檢察機(jī)關(guān)法定偵查權(quán)轉(zhuǎn)變?cè)蚍治?

范思力

(貴州省人民檢察院，貴州 貴陽 550081)

隨著國(guó)家監(jiān)察制度的建立和《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》(以下簡(jiǎn)稱《組織法》)、《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《刑訴法》)等法律的修改，檢察機(jī)關(guān)的法定偵查權(quán)范圍被限定為對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪(以下簡(jiǎn)稱“司法工作人員瀆職侵權(quán)犯罪”)(1)理論上一般將檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)分為法定偵查權(quán)、機(jī)動(dòng)偵查權(quán)和補(bǔ)充偵查權(quán)。機(jī)動(dòng)偵查權(quán)是指：人民檢察院對(duì)于公安機(jī)關(guān)管轄的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時(shí)候，報(bào)省級(jí)以上人民檢察院決定。省級(jí)以上人民檢察院認(rèn)為可以由人民檢察院立案?jìng)刹榈?，由人民檢察院直接立案?jìng)刹?。補(bǔ)充偵查權(quán)是指：審查起訴階段，人民檢察院審查案件，對(duì)于需要補(bǔ)充偵查的，可以退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，也可以自行偵查。。雖然檢察機(jī)關(guān)法定偵查權(quán)有新調(diào)整，但對(duì)調(diào)整原因的認(rèn)識(shí)并不一致。有觀點(diǎn)認(rèn)為這種調(diào)整與檢察機(jī)關(guān)沒有充分發(fā)揮偵查權(quán)功能，難以充當(dāng)反腐敗主力軍有關(guān)(2)張智輝.檢察偵查權(quán)的回顧、反思與重構(gòu)[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào),2018,(3):39.。事實(shí)上，從1949年頒布的《最高人民檢察署試行組織條例》開始至今，檢察機(jī)關(guān)法定偵查權(quán)已經(jīng)歷過幾次大調(diào)整，從查處反革命案件及其他刑事案件，到查處職務(wù)犯罪、經(jīng)濟(jì)犯罪、侵犯人權(quán)犯罪等刑事案件，再到查處貪污賄賂犯罪和瀆職侵權(quán)犯罪案件以及查處司法工作人員瀆職侵權(quán)犯罪案件(3)閔釤.檢察權(quán)配置的歷史變遷與反思[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào),2010,(5):57-58.。以反腐能力不足為由難以解釋檢察機(jī)關(guān)法定偵查權(quán)為何七十年來一再呈限縮態(tài)勢(shì)。今后檢察機(jī)關(guān)偵查工作該如何發(fā)展？為此有必要結(jié)合檢察工作發(fā)展的歷程和背景，分析法定偵查權(quán)演變的原因，為檢察機(jī)關(guān)偵查工作發(fā)展理清思路。

一、法定偵查權(quán)轉(zhuǎn)變的主觀原因

(一)理論上對(duì)法定偵查權(quán)的層次定位較低

檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)與其他部門的偵查權(quán)一樣，運(yùn)行講究主動(dòng)性、非公開性，追求效率優(yōu)先(4)卞建林，張可.偵查權(quán)運(yùn)行規(guī)律初探[J].中國(guó)刑事法雜志,2017,(1):31.。相較公訴權(quán)、批捕權(quán)、刑事申訴檢察權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)等刑事檢察權(quán)能，偵查權(quán)運(yùn)行多年來自有一批隊(duì)伍、一類程序、一套標(biāo)準(zhǔn)。但偵查權(quán)這種能極大影響公民人身自由、財(cái)產(chǎn)利益及個(gè)人隱私的公權(quán)力，在過去法律監(jiān)督屬性的統(tǒng)攝下，似乎被定性為一種無權(quán)進(jìn)行實(shí)體處分的“程序性監(jiān)督”(5)陳書全，鄧宇冠.檢察權(quán)的構(gòu)建及論證[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào),2019,(4):22.。如過去認(rèn)為偵查屬于法律監(jiān)督的一種手段，本身沒有獨(dú)立目的(6)張智輝.法律監(jiān)督三辨析[J].中國(guó)法學(xué),2003,(5):22.；認(rèn)為偵查權(quán)派生并從屬于法律監(jiān)督權(quán)，是實(shí)行法律監(jiān)督的重要手段，其本身當(dāng)然是法律監(jiān)督權(quán)(7)上海市人民檢察院研究室.檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)及其法律屬性[J].法學(xué),2005,(11):22.。直接將偵查權(quán)作為法律監(jiān)督權(quán)的下位權(quán)力，在理論上會(huì)帶來兩個(gè)問題：第一，基于我國(guó)偵查權(quán)配置的分散以及不同偵查主體的本質(zhì)差別，直接得出“偵查=法律監(jiān)督”的結(jié)論難以令人信服。比如無法回答為什么其他部門的偵查權(quán)沒有監(jiān)督屬性，甚至還產(chǎn)生為保證法律監(jiān)督屬性，應(yīng)取消偵查權(quán)的認(rèn)識(shí)(8)劉本燕.試論我國(guó)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督范圍[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào),2005,(6):83.。第二，過去理論上對(duì)公訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)究竟是平行關(guān)系還是從屬關(guān)系爭(zhēng)議較大。比如有觀點(diǎn)認(rèn)為偵查權(quán)是為了實(shí)現(xiàn)公訴職能，公訴權(quán)是上位權(quán)，偵查權(quán)屬于下位權(quán)(9)葉林華.檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的構(gòu)建和控制[J].政治與法律,2005,(1):132.。類似觀點(diǎn)不僅無法從“偵查服務(wù)公訴”的立場(chǎng)將偵查權(quán)歸入法律監(jiān)督權(quán)，反而認(rèn)為應(yīng)以公訴權(quán)與監(jiān)督權(quán)分離為前提，將檢察機(jī)關(guān)不再定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)(10)郝銀鐘.評(píng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督合理論[J].環(huán)球法律評(píng)論,2004年冬季號(hào):450.。為消除爭(zhēng)議，突出偵查權(quán)的法律監(jiān)督屬性，過去理論構(gòu)建的法律監(jiān)督權(quán)能層次關(guān)系逐漸改造為“法律監(jiān)督權(quán)(檢察權(quán))-某類監(jiān)督權(quán)-偵查權(quán)”三個(gè)層級(jí)，將偵查權(quán)的法律監(jiān)督屬性先歸于某類監(jiān)督權(quán)能。這樣可以從監(jiān)督對(duì)象出發(fā)，引申出監(jiān)督對(duì)象與偵查對(duì)象的一致性或同質(zhì)性，最后得出兩種權(quán)力目的一致、屬性相同的結(jié)論。這種理論構(gòu)造思路導(dǎo)致：上位監(jiān)督權(quán)邊界應(yīng)大于或等于偵查權(quán)邊界。

