論政府會計制度改革對高校財務管理的影響

朱丹

摘要：隨著外界對政府管理要求的不斷提高，行政事業(yè)機構在財務管理中暴露出的弊端越來越突出，政府會計制度改革勢在必行。這項改革對高等教育機構的財務管理產生了重大影響，同時，對高等學校財務管理提出了新的要求。文章著重論述了政府會計制度改革的重點，闡述了其對高校財務管理產生的影響和挑戰(zhàn)，并提供了相關對策，旨在改善高校的財務管理水平。

關鍵詞：會計制度改革;高校財務;財務管理

隨著我國建立現(xiàn)代財政體系的步伐越來越快，社會各界對公共財政管理情況愈發(fā)關注，包括對財政報告的公開程度、精細程度的要求不斷提高，原有的基于收付實現(xiàn)制的預算會計在新時期一直難以滿足公共部門財務管理的需要，我國實行以權責發(fā)生制為基礎的政府綜合報告制度是大勢所趨。

一、政府會計制度改革理論綜述

（一）政府會計改革的國際經驗

從20世紀90年代開始，西方發(fā)達國家，主要以新西蘭以及澳大利亞為代表，率先推進了權責發(fā)生制的政府會計改革。在政府會計改革之后，新西蘭政府的運作效率顯著提高，公共財政也扭虧為盈，終結了財政赤字的困境。澳大利亞為了擺脫高額財政赤字，改善財政狀況，也隨后開始政府會計制度的改革，經過20多年的改革，澳大利亞政府成功地建立了完善的權責發(fā)生制財務報告和預算制度，促使國有資產管理高效化發(fā)展。

目前，大多數(shù)已加入經濟合作與發(fā)展組織的國家，如英國、法國和美國，都多多少少地進行了政府會計制度的改革。在漫長的政府管理的實踐中，各國都逐步意識到收付實現(xiàn)制進行財務管理的缺陷，在政府管理應用中都更加重視權責發(fā)生制。英國的政府會計制度改革比較徹底。經過近20年的不斷完善，一套適合英國的金融發(fā)展體系已經形成;為了在財務核算中更詳細、更系統(tǒng)地反映政府的財政狀況，美國采用基金會計模式將政府收支與其他資源分開;法國的政府會計改革起步則比較晚，以其他發(fā)達國家政府會計改革的經驗作為基石，結合自己的國情，也形成了頗具特色的預算、財務和成本分別核算的體系。隨著發(fā)達國家在政府會計領域進行改革的嘗試取得不斐的成效，許多發(fā)展中國家也開始逐步推行由收付實現(xiàn)制向權責發(fā)生制轉變的改革。

（二）我國推行政府會計改革的歷程

自新中國建立以來至20世紀末，我國的經濟管理方式是以計劃經濟為主，政府會計有著比較濃厚的計劃經濟色彩，政府會計體系也是以預算會計為基礎，遵循收付實現(xiàn)制的原則。隨著改革開放程度的不斷加深，市場經濟發(fā)展不斷完善，以收付實現(xiàn)制為基礎的預算會計體系的弊端暴露得愈發(fā)明顯。為了適應國情，自1998年開始，我國開始對成本核算的事業(yè)單位采用權責發(fā)生制核算，2001年12月，財政部印發(fā)了《財政總預算會計制度暫行補充規(guī)定》，明確規(guī)定財政總預算會計核算以收付實現(xiàn)制為主，但中央財政總預算會計的個別事項可以采用權責發(fā)生制。2009年5月，海南省財政廳率先開展政府會計改革的試點工作，海南省農業(yè)廳和醫(yī)學院被選為首批試點單位，開始實行以權責發(fā)生制為基礎的會計制度;同年11月，財政部發(fā)布了《關于高等學校和醫(yī)院會計制度的意見征求意見草案》;2011年起，我國以北京、天津等11個省市作為試點，開展實踐工作，并在2012到2014年間不斷擴大試點規(guī)模。2017年財政部發(fā)布了《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》，并明確自2019年1月1日開始實施。2018年，教育部出臺了《關于直屬高校直屬單位實施政府會計制度的意見》，文件明確指出，從2019年1月1日開始，高校要從高等學校會計制度過渡到新的政府會計制度，并選取了上海交通大學、中央財經大學等幾所高校作為試點單位率先推行改革。

