我國法制審查制度的產(chǎn)生及演進(jìn)

一、問題的提出

2018年3月，國務(wù)院機構(gòu)改革方案決定在國務(wù)院法制辦公室與原司法部的職責(zé)整合基礎(chǔ)上重新組建司法部，不再保留國務(wù)院法制辦公室的機構(gòu)建制?！胺ㄖ妻k”作為我國法制審查制度的重要載體，并非以一種形態(tài)貫穿始終，而是自成立后便幾經(jīng)變遷，其演進(jìn)路徑揭示著我國政府法制審查制度的推進(jìn)和完善，這是我國建設(shè)法治政府的重要一環(huán)，為建設(shè)法治政府提供了有力支撐?；诖?，梳理并探究法制審查制度的歷史演進(jìn)并從中獲取啟發(fā)，具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

學(xué)界對于政府法制機構(gòu)審查制度的研究主要聚焦于政府法制機構(gòu)重大決策合法性審查問題①參見郭漸強、彭璐：《重大行政決策方案合法化研究》，《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2014年第2期；王仰文：《重大行政決策合法性審查問題研究》，《理論月刊》2012年第1期；宋艷慧、杜欣霖：《完善重大行政決策合法性審查機制》，《行政管理改革》2014年第2期。，或者從依法行政的角度概括論述法制審查②參見楊海坤、李兵：《基層政府推進(jìn)依法行政的成效與問題分析》，《北方法學(xué)》2009年第2期；楊書軍：《規(guī)范性文件制定程序立法的現(xiàn)狀及完善》，《行政法學(xué)研究》2013年第2期。，專門針對法制機構(gòu)演變路徑的研究為數(shù)不多。③參見黃學(xué)賢：《政府法制機構(gòu)與原司法行政機關(guān)整合：動因、問題及對策》，《蘇州大學(xué)學(xué)報（法學(xué)版）》2019年第2期。已有成果對于政府法制機構(gòu)的職能界定、轉(zhuǎn)變等問題提供了一定的研究框架和思路，但仍然存在空白和不足：一是沒有系統(tǒng)、全面地梳理我國審查機構(gòu)的演變路徑及其職能在不同時期的特點，多數(shù)僅以審查機構(gòu)具體的某項職能為切入點進(jìn)行探究；二是缺乏系統(tǒng)性的縱向與橫向比對，將中央和地方制度分而論之，忽略了地方在政府法制審查制度中的先行探索作用。

鑒于此，本文聚焦我國中央和地方政府層面法制審查機構(gòu)的發(fā)展路徑，通過文獻(xiàn)閱讀與實踐考證，探求不同時期和階段法制審查機構(gòu)的具體任務(wù)特點和工作側(cè)重，并分析其產(chǎn)生的時代背景。以比較的視角分析地方政府在法制審查機構(gòu)中的先行探索成果和貢獻(xiàn)，以期在宏觀層面對我國法制機構(gòu)變遷和職能轉(zhuǎn)變作出總結(jié)，并希望能對相關(guān)研究有所裨益。

從我國法制審查實踐來看，各級機關(guān)及其職能部門大都開展了法制審查相關(guān)工作并設(shè)有相應(yīng)的工作機構(gòu)，為使問題更為聚焦，文中所指法制審查皆為中央和地方政府層面的政府法制機構(gòu)及其審查制度。

二、國家層面法制審查制度的產(chǎn)生及演進(jìn)

（一）機構(gòu)職能規(guī)定中的法制審查制度

法制機構(gòu)審查制度最早見于國家對政府法制機構(gòu)組織和職能的規(guī)定，國家立法層面的制度確立則是近40年開始的。政府法制機構(gòu)職能規(guī)定中的審查制度經(jīng)歷了如下演進(jìn)過程。

1949年新中國成立后，中央人民政府在政務(wù)院之下設(shè)置了法制委員會，負(fù)責(zé)“研究、草擬與審議各種法規(guī)草案并解答現(xiàn)行各種法規(guī)”。①參見《中央人民政府法制委員會試行組織條例》第2條。其中的“審議”是“審查制度”的雛形。

1954年國務(wù)院法制局成立后，由其“審查國務(wù)院交付審查的法規(guī)草案”，同時，“根據(jù)國務(wù)院的決定，草擬法規(guī)草案”。②參見《國務(wù)院法制局組織簡則》?！敖桓丁北砻鬟@個時期的審查是“被動式”審查，法制局只負(fù)責(zé)對國務(wù)院交付的法規(guī)草案進(jìn)行審查。

1959年國務(wù)院法制局被撤銷后，國務(wù)院秘書廳設(shè)立法律室，其主要職能是“協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)審查國務(wù)院各部門報送國務(wù)院的法規(guī)”?！皡f(xié)助”表明這個時期法制機構(gòu)作為“辦事機構(gòu)”，不具有獨立的審查職能，法制機構(gòu)的審查屬于“領(lǐng)導(dǎo)審查”的輔助性工作，但審查范圍不再局限于“交付”范圍。

1980年國務(wù)院辦公廳法制局和國務(wù)院經(jīng)濟法規(guī)研究中心并存，國務(wù)院經(jīng)濟法規(guī)研究中心的職能包括“對國務(wù)院交辦的重要經(jīng)濟法規(guī)進(jìn)行研究，提出修改意見”，其職能更接近于咨詢機構(gòu)，以“交辦”為前提、“重要經(jīng)濟法規(guī)”為主要對象，且在措詞上以“研究”和“提出修改意見”區(qū)別于“審查”。

1986年，國務(wù)院辦公廳法制局與國務(wù)院經(jīng)濟法規(guī)研究中心合并為國務(wù)院法制局，主要職能包括“審查各部門上報國務(wù)院的法律、行政法規(guī)草案”。這是首次在機構(gòu)職能上明確由一個專門的機構(gòu)直接行使對法律和行政法規(guī)草案的審查權(quán)，也是第一次在法制機構(gòu)的職能表述中區(qū)別法律和行政法規(guī)。