(二) 對(duì)監(jiān)督權(quán)類別認(rèn)識(shí)是一個(gè)不斷變化的過程

從1951年至1954年陸續(xù)出臺(tái)的《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》《各級(jí)地方人民檢察署組織通則》《組織法》等法律文本看，過去曾賦予檢察機(jī)關(guān)一般監(jiān)督權(quán)。有學(xué)者通過考證列寧在《論“雙重”領(lǐng)導(dǎo)和法制》中關(guān)于法律監(jiān)督的論述，認(rèn)為垂直領(lǐng)導(dǎo)制和一般監(jiān)督是列寧論述法律監(jiān)督機(jī)關(guān)性質(zhì)的核心要素，但1979年彭真在《關(guān)于七個(gè)法律草案的說明》中只明確檢察機(jī)關(guān)是維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的機(jī)關(guān)，在放棄兩項(xiàng)核心要素的同時(shí)僅對(duì)法律監(jiān)督理念進(jìn)行了繼承(11)田夫.什么是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)[J].政法論壇,2012,(3):50.。時(shí)過境遷，一般監(jiān)督權(quán)已失去了法律依據(jù)，無法再作為法律監(jiān)督權(quán)的組成部分。

十八屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》(12)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出：“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正?！?，行政檢察權(quán)也曾被視為“有限的一般監(jiān)督權(quán)”作為偵查權(quán)從屬的上位權(quán)能概念(13)顏翔.行政檢察監(jiān)督體制之改造——以行政權(quán)監(jiān)督轉(zhuǎn)向?yàn)橐暯荹J].江西社會(huì)科學(xué),2015,(3):174.。在此權(quán)能概念之下，針對(duì)職務(wù)犯罪立案?jìng)刹橐材芊稀靶姓`法監(jiān)督——嚴(yán)重行政違法監(jiān)督(職務(wù)犯罪偵查)”的遞進(jìn)邏輯自洽。比如過去有觀點(diǎn)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)之所以可以行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)，是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)有監(jiān)督制約行政權(quán)和審判權(quán)的法律監(jiān)督職責(zé)(14)向澤選，武曉晨.檢察機(jī)關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)的合理性[J].紅旗文稿,2007,(5):15.。問題是，設(shè)定檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)公共行政活動(dòng)是否嚴(yán)格遵守憲法法律進(jìn)行監(jiān)督(15)秦前紅.兩種“法律監(jiān)督”的概念分野與行政檢察監(jiān)督之歸位[J].東方法學(xué),2018,(1):171.，這種理論構(gòu)建一直沒有得到法律授權(quán)，也明顯與檢察工作覆蓋范圍不符。時(shí)至今日，大部分偵查職能劃轉(zhuǎn)后的檢察機(jī)關(guān)也并沒有與所有行政機(jī)關(guān)形成常態(tài)化的法律監(jiān)督關(guān)系。與偵查權(quán)有法律授權(quán)相比，行政檢察權(quán)與訴訟外監(jiān)督能否劃等號(hào)直到現(xiàn)在也沒有定論。行政違法檢察監(jiān)督仍缺乏與之相對(duì)應(yīng)的法定職責(zé)填充。比如各地檢察機(jī)關(guān)新成立的行政檢察部門，其職責(zé)仍局限于行政訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督。過去督促行政機(jī)關(guān)履職的檢察建議職責(zé)不僅督促對(duì)象和范圍有限，而且現(xiàn)已作為一種訴前程序劃歸到新增的公益訴訟檢察職能。

在理論上，原來也曾設(shè)想將訴訟監(jiān)督權(quán)置于偵查權(quán)之上，如將職務(wù)犯罪偵查作為訴訟監(jiān)督的主要方式之一(16)朱孝清.論訴訟監(jiān)督[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào),2011,(5):4.。伴隨訴訟監(jiān)督權(quán)概念的提出，理論上又需將法律監(jiān)督范圍作訴訟內(nèi)外區(qū)分。檢察機(jī)關(guān)法定偵查權(quán)的范圍，特別是對(duì)瀆職侵權(quán)類犯罪的偵查，仍需要在訴訟外監(jiān)督中找到立足的支撐。如有學(xué)者認(rèn)為作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)盡職責(zé)，應(yīng)將執(zhí)法犯法案件交由檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?17)張智輝.檢察偵查權(quán)的回顧、反思與重構(gòu)[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào),2018,(3):46.。若只將訴訟監(jiān)督權(quán)居于偵查權(quán)之上，一個(gè)明顯問題就是：基于訴訟監(jiān)督僅針對(duì)司法行為，偵查對(duì)象應(yīng)限縮至訴訟活動(dòng)中的司法工作人員，這樣才符合監(jiān)督權(quán)能關(guān)系的層級(jí)設(shè)定(目前法定偵查權(quán)的權(quán)力邊界正好印證了這種理論框架設(shè)計(jì))。與此同時(shí)，提出訴訟外監(jiān)督也面臨職責(zé)不清晰和存在的必要性問題，特別是國(guó)家監(jiān)察體制改革后，立法已明確監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)將監(jiān)督覆蓋所有公職人員及其履職活動(dòng)(18)第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)李建國(guó)在關(guān)于《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法(草案)》的說明中指出：“構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”。。一言以蔽之，從屬訴訟監(jiān)督權(quán)的理論設(shè)計(jì)易導(dǎo)致法定偵查權(quán)邊界限縮。

二、檢察機(jī)關(guān)法定偵查權(quán)轉(zhuǎn)變的內(nèi)部因素：“以人立案”

