從“科層邏輯”轉(zhuǎn)向“協(xié)調(diào)機制”
——金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)改革的一個理論闡釋

張 銜，鐘 鵬

（四川大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，四川 成都 610065）

一、問題的提出

習(xí)近平總書記指出：“近年來，我國金融業(yè)發(fā)展明顯加快，形成了多樣化的金融機構(gòu)體系、復(fù)雜的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)體系，更加開放的金融市場，這對現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管體制帶來重大挑戰(zhàn)……現(xiàn)行監(jiān)管框架存在著不適應(yīng)我國金融業(yè)發(fā)展的體制性矛盾，要堅持市場化改革方向，加快建立符合現(xiàn)代金融特點、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架”①習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》的說明[N].人民日報.2015-11-4。。監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)的確立是金融監(jiān)管得以實施的前提。然而，什么是最優(yōu)的金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)？學(xué)界和監(jiān)管當(dāng)局一直都在尋找答案。亞洲金融危機后，從1998到2008年，全球約有60%的國家和地區(qū)改革了自己的金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)（Masciandaro＆Quintyn，2009）。次貸危機后，全球又掀起了新一輪的金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)調(diào)整（劉錫良、劉雷，2017）。從“大蕭條”到亞洲金融危機再到次貸危機，每次金融危機之后伴隨而來的都是金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)的大幅調(diào)整，以及理論界的再次爭論，爭論的焦點始終是一國應(yīng)該采用統(tǒng)一監(jiān)管還是多頭監(jiān)管，作為自身的金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)形式。

梳理金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)的演進(jìn)脈絡(luò)，我們發(fā)現(xiàn)其中呈現(xiàn)出“統(tǒng)一——多頭——再走向統(tǒng)一”的發(fā)展趨勢。對比世界各國的監(jiān)管績效，我們發(fā)現(xiàn)，踐行多頭監(jiān)管的美國成了危機的中心，實施統(tǒng)一監(jiān)管的英國也未能避免危機的發(fā)生。因此，我們認(rèn)為，金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)的改革不是簡單的機構(gòu)撤并，不是“一分就好”，或者“一并就靈”，想通過機構(gòu)分合解決金融監(jiān)管不力仍然是典型的“科層思維”，簡單的合并只是將原先表現(xiàn)為監(jiān)管機構(gòu)之間的不協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變?yōu)楹喜C構(gòu)內(nèi)部的不協(xié)調(diào)②王國剛.金融監(jiān)管框架改革的重心[J].中國金融，2016（10）：49-51.，金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)改革的核心不是“科層視角”的機構(gòu)分合，而是從“契約視角”如何增加金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)性。①李揚.中國金融亂象主要由于監(jiān)管體系不協(xié)調(diào)[N].中國新聞網(wǎng).2017-7-25.

一國的金融監(jiān)管到底該由一個監(jiān)管主體來統(tǒng)一負(fù)責(zé)，還是多個監(jiān)管主體來分頭實施，這涉及金融管理領(lǐng)域政府不同部門之間的最優(yōu)邊界問題，涉及政府部門之間的一體化及其組織形態(tài)問題。在科斯（1937）的基礎(chǔ)上，威廉姆森（1985）將治理結(jié)構(gòu)與組織形式相結(jié)合，提出了市場治理、統(tǒng)一治理以及第三方/雙方治理，分別對應(yīng)市場組織、科層組織和中間組織/混合組織（hybrid）。與此對應(yīng)，金融監(jiān)管的組織形態(tài)也可以分為多頭監(jiān)管的市場協(xié)調(diào)模式、統(tǒng)一監(jiān)管的科層治理模式以及介入兩者之間的中間型金融監(jiān)管協(xié)調(diào)模式。我們認(rèn)為，金融監(jiān)管的組織結(jié)構(gòu)改革實際上是關(guān)于不同監(jiān)管部門之間的最優(yōu)邊界和監(jiān)管協(xié)調(diào)行為的契約安排，不同的監(jiān)管協(xié)調(diào)行為方式對應(yīng)于不同類型的契約治理機制，最優(yōu)的治理結(jié)構(gòu)（governance structure）是能最大程度節(jié)約交易費用的治理結(jié)構(gòu)（威廉姆森，1985），最優(yōu)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是將剩余控制權(quán)配置給金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)體系中專用性資產(chǎn)投資相對重要的一方以激勵事前關(guān)系專用性投資（relation-specific investment）所形成的產(chǎn)權(quán)安排（哈特，1996）。將不完全契約理論引入對金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)的治理分析，將會為金融監(jiān)管研究提供新的理論視角。

