中國共產(chǎn)黨基層組織工作條例比較研究

黨內(nèi)條例是對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出的全面規(guī)定，在黨內(nèi)法規(guī)體系中占有極其重要的地位。改革開放以來，健全完善條例既是黨內(nèi)法規(guī)制度建設的重點，也是最大的亮點，迄今全黨已制定出臺現(xiàn)行有效的黨內(nèi)條例47個①筆者在《改革開放以來黨內(nèi)條例建設的進程與經(jīng)驗》（《理論探索》2018年第1期）一文中列出當時有效的條例共 36個，近兩年中央又出臺了一系列黨內(nèi)條例，目前現(xiàn)行有效的黨內(nèi)條例已達 47個。，在管黨治黨中發(fā)揮了突出作用。在黨內(nèi)條例中，基層組織工作條例是其中的重要組成部分，隨著2019年底中共中央政治局會議連續(xù)修訂并發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》和《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》，現(xiàn)行有效的黨的基層組織工作條例已達到4部，另外2部分別是1996年制定、2010年修訂的《中國共產(chǎn)黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》，1999年制定、2018年修訂的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》。此外，1986年制定的《中國共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》雖然并未隨著《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》的出臺而宣告廢止，但是由于兩個條例有著明顯的繼承關系，而且前者出臺時間過于久遠，因此可以認定前者的效力已被后者所取代，但仍在本文的研究范疇之內(nèi)。對于現(xiàn)行有效的4部黨的基層組織工作條例進行比較研究是非常必要的，有助于我們正確認識黨的基層組織工作條例的地位作用，提升其體系化水平，更好地發(fā)揮基層組織工作條例在管黨治黨中的重要作用。

一、現(xiàn)行有效的4部黨的基層組織工作條例的基本情況

現(xiàn)行有效的4部黨的基層組織工作條例（連同修訂前版本）的基本情況，可以從如下角度進行分析。

第一，從出臺時間看。中共中央、國務院1986年9月15日印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》是最早的一部黨內(nèi)基層組織工作條例。當時中共中央、國務院一并印發(fā)了全民所有制工業(yè)企業(yè)三個條例，即《中國共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》《全民所有制工業(yè)企業(yè)廠長工作條例》和《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會條例》?！吨袊伯a(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》自1986年10月1日起施行。2019年11月29日，中共中央政治局會議審議批準、2019年12月30日中共中央發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》可以視為對此條例的修訂，雖然該條例并未就此作出專門說明。1996年制定的《中國共產(chǎn)黨普通高等學校基層組織工作條例》是第2部，2010年進行了修訂，自發(fā)布之日起施行。1998年制定①參見《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》，《紫光閣》1998年第6期。、2010年4月21日中共中央政治局常委會會議審議批準、2010年6月4日中共中央發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》是第3部，2019年11月29日中共中央政治局會議進行了修訂，從發(fā)布之日起施行。1999年制定、2018年修訂的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》是第4部，從發(fā)布之日起施行。也就是說，盡管1986年9月15日印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》、1998制定的《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》均沒有在后面的條例中明確被取代和廢止，但是可以視為已失去約束力，因此，我們認定現(xiàn)行有效的基層組織工作條例是4部。

第二，從出臺領域看。黨章規(guī)定，企業(yè)、農(nóng)村、機關、學校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織、人民解放軍連隊和其他基層單位，凡是有正式黨員3人以上的，都應當成立黨的基層組織。其中，企業(yè)、農(nóng)村、機關、學校是基層組織的重點領域，不僅數(shù)量眾多，而且地位重要。在全黨461.0萬個基層組織中，機關、事業(yè)單位、農(nóng)村、社區(qū)黨組織覆蓋率均超過95%，公有制企業(yè)覆蓋率為90.9%，全國有158.5萬家非公有制企業(yè)法人單位建立黨組織。②參見《中國共產(chǎn)黨隊伍穩(wěn)步壯大：黨員9059.4萬名 基層黨組織461.0萬個》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-06/30/c_1124689887.htm，新華網(wǎng)，2019年6月30日訪問。因此，率先對企業(yè)、農(nóng)村、機關、學校4個重點領域的基層黨組織制定工作條例、規(guī)范工作要求具有必然性和必要性。