從1979年頒布《組織法》開始，檢察機(jī)關(guān)法定偵查權(quán)一直處在一個(gè)不斷完善的過程中。這既受國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革、國(guó)家法制建設(shè)不斷加快等大環(huán)境因素影響，也與檢察機(jī)關(guān)自身規(guī)范化建設(shè)有關(guān)。法定偵查權(quán)范圍雖有明確限制，但在操作層面并不是沒有拓展可能。單就職務(wù)犯罪而言，此類犯罪本身就可能涉及其他非國(guó)家工作人員的犯罪事實(shí)，需要偵查的多個(gè)事實(shí)中哪些屬于主罪、一人犯數(shù)罪、共同犯罪、多個(gè)犯罪嫌疑人實(shí)施的犯罪關(guān)聯(lián)交織需要并案?jìng)刹榈惹樾?。在主?dòng)與其他偵查機(jī)關(guān)協(xié)商一致的情況下，檢察機(jī)關(guān)的法定偵查權(quán)在個(gè)案中可以做到適當(dāng)拓展，即檢察機(jī)關(guān)以并案?jìng)刹榈姆绞綌U(kuò)大管轄。目前涉及檢察機(jī)關(guān)偵查與監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查銜接時(shí)也留有協(xié)商管轄的余地。如《關(guān)于人民檢察院立案?jìng)刹樗痉üぷ魅藛T相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問題的規(guī)定》規(guī)定：“人民檢察院立案?jìng)刹楸疽?guī)定所列犯罪時(shí)，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人同時(shí)涉嫌監(jiān)察委員會(huì)管轄的職務(wù)犯罪線索的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)與同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)溝通?！笨墒虑榘l(fā)展并非如此。從法定偵查權(quán)使用情況看，檢察機(jī)關(guān)辦案時(shí)主動(dòng)拓展偵查范圍的情況很少見。筆者認(rèn)為，這種保守更多受檢察機(jī)關(guān)偵查立案模式的影響。

(一) “以人立案”偵查工作模式形成的背景

1979年《刑訴法》第61條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院或者公安機(jī)關(guān)對(duì)于控告、檢舉和自首的材料，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，迅速進(jìn)行審查，認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)立案?！?018年修訂的《刑訴法》第109條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)或者犯罪嫌疑人，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，立案?jìng)刹?。”從這兩部法律的規(guī)定上看，公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的偵查立案條件沒有明顯差別。但從兩機(jī)關(guān)各自主要負(fù)責(zé)偵查的犯罪看，在因發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)立案(簡(jiǎn)稱“以事立案”模式)和因發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人(簡(jiǎn)稱“以人立案”模式)均可立案的情況下，檢察機(jī)關(guān)傾向以發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人立案。1996年《刑訴法》修訂后，檢察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪偵查，似乎“以人立案”變得更加合理。過去認(rèn)為“以人立案”更合理的理由有兩個(gè)，一是認(rèn)為行為人與其利用職權(quán)具有天然的緊密聯(lián)系，鎖定了人，就可以查明其相關(guān)職權(quán)行使是否合法。二是因舉報(bào)、控告發(fā)現(xiàn)的線索，大多已經(jīng)指明人員，在初查時(shí)自然先從核實(shí)相關(guān)人員情況開始(19)白雪飛，陳勝才.自偵案件“以事立案”模式論析[J].西南政法大學(xué)學(xué)報(bào),2004,(4):100.。間接合理性則更有驅(qū)動(dòng)力，職務(wù)犯罪偵查采取“以人立案”模式，可以人為提高立案標(biāo)準(zhǔn)，可以“先破后立”“邊破邊立”，從而提高破案率甚至達(dá)到破案率(偵結(jié)率)100%的效果。比如早在1996年昆明地區(qū)貪污賄賂案件和瀆職侵權(quán)案件的偵結(jié)率均能達(dá)到100%(不含去年積存案件)(20)王瑞林.昆明地區(qū)職務(wù)犯罪情況調(diào)查[J].中國(guó)刑事法雜志,2003,(3):93.，而當(dāng)時(shí)全國(guó)公安機(jī)關(guān)平均破案率大約為79.9%(21)劉品新.論偵查的相對(duì)性原理[J].福建公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào),2001,(1):37.。

(二)“以人立案”偵查工作模式帶來的問題

檢察機(jī)關(guān)法定偵查權(quán)以“以人立案”模式為主運(yùn)行的弊端是顯而易見的，即該模式不完全符合其他類型犯罪的偵查規(guī)律，強(qiáng)行代入容易造成其他類型犯罪案件初查工作偵查化，甚至造成一些案件線索長(zhǎng)期處于備而不查、久查不立狀態(tài)；立案環(huán)節(jié)該有的過濾功能被虛置，一些可以立案的線索被人為放棄，偵查思維和習(xí)慣變成了“不破不立”(22)葉永光.試論“以事立案”[J].人民檢察,2001,(2):29.。過去有觀點(diǎn)認(rèn)為，“以人立案”實(shí)際上要求初查階段既要掌握足夠的犯罪事實(shí)，又要確定具體的犯罪嫌疑人，既違背立法本意又嚴(yán)重束縛辦案人員手腳(23)王教生.檢察機(jī)關(guān)“以事立案”的探索[J].犯罪研究,1998,(3):8.。另外，偵查作為一種實(shí)踐性、經(jīng)驗(yàn)性很強(qiáng)的活動(dòng)，“以人立案”比較適宜達(dá)成犯罪條件苛刻、行為人作案可能性排除難度低的貪污賄賂犯罪偵查，不太適宜只發(fā)現(xiàn)危害后果沒發(fā)現(xiàn)行為人，排除作案嫌疑難度大的犯罪偵查。長(zhǎng)期以該模式為主，會(huì)變相削弱檢察機(jī)關(guān)偵查其他類型犯罪的主動(dòng)性。比較典型的現(xiàn)象就是過去各地查處瀆職侵權(quán)案件的數(shù)量一般低于貪污賄賂案件。如2008年至2012年廣東省查處的職務(wù)犯罪案件，貪污賄賂犯罪占總數(shù)的86%，瀆職侵權(quán)犯罪僅占總數(shù)的14%(24)巫國(guó)平.當(dāng)前職務(wù)犯罪的新變化及其預(yù)防——以廣東近五年審判實(shí)踐為視角[J].探求,2013,(6):88.。事實(shí)上從罪名設(shè)置、行為方式、涉及領(lǐng)域、危害結(jié)果看，瀆職侵權(quán)犯罪輻射范圍遠(yuǎn)高于貪污賄賂犯罪。針對(duì)這一情況，最高人民檢察院在2003年出臺(tái)了《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查部門以犯罪事實(shí)立案的暫行規(guī)定》，將貪污、挪用公款、私分國(guó)有資產(chǎn)和私分罰沒財(cái)物犯罪案件，濫用職權(quán)、玩忽職守等瀆職犯罪案件，以及國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利的案件納入到“以事立案”范圍。但在司法實(shí)踐中，因?yàn)椤耙匀肆浮比菀滋嵘齻刹楣ぷ鳂I(yè)績(jī)，所以大多數(shù)地方檢察院仍愿意以該模式為主。即便在瀆職犯罪偵查實(shí)踐中，偵查人員也喜歡固守“以人立案”的思維和習(xí)慣，極少采用“以事立案”。2002年至2012年，上海檢察機(jī)關(guān)“以事立案”數(shù)量約為年平均1件，2012年，“以人立案”數(shù)量是38件,“以事立案”數(shù)量?jī)H2件(25)袁衛(wèi)，鄭傳清.瀆職犯罪案件“以事立案”的思考[J].中國(guó)檢察官,2014,(6):63.。