1993年，國務(wù)院法制局重新獲得直屬機構(gòu)的身份③1988年國務(wù)院法制局由直屬機構(gòu)調(diào)整為辦事機構(gòu)，對其審查職能的表述基本未作調(diào)整：“審查各部門上報國務(wù)院的法律草案、行政法規(guī)草案和國際條例”。，負(fù)責(zé)“審查修改各部門報國務(wù)院審議的法律草案、行政法規(guī)草案，從法律角度審查部門報送國務(wù)院審核的我國締結(jié)或者加入的國際條約”。

1998年，國務(wù)院法制辦公室成立，對其審查職能的表述沒有變化。

（二）國家立法中的法制審查制度

1.制度定位。法制機構(gòu)審查制度在國家立法層面的確立，最早始于1987年4月21日國務(wù)院批準(zhǔn)的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡稱“《暫行條例》”）。④該《條例》第12條第1款規(guī)定：“行政法規(guī)的起草工作完成后，由起草部門將行政法規(guī)草案報送國務(wù)院審批?！钡?3條規(guī)定：“報送國務(wù)院的行政法規(guī)草案，由國務(wù)院法制局負(fù)責(zé)審查，并向國務(wù)院提出審查報告?！逼浠局贫冗壿嬍牵浩鸩莶块T將草案報國務(wù)院審批，國務(wù)院將草案先交法制機構(gòu)進(jìn)行審查，在法制部門審查的基礎(chǔ)上，再進(jìn)行審議或者審批。法制機構(gòu)的角色類似于國務(wù)院審批工作的輔助機構(gòu)，為國務(wù)院審批行政法規(guī)草案提供審查意見。

2002年1月1日起施行的《行政法規(guī)制定程序條例》（以下簡稱“《法規(guī)條例》”）更清晰地勾勒出法制機構(gòu)作為國務(wù)院審查行政法規(guī)送審稿的具體工作機構(gòu)的角色。①《行政法規(guī)制定程序條例》第16條規(guī)定：“起草部門將行政法規(guī)送審稿報送國務(wù)院審查時，應(yīng)當(dāng)一并報送行政法規(guī)送審稿的說明和有關(guān)材料?！钡?7條第1款規(guī)定：“報送國務(wù)院的行政法規(guī)送審稿，由國務(wù)院法制機構(gòu)負(fù)責(zé)審查。”第24條規(guī)定：“國務(wù)院法制機構(gòu)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究各方面的意見，與起草部門協(xié)商后，對行政法規(guī)送審稿進(jìn)行修改，形成行政法規(guī)草案和對草案的說明?！薄斗ㄒ?guī)條例》有4處細(xì)微但極具暗示意義的調(diào)整：一是將“審定和發(fā)布”一章分拆為“審查”和“決定與公布”兩章；二是將起草部門報送的“行政法規(guī)草案”改為“行政法規(guī)送審稿”；三是將“國務(wù)院審批”改為“國務(wù)院審查”；四是法制機構(gòu)“向國務(wù)院提出審查報告”改為“對行政法規(guī)送審稿進(jìn)行修改，形成行政法規(guī)草案和對草案的說明”。這4處調(diào)整意味著：其一，國務(wù)院審查即是法制機構(gòu)審查，法制機構(gòu)是國務(wù)院具體承擔(dān)審查職責(zé)的機構(gòu)；其二，審查與決定兩項程序分離，法制機構(gòu)的審查職能進(jìn)一步獨立化；其三，審查的重點不在于指出送審稿存在的問題，而是幫助起草部門對送審稿進(jìn)行修改完善。

2.審查內(nèi)容。《法規(guī)條例》和《規(guī)章制定程序條例》（以下簡稱“《規(guī)章條例》”）對法制機構(gòu)審查內(nèi)容的規(guī)定總體上一致，主要包括合法性、導(dǎo)向性、協(xié)調(diào)性、平衡性、民意性。但兩者之間也有差異：一是《法規(guī)條例》在合法性之外，還強調(diào)了“政治性”，即送審稿是否符合國家的方針政策；二是《規(guī)章條例》增加了“技術(shù)性”的標(biāo)準(zhǔn)，即送審稿是否符合立法技術(shù)要求。兩者存在如上差異，其邏輯基礎(chǔ)卻不充分。規(guī)章位階雖低，但依然不能在“符合國家方針政策”上得到豁免；行政法規(guī)位階雖高，但同樣不能置立法技術(shù)要求于不顧。

3.審查程序。兩者對法制機構(gòu)審查程序的規(guī)定總體上比較一致，主要涉及以下程序：一是征求意見；二是實地調(diào)查研究；三是召開座談會、論證會；四是舉行聽證會；五是協(xié)調(diào)部門意見；六是修改送審稿；七是提請審議或者審批。但也有個別差異：一是向社會廣泛征求意見程序的適用條件。前者設(shè)定的適用條件主要針對“重要的”行政法規(guī)送審稿，而后者更強調(diào)“重大意見分歧”，主要針對送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益，送審稿有重大意見分歧的情形。此外，后者要以起草單位在起草過程中未向社會公布為前提；二是聽證會程序的適用條件。前者設(shè)定的適用條件是“送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益”，而后者又增加了兩個條件，即有關(guān)機關(guān)、組織或者公民對送審稿有重大意見分歧，且起草單位在起草過程中未舉行聽證會；三是報審程序。前者規(guī)定了兩種報審方式，除提請國務(wù)院常務(wù)會議審議外，對調(diào)整范圍單一、各方面意見一致或者依據(jù)法律制定的配套行政法規(guī)草案，還可以采取傳批方式，直接提請國務(wù)院審批。而后者則僅有提請有關(guān)會議審議這一種方式。