第三，從制定修訂看。從1986年制定的第一部黨內(nèi)基層組織工作條例——《中國共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》算起，所有4部條例都進行了修訂，其中，1996年制定的《中國共產(chǎn)黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》于2010年進行了修訂，1998制定的《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》于2010年6月印發(fā)、2020年1月予以修訂，1999年制定的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》于2018年進行了修訂?！吨袊伯a(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》可以視為對 1986年制定的《中國共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》的修訂?？梢哉f全部基層組織工作條例都進行了修訂，甚至有的可以視為修訂 2次，表明修訂已成為完善黨的基本組織工作條例體系的重要任務。

第四，從內(nèi)在體系看。從第1部基層組織工作條例，即1986年制定的《中國共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》看，其共分7章，依次為總則、企業(yè)黨委、黨委的保證和監(jiān)督、黨員的教育和管理、思想政治工作、黨委和職工代表大會、群眾組織、附則。①參見《中國共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》，《中華人民共和國國務院公報》1987年第1期。1996年制定、2010年8月修訂出臺的《中國共產(chǎn)黨普通高等學校基層組織工作條例》(中發(fā)〔2010〕15號)作為第2部基層組織工作條例也具有代表性，其框架是共設置9章，依次為總則、組織設置、主要職責、黨的紀律檢查工作、黨員的教育、管理和發(fā)展、干部和人才工作、思想政治工作、黨組織對群眾組織的領導、附則。②參見中共中央組織部二局、教育部思想政治工作司：《〈中國共產(chǎn)黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例〉學習輔導讀本》,高等教育出版社2011年版，目錄。2019年11月修訂出臺的《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》是最新的兩部基層組織工作條例之一，其體例反映了我們黨的新認識，其中共設8章，依次為總則、組織設置、基本職責、黨的政治建設、黨員隊伍建設、黨內(nèi)民主和監(jiān)督、黨務工作人員隊伍建設、領導和保障、附則。③參見《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》,《人民日報》2020年1月6日。2019年12月30日中共中央發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》最具代表性，該條例也設為9章，依次為總則、組織設置、基本職責、黨的領導和公司治理、黨員隊伍建設、黨的政治建設、黨內(nèi)民主和監(jiān)督、領導和保障、附則。④參見《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》,《人民日報》2020年1月6日。從以上4部條例的框架看，其體例已從第1部不夠完善到目前相對統(tǒng)一，即基本上設置9章左右內(nèi)容，其中，總則、組織設置、基本職責、領導和保障、附則這5章內(nèi)容具有共通性，其他幾章則根據(jù)各自情況設置特色內(nèi)容。

第五，從相關配套看。黨的基層組織工作涉及許多方面，如設置、組成、職責、干部選拔培養(yǎng)、黨員教育管理、思想政治教育、紀律監(jiān)督等等，基層組織工作條例要發(fā)揮整體效能，必須增強系統(tǒng)性，既要協(xié)調(diào)好不同類型的組織工作條例之間的關系，形成合力，也要處理好組織工作條例與其他有關條例和黨內(nèi)法規(guī)制度的關系。從目前情況看，《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》（1990）、《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》（2018）、《中國共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》（2019）、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》（2019）等都與基層組織工作條例有著交叉關系，如何統(tǒng)一相關規(guī)定、處理好相互關系是基層組織工作條例建設的重要問題。

二、現(xiàn)行有效的4部黨的基層組織工作條例存在的突出問題

基層組織工作條例從無到有、從少到多體現(xiàn)了中央對基層組織工作地位作用的高度重視，也表明了這一工作規(guī)范化、制度化、科學化的基本方向，雖然目前已形成了4部條例及相關配套制度的格局，使基層組織工作基本實現(xiàn)了有規(guī)可依，但是，就目前的4部基層組織工作條例看，限于我們對黨內(nèi)條例和黨內(nèi)法規(guī)體系的認識水平，其中的一些不足之處，還需要我們重視和解決。

（一）內(nèi)容結(jié)構(gòu)上存在一定的交叉重復

不同類型、不同領域的基層組織工作既有普遍性，也有特殊性，這是非常正常的，但是如果同類事物普遍性遠大于特殊性，那么就應該更多地求同，把相同或相近的內(nèi)容加以整合作出集中規(guī)定，在此基礎上把相異之處也標示出來，否則，如果交叉重復過多則不僅會降低黨內(nèi)法規(guī)的嚴謹性、權(quán)威性，也會加劇相似內(nèi)容表述和關系上的矛盾和沖突，為理解和執(zhí)行增加障礙。從現(xiàn)有基層組織工作條例的情況看，其內(nèi)容的重復交叉還是比較明顯的。

