但是，通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然企事業(yè)單位在心里層面可以接受安排殘疾人就業(yè)，或者繳納殘保金。不過，受經(jīng)營成本的影響，企業(yè)大部分不愿意安排殘疾人就業(yè)或者繳納殘保金。這就是殘疾人就業(yè)中最大的矛盾所在。一方面，從殘疾人心理、生理及就業(yè)需求的角度來考慮，殘疾人應(yīng)進入到實際工作單位中來。另一方面，受制于殘疾人自身的生理劣勢及企事業(yè)單位經(jīng)營成本的影響，企事業(yè)單位又不愿意接收殘疾人就業(yè)或繳納殘保金。

（三）微觀層面——自身和家庭

第一，自身原因。殘疾人自身生理和心理方面的原因是影響殘疾人就業(yè)的本質(zhì)因素所在。首先，殘疾人因自身原因無法像正常人一樣接受正規(guī)教育，大部分殘疾人文化程度較低。在經(jīng)濟社會飛速發(fā)展的時代，沒有文化知識或者文化知識偏低的群體是很難融入社會的。其次，殘疾人因自身原因使得其工作領(lǐng)域受限。第二，家庭原因。經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有殘疾人的家庭有一半以上為貧困家庭。家庭因殘致貧和因殘返貧的現(xiàn)象嚴重。一旦家庭經(jīng)濟基礎(chǔ)削弱了，必然反過來影響殘疾人的生活和工作。

三、促進殘疾人就業(yè)保障的政策建議

（一）拓寬殘疾人就業(yè)保障的思路

第一，建立殘疾人產(chǎn)業(yè)園區(qū)。廣東在2010年建立了全國首個殘疾人信息產(chǎn)業(yè)園，河北于2015年建立了全國首個殘疾人文化產(chǎn)業(yè)園。殘疾人產(chǎn)業(yè)園可以建設(shè)成集殘疾人就業(yè)、教育、培訓(xùn)、康復(fù)、養(yǎng)老等為一體的綜合性產(chǎn)業(yè)園區(qū)，也可以建設(shè)成類似廣東殘疾人信息產(chǎn)業(yè)園、河北殘疾人文化產(chǎn)業(yè)園等單一性的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。X省是個旅游大區(qū)，且具備較好的氣候條件，根據(jù)這一特色，可以考慮建立以旅游養(yǎng)老為特色的殘疾人養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園。第二，大力扶持適合殘疾人就業(yè)的行業(yè)。國內(nèi)外的經(jīng)驗表明，經(jīng)濟越發(fā)展，第三產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟中的比重越大，創(chuàng)造的就業(yè)崗位就越多。［4］殘疾人自身的特殊性使得其更適合在第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)將是促進殘疾人就業(yè)的重要舉措。對城鎮(zhèn)殘疾人來說，應(yīng)通過經(jīng)濟的發(fā)展，促推按摩業(yè)、居民服務(wù)、修理和其他服務(wù)業(yè)等行業(yè)的發(fā)展。對農(nóng)村殘疾人來說，X省應(yīng)繼續(xù)在農(nóng)、林、牧、漁業(yè)行業(yè)努力，同時促進居民服務(wù)、修理和其他服務(wù)業(yè)的發(fā)展。同時，各級政府應(yīng)對吸納殘疾人就業(yè)的單位或企業(yè)給予更多的財稅支持和獎勵。

（二）理順殘疾人就業(yè)保障工作中的重要關(guān)系

第一，理順政府、社會與殘疾人就業(yè)的關(guān)系。關(guān)于殘疾人的權(quán)利，《維也納宣言和行動綱領(lǐng)》做了較為具體的描述，總結(jié)起來就是殘疾人享有與其他社會成員相同的權(quán)利，政府和殘疾人應(yīng)該是一種保障與被保障的關(guān)系。政府應(yīng)負責(zé)殘疾人制定殘疾人事業(yè)的各項政策并付諸實施。其中，殘聯(lián)應(yīng)成為殘聯(lián)工作的核心部門，其它部門應(yīng)在各自職責(zé)范圍開展殘疾人相關(guān)工作。按照“人在情境中”的理論解釋，人總是生活在一定的社會環(huán)境當(dāng)中。因此，殘疾人的工作和生活均離不開社會。有就業(yè)能力的殘疾人，要盡力推動就業(yè)，最終得融入社會，進入到某一具體的單位中去。第二，理順殘疾人教育與殘疾人就業(yè)的關(guān)系。學(xué)歷越高的人，其就業(yè)率就越高，就業(yè)率與教育成正比。其實，就業(yè)率提高了，收入增加了，人們有經(jīng)濟實力再來接受教育，促進教育的發(fā)展。因此，教育與就業(yè)嚴格意義上來說是相互促進的，這種關(guān)系在殘疾人群體亦然。

（三）逐步完善殘疾人就業(yè)的法律法規(guī)