2017年《國務(wù)院關(guān)于修改〈行政法規(guī)制定程序條例〉的決定（征求意見稿）》對法制機構(gòu)審查程序作了2個“加法”：一是擴大了向社會廣泛征求意見程序的適用，不再局限于“重要的”行政法規(guī)送審稿，由法制機構(gòu)自行裁量。同時，對于征求意見的期限也作了規(guī)定，即一般不少于30日；二是增加了爭議問題的評估程序。法制機構(gòu)可以邀請有關(guān)專家、組織對送審稿中爭議的主要問題進(jìn)行評估。

該文件對法制機構(gòu)審查程序的調(diào)整更為復(fù)雜：一是對面向社會廣泛征求意見的程序，不再以起草單位未廣泛征求過意見為前提，而對聽證程序，則保留了該前提；二是在協(xié)調(diào)程序的設(shè)定上區(qū)分了協(xié)調(diào)對象的層級。國務(wù)院有關(guān)部門有不同意見的，由起草單位進(jìn)行協(xié)調(diào)；省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府有不同意見的，由法制機構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)。前者主要發(fā)生在部門規(guī)章的審查過程中，后者則主要發(fā)生在地方政府規(guī)章的審查過程中；三是對重大分歧意見的評估，既可以由起草單位組織，也可以由法制機構(gòu)組織，還可以由起草單位和法制機構(gòu)共同組織。

4.審查結(jié)果?！稌盒袟l例》規(guī)定，法制機構(gòu)審查的唯一結(jié)果是“提出審查報告”。但《法規(guī)條例》與《規(guī)章條例》中的審查結(jié)果則分兩種情形：一是緩辦或者退回起草單位①法制機構(gòu)經(jīng)審查認(rèn)為，制定行政法規(guī)的基本條件不成熟的，或者有關(guān)部門對送審稿規(guī)定的主要制度存在較大爭議，且起草單位未與有關(guān)部門協(xié)商的，或者不符合送審的形式要求的(包括負(fù)責(zé)人簽署的要求、需要附具的材料等)，法制機構(gòu)可以緩辦或者退回起草單位。；二是形成草案和對草案的說明。緩辦、退回制度的出現(xiàn)，標(biāo)志著法制機構(gòu)審查功能的回歸。但是，在推動法制機構(gòu)審查功能回歸的同時，立法者又將法制機構(gòu)“提出審查報告”修改為“形成草案說明”，再一次模糊了審查者與起草者的界限，審查者更似第二順序的起草者。

三、地方層面法制審查制度的產(chǎn)生及演進(jìn)

（一）對法制審查的制度定位

1.第一階段：《暫行條例》頒布前

地方法制機構(gòu)審查制度最早見于1985年1月9日頒布實施的山東省政府《關(guān)于制定地方經(jīng)濟法規(guī)程序的若干規(guī)定》。②根據(jù)國家信息中心的國家法規(guī)數(shù)據(jù)庫檢索。該《規(guī)定》明確，起草部門將法規(guī)、規(guī)章草案報送省府審議，“省政府辦公廳經(jīng)濟法規(guī)室對送審的法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行初審”“經(jīng)審核、協(xié)調(diào)成熟后的法規(guī)、規(guī)章，送主管省長審批，并確定是否提交省政府常務(wù)會議討論或報請省人大審議”。同期明確將法制機構(gòu)審查定位為“初審”的規(guī)定還包括福建省政府1985年5月11日頒布實施的《關(guān)于制定地方性經(jīng)濟法規(guī)、規(guī)章起草、送審、頒發(fā)工作程序的暫行規(guī)定》。差異僅在于，前者由法制機構(gòu)直接報省長審批，后者由法制機構(gòu)先報省政府辦公廳，由辦公廳轉(zhuǎn)分管副省長審批?！俺鯇彙钡亩ㄎ灰馕吨?，法制機構(gòu)并非正式意義上的審查主體，真正的審查主體是省政府，法制機構(gòu)審查只是為審批、討論、審議所做的內(nèi)部程序意義上的準(zhǔn)備。

在山西省政府1985年6月4日頒布實施的《地方性法規(guī)、規(guī)章草擬送審程序（試行）》制定的山西省模式中③該規(guī)章規(guī)定，起草部門需要把法規(guī)、規(guī)章初稿送省人民政府辦公廳法制處審查，認(rèn)為基本可以后，再由起草部門征求有關(guān)業(yè)務(wù)部門的意見和廣泛征求基層的意見。起草部門根據(jù)各方意見對初稿進(jìn)行修改后，再報送省人民政府辦公廳，由省人民政府辦公廳和起草部門共同邀集法律專家和有關(guān)部門的專門人員，對所擬法規(guī)、規(guī)章草案進(jìn)行討論、論證。，法制機構(gòu)審查發(fā)生在更早的階段，起草部門在草案對外征求意見前，必須經(jīng)過省人民政府辦公廳法制機構(gòu)的審查把關(guān)。起草部門正式報送審核的對象是省人民政府辦公廳，對草案的討論、論證、審核、修改，由省人民政府辦公廳和起草部門共同組織、一起進(jìn)行，并由起草部門的主要負(fù)責(zé)人向省政府常務(wù)會議作起草說明。在宏觀視野里，起草部門與省人民政府辦公廳及其法制機構(gòu)如同一個整體，共同承擔(dān)草案的修改完善工作，省人民政府辦公廳及其法制機構(gòu)在更多意義上承擔(dān)了輔助角色。