第一，結(jié)構(gòu)上的交叉重復。前已述及，無論是現(xiàn)行有效的4部條例還是修訂前的條例版本，雖然設置的章節(jié)條款數(shù)量、表述略有差異，但是總則、組織設置、基本職責、領導和保障、附則是共有的部分。在相同類型的黨內(nèi)法規(guī)中多次作出相似規(guī)定，實際上意味著這些條例存在合并的可行性，而對于其中具有特殊性的部分，則可以采取分述的方式解決，《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》對不同類型黨支部既從一般意義上規(guī)定了黨支部的基本任務，同時又規(guī)定了不同領域黨支部分別承擔的各自不同的重點任務①參見《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》，中國法制出版社2018年版，第9-14頁。，這種思路和做法在認識和解決基層組織工作條例重復交叉問題時可以作為有益的參照。

第二，內(nèi)容上的交叉重復。黨的基層組織工作有高度相似性，黨章和《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》都把基層黨組織的基本任務概括為8個方面②同注①，第9-12頁。，基層組織工作條例也圍繞上述基本工作進行布局和展開，這就決定了不同基層組織條例具有相似的工作要求，內(nèi)容上也必然會有重復和交叉。僅以基層組織的黨員隊伍建設這一共同任務為例，《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》把這一任務概括為5條，包括開展機關黨員學習教育、執(zhí)行黨的組織生活制度、做好服務黨員工作、發(fā)揮黨員模范作用、規(guī)范黨員發(fā)展工作。③參見《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》,《人民日報》2020年1月6日?！吨袊伯a(chǎn)黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》則以“黨員的教育、管理和發(fā)展”的名義規(guī)定為6條，包括構(gòu)建多層次、多渠道的黨員經(jīng)常性學習教育體系，健全黨內(nèi)生活制度，建立黨員聯(lián)系和服務群眾工作體系，推進黨內(nèi)民主建設，加強在優(yōu)秀青年教師、優(yōu)秀學生中發(fā)展黨員工作，建立黨校培訓黨員、干部和入黨積極分子。④參見《中國共產(chǎn)黨普通高等學校基層組織工作條例》（中發(fā)〔2010〕15號），http：//wfx.ncist.edu.cn/article/2019-5-4/art27834.html，華北科技學院網(wǎng)，2019年5月4日訪問。《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》則規(guī)定為5條，一是推進黨員學習教育常態(tài)化制度化；二是落實黨員領導干部講黨課制度；三是做好黨員日常管理工作；四是按照有關規(guī)定發(fā)展黨員；五是發(fā)揮黨員模范作用。⑤參見《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》,《人民日報》2020年1月6日。很顯然，雖然文字表述有明顯區(qū)別，但是工作的重點領域和要求基本是相同的，對于黨員隊伍建設的上述任務，完全可以通過適當整合避免重復規(guī)定，以實現(xiàn)精簡務實管用的目標。

（二）適用上缺乏統(tǒng)一性要求

同一類型的黨內(nèi)法規(guī)不僅在內(nèi)容、形式上要相對統(tǒng)一，在效力和適用上也應該盡可能一致，否則極易造成學習和貫徹的不便。這種不統(tǒng)一集中表現(xiàn)在以下兩個方面。

第一，發(fā)布時間跨度過大?，F(xiàn)行有效的4部基層組織工作條例發(fā)布時間分別為《中國共產(chǎn)黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》，2010年頒布；《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，2018年頒布；《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》，2019年頒布；《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》，2019年頒布。頒布時間跨度近10年，而且《中國共產(chǎn)黨普通高等學校基層組織工作條例》是十八大以前制定的，已經(jīng)列入《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》的修訂規(guī)劃，修訂版呼之欲出。有鑒于此，可以考慮同類條例盡可能同期修訂或制定、同時出臺，以保證條例規(guī)定與上位黨內(nèi)法規(guī)和中央最新精神相一致。