三、檢察機(jī)關(guān)法定偵查權(quán)轉(zhuǎn)變的制度原因

與其他檢察業(yè)務(wù)組織建設(shè)相比，檢察機(jī)關(guān)偵查部門的組建走得是一條“高規(guī)格配置”發(fā)展道路，很早就擺脫“科、處、室、廳”的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。1989年廣東省人民檢察院成立反貪局，1995年最高人民檢察院成立反貪污賄賂總局，2005年最高人民檢察院下發(fā)通知要求全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)部門統(tǒng)一更名為“反瀆職侵權(quán)局”。在反貪局、反瀆職侵權(quán)局陸續(xù)成為各級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)外加掛“新招牌”的同時(shí)，偵查部門規(guī)格、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備也明顯高于其他業(yè)務(wù)部門(26)參見《最高人民檢察院政治部關(guān)于省級(jí)人民檢察院政治部、 反貪局機(jī)構(gòu)規(guī)格、領(lǐng)導(dǎo)干部職級(jí)設(shè)置以及省級(jí)院廳級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部配備情況的函》(高檢政發(fā)〔1995〕56號(hào))。，成為省以下檢察機(jī)關(guān)為數(shù)不多的可以單設(shè)二級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的部門。相應(yīng)職務(wù)也分為局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)、二級(jí)部門處(科)長(zhǎng)、副處(科)長(zhǎng)。各級(jí)院反貪局局長(zhǎng)的政治地位也明顯提高，在機(jī)關(guān)內(nèi)享有與副檢察長(zhǎng)、政工部門負(fù)責(zé)人同等的政治地位。部分地方檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)局局長(zhǎng)也能享有這樣的待遇。提高偵查機(jī)構(gòu)規(guī)格帶來的好處是明顯的，對(duì)外提升了檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查職能的社會(huì)知名度，對(duì)內(nèi)“高規(guī)格”的職業(yè)發(fā)展路徑穩(wěn)定了偵查隊(duì)伍。但同時(shí)對(duì)法定偵查權(quán)拓展帶來的消極影響也是明顯的：

(一)偵查機(jī)構(gòu)“機(jī)關(guān)化”造成法定偵查權(quán)內(nèi)部配置效能不高

在偵查部門“機(jī)關(guān)化”后，檢察機(jī)關(guān)的法定偵查權(quán)是集中配置而非分散配置，法定偵查權(quán)的內(nèi)部壟斷性更強(qiáng)，運(yùn)行效能并沒有增加反而形成不必要的內(nèi)耗。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是各偵查部門主動(dòng)拓展偵查管轄范圍意愿降低。比如過去反貪部門和反瀆職侵權(quán)部門“各管一段”，對(duì)貪污賄賂犯罪與瀆職侵權(quán)犯罪交織案件的偵查要么重復(fù)勞動(dòng)，出現(xiàn)不必要的資源消耗(27)高松林.重慶檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查機(jī)制探索的啟示[J].西南政法大學(xué)學(xué)報(bào),2012,(2):84.；要么內(nèi)部協(xié)調(diào)成本太高，需要耗費(fèi)時(shí)間和精力進(jìn)行平衡與協(xié)調(diào)。當(dāng)有案件涉及非國(guó)家工作工作人員犯罪時(shí)，已沒有精力和意愿去爭(zhēng)取管轄。二是在偵查資源匱乏的情況下，其他業(yè)務(wù)部門拓展案源的可能性被降到最低。相比公安機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)的偵查資源本應(yīng)在有限的情況下最大限度利用，但基于偵查部門“機(jī)關(guān)化”后地位的提高和偵查權(quán)集中配置，其他業(yè)務(wù)部門已逐漸不再具備自行偵查的能力和條件。比如過去檢察機(jī)關(guān)的民事行政檢察部門原來負(fù)責(zé)民事、行政審判人員的職務(wù)犯罪偵查。1998年，各地民事行政檢察部門的偵查權(quán)被集中配置到偵查部門，僅可以履行初查職責(zé)(28)馬海艦.中國(guó)偵查主體制度[M].北京:法律出版社,2011.288.。雖然2004年最高人民檢察院下發(fā)《關(guān)于調(diào)整人民檢察院直接受理案件偵查分工的通知》，再次恢復(fù)民事行政檢察部門的偵查權(quán)，但與偵查部門相比，民事行政檢察部門缺乏技術(shù)設(shè)備支持、信息查詢輔助、對(duì)外請(qǐng)求協(xié)助、抽調(diào)人員等基礎(chǔ)保障，實(shí)際無法獨(dú)立開展偵查。