1986年3月30日頒布實施的《廣州市人民政府關(guān)于草擬地方性法規(guī)和制訂行政規(guī)章程序暫行規(guī)定》中明確，法制機構(gòu)負(fù)責(zé)法規(guī)、規(guī)章草案的“承辦、組織指導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作”。換言之，法制機構(gòu)承擔(dān)具體的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作，屬于輔助工作。北京市政府采取的模式與此類似。④1985年4月17日頒布實施的《北京市人民政府關(guān)于一九八五年制定法規(guī)、規(guī)章工作的通知》要求，法規(guī)、規(guī)章的修改草案送市政府辦公廳匯總。該件未提及法制機構(gòu)審查，從某個角度表明，北京市在這個時期尚未將法制機構(gòu)審查作為一個獨立的程序。

這個階段的特點：法制機構(gòu)與起草單位總體上趨于同質(zhì)化、一體化，地方政府法制機構(gòu)對辦公廳的隸屬性、依附性較強，一般不以獨立身份對外開展工作。法制機構(gòu)審查在法規(guī)、規(guī)章草案審批程序中處于輔助性地位。

2.第二階段：《暫行條例》頒布后至《法規(guī)條例》《規(guī)章條例》頒布前

此期間各地共出臺33件有關(guān)規(guī)章制定程序的地方政府規(guī)章。除3件規(guī)章未區(qū)分章節(jié)外，其余30件規(guī)章中，14件與《行政法規(guī)制定程序暫行條例》保持一致，將法制機構(gòu)審查與政府審議、審批統(tǒng)一作為“審定”程序，還有16件在法制機構(gòu)審查制度上的探索已經(jīng)接近《法規(guī)條例》《規(guī)章條例》的設(shè)計，將法制機構(gòu)審查從“審定”程序中剝離出來，作為一項獨立的立法程序予以規(guī)范。其中，最早將法制機構(gòu)審查獨立出來的規(guī)章是1988年10月24日頒布的《黑龍江省人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定》。

這個階段的特點：法制機構(gòu)與起草單位相對分離，但總體上屬于政府審定法規(guī)、規(guī)章草案的一部分，尚未與審議、審批程序分離。

3.第三階段：《法規(guī)條例》《規(guī)章條例》頒布后

這段時期，各地關(guān)于政府規(guī)章制定程序的規(guī)定基本與《法規(guī)條例》《規(guī)章條例》保持一致，將法制機構(gòu)審查程序與地方政府審議、決定程序分離，作為一項獨立的立法程序予以規(guī)范。值得注意的是，其后地方制定或者修改出臺的規(guī)章制定程序規(guī)定中，仍有不少使用或者保留了《行政法規(guī)制定程序暫行條例》中“審查報告”或者類似“審查報告”的表述，對《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》的調(diào)整并未跟進(jìn)。據(jù)統(tǒng)計，有11件仍使用或者保留了“審查報告”或者類似“審查報告”的表述。

（二）審查內(nèi)容

1.第一階段：《暫行條例》頒布前

這個時期，各地對審查內(nèi)容的規(guī)定主要涉及5個方面：必要性、合法性、合政策性、意見一致性、技術(shù)性。

除此之外，還有一些探索值得關(guān)注：一是有的地方明確將“可行性”作為法制機構(gòu)審查的重點①例如，1987年1月28日頒布的《青島市人民政府關(guān)于起草制定地方性法規(guī)、行政規(guī)章程序的若干規(guī)定》。，這意味著法制機構(gòu)的審查直接深入實體制度及其在實踐中兌現(xiàn)的可能；二是有的地方明確將“統(tǒng)一性”即是否與現(xiàn)行規(guī)章相互銜接和配套，作為法制機構(gòu)審查的重點。②例如，1985年5月11日頒布的《福建省人民政府關(guān)于制定地方性經(jīng)濟法規(guī)、規(guī)章起草、送審、頒發(fā)工作程序的暫行規(guī)定》。這意味著法制機構(gòu)審查關(guān)注其與同位階法的關(guān)系，在更大范圍內(nèi)保障法制統(tǒng)一；三是有的地方將應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)還是行政規(guī)章作為法制機構(gòu)審查的內(nèi)容。③同注①。應(yīng)當(dāng)制定為地方性法規(guī)還是行政規(guī)章，其實質(zhì)是對立法資源的合理分配。在當(dāng)時立法計劃編制尚未受到充分重視、立項論證制度尚比較粗疏的歷史條件下，在法制機構(gòu)審查階段還要審查立法形式的適當(dāng)性，有其現(xiàn)實原因。

由上可見，在國家立法的空白時期，地方政府的實踐已經(jīng)十分豐富，并已將其法定化。

2.第二階段：《暫行條例》頒布后至《法規(guī)條例》《規(guī)章條例》頒布前

這個時期各地對法制機構(gòu)審查內(nèi)容的規(guī)定還是呈現(xiàn)出一些新的特點：一是與現(xiàn)行同位階法的銜接問題、制度措施的可行性和操作性問題成為審查的普遍內(nèi)容；二是立法時機是否成熟開始成為審查的內(nèi)容之一；三是立法導(dǎo)向是否符合當(dāng)時的改革與政策導(dǎo)向開始成為審查的內(nèi)容之一；四是起草工作是否符合相關(guān)程序要求開始成為審查的內(nèi)容之一①例如，1996年11月13日頒布的《淄博市人民政府制定規(guī)章、提報法規(guī)草案程序規(guī)定》規(guī)定，法制機構(gòu)審查內(nèi)容包括規(guī)章草案“是否按立法計劃提報”。，這標(biāo)志著法制機構(gòu)審查制度的進(jìn)一步完善；五是公眾參與情況開始受到審查者的關(guān)注。關(guān)心是否廣泛征求了意見、企業(yè)和公民是否對草案有不同意見、對這些不同意見如何處理，等等。②例如，1997年8月16日頒布的《深圳市人民政府制定深圳經(jīng)濟特區(qū)規(guī)章和擬定深圳經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)草案規(guī)定》第20條規(guī)定：市法制局應(yīng)當(dāng)對規(guī)章和法規(guī)草案進(jìn)行審查、協(xié)調(diào)和修改的內(nèi)容包括有關(guān)部門、企業(yè)和公民是否對草案主要內(nèi)容有不同意見；對這些不同意見如何處理。