第二，施行方式、時間不夠統(tǒng)一。施行方式、時間不統(tǒng)一的問題應該引起重視。施行方式、時間一般體現(xiàn)為發(fā)布即實施和在約定時間施行兩種方式。黨內(nèi)法規(guī)施行一般涉及3個時間，按照時間順序依次為有權(quán)機構(gòu)審議通過時間、公開發(fā)布時間（又分權(quán)威部門發(fā)布時間和媒體公開發(fā)布時間）和施行時間，但是，有的黨內(nèi)法規(guī)審議通過后要修改較長時間才公布，或者一直未公開，如《中國共產(chǎn)黨宣傳工作條例》，也有的施行時間與公開時間間隔較長，甚至出現(xiàn)時間倒掛，如《中國共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》于2019年5月22日在《人民日報》上公開，但其施行時間為2019年5月6日起。對此，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》并未作出明確規(guī)定，這3個時間如果不能相對規(guī)范和統(tǒng)一，會影響黨內(nèi)法規(guī)的實施效果。從基層組織工作條例的情況看，施行時間不統(tǒng)一的問題也值得關注。《中國共產(chǎn)黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》都是自發(fā)布之日起施行；《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》則是發(fā)布后自2019年12月30日起施行，施行方式、時間并不統(tǒng)一?？偟囊蠛挖厔輵撌牵阂灰忻鞔_規(guī)定加以規(guī)范，二要盡可能統(tǒng)一一致。在施行方式、時間上，應該盡可能奉行簡單統(tǒng)一、集中有效原則。

（三）清理與修訂不夠嚴謹細致

中央進行了兩次大的黨內(nèi)法規(guī)清理，但是并未針對黨內(nèi)條例進行專項清理，所以導致對于現(xiàn)行有效的黨內(nèi)條例數(shù)量家底并不十分清楚，究竟有多少部條例往往也有多種說法，對于此前的版本也經(jīng)常出現(xiàn)表述上的錯漏，造成清理與修訂銜接不暢。比如，從名稱上看，2019年12月發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》與1986年制定的《中國共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》顯然是同一個條例，兩者存在繼承關系，但是新發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》并未明示其與1986年制定的條例的繼承關系，也沒有宣告原條例的廢止，而且使用了“試行”的稱謂，顯然是沒有考慮到前者的存在。再如，《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》應該有3個版本，最早是1998年制定的，第2個版本是2010年4月21日中共中央政治局常委會會議審議批準、2010年6月4日中共中央發(fā)布的，第3個版本是2019年11月重新修訂的，但是，后兩個版本均未述及1998年制定的版本，這是不正常的。這表明在新條例的制定過程中，對舊條例的梳理還不夠全面。

另外，從修訂來看，問題也比較突出。修訂是通過實施反饋對黨內(nèi)法規(guī)進行的再完善，是健全完善黨內(nèi)法規(guī)的基本途徑，但是黨內(nèi)法規(guī)的修訂還沒有走上規(guī)范化的道路，修訂缺乏規(guī)范要求，存在隨意性。2019年8月中央出臺的最新版《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對修訂作出如此規(guī)定：“制定機關應當及時修改滯后于實踐發(fā)展的黨內(nèi)法規(guī)。視情可以采取修訂、修正案或者修改決定等方式修改，對相關聯(lián)的黨內(nèi)法規(guī)可以開展集中修改。修改后，應當發(fā)布新的黨內(nèi)法規(guī)文本?！雹佟吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，《人民日報》2019年9月16日。這一規(guī)定相對此前的表述更豐富了一些，但還是比較籠統(tǒng)的，對于修訂的發(fā)起、主體確定、時間間隔、規(guī)范要求和指導價值的規(guī)定都還非常不夠。《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》1986年制定后于2019年進行了修訂，時隔33年?！吨袊伯a(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》1998制定后，時隔12年于2010年進行了第一次修訂，9年后進行了第二次修訂?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》1999年制定，19年后于2018年進行了修訂。《中國共產(chǎn)黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》1996年制定，2010年進行了修訂。修訂時間長短不一、差距較大，修訂的不規(guī)范性可見一斑。