（三）新政府會計制度的理念

自2019年1月1日起，各行政事業(yè)單位統(tǒng)一實行政府會計制度，同時取消包括高等學校在內的13個行業(yè)的會計制度。新的政府會計制度的特點可以簡單概括為雙基礎、雙功能、雙分錄、雙報告，即分別以收付實現(xiàn)制和權責發(fā)生制為基礎通過平行記賬使8個會計要素在同一會計核算系統(tǒng)中，實現(xiàn)財務會計和預算會計的雙重功能，在決算時要求編制財務報告和政府決算報告。

二、政府會計制度改革對高校財務管理的影響

高等學校是依靠財政補助為主要收入來源的，是新政府會計制度的重要執(zhí)行者。實施新政府會計制度對高等學校的財務管理的影響是多方位的，深層次的，有利于高校建立健全財務報銷制度，提升科研管理水平，建設廉政高效的內控管理體制，同時也對高校財務人員的工作能力、財務、資產等系統(tǒng)的信息化水平以及各職能部門之間的協(xié)調提出了前所未有的挑戰(zhàn)。

（一）有利于建立健全財務管理機制

1. 會計核算的影響

按照新的政府會計制度下相關準則的要求，高校需要在同一核算系統(tǒng)中將預算會計要素和財務會計要素相互對應，實行平行記賬，同時要按照權責發(fā)生制的要求對固定資產計提折舊、對無形資產進行攤銷，對可能無法到賬的往來款計提壞賬準備，從而加強高校的各類資產以及各項往來款項的核算和管理，更加真實全面地反映資產狀況及現(xiàn)金流的變化。

2. 財務報告的影響

在政府會計制度改革之前，高校一直執(zhí)行的是單獨的預算會計體系核算，改革之后由單會計體系核算變?yōu)殡p會計體系核算，單報告也會相應地變成雙報告體系，在編制決算報告的同時也要編制政府財務報告，同時通過信息化手段檢驗兩種核算模式的合理差異。

上述兩方面的變化對高校的財務人員及核算系統(tǒng)提出了很高的要求，需要財務人員積極主動地深入學習新的政府會計制度，在實際操作過程中也需要細心謹慎，查缺補漏;在核算系統(tǒng)方面，為了減少財務人員的工作量，需要通過財務系統(tǒng)的信息化建設最大程度的實現(xiàn)預算會計和財務會計的有效銜接，同時因為新的財務報告對于信息披露的要求大大提高了，包括需要披露收入來源、支付對象、債權債務人等的相關信息，所以系統(tǒng)需要記錄并處理的數(shù)據量大量增加，而且國家對于高校的預決算管理、績效管理以及國庫集中支付等方面的要求越來越高，穩(wěn)定而高效的財務信息處理系統(tǒng)在這次改革中發(fā)揮著至關重要的作用，荷蘭政府會計改革前后跨度超過了30年，很大程度上是因為其信息技術水平落后。

（二）有利于提升科研管理水平

政府會計制度改革的一個重要的方面是規(guī)范了需要按照合同進度確定事業(yè)收入，高校的合同大多是科研事業(yè)收入的合同。如何按合同進行收入的確認現(xiàn)在是大多數(shù)高校的難點，這在很大程度上取決于高校是否具備一個完善的合同管理體系。新政府會計制度還明確了研發(fā)支出的核算，研究階段與開發(fā)階段需要分開單獨計量，其中開發(fā)階段的支出與科研成果轉化的價值相關，如何準確區(qū)分和計量研發(fā)支出是提升教職工特別是科研人員的積極性、創(chuàng)造性的重要課題。高等學校的科研項目是促進學校發(fā)展的基石和保障，也是提高教師和專業(yè)技術人員的科研能力的重要途徑，新的政府會計制度能使科研項目經費的管理和使用更加規(guī)范、科學和透明。