(二)偵查機(jī)構(gòu)“行政化”造成偵查組織結(jié)構(gòu)不夠合理

2018年修改的《刑訴法》第108條規(guī)定：“‘偵查’是指公安機(jī)關(guān)、人民檢察院對(duì)于刑事案件，依照法律進(jìn)行的收集證據(jù)、查明案情的工作和有關(guān)的強(qiáng)制性措施?！睆姆梢?guī)定不難看出，任何偵查活動(dòng)本質(zhì)都是一項(xiàng)需要極強(qiáng)臨場(chǎng)行動(dòng)力的工作。事實(shí)能否查明、證據(jù)能否收集、犯罪嫌疑人能否查獲均與偵查人員臨場(chǎng)行動(dòng)力、執(zhí)行力有關(guān)。對(duì)偵查職責(zé)的分配按理應(yīng)以此為基礎(chǔ)。偵查權(quán)是主動(dòng)的，具有創(chuàng)造性的，而不是文牘性、程式性的(29)但偉，姜濤.論偵查權(quán)的性質(zhì)[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào),2003,(5):126.。各項(xiàng)偵查程序設(shè)計(jì)應(yīng)符合靈活操作需要，審批決定主體也不宜太多太分散，偵查人員在查明事實(shí)、收集證據(jù)、查獲嫌疑人等關(guān)乎偵查實(shí)體質(zhì)量的事項(xiàng)上要能體現(xiàn)個(gè)體主觀能動(dòng)性和技戰(zhàn)術(shù)水平。從過去偵查組織建設(shè)歷程看，偵查權(quán)配置其實(shí)只關(guān)注審批決定權(quán)的配置，忽視了如何實(shí)現(xiàn)檢察官的偵查職責(zé)。偵查任務(wù)的執(zhí)行能力不僅沒有提升，反而容易使主任檢察官(檢察官)脫離偵查最關(guān)鍵的“找人”和“尋證”環(huán)節(jié)，將精力放在審查文書、核實(shí)證據(jù)材料、規(guī)范程序等工作上。比如過去偵查部門在探索檢察官辦案責(zé)任制時(shí)，通過搭建辦案組織實(shí)現(xiàn)管理扁平化，一般按“主任檢察官+檢察官+檢察輔助人員”的結(jié)構(gòu)設(shè)置偵查組織，將原先檢察長(zhǎng)的部分程序性審批決定權(quán)下放給主任檢察官(30)張偉國(guó)，段繼濤.“扁平化”架構(gòu)下的主任檢察官——兼論職務(wù)犯罪偵查部門辦案組織結(jié)構(gòu)的變革[J].犯罪研究,2016,(4):93.。在構(gòu)建這種偵查組織時(shí)，一個(gè)最大問題就是主任檢察官可以不用全程到場(chǎng)指揮、實(shí)施、參與偵查。主任檢察官成了辦案程序的決策者、決定者而不是全程親歷者，對(duì)當(dāng)時(shí)偵查工作所面臨的人和現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境缺乏直觀感受和敏銳性，在偵查取證層面失去了即時(shí)判斷機(jī)會(huì)和主導(dǎo)可能，偵查實(shí)體質(zhì)量更多依賴辦案組織內(nèi)檢察官和檢察輔助人員的能力水平和臨場(chǎng)工作表現(xiàn)，主任檢察官的即時(shí)行動(dòng)能力并沒有在新型偵查組織中得到充分發(fā)揮。

四、 檢察機(jī)關(guān)法定偵查權(quán)轉(zhuǎn)變的外部原因

從檢察機(jī)關(guān)法定偵查權(quán)演變過程看，除職務(wù)犯罪偵查權(quán)因監(jiān)察機(jī)關(guān)成立被重新配置外，部分過去由檢察機(jī)關(guān)管轄的案件實(shí)際上是由公安機(jī)關(guān)承接。從之后學(xué)者關(guān)于偵查中心主義、偵查封閉性的批評(píng)(31)陳瑞華.論偵查中心主義[J].政法論壇,2017,(2):4.以及對(duì)檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)啟動(dòng)較少原因的分析(32)董坤.檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)研究——從2018年修改的〈刑事訴訟法〉第19條第2款切入[J].暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2019,(1):127.等不難看出，公安機(jī)關(guān)的這種承接絕非簡(jiǎn)單的管轄范圍擴(kuò)大，而是帶有排他的壟斷效果。偵查權(quán)配置的此消彼長(zhǎng)現(xiàn)象既要從檢察機(jī)關(guān)自身發(fā)展看，也要對(duì)比公安機(jī)關(guān)七十年來偵查權(quán)的發(fā)展。

(一)偵查分類專業(yè)化建設(shè)極大提升了公安機(jī)關(guān)獨(dú)立偵查的能力

建國(guó)初期，公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)并沒有就各自偵查范圍形成明確劃分，在經(jīng)濟(jì)犯罪、瀆職侵權(quán)犯罪、重大責(zé)任事故犯罪、偷稅抗稅犯罪等案件偵查上，兩者的偵查權(quán)能沒有非此即彼的差別。一個(gè)例證便是1956年起草的《關(guān)于公安機(jī)關(guān)、人民法院、人民檢察院受理刑事案件的臨時(shí)辦法(初稿)》中，明確檢察機(jī)關(guān)可以立案?jìng)刹檫^失致人死亡罪、故意傷害罪、妨害司法罪(偽證罪)等領(lǐng)域的犯罪。1962年出臺(tái)的《關(guān)于公、檢、法三機(jī)關(guān)受理普通刑事案件的職責(zé)范圍的試行規(guī)定》，依然將檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榉秶_定為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、基層干部和企業(yè)職工貪污、侵吞公共財(cái)產(chǎn)、侵犯人身權(quán)利的犯罪，并且規(guī)定了“誰受理誰辦理”的立案原則。1979年的《刑訴法》、1980年的《關(guān)于執(zhí)行刑事訴訟法規(guī)定的案件管轄范圍的通知》都規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)除負(fù)責(zé)貪污瀆職等案件的偵查外，還負(fù)責(zé)侵犯公民民主權(quán)利、妨害司法公正、偷稅抗稅、假冒商標(biāo)、盜伐濫伐林木等案件的偵查。公安機(jī)關(guān)則在1983年根據(jù)當(dāng)時(shí)的情況，將其中的反間諜、反特務(wù)職能、勞改勞教職能、地方武裝職能劃出(33)劉忠.從公安中心到分工、配合、制約——?dú)v史與社會(huì)敘事內(nèi)的刑事訴訟結(jié)構(gòu)[J].法學(xué)家,2017,(4):6.，專門以治安與偵查為其基本職能，這樣公安機(jī)關(guān)刑偵工作專業(yè)化建設(shè)力度不斷得到加強(qiáng)，刑警隊(duì)建制、在鐵路、交通、民航、林業(yè)、緝私等領(lǐng)域設(shè)立專門公安機(jī)關(guān)，實(shí)行偵審合一，分類設(shè)置刑事偵查專職部門以及后續(xù)的大刑偵體制、主辦偵查員等一系列改革舉措，都不斷拓展和鞏固了公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)。