二、文獻(xiàn)綜述

我國該采取何種金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)，長期以來都是一個充滿爭論的議題。1998-2003年“一行三會”金融體制改革形成了其中的第一次爭論高潮，爭論的焦點在于銀行監(jiān)管是否應(yīng)該從人民銀行分出，以及銀、證、保是該采用分業(yè)監(jiān)管體制還是統(tǒng)一監(jiān)管體制。近年來國內(nèi)股災(zāi)、P2P等金融危機事件頻發(fā)，疊加次貸危機后全球金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)普遍調(diào)整的時空背景，掀起了金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)改革的第二次爭論高潮，形成了對上一輪爭論的延續(xù)和擴展。概括起來，有監(jiān)管協(xié)調(diào)、功能重組、一行兩會、雙峰監(jiān)管、央銀合并以及超級央行等七種不同主張。

如果將上述七種主張進(jìn)一步歸類，可歸納出三種“協(xié)調(diào)觀”。第一類是統(tǒng)一協(xié)調(diào)觀，即將“三會”并入央行組建“超級監(jiān)管者”，本質(zhì)是由新組建的“超級央行”統(tǒng)一協(xié)調(diào)貨幣政策和金融監(jiān)管，將原先央行與金融監(jiān)管機構(gòu)的外部協(xié)調(diào)內(nèi)化為“超級央行”的內(nèi)部協(xié)調(diào)；第二類是平行協(xié)調(diào)觀，即對“三會”實施部分合并或功能重組，然后由重組后的金融監(jiān)管機構(gòu)與央行進(jìn)行監(jiān)管協(xié)調(diào)；第三類是專職協(xié)調(diào)觀，即在保留現(xiàn)有監(jiān)管體系的同時通過“增量改革”設(shè)置一個金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)專司央行以及監(jiān)管機構(gòu)之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)。

金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)改革的核心是采用何種協(xié)調(diào)機制處理監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)問題。2017年7月，黨中央和國務(wù)院決定設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（以下簡稱“金穩(wěn)會”），并于2018年3月完成了銀監(jiān)、保監(jiān)兩會合并，實施了自2003年“一行三會”金融監(jiān)管體制形成以來最大力度金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)改革，建立起了全新的“一委一行兩會”的金融監(jiān)管組織架構(gòu)，這標(biāo)志著我國進(jìn)入了金融協(xié)調(diào)監(jiān)管的新階段。相對于統(tǒng)一監(jiān)管的科層制模式與分業(yè)監(jiān)管的平行協(xié)調(diào)模式，這種金融協(xié)調(diào)監(jiān)管的新機制的優(yōu)勢是下文闡釋的重點。

三、金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的不完全契約分析

1.金融監(jiān)管協(xié)調(diào)是監(jiān)管者之間信息共享與行為協(xié)調(diào)的一種契約安排

金融監(jiān)管是金融主管當(dāng)局對金融機構(gòu)實施的監(jiān)管管理活動，是監(jiān)管者就被監(jiān)管者的市場活動做出的某種限定性契約安排。金融監(jiān)管協(xié)調(diào)是監(jiān)管者之間監(jiān)管行為的博弈與協(xié)調(diào)，是監(jiān)管者對彼此權(quán)利和義務(wù)邊界達(dá)成的一項契約安排。監(jiān)管契約是由監(jiān)管者單方面制定，強制被監(jiān)管者執(zhí)行的一種強制性契約安排。在這種強制性契約安排中，監(jiān)管者是發(fā)出要約的“主動締約方”，被監(jiān)管者是接受要約的“被動締約方”，前者被稱為委托人（principal），后者被稱為代理人（agent）。因此，監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間具有一定的委托-代理關(guān)系特征。由于交易成本、信息不完全、信息不對稱，被監(jiān)管者（代理人）擁有比監(jiān)管者（委托人）更多的信息，而監(jiān)管者（委托人）又不能無成本地搜集被監(jiān)管者（代理人）的信息，信息成為監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間博弈的一個關(guān)鍵因素。在信息不對稱情況下，被監(jiān)管者為了自身的利益會實施對監(jiān)管者的“信息隱藏”和“行為隱藏”，造成“監(jiān)管失靈”。

通過監(jiān)管協(xié)調(diào)，監(jiān)管者之間彼此合作實現(xiàn)信息共享和行為協(xié)調(diào)，在一定程度上改變了監(jiān)管者的信息劣勢，提高了金融監(jiān)管的有效性。金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制是中央銀行、監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間不斷博弈形成的一種契約治理機制。

2.金融監(jiān)管協(xié)調(diào)是介于市場治理與科層治理之間的混合治理結(jié)構(gòu)

由于有限理性、機會主義和資產(chǎn)專用性，契約是不完全的。為了節(jié)約由此產(chǎn)生的交易費用，就需要有不同的治理結(jié)構(gòu)在事后“注入秩序，轉(zhuǎn)移沖突，實現(xiàn)雙方共同利益”（威廉姆森，1985）。根據(jù)資產(chǎn)專用性、交易頻率和不確定性的不同，可將契約分為不同的類型，分別對應(yīng)于市場治理、企業(yè)和官僚機構(gòu)的科層治理以及介于兩者之間的混合治理等不同類型的治理結(jié)構(gòu)。資產(chǎn)專用性較強時，需要權(quán)威關(guān)系的科層治理進(jìn)行協(xié)調(diào)，但會增加官僚主義成本；資產(chǎn)專用性較弱時，需要高能激勵的市場治理，但會增加彼此之間的協(xié)調(diào)成本。最優(yōu)的治理結(jié)構(gòu)是根據(jù)資產(chǎn)專用性的不同使交易費用最小化的治理結(jié)構(gòu)。