3.第三階段：《法規(guī)條例》《規(guī)章條例》頒布后

各地對法制機構(gòu)審查內(nèi)容的規(guī)定基本體現(xiàn)了兩者的要求。政府立法也體現(xiàn)了發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和加快轉(zhuǎn)變政府職能的特點：一是強調(diào)了發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的基本要求。要求法制機構(gòu)審查規(guī)章送審稿是否設(shè)定有地方保護、阻礙市場流通和其他妨害公平競爭等內(nèi)容的條款。③例如，2002年4月29日頒布的《北京市人民政府規(guī)章制定辦法》和2006年5月19日頒布的《江西省人民政府?dāng)M訂地方性法規(guī)草案和制定規(guī)章程序規(guī)定》。對地方立法者而言，還明確要求法制機構(gòu)審查規(guī)章送審稿是否與世界貿(mào)易組織規(guī)則要求和我國的承諾相抵觸。④例如，2002年7月15日頒布的《天津市人民政府?dāng)M訂地方性法規(guī)草案和制定政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件規(guī)定》和2005年12月12日頒布的《甘肅省人民政府?dāng)M定地方性法規(guī)草案和制定規(guī)章程序規(guī)定》。二是強調(diào)了政府職能轉(zhuǎn)變的基本要求。要求法制機構(gòu)審查規(guī)章送審稿關(guān)于行政許可、行政處罰、行政強制措施、收費的規(guī)定是否合法且確有必要，是否有強調(diào)部門權(quán)力和利益的傾向，管理措施和辦事程序是否有利提高行政效率，方便公民、法人和其他組織。⑤例如，2002年4月29日頒布的《北京市人民政府規(guī)章制定辦法》、2004年1月5日頒布的《汕頭市人民政府?dāng)M定法規(guī)草案和制定規(guī)章規(guī)定》和2006年5月19日頒布的《江西省人民政府?dāng)M訂地方性法規(guī)草案和制定規(guī)章程序規(guī)定》。三是強調(diào)地方政府規(guī)章的地方特色。各地普遍要求法制機構(gòu)審查規(guī)章送審稿確立的制度措施是否與本地實際相符合，是否能夠解決本地的實際問題，是否屬于重復(fù)立法等。

（三）審查程序

1.第一階段：《暫行條例》頒布前

這個階段，地方政府總體上面臨要“抓緊制定一整套完備的、切合實際的法規(guī)、規(guī)章”，以提供“城市經(jīng)濟體制改革的重要保證”的局面。⑥參見1985年4月17日頒布的《北京市人民政府關(guān)于一九八五年制定法規(guī)、規(guī)章工作的通知》。因此，對法制機構(gòu)審查程序的要求相當(dāng)原則，簡之又簡，有的甚至未對審查程序作任何規(guī)定。⑦例如，1986年4月3日頒布的《甘肅省關(guān)于擬訂法規(guī)、規(guī)章程序的規(guī)定》、1986年7月26日河南省政府頒布的《關(guān)于起草地方性法規(guī)草案和制定規(guī)章程序的暫行規(guī)定》、1987年4月17日頒布實施的《貴陽市地方性法規(guī)草案和行政規(guī)章制定程序暫行規(guī)定》。對審查程序有所涉及的地方立法，也具有較大的局限性。第一，對審查程序的要求基本上屬于選擇性規(guī)范。多數(shù)地方立法將審查程序的要求表述為“可根據(jù)需要”召開有關(guān)會議進(jìn)行論證協(xié)調(diào)，甚至將論證協(xié)調(diào)的范圍進(jìn)一步限縮為“重要的”政府規(guī)章，選擇性規(guī)范意味著法制機構(gòu)可以自行決定是否履行相關(guān)的審查程序，對法制機構(gòu)審查行為的約束力很弱。⑧例如，1985年1月9日頒布的《山東省人民政府關(guān)于制定地方經(jīng)濟法規(guī)程序的若干規(guī)定》、1985年5月11日頒布的《福建省人民政府關(guān)于制定地方性經(jīng)濟法規(guī)、規(guī)章起草、送審、頒發(fā)工作程序的暫行規(guī)定》。第二，審查程序主要局限于會議論證和協(xié)調(diào)、征求部門意見。有的地方立法甚至更加從簡，對屬于個別條款補充規(guī)定的，還可以進(jìn)一步簡化審查程序，唯一不能簡化的程序，是征求部門意見。⑨例如，1985年6月4日山西省人民政府頒布的《地方性法規(guī)、規(guī)章草擬送審程序（試行）》。