(二)長(zhǎng)期的院校體系建設(shè)增強(qiáng)了公安機(jī)關(guān)的偵查人才儲(chǔ)備

1949年羅瑞卿組建公安部時(shí)就指明了公安隊(duì)伍建設(shè)的基本思路：“干部來源主要靠實(shí)際工作與公安學(xué)院培養(yǎng)，將來各戰(zhàn)略區(qū)、省屬市都要辦公安干部學(xué)校。”(34)公安部編輯組.羅瑞卿論人民公安工作[M].北京:群眾出版社,1994.15.從1950年設(shè)立中央和省以上公安干部學(xué)校開始，“學(xué)歷教育+在職培訓(xùn)”院校體系建設(shè)模式得以長(zhǎng)期堅(jiān)持(35)公教.“十四大”以來公安教育事業(yè)蓬勃發(fā)展[J].公安教育,1997,(5):4.，使得公安機(jī)關(guān)在基礎(chǔ)教育方面可以收獲研究生、大學(xué)本科、專科、中專四個(gè)層次的公安專業(yè)學(xué)歷人員，在實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練方面得到專門的科研隊(duì)伍和教學(xué)隊(duì)伍的補(bǔ)充，刑偵學(xué)科體系和專業(yè)門類不斷充實(shí)和完善。2018年，全國(guó)共有公安院校34所。其中，本科院校25所、高職(?？?院校9所。全國(guó)公安院校有教職工1.6萬余人，其中專任教師9100余人。在校生13.8萬余人，其中公安專業(yè)10.3萬余人。年度招生規(guī)模3.5萬余人，其中公安專業(yè)2.6萬余人(36)蕭左.堅(jiān)持政治建警建校 嚴(yán)防責(zé)任缺失弱化[N].人民日?qǐng)?bào),2018-09-19(14).。與之相較，檢察機(jī)關(guān)偵查人才卻缺乏基礎(chǔ)性保障。以1978年檢察機(jī)關(guān)重建為例，各地檢察人員大多來自于國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、大專畢業(yè)生、軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部，在職培訓(xùn)則依托于政法院校法律專業(yè)函授?？坪碗姶?、夜大、職大進(jìn)行法律專業(yè)學(xué)歷教育，并沒有符合檢察工作需要的專門教育培訓(xùn)體系。時(shí)至今日，各地檢察機(jī)關(guān)招錄人員依然依托于一般國(guó)民教育序列和公務(wù)員招錄體制。檢察人員偵查能力的養(yǎng)成更多依靠新進(jìn)人員入職前的教育背景、從業(yè)經(jīng)歷以及入職后的工作積累和學(xué)習(xí)培訓(xùn)。長(zhǎng)期以來，國(guó)家檢察官學(xué)院及各地分院也沒有形成長(zhǎng)期穩(wěn)定且符合檢察機(jī)關(guān)偵查需要的院校專業(yè)教育培訓(xùn)體系和師資力量，缺乏偵查所需的基礎(chǔ)科研條件。即便各地檢察機(jī)關(guān)能在實(shí)戰(zhàn)中逐漸磨煉出一批偵查實(shí)戰(zhàn)人才，但在基礎(chǔ)層面和可預(yù)期性上都會(huì)面臨供給不足的難題。

五、檢察機(jī)關(guān)法定偵查權(quán)轉(zhuǎn)變的啟示

從世界各國(guó)檢察制度看，檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)或與其他機(jī)關(guān)共同享有特定類別犯罪偵查權(quán)是普遍制度設(shè)計(jì)(37)王守安.域外職務(wù)犯罪偵查模式研究[J].河南社會(huì)科學(xué),2016,(1):29.，這其中或多或少都兼有監(jiān)督制衡其他機(jī)關(guān)權(quán)力的考量。所以未來我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)只存在如何使用的問題，不存在是否應(yīng)該有的問題。法定偵查權(quán)作為檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)力邊界的直接體現(xiàn)，首先要繼續(xù)深化認(rèn)識(shí)，并根據(jù)檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的發(fā)展演變歷程，從定位、邊界等方面加以考量。