（四）與配套制度的關系有待理順

任何一項制度都需要其他制度的配套才能發(fā)揮作用，這種配套既來自效力位階上處于下位的同類制度，也來自相同位階上的其他相關制度，還包括其他領域的相關制度?；鶎咏M織工作條例亦然，它與其他相關黨內(nèi)法規(guī)也有密切聯(lián)系，如相關規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則等，同時也與其他黨內(nèi)條例密不可分，如《中國共產(chǎn)黨支部工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》等。但是，從基層組織工作條例與其他配套黨內(nèi)法規(guī)制度的關系來看，還沒有完全理順。比如，基層組織工作條例的配套制度不夠健全，一些具體的基層組織工作并未圍繞條例建立相應的制度；業(yè)已建立的制度與基層組織工作條例也并未完全統(tǒng)一，如2019年4月22日中央和國家機關工委印發(fā)的《中央和國家機關黨小組工作規(guī)則（試行）》相對于《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》當然是配套法規(guī)，其中，明確黨小組的主要職責是落實黨支部工作要求，完成黨支部安排的任務，積極開展黨內(nèi)活動，督促指導黨員發(fā)揮先鋒模范作用。①參見《中央和國家機關黨小組工作規(guī)則（試行）》,《機關黨建研究》2019年第12期。但是，《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》在“組織設置”部分中并未提及黨小組②《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》,《人民日報》2020年1月6日。，這無疑為兩者的銜接留下了困難。

基層組織工作相關條例的關系上也存在類似的問題。比如，基層黨組織的定位是一個根本性的問題，同時也是一個高度敏感的問題，但是在這個重大問題上的表述卻缺乏統(tǒng)一性。比如，《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》第2條明確規(guī)定：“機關基層黨組織在上級黨的委員會或者黨的機關工作委員會和本單位黨組（黨委）（包括不設黨組、黨委的單位領導班子，下同）領導下，協(xié)助本單位負責人完成任務，改進工作，對包括本單位負責人在內(nèi)的每個黨員進行教育、管理、監(jiān)督，不領導本單位業(yè)務工作?！雹弁ⅱ凇５?，幾個基層組織工作條例和《中國共產(chǎn)黨支部工作條例》對此卻作了模糊處理，沒有明確究竟是傳統(tǒng)認識上的“領導核心”還是“政治核心”④參見韓強：《基層黨組織“領導核心”與“政治核心”地位作用辨析》，《探索》2017年第3期。，這既表明了制度上的不夠統(tǒng)一，也給開展基層組織工作帶來了隱患。類似的問題都應引起注意，從而加強基層組織工作條例的協(xié)調(diào)和配套工作。

三、整合優(yōu)化黨的基層組織工作條例的基本思路和對策建議

中國共產(chǎn)黨有460多萬個黨組織，9000多萬黨員都生活在基層組織之中，基層組織工作的重要性是不言而喻的，我們常說，基礎不牢、地動山搖，形象地表明了基層組織的重要地位?；鶎咏M織工作是一個系統(tǒng)工程，同時也是黨的建設新的偉大工程的基礎工程，要做好這項工作，必須推進制度化進程，特別是要健全完善黨的基層組織工作條例，提高體系化水平，發(fā)揮整體效能。

（一）基本思路

隨著黨內(nèi)法規(guī)體系化建設的推進，黨內(nèi)法規(guī)在數(shù)量上不斷增多，體系上也日臻完善，但是進一步整合的任務也逐步提上議事日程，因為黨內(nèi)法規(guī)的建設普遍存在3個階段：一是有規(guī)可依階段，就是通過制定黨內(nèi)法規(guī)，使主要領域主要方面都納入黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范約束范疇；二是體系化階段，就是使黨內(nèi)法規(guī)形成上下左右新舊內(nèi)外相互配合的體系，發(fā)揮整體合力；三是集約化階段，就是通過對同類黨內(nèi)法規(guī)進行集約化改造，對黨內(nèi)法規(guī)體系進行頂層設計，使黨內(nèi)法規(guī)體系實現(xiàn)高度的精簡科學、務實管用?？傮w上看，目前的黨內(nèi)法規(guī)制度建設處在從第二個階段向第三個階段過渡的時期，據(jù)此，要把邊構(gòu)建邊整合作為基本思路，在基層組織工作條例建設上也要遵循這樣的思路來進行。目前的整合思路主要是兩種，即所謂大整合與小整合。