2.第二階段：《暫行條例》頒布后至《法規(guī)條例》《規(guī)章條例》頒布前

這個時期，各地出臺的法規(guī)、規(guī)章呈井噴態(tài)勢。以上海市為例，僅 1994年全市就出臺地方性法規(guī)、政府規(guī)章近百件，而法制機構(gòu)負(fù)責(zé)地方性法規(guī)、政府規(guī)章草案審查工作的承辦人員總計不超過 10人，這意味著每人每年至少要審查 10件草案①近百件地方性法規(guī)和政府規(guī)章是當(dāng)年最終出臺的數(shù)量，而法制機構(gòu)實際開展審查的數(shù)量，必然超過這個數(shù)量，有些當(dāng)年啟動審查的草案，會于次年出臺。，幾乎要保持每月完成 1件草案審查的工作進(jìn)度。此種情況下，審查程序的安排必然受到擠壓。但是，有兩個特點值得總結(jié)：第一，“內(nèi)部程序”仍然是審查程序的主體內(nèi)容?！皟?nèi)部程序”主要包括內(nèi)部征求意見程序、內(nèi)部論證程序、內(nèi)部協(xié)調(diào)程序。立法者對“內(nèi)部程序”的規(guī)定可謂細(xì)致入微、不厭其煩。②例如，1995年12月10日頒布實施的《遼寧省人民政府制定地方性法規(guī)草案和規(guī)章規(guī)定》僅有涉及審查程序的3個條文，全部是規(guī)范“內(nèi)部程序”的條文，其中，關(guān)于協(xié)調(diào)分歧意見的條款，詳細(xì)地規(guī)定了未協(xié)調(diào)一致的應(yīng)當(dāng)怎么處理，涉及2位以上副省長分管的部門有分歧難以協(xié)調(diào)一致的應(yīng)當(dāng)怎么處理，經(jīng)秘書長或常務(wù)副省長協(xié)調(diào)仍難以取得一致的應(yīng)當(dāng)怎么處理；需省政府常務(wù)會議裁定分歧的應(yīng)當(dāng)怎么處理。再如，1996年2月17日頒布實施的《吉林市人民政府關(guān)于起草地方性法規(guī)草案和制定行政規(guī)章的規(guī)定》，僅有的2個涉及審查程序的條文不吝筆墨地規(guī)定：法制機構(gòu)調(diào)研協(xié)調(diào)和論證所需費用由起草部門承擔(dān)。這些細(xì)致入微、不厭其煩的規(guī)定恰恰反映出，當(dāng)時法制機構(gòu)的審查工作尚需要財政支持，法制機構(gòu)的協(xié)調(diào)者地位尚需要立法的強化確認(rèn)；第二是審查過程中聽取意見的范圍逐步擴大。聽取意見的范圍開始從行政機關(guān)擴大到“基層單位”“法律咨詢團體”“法學(xué)研究單位”“專家、學(xué)者”③例如，1987年6月25日頒布實施的《山西省人民政府關(guān)于起草地方性法規(guī)草案和制定行政規(guī)章程序的暫行規(guī)定》、1993年8月9日頒布實施的《安徽省人民政府規(guī)章制定程序暫行規(guī)定》等。，這個階段，也出現(xiàn)了“廣泛征求意見”的表述，但對象不明確、不清晰④例如，1988年2月29日頒布實施的《陜西省關(guān)于起草地方性法規(guī)、制定行政規(guī)章程序的規(guī)定（試行）》規(guī)定，必要時可由法制機構(gòu)與起草單位共同深入實際，調(diào)查研究，廣泛征求意見。；第三是審查過程中聽取意見的深度逐步延伸。在廣泛征求社會意見的同時，突出了要聽取管理相對人意見的要求。⑤1997年8月16日頒布實施的《深圳市人民政府制定深圳經(jīng)濟特區(qū)規(guī)章和擬定深圳經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)草案規(guī)定》要求，法制機構(gòu)應(yīng)當(dāng)廣泛征求有關(guān)行政主管機關(guān)、管理相對人和社會各方面的意見。聽取意見的方式也增設(shè)了聽證方式，以便于更深入地聽取利害關(guān)系人的意見；⑥參見1997年8月4日頒布實施的《重慶市人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定》、1997年8月16日頒布實施的《深圳市人民政府制定深圳經(jīng)濟特區(qū)規(guī)章和擬定深圳經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)草案規(guī)定》。第四是對不同審查程序的適用條件規(guī)定也從無到有，從相對原則到相對具體。⑦例如，1994年5月17日頒布實施的《廈門市人民政府制定規(guī)章和擬定法規(guī)草案的程序規(guī)定》，只規(guī)定了需要公開向社會征求意見的，應(yīng)在《廈門日報》登載，沒有明確需要公開征求意見的范圍；1997年8月4日頒布實施的《重慶市人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定》首次規(guī)定了法制機構(gòu)審查的聽證程序，但沒有明確需要啟動聽證程序的情況。1997年8月16日頒布實施的《深圳市人民政府制定深圳經(jīng)濟特區(qū)規(guī)章和擬定深圳經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)草案規(guī)定》開始了對審查程序適用條件的探索，要求對草案中擬定的重大方針政策及其他爭議較大的問題進(jìn)行論證；草案涉及較多企業(yè)和公民利益的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會，公開聽取與草案內(nèi)容有利害關(guān)系當(dāng)事人的意見；草案涉及重要政策或重大技術(shù)問題的，應(yīng)當(dāng)組織專家進(jìn)行論證；草案內(nèi)容對特區(qū)發(fā)展有重大影響，或者涉及公民、法人和其他組織的重大權(quán)益的，經(jīng)市政府批準(zhǔn)，將草案全文在《深圳特區(qū)報》和《深圳商報》公布，公開征求社會各界的意見。