(一)辯證看待法定偵查權(quán)的屬性變化

建構(gòu)性是國(guó)家權(quán)力分類首先具有的特征。無論是將國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)，還是將國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、審判權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)，各種分類邏輯的基礎(chǔ)取決于某些原理或方法論。過去在考察檢察機(jī)關(guān)法定偵查權(quán)屬性時(shí)大體有三個(gè)角度：第一，行使權(quán)力的主體。如有觀點(diǎn)認(rèn)為偵查權(quán)行使主體的性質(zhì)會(huì)影響偵查權(quán)的性質(zhì)(38)何明鳳，蔡家華.我國(guó)偵查權(quán)性質(zhì)探析[J].新余學(xué)院學(xué)報(bào),2015,(4):50.；第二，權(quán)力所依據(jù)的上位權(quán)力。如有觀點(diǎn)認(rèn)為偵查權(quán)是基于更好地履行控訴權(quán)需要而產(chǎn)生的(39)萬毅，華肖.檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)溯源[J].法學(xué),2005,(11):27.；第三，權(quán)力行使的方式。如有觀點(diǎn)認(rèn)為偵查權(quán)屬于行政權(quán)，具有主動(dòng)性、單方性(40)但偉，姜濤.論偵查權(quán)的性質(zhì)[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào),2003,(5):49.。過去試圖用法律監(jiān)督概念統(tǒng)攝所有類別檢察權(quán)時(shí)，法定偵查權(quán)不可避免地需要論證其法律監(jiān)督屬性的來源，而基于偵查權(quán)的性質(zhì)和運(yùn)行方式，這三個(gè)角度的考量又會(huì)遇到對(duì)應(yīng)的理論難題。如其他偵查機(jī)關(guān)的性質(zhì)、公訴權(quán)的屬性、法律監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察權(quán)運(yùn)行方式的區(qū)別等。其實(shí)按照唯物辯證法關(guān)于整體和部分關(guān)系的認(rèn)識(shí)，單就法定偵查權(quán)的權(quán)力特征和運(yùn)行方式而言，都不應(yīng)將其視為一種沒有獨(dú)立目的和價(jià)值意義的手段。與其他偵查權(quán)一樣，法定偵查權(quán)也屬于國(guó)家權(quán)力。法定偵查權(quán)歸于檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家對(duì)偵查權(quán)配置的結(jié)果，并不影響偵查權(quán)作為一項(xiàng)國(guó)家權(quán)力的定位。但目前檢察機(jī)關(guān)法定偵查權(quán)的理論架構(gòu)和法律制度設(shè)計(jì)已決定其行使必須與訴訟監(jiān)督權(quán)相結(jié)合(41)現(xiàn)行《刑訴法》第19條規(guī)定：“人民檢察院在對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案?jìng)刹椤！保V訟監(jiān)督權(quán)無疑具有法律監(jiān)督屬性。在這種情況下，當(dāng)法定偵查權(quán)基于訴訟監(jiān)督權(quán)需要啟動(dòng)時(shí)，訴訟監(jiān)督權(quán)的屬性自然會(huì)傳導(dǎo)至法定偵查權(quán)。另外，將法定偵查權(quán)歸于一般偵查權(quán)屬性(行政屬性或準(zhǔn)司法屬性)只有一種可能，即脫離訴訟監(jiān)督權(quán)單獨(dú)運(yùn)行。可目前法律制度設(shè)計(jì)并沒有預(yù)留這樣的空間。法定偵查權(quán)既無法脫離訴訟監(jiān)督權(quán)單獨(dú)運(yùn)行，也無法隔絕法律監(jiān)督屬性的傳導(dǎo)。至于法定偵查權(quán)屬性是單一屬性還是復(fù)合屬性，仍可在承認(rèn)法定偵查權(quán)具有法律監(jiān)督屬性前提下討論。

(二)完善司法工作人員瀆職侵權(quán)犯罪偵查的立案程序

從目前檢察機(jī)關(guān)法定偵查權(quán)的構(gòu)造看，既然已將訴訟監(jiān)督程序作為法定偵查權(quán)啟動(dòng)的前置程序，相應(yīng)就要適當(dāng)調(diào)整今后偵查的“入口”以符合訴訟監(jiān)督需要。對(duì)司法工作人員瀆職侵權(quán)犯罪的偵查，在立案環(huán)節(jié)不宜再區(qū)分“以人立案”或“以事立案”。是否立案應(yīng)立足于訴訟監(jiān)督階段調(diào)查結(jié)論進(jìn)行判斷，認(rèn)為構(gòu)成犯罪的，即可立案。也就是將立案程序前的審查回歸到過去以“書面審”“材料審”為主的審查模式。這種模式有別于過去檢察機(jī)關(guān)偵查立案前的初查，不以開展調(diào)查、走訪、取證、核實(shí)等工作為主，不接觸被調(diào)查對(duì)象和相關(guān)人員。過去之所以在立案前設(shè)立初查程序更多基于過去發(fā)案單位移送線索和人民群眾舉報(bào)線索大量增加后，加強(qiáng)偵查案件質(zhì)量把關(guān)的需要(42)盧樂云.我國(guó)職務(wù)犯罪初查制度流變考[J].湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2010,(2):14.?，F(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)一般只負(fù)責(zé)偵查司法工作人員瀆職犯罪，這類犯罪線索基本在訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)，相關(guān)行為至少已確認(rèn)為訴訟違法，相關(guān)人員已在訴訟監(jiān)督調(diào)查核實(shí)中接觸和明確。進(jìn)入偵查程序后，調(diào)查核實(shí)更多是為了補(bǔ)充完善現(xiàn)有證據(jù)。另外，從《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》等司法解釋看，訴訟監(jiān)督可采取的措施種類已與初查基本相同(43)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第173條規(guī)定：“在初查過程中,可以采取詢問、查詢、勘驗(yàn)、檢查、鑒定、調(diào)取證據(jù)材料等不限制初查對(duì)象人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的措施。不得對(duì)初查對(duì)象采取強(qiáng)制措施,不得查封、扣押、凍結(jié)初查對(duì)象的財(cái)產(chǎn),不得采取技術(shù)偵查措施”?！度嗣駲z察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》第66條規(guī)定：“人民檢察院可以采取以下調(diào)查核實(shí)措施：(一)查詢、調(diào)取、復(fù)制相關(guān)證據(jù)材料；(二)詢問當(dāng)事人或者案外人；(三)咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會(huì)等對(duì)專門問題的意見；(四)委托鑒定、評(píng)估、審計(jì)；(五)勘驗(yàn)物證、現(xiàn)場(chǎng)；(六)查明案件事實(shí)所需要采取的其他措施。人民檢察院調(diào)查核實(shí)，不得采取限制人身自由和查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施”?！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定》第14條規(guī)定：“檢察官可以采取以下措施進(jìn)行調(diào)查核實(shí)：(一)查詢、調(diào)取、復(fù)制相關(guān)證據(jù)材料；(二)向當(dāng)事人、有關(guān)知情人員或者其他相關(guān)人員了解情況；(三)聽取被建議單位意見；(四)咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會(huì)等對(duì)專門問題的意見；(五)委托鑒定、評(píng)估、審計(jì)；(六)現(xiàn)場(chǎng)走訪、查驗(yàn)；(七)查明事實(shí)所需要采取的其他措施。進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，不得采取限制人身自由和查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施。。在檢察官盡職調(diào)查核實(shí)的前提下，訴訟監(jiān)督調(diào)查核實(shí)的力度、達(dá)到的效果、查明事實(shí)的清晰度應(yīng)能與過去初查相當(dāng)。