所謂小整合，就是把現(xiàn)行有效的4部黨的基層組織工作條例整合成一部統(tǒng)一的《中國共產(chǎn)黨基層組織工作條例》，此外不再制定新的具體領域的基層組織工作條例，以統(tǒng)分結(jié)合的方式把其中總則、組織設置、基本職責、主要工作、領導和保障、附則等內(nèi)容作出明確規(guī)定，在規(guī)定中可以先作原則規(guī)定，再根據(jù)具體基層組織的特點和需要作重點規(guī)定，這樣雖然整個條例的內(nèi)容會多于現(xiàn)有的任何一個基層組織工作條例，但是由于其相對集中、結(jié)構(gòu)統(tǒng)一、規(guī)定明確，也會給廣大黨員干部學習運用提供極大的便利。

所謂大整合，就是從黨內(nèi)法規(guī)體系的高度把現(xiàn)有4部黨的基層組織工作條例一并進行整合，制定統(tǒng)一的《中國共產(chǎn)黨組織工作條例》。與此同時，從同樣的視角修訂整合現(xiàn)有黨內(nèi)條例，形成以黨的領導、黨的建設的主要領域和主要方面為主體的黨內(nèi)條例體系，優(yōu)化黨內(nèi)條例設置的結(jié)構(gòu)和邏輯，回歸黨內(nèi)條例內(nèi)涵的本意。具體來說，整合后的黨內(nèi)條例體系應該包括如下條例：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨工作機關條例》《中國共產(chǎn)黨政治工作條例》《中國共產(chǎn)黨組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨宣傳工作條例》《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》《中國共產(chǎn)黨群眾工作條例》《中國共產(chǎn)黨干部工作條例》《中國共產(chǎn)黨地方工作條例》《中國共產(chǎn)黨選舉工作條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》《中國共產(chǎn)黨表彰工作條例》《中國共產(chǎn)黨監(jiān)督工作條例》。這些條例涵蓋黨的領導、黨的組織、黨的建設、黨內(nèi)監(jiān)督保障等幾個基本方面，形成“1+4 體系”，同時，《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中，提出的堅持和完善黨的領導制度體系、健全六大制度的任務要求也在其中得到了體現(xiàn)。當然，基于黨的領導和建設的迫切需要，在此框架下有些黨內(nèi)條例還可以進一步建立健全，如，黨對經(jīng)濟工作、社會組織領導的條例，全面從嚴治黨的條例，加強作風建設的條例等，這樣可以使現(xiàn)有的條例得到優(yōu)化，邏輯更加清晰統(tǒng)一，其整體性、科學性、規(guī)范性也會更強。

（二）具體對策建議

基于以上思路，同時本著優(yōu)化完善黨的基層組織工作條例的直接目的，筆者提出如下建議。

第一，進一步科學把握黨內(nèi)條例的定位。黨的基層組織工作條例建設必須基于黨內(nèi)條例的定位來進行。條例是對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出的全面規(guī)定。根據(jù)這一概念，我們可以看到，為什么黨內(nèi)條例近年來出現(xiàn)了快速增長，體系化的問題也日益突顯，關鍵在理解“某一領域重要關系或者某一方面重要工作”時出現(xiàn)了偏差，我們一方面要從現(xiàn)實的角度認識這些“重要關系”和“重要工作”，因為黨內(nèi)所有工作都具有重要性，但這并不意味著我們對于所有領域都要出臺黨內(nèi)條例；另一方面又要從科學的視角來看待，“重要關系”和“重要工作”是從全黨整體和長時段的角度看的，而不是完全基于當時當下，雖然遵循“急用先立”原則制定黨內(nèi)條例仍有合理性，但是更應該向科學化系統(tǒng)性的方向發(fā)展。①參見韓強：《論加強黨內(nèi)條例體系建設》，《理論探索》2019年第5期。