3.第三階段：《法規(guī)條例》《規(guī)章條例》頒布后

上述兩項文件對審查程序作了較完整的規(guī)定，一些地方立法直接復(fù)制了國家立法的有關(guān)內(nèi)容，但也有一些地方立法作出了不同的規(guī)定：第一，對于法制機構(gòu)向社會公布草案征求意見，不再考慮起草單位在起草過程中是否向社會公布草案征求意見?！兑?guī)章條例》將起草單位未向社會公布草案征求意見，作為法制機構(gòu)向社會公布草案征求意見的前提條件，但有的地方立法取消了這一前提條件。⑧例如，2004年11月3日頒布的《?？谑幸?guī)章制定程序規(guī)定》。這一點調(diào)整可能是考慮到，法制機構(gòu)審查階段可能會對草案作較大修改，即便起草單位已經(jīng)向社會公開征求意見，也有再次征求意見的必要。第二，舉行聽證會僅安排在法制機構(gòu)審查階段，而不在起草階段。有的地方立法將聽證會制度安排在了法制機構(gòu)審查階段。①例如，2003年7月24日頒布的《蘇州市人民政府規(guī)章制定規(guī)定》。這一點調(diào)整可能是考慮到，起草階段的草案與法制機構(gòu)審查階段的草案相比，可能仍會有較大調(diào)整，此時舉行聽證會，可能會成為“無用功”。第三，在征求意見的對象中區(qū)分了行政機關(guān)和有關(guān)單位、專家、學(xué)者?！兑?guī)章條例》將征求有關(guān)機關(guān)、組織和專家意見均作為強制性規(guī)范，而有的地方立法則作了區(qū)別處理，征求有關(guān)機關(guān)的意見屬于強制性規(guī)范，征求有關(guān)單位、專家和學(xué)者的意見則屬于選擇性規(guī)范。②例如，2004年1月5日頒布的《汕頭市人民政府?dāng)M定法規(guī)草案和制定規(guī)章規(guī)定》。這一點調(diào)整可能是考慮到，政府規(guī)章涉及管理權(quán)限、管理體制、管理措施是普遍情況，因此，必須要征求相關(guān)管理部門的意見；只有在政府規(guī)章涉及專業(yè)性問題的情況下，征求專家和學(xué)者意見才更有必要；只有在政府規(guī)章涉及相關(guān)組織和單位的情況下，征求相關(guān)組織和單位的意見才更有必要。第四，要求對各方面意見的研究采納情況作出反饋?！兑?guī)章條例》僅原則性地要求法制機構(gòu)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究各方面的意見，而有的地方立法則要求法制機構(gòu)通過媒體對立法意見的采納情況統(tǒng)一作出反饋，且對不予采納的說明理由。③例如，2007年7月13日頒布的《哈爾濱市政府規(guī)章制定程序規(guī)定》。地方立法對《規(guī)章制定程序條例》制度的豐富，無疑有助于推動法制機構(gòu)審查的開放度、透明度。

（四）審查結(jié)果

本文所稱的審查結(jié)果，是指法制機構(gòu)對起草單位報送的規(guī)章送審稿進(jìn)行審查后，對規(guī)章送審稿的處理。審查結(jié)果可以直觀地體現(xiàn)法制機構(gòu)審查制度的功能和作用。

1.第一階段：《暫行條例》頒布前

這一階段地方立法關(guān)于法制機構(gòu)審查結(jié)果的規(guī)定，主要有3種做法：第一種做法是直接修改送審稿，并將協(xié)調(diào)、修改成熟的草案報送領(lǐng)導(dǎo)審批或者提請常務(wù)會議審議。這是該階段比較普遍的做法。審查意見或者審查報告的出現(xiàn)在法制機構(gòu)審查制度史上具有重要意義，在一定程度上使得法制機構(gòu)獲得了一種類似“第三方”審查的地位，其主要功能在于輔助審批、審議。第二種做法是區(qū)分兩種情況進(jìn)行處理。法制機構(gòu)經(jīng)審查認(rèn)為送審稿不符合規(guī)章起草規(guī)定的，退回起草單位進(jìn)行修改或者重新草擬；認(rèn)為已經(jīng)成熟的，報送審批。④例如，1985年5月11日頒布的《福建省人民政府關(guān)于制定地方性經(jīng)濟法規(guī)、規(guī)章起草、送審、頒發(fā)工作程序的暫行規(guī)定》。與第一種做法相比，雖然增加了退回的處理，但是，退回之后還要重新送審，意味著規(guī)章送審稿的最終“出路”只有一條，就是經(jīng)法制機構(gòu)審查后報送審批。更有意味的是，整個規(guī)定中只字未提法制機構(gòu)對送審稿進(jìn)行修改，使得法制機構(gòu)作為審查把關(guān)者的角色更為純粹。第三種做法，又區(qū)分3種情況進(jìn)行處理。其一，法制機構(gòu)經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)章送審稿基本符合起草要求的，在協(xié)調(diào)和匯總各方面意見的基礎(chǔ)上，組織或會同有關(guān)單位進(jìn)行修改、補充。其二，法制機構(gòu)經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)章送審稿不符合起草要求的，退回起草單位進(jìn)行修改、補充。其三，法制機構(gòu)經(jīng)審查認(rèn)為可暫緩或無需制定的，屬計劃內(nèi)的，提出處理意見，由政府首長決定后退回；屬計劃外的，說明理由并及時退回。⑤例如，1987年3月2日頒布的《上海市人民政府規(guī)章制定程序的暫行規(guī)定》。與前兩種做法相比，該做法最大的特點，是打破了規(guī)章送審稿“有進(jìn)必出”的規(guī)則，這一做法充分體現(xiàn)了法制機構(gòu)審查在保證立法必要性、合理利用立法資源方面的制度價值。在國家立法尚屬一片空白的時期，地方立法已有如此深入的思考、如此完整的制度設(shè)計，不能不說是地方立法的巨大生命力及其對豐富國家立法的重大貢獻(xiàn)。

2.第二階段：《暫行條例》頒布后《法規(guī)條例》《規(guī)章條例》頒布前

由于《行政法規(guī)制定程序暫行條例》只要求法制機構(gòu)向國務(wù)院提出審查報告，對審查報告沒有具體規(guī)定，因此，這個階段相比第一階段，各地關(guān)于審查結(jié)果的規(guī)定總體上沒有明顯變化。

3.第三階段：《法規(guī)條例》《規(guī)章條例》頒布后

上述文件規(guī)定了法制機構(gòu)審查結(jié)果的兩種情形，即緩辦或者退回；研究修改并形成草案及其說明。上位法對審查結(jié)果的明確規(guī)定，對地方立法產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。這個階段，各地關(guān)于法制機構(gòu)審查結(jié)果的規(guī)定，絕大多數(shù)遵循了“可進(jìn)可退”的原則。①個別地方立法仍未設(shè)定緩辦或者退回程序，例如2010年4月29日頒布的《深圳市人民政府制定規(guī)章和擬定法規(guī)草案程序規(guī)定》、2002年7月15日頒布的《天津市人民政府?dāng)M訂地方性法規(guī)草案和制定政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件規(guī)定》。但在緩辦或者退回情形的設(shè)定上，地方政府作了更多探索。除基本條件不成熟、重大分歧意見未協(xié)商、送審材料不符合要求等 3 方面情形外，還涉及以下方面。