第一，加強殘疾人就業(yè)制度的頂層設(shè)計。我國《憲法》和《中華人民共和國殘疾人保障法》均對殘疾人勞動就業(yè)權(quán)利做了相關(guān)的規(guī)定。國務(wù)院于2007年又制定頒布了《殘疾人就業(yè)條例》。至此，殘疾人就業(yè)不僅有了《憲法》等法律上的規(guī)定，但現(xiàn)實中殘疾人就業(yè)工作卻舉步維艱，原因在于殘疾人具體執(zhí)行制度的頂層設(shè)計有待進一步加強。第二，制定合理的殘疾人就業(yè)保障實施措施。頂層設(shè)計和法制只是前提，再好的法制其重要環(huán)節(jié)還是執(zhí)行。殘疾人就業(yè)工作涉及社會的方方面面，它不只是一個政治問題，也是一個經(jīng)濟問題和社會問題。它不是殘聯(lián)這一個部門的工作，而是民政、社會保障、教育、財政等多個部門共同協(xié)作才能完成好的工作。因此，應(yīng)根據(jù)殘疾人就業(yè)的實際需求，制定符合殘疾人就業(yè)特點的有效措施，才能真正促進殘疾人的就業(yè)工作。在具體措施的制定時，一是要處理好中央政府和地方政府的財政責(zé)任關(guān)系，二是要處理好殘聯(lián)與相關(guān)部門的責(zé)任關(guān)系，三還要加大殘聯(lián)事業(yè)的宣傳，營造良好的“關(guān)殘、愛殘、助殘”社會氛圍。

（四）大力發(fā)展殘疾人教育與就業(yè)培訓(xùn)

第一，大力發(fā)展殘疾人教育。一要重視殘疾人基礎(chǔ)教育。要將殘疾人基礎(chǔ)教育納入義務(wù)教育體系，凡是能夠進入到普通學(xué)校就讀的殘疾學(xué)生，則盡可能安排到這些學(xué)校就讀。同時，要積極創(chuàng)造條件，開辦各級各類特殊學(xué)校，滿足不同年齡和不同類別殘疾人的需要。二要重視殘疾人職業(yè)教育。Y市一職校開設(shè)的特殊教育班就是殘疾人中等職業(yè)教育一個很好的例子。三要逐步發(fā)展殘疾人高等教育。應(yīng)進一步逐步擴大殘疾人高等教育的比例。四要加大殘疾人教育保障的財政支持力度。各類殘疾人教育應(yīng)逐步實現(xiàn)全免學(xué)費政策。其中，殘疾人義務(wù)教育應(yīng)當(dāng)在免學(xué)費之外適當(dāng)增加教育補助，殘疾人高等教育應(yīng)實行獎勵政策，鼓勵殘疾人往高等教育方向的發(fā)展。第二，加強殘疾人就業(yè)培訓(xùn)。就業(yè)培訓(xùn)是提升殘疾人就業(yè)能力的重要途徑。加強殘疾人就業(yè)培訓(xùn)，一要做好市場調(diào)查研究，根據(jù)勞動力市場和用人單位的需求，有計劃的開展各類培訓(xùn)。二要真正發(fā)揮好殘保金的就業(yè)保障作用。按照目前殘保金的收繳情況，應(yīng)加大殘保金的殘疾人就業(yè)培訓(xùn)支出，而且可以適當(dāng)提高殘疾人就業(yè)補助和就業(yè)獎勵幅度。三要加強殘疾人就業(yè)培訓(xùn)的組織力度。要在培訓(xùn)機構(gòu)和培訓(xùn)師資選擇、培訓(xùn)內(nèi)容確定等方面努力，切實提高殘疾人培訓(xùn)力度。四要加強殘疾人就業(yè)培訓(xùn)研究。目前，殘疾人就業(yè)培訓(xùn)不科學(xué)，培訓(xùn)基地和培訓(xùn)機構(gòu)不規(guī)范，簡單培訓(xùn)、臨時培訓(xùn)、重復(fù)培訓(xùn)等現(xiàn)象突出。

（五）加強殘疾人就業(yè)保障金的利用與管理

第一，合理收支。一方面，殘保金大量結(jié)余，另一方面，殘疾人卻無法享受到殘保金的成果，當(dāng)務(wù)之急是繼續(xù)完善殘保金的管理制度。北京、江蘇、廣東等地已經(jīng)率先做出嘗試，適當(dāng)擴大殘保金的支出范圍，特別是增加了殘疾人社會保險補助項目和加大對農(nóng)村殘疾人的扶持力度。經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，殘保金的收繳率偏低，應(yīng)繼續(xù)加大殘保金的收繳力度，為殘疾人就業(yè)工作的開展?fàn)幦「嗟馁Y金支持?？紤]到資金貶值風(fēng)險，有必要借鑒社?；鸬耐顿Y經(jīng)驗，對殘保金進行適當(dāng)投資以保值增值。第二，加強監(jiān)管。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，殘保金是一個非常敏感的話題。近幾年，國內(nèi)因殘保金的違規(guī)使用而被曝光的事件越來越多，這嚴重影響到殘疾人群體的切身利益，也影響到政府的形象。因此，應(yīng)加大對殘保金管理的監(jiān)管力度，構(gòu)建司法監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會監(jiān)督三位一體的監(jiān)督體制。近幾年的巡視反腐就是一種很好的監(jiān)督方式。