第二，準確把握基層組織工作的范疇和領域。前已述及，基層組織工作有著非常寬廣的范疇和領域，組織定位、機構(gòu)設置、領導體制、干部隊伍、黨員教育管理、黨內(nèi)民主、黨內(nèi)監(jiān)督等都是其中的重要方面，而且基層組織從類型上包括企業(yè)、農(nóng)村、機關、學校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織、人民解放軍連隊和其他基層單位，同時，基層組織內(nèi)部也有多級分層，如高校黨組織既從整體上屬于黨的基層組織，但自身又分為學校黨組織、院系黨組織、基層黨支部3個層次。如此多的主體和工作領域要納入基層組織工作條例規(guī)范的范疇，需要我們既要有整體視野、系統(tǒng)思維，更要能夠把握重點，抓住主要矛盾。而且，黨內(nèi)法規(guī)畢竟不同于國家法律，其政黨屬性決定了我們不可能圍繞所有重要方面和領域都制定黨內(nèi)條例。因此，準確把握基層組織工作的范疇和領域非常重要，原則上在制定優(yōu)化基層組織工作條例的過程中，要把相對獨立的工作領域在基層組織工作條例中設置專門章節(jié)進行規(guī)定，同時，要盡可能避免與其他黨內(nèi)條例的重復交叉，如干部隊伍建設方面與《黨政領導干部選拔任用工作條例》的協(xié)調(diào)，黨員教育管理方面與《中國共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》的協(xié)調(diào)等，對于能合并到其他更具代表性的黨內(nèi)條例之中的領域，應該首先選擇合并，要在對基層組織工作基本范疇和領域的把握中提煉原則要求，細化具體規(guī)定，使基層組織工作條例真正立得住、行得通、管得了。

第三，進一步健全完善黨內(nèi)條例體系。在黨內(nèi)法規(guī)體系中，黨內(nèi)條例是最具有體系性的黨內(nèi)法規(guī)。與其他黨內(nèi)法規(guī)相比，雖然黨內(nèi)條例在效力位階上是第三層級，僅次于黨章和準則，但卻是管黨治黨的主干法規(guī)，而且黨的領導、組織、自身建設和監(jiān)督保障方面的黨內(nèi)條例都日趨完備，相對而言，其他任何黨內(nèi)法規(guī)都沒有達到條例的體系化程度。也正因為如此，黨的十八大以來黨內(nèi)條例建設步入快車道，黨內(nèi)條例大量出臺，修訂也比較頻繁，新條例的出臺也總能引起全黨和學術界的廣泛關注，其在管黨治黨中的作用和影響力越來越突出。有鑒于此，我們要在黨內(nèi)法規(guī)建設中進一步重視和提高黨內(nèi)條例的體系化水平，其中基層組織工作條例在黨內(nèi)條例體系中的作用也要高度重視，特別要強化4個基層組織工作條例的系統(tǒng)性，協(xié)調(diào)好與其他相關黨內(nèi)法規(guī)制度的關系，從黨內(nèi)法規(guī)體系的高度建構(gòu)和完善黨內(nèi)條例體系，這是當前黨內(nèi)法規(guī)建設的一個重要任務。

第四，適時制定《中國共產(chǎn)黨基層組織工作條例》。關于在現(xiàn)有4個基層組織工作條例的基礎上整合制定《中國共產(chǎn)黨基層組織工作條例》的問題，前面已探討了必要性和可行性問題，目前要注重的是時機。從目前情況看，現(xiàn)行有效的4個基層組織工作條例中有2個于2019年底才剛剛出臺，需要通過一定時間的實施來發(fā)現(xiàn)問題加以完善，而且《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》還處于試行狀態(tài)，都需要我們經(jīng)過一定時間后再行修訂。由此看來，在試行5年左右修訂時，我們應該把4個條例統(tǒng)籌考慮，做一個協(xié)調(diào)統(tǒng)一的修訂，其成果應該是形成整合后的《中國共產(chǎn)黨基層組織工作條例》。這樣做的好處是比較多的，包括形成了基層組織工作的整體規(guī)范，便于解決相關條例的交叉重復問題，有利于黨員干部學習掌握運用等。實際上，從黨內(nèi)法規(guī)體系化、集約化的趨勢看，這都是必要的步驟。

總體來看，現(xiàn)行有效的4個基層組織工作條例構(gòu)成了目前基層組織工作的基本制度框架，其作用值得肯定，但是從黨內(nèi)法規(guī)整體體系化、科學化角度看，現(xiàn)有基層組織工作條例也存在一定的不足，需要作出進一步的整合優(yōu)化，其中最現(xiàn)實的途徑就是適時制定出臺《中國共產(chǎn)黨基層組織工作條例》，特別是隨著《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》實施進入關鍵階段，確定正確的整合思路顯得尤為重要，因此，希望《中國共產(chǎn)黨基層組織工作條例》整合出臺事宜能夠盡快提上議事日程，其必將對黨內(nèi)條例和黨內(nèi)法規(guī)的體系化起到促進作用。