一是未列入年度計劃且未按規(guī)定補充立項的。②例如，2004年1月5日頒布的《汕頭市人民政府?dāng)M定法規(guī)草案和制定規(guī)章規(guī)定》。增設(shè)這一情形，強調(diào)了按計劃進(jìn)行立法項目管理的要求，突出了法制機構(gòu)作為規(guī)章制定計劃編制者、管理者的地位。

二是存在重大合法性、合理性問題，主要內(nèi)容嚴(yán)重脫離實際，或者明顯不符合國家有關(guān)政策的。③例如，2005年12月12日頒布的《甘肅省人民政府?dāng)M定地方性法規(guī)草案和制定規(guī)章程序規(guī)定》、2002年4月29日頒布的《北京市人民政府規(guī)章制定辦法》。這些情形一般發(fā)生在法制機構(gòu)未參與起草單位調(diào)研起草過程，或者法制機構(gòu)與起草單位之間存在重大意見分歧的情況下，實踐中較少發(fā)生。

三是因情況變化沒有必要制定或者需要暫緩制定的。④例如，2010年8月3日頒布的《四川省人民政府?dāng)M定地方性法規(guī)和制定規(guī)章程序規(guī)定》這一情形考慮了立法情勢變化的可能。上位法、國家政策作出或者即將作出重大調(diào)整，可能會帶來立法條件的重大變化，從根本上影響立法的必要性和可行性，因此，需要法制機構(gòu)在審查過程中作出立法需要的判斷。

四是未征求有關(guān)部門和行政相對人意見，依法應(yīng)當(dāng)舉行而未舉行立法聽證會，未經(jīng)起草單位集體討論通過的。⑤例如，2014年11月12日頒布的江蘇省人民政府《關(guān)于完善政府立法工作中法規(guī)規(guī)章草案審查程序規(guī)定》、2002年10月28日頒布的《遼寧省人民政府制定地方性法規(guī)草案和規(guī)章程序規(guī)定》。這一情形強調(diào)了立法中的正當(dāng)法律程序，起草單位必須遵循法定立法程序，程序違法可以成為法制機構(gòu)審查中“一票否決”的原因。地方政府增設(shè)這一情形，彌補了上位法在規(guī)章制定程序要件上的缺失，具有積極的進(jìn)步意義。

五是主要內(nèi)容不符合起草原則，或者立法技術(shù)上存在重大缺陷，需要做全面調(diào)整和修改的。⑥例如，2003年11月7日頒布的《湖南省人民政府制定地方性法規(guī)草案和規(guī)章辦法》、2003年7月24日頒布的《蘇州市人民政府規(guī)章制定規(guī)定》?！兑?guī)章條例》要求法制機構(gòu)對送審稿是否符合起草原則、是否符合立法技術(shù)要求進(jìn)行審查，但未將送審稿主要內(nèi)容不符合起草原則、立法技術(shù)上存在重大缺陷等納入緩辦或者退回的情形。實踐中，如果送審稿主要內(nèi)容不符合權(quán)利與義務(wù)平衡、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、法制統(tǒng)一、精簡效能等起草原則，或者立法技術(shù)上存在重大缺陷，需要法制機構(gòu)會同起草單位進(jìn)一步研究，做大量的溝通協(xié)調(diào)和修改完善工作。地方政府增設(shè)這一情形，實際是通過進(jìn)一步嚴(yán)格對起草單位的要求，減少審查環(huán)節(jié)法制機構(gòu)的大量“彌補性”工作，把應(yīng)當(dāng)由起草單位承擔(dān)的工作，交還給起草單位，體現(xiàn)法制機構(gòu)“審查者”而非“第二順序起草者”的定位。

還有一些地方政府將不宜以政府規(guī)章形式發(fā)布、重大問題協(xié)調(diào)不一致等也作為法制機構(gòu)緩辦或者退回起草單位的情形。這些情形的增設(shè)，有可商榷之處。但地方政府普遍增設(shè)法制機構(gòu)緩辦或者退回起草單位的情形，表明了各地普遍比較重視發(fā)揮法制機構(gòu)的審查把關(guān)作用，試圖通過法制機構(gòu)審查，阻攔存在重大缺陷的“立法產(chǎn)品”。有的地方政府還對緩辦和退回作了區(qū)分，進(jìn)一步增強了制度的操作性，例如，2003年2月11日頒布的《山東省人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定》。

四、結(jié) 語

法制機構(gòu)審查制度的歷史沿革，體現(xiàn)了法治精神的生長對行政立法制度發(fā)展進(jìn)程的影響。伴隨著我國政府法治建設(shè)的不斷深入，法制機構(gòu)的審查范圍不斷擴充、審查強度不斷增加、審查程序不斷完善、審查功能不斷延展，為持續(xù)提升我國行政立法的質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。

2015年《立法法》修正案關(guān)于重要行政管理的法律、行政法規(guī)草案由國務(wù)院法制機構(gòu)組織起草的規(guī)定，意味著在未來行政立法節(jié)奏逐步趨緩、對立法質(zhì)量要求進(jìn)一步提高的背景下，法制機構(gòu)“組織起草”或?qū)⒊蔀榉ㄖ茩C構(gòu)“審查”的“加強版”，法制審查制度將會面臨新的歷史課題，有關(guān)制度史的研究，可以為法制機構(gòu)未來將要面對的時代變局，提供有效的歷史經(jīng)驗。