（三）有利于提高內控管理質量

這次政府會計制度改革涉及面較廣，包括資產、合同、人事、科研、信息等各個方面的核算內容與方式都有所改變，所以需要各職能部門協(xié)同推進，會計核算與預決算管理、資產管理、合同管理、績效考核、科研項目管理以及人事管理等工作充分協(xié)調，以本次政府會計制度改革為契機實行各部門系統(tǒng)對接工作，在提升財務管理水平的同時也梳理了高校的內控管理體制。比如在充分解讀新政府會計制度的基礎上，結合學校實際的管理情況重新修訂學校的存貨、固定資產、無形資產、往來款、合同以及科研經費等相關的管理辦法，進一步完善各種規(guī)章制度。

按照新的政府會計制度的要求，高等學校應當按照權責發(fā)生制的基礎進行固定資產的折舊計提，無形資產的攤銷等工作，能夠幫助高等學校更好地核算各方面的成本分攤，提高會計信息質量，從而構建符合學校自身發(fā)展要求的科學規(guī)范的績效考評制度。在高等學校的教學、科研環(huán)節(jié)中實現(xiàn)績效評價能夠提高教學質量，科研效率，促進高校發(fā)展。與以往績效考核缺乏清晰、準確和規(guī)范的標準相比，新政府會計制度提供的評價依據更加可靠和科學，也有利于進一步貫徹執(zhí)行教育部的預算績效評價的相關政策。

另外，預算會計與財務會計并行，使高等學校不僅要提供決算報告，還要編制反映財務狀況和現(xiàn)金流量的系統(tǒng)性財務管理數(shù)據的資產負債表、收入費用表以及現(xiàn)金流量表等，且財務報表、決算報告等都需要進行信息公開。高校通過更加科學和規(guī)范的財務核算，公開的報表數(shù)據更加客觀真實，能夠使校內外各類信息使用者對學校的資金使用情況，尤其是大家關注的公共財政資金的使用情況更加清晰明了，在獲得內部教職工以及社會公眾對學校的信任感的同時，調動教研人員及其他工作人員的積極性，擴大學校的影響力，獲得更多的關注度;從另一角度來說，公開更加客觀全面的財務信息有利于外部監(jiān)督部門、稅務部門、管理部門以及社會公眾對學校的監(jiān)督，促進學校建立高效、透明的監(jiān)督管理體制，提升內控管理質量。

三、高校實施政府會計制度改革的對策

實施新一輪政府會計制度是全面深化財稅體制改革的重要措施，各高校都需要加強制度執(zhí)行的頂層設計，明確本單位各職能部門的職責，強調改革的重點工作，共同推進落實各項制度實施。第一、加強政府會計制度全民化。加強全民政府會計制度建設。高校需要讓政府會計制度滲透到管理的所有細節(jié)中去，促使全體教職工認識和了解新政府會計準則，加強對各部門的指導和培訓，同時要定期開展研討會，研究和解決制度實際操作過程中出現(xiàn)的重、難點問題，推動財務管理工作的進一步開展;第二、促進財務人員隊伍專業(yè)化。按照新的政府會計制度的要求，高校財務人員需要同時具備先進的思想、專業(yè)的素養(yǎng)，在系統(tǒng)地解讀吸收新制度的理論知識之后，結合多元化的學習和培訓，提高制度學習的轉化效果。財務人員要熟練掌握部門預算、非稅收入收繳、政府采購、國庫集中支付等財稅改革的內容，就需要不斷豐富完善各項財政政策的只是體系，提升專業(yè)技能，同時對財務人員進行定期專業(yè)考核;第三、推動財務管理信息化。高校的財務管理工作已經離不開信息化系統(tǒng)的支撐，新的政府會計制度對財務信息系統(tǒng)的要求更高，不單單是與財務核算的系統(tǒng)相關，還要和資產、合同、人事等各種管理系統(tǒng)相對接。高校應當要與系統(tǒng)供應商保持密切聯(lián)系，對現(xiàn)有的系統(tǒng)設置進行優(yōu)化，結合學校的自身情況對財務以及其他相關系統(tǒng)進行有效銜接和對接工作，建立與高校發(fā)展相適應的財務管理平臺、系統(tǒng)和數(shù)據庫，既能實現(xiàn)個性化、針對性的發(fā)展，又能為財務工作的進一步發(fā)展奠定數(shù)據基礎。

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（作者單位：華東師范大學財務處）