(三)建立以檢察長(zhǎng)為核心的偵查組織

偵查權(quán)行使一直是以檢察機(jī)關(guān)為主體，并非以部門或檢察官個(gè)體為主。在檢察系統(tǒng)內(nèi)部配置偵查權(quán)時(shí)，無論按部門配置還是按職務(wù)配置，都應(yīng)符合偵查工作實(shí)際需求。從案件線索來源看，目前線索主要來源于人民檢察院對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督時(shí)發(fā)現(xiàn)的犯罪線索。從當(dāng)前偵查對(duì)象看，法定偵查權(quán)主要針對(duì)偵查機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)的司法工作人員。也就是說，任何類型的訴訟活動(dòng)都存在啟動(dòng)法定偵查權(quán)的可能，履行任何類型司法職權(quán)的人員都有可能涉嫌瀆職侵權(quán)犯罪，并不僅限于刑事訴訟活動(dòng)和刑事司法人員。在這種情況下，為保證檢察機(jī)關(guān)法定偵查權(quán)內(nèi)部運(yùn)行貫通順暢，偵查權(quán)不宜配置在單個(gè)業(yè)務(wù)條線部門。過去檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)也是配置在刑事檢察、職務(wù)犯罪偵查、刑事執(zhí)行檢察、民事行政檢察等多個(gè)業(yè)務(wù)部門。另外，雖然偵查權(quán)行使以檢察機(jī)關(guān)為單位，但并不意味著偵查能力僅是對(duì)履行刑事司法職能檢察官的要求。相反，從有利于開展法律監(jiān)督角度，任何業(yè)務(wù)條線的檢察官都應(yīng)具備基本偵查思維、熟知基本偵查方法、了解基本偵查程序，兼具一定偵查實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)。將偵查權(quán)分散配置有利于檢察官整體專業(yè)素能的養(yǎng)成。在偵查組織建設(shè)上，應(yīng)結(jié)合此類犯罪案件數(shù)量和難度，建立以檢察長(zhǎng)為核心的臨時(shí)辦案組織。檢察長(zhǎng)可根據(jù)案件涉及的訴訟活動(dòng)領(lǐng)域，抽調(diào)相關(guān)業(yè)務(wù)條線檢察官、檢察輔助人員協(xié)助其辦理案件。對(duì)批準(zhǔn)偵查計(jì)劃、是否立案、是否采取強(qiáng)制措施、是否移送起訴等偵查事項(xiàng)實(shí)行“檢察官——檢察長(zhǎng)”的審批決定模式。由檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)調(diào)度資源，就線索移送、案件管轄、案件定性等問題與政法委、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)等單位溝通。檢察官、檢察輔助人員根據(jù)檢察長(zhǎng)指示，負(fù)責(zé)核實(shí)在案材料，收集、調(diào)取、固定、保存證據(jù)，實(shí)施搜查、查封，扣押物證、書證，實(shí)行抓捕等行動(dòng)。

(四)根據(jù)偵查資源配置現(xiàn)狀合理評(píng)價(jià)業(yè)績(jī)

與公安機(jī)關(guān)偵查資源的投入和管轄范圍相比，目前檢察機(jī)關(guān)管轄的14種罪名比較符合自身人力資源配置現(xiàn)狀(44)根據(jù)《關(guān)于人民檢察院立案?jìng)刹樗痉üぷ魅藛T相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問題的規(guī)定》規(guī)定，這14種罪名包括：非法拘禁罪(非司法工作人員除外)；非法搜查罪(非司法工作人員除外)；刑訊逼供罪；暴力取證罪；虐待被監(jiān)管人罪；濫用職權(quán)罪(非司法工作人員濫用職權(quán)侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的情形除外)；玩忽職守罪(非司法工作人員玩忽職守侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的情形除外)；徇私枉法罪；民事、行政枉法裁判罪；執(zhí)行判決、裁定失職罪；執(zhí)行判決、裁定濫用職權(quán)罪；私放在押人員罪；失職致使在押人員脫逃罪；徇私舞弊減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行罪。。一方面檢察機(jī)關(guān)無需像過去一樣，必須徹底查明犯罪嫌疑人經(jīng)濟(jì)狀況、社會(huì)關(guān)系、任職經(jīng)歷、家庭成員情況等個(gè)人信息，不必糾結(jié)如何短時(shí)間獲得言詞證據(jù)，如何判斷涉案財(cái)物范圍、不正當(dāng)利益等問題。偵查資源投入更集中，在專業(yè)化建設(shè)上無需另起爐灶。另一方面此類犯罪涉及的行業(yè)知識(shí)、專業(yè)技能與檢察官的職業(yè)經(jīng)歷較為趨同，大多是對(duì)司法判斷、司法行為的再判斷，在偵查人才培養(yǎng)上有較好知識(shí)背景基礎(chǔ)?；诟邢薜膫刹橘Y源，偵查人員已不可能像以前一樣追求案件數(shù)量和規(guī)模、挖掘要案窩案串案。客觀上也缺乏達(dá)成目標(biāo)的基數(shù)。也不可能每個(gè)案件都建議作有罪判決或判處刑罰。比如部分已進(jìn)入偵查程序的案件，很可能因犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰不起訴、免于刑事處罰，最后只給予紀(jì)律處分或政務(wù)處分。所以下步偵查業(yè)務(wù)績(jī)效的評(píng)價(jià)導(dǎo)向必須調(diào)整。從法定偵查權(quán)與訴訟監(jiān)督權(quán)的關(guān)系看，在監(jiān)督糾正訴訟違法行為，為原案件當(dāng)事人提供司法救濟(jì)這一目的上，兩者應(yīng)具有共同價(jià)值取向。啟動(dòng)法定偵查權(quán)，一方面是因?yàn)樵V訟違法程度已構(gòu)成犯罪，另一方面是因?yàn)樵讣?dāng)事人已無法通過其他訴訟程序獲得救濟(jì)。檢察官作為偵查主體也要秉持客觀公正立場(chǎng)，不能一味地以追究犯罪嫌疑人刑事責(zé)任、追求刑罰為目標(biāo)，應(yīng)通過辦案讓原案件當(dāng)事人感受到司法公正，對(duì)司法機(jī)關(guān)重拾信心。對(duì)偵查業(yè)務(wù)績(jī)效的評(píng)價(jià)要以原案件當(dāng)事人是否能得到最大程度救濟(jì)，違法程序能否得到公正糾正為導(dǎo)向。不再以案件數(shù)、查辦人數(shù)、涉案數(shù)額、偵結(jié)率、有罪判決率等指標(biāo)考核偵查業(yè)務(wù)，可從查辦時(shí)機(jī)、辦案周期、挽回原案件當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)損失、案件影響等方面逐案評(píng)價(jià)，單獨(dú)考核。