在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)中，各金融監(jiān)管主體都要投入關(guān)系專用性投資，金融行業(yè)發(fā)展水平越高，金融監(jiān)管就越復(fù)雜，為金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作所投入的關(guān)系專用性投資就越多，資產(chǎn)專用性也就越強，也就越需要科層方式來進(jìn)行統(tǒng)一治理以節(jié)約交易費用，這就是為什么多數(shù)實施金融混業(yè)經(jīng)營的國家都將銀行、證券、保險等眾多監(jiān)管機構(gòu)一體化為一個金融監(jiān)管機構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管的原因，但是這樣一個龐大的“超級監(jiān)管者”不可避免的增加了監(jiān)管主體的官僚主義成本，降低了被一體化的監(jiān)管者的激勵程度。反之，監(jiān)管主體之間“一事一議”談判的市場協(xié)作方式，又因為交易費用過高，無法應(yīng)對金融混業(yè)經(jīng)營帶來的挑戰(zhàn)。

金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制是“處于極端的縱向一體化和市場形式之間的混合的治理結(jié)構(gòu)”（弗爾南德斯、岡薩雷斯、阿魯納達(dá)，2003），它按照契約規(guī)定而非權(quán)威命令進(jìn)行協(xié)作，是“在激勵強度、適應(yīng)能力和科層成本等方面居于市場和科層組織之間的某種組織狀態(tài)”（威廉姆森，1991）。

3.金融監(jiān)管協(xié)調(diào)是監(jiān)管方讓渡部分剩余權(quán)力以獲取關(guān)系專用性投資的準(zhǔn)一體化組織

由于有限理性、機會主義和第三方不可證實等因素，締約方不可能對未來所有或然狀態(tài)下的權(quán)利和義務(wù)做出全面清晰的界定，因而契約是不完全的，締約者只能先簽訂一個初始契約，然后再做關(guān)系專用性投資。由于締約各方具有“機會主義傾向”，都會采取各種策略行為來謀取自己的利益，要求再對契約進(jìn)行重新談判。對于事前已經(jīng)進(jìn)行了專用性資產(chǎn)投資的締約方，在重新談判中將面臨“敲竹杠”（hold-up）的問題，其做出專用性資產(chǎn)投資的“準(zhǔn)租金”會被其他締約方占用，而一旦預(yù)期到這種機會主義行為，締約各方事前將不愿進(jìn)行關(guān)系專用性投資，以防止被“敲竹杠”。為防止這種情況的出現(xiàn)，應(yīng)事前將剩余控制權(quán)配置給專用性投資相對較多的一方。金融監(jiān)管協(xié)調(diào)模式作為一種準(zhǔn)一體化組織，在各方仍擁有獨立“產(chǎn)權(quán)”的情況下，監(jiān)管合作方將部分剩余權(quán)力讓渡給監(jiān)管“牽頭方”，獲取監(jiān)管“牽頭人”的關(guān)系專用性投資，增加監(jiān)管合作體的科層治理程度，完善監(jiān)管合作體的治理結(jié)構(gòu)，降低金融監(jiān)管協(xié)調(diào)中的交易費用，在保持高能激勵的同時，能夠部分解決原來的“敲竹杠”問題，是監(jiān)管當(dāng)局為應(yīng)對復(fù)雜金融經(jīng)營環(huán)境下資產(chǎn)專用性投資不足的一種替代性制度安排。

綜上所述，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)方式的選擇取決于資產(chǎn)專用性程度，而專用性資產(chǎn)投資程度又取決于金融經(jīng)營發(fā)展的復(fù)雜程度，一體化的統(tǒng)一監(jiān)管和市場式分散協(xié)調(diào)的分業(yè)監(jiān)管是金融監(jiān)管方式的兩個“極端”，監(jiān)管協(xié)調(diào)機制作為一種準(zhǔn)一體化的治理模式，兼具了市場治理與一體化治理的優(yōu)勢，成為當(dāng)前各國金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)選擇的主要模式。

四、金穩(wěn)會成立前我國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)存在的問題

自金融監(jiān)管職能從人民銀行分離之始，我國的金融監(jiān)管合作就采用監(jiān)管協(xié)調(diào)模式。但是，由于缺乏正式的制度化安排，金融監(jiān)管聯(lián)席會議時斷時續(xù)，運營效果不彰。根據(jù)2017年2月24日中國銀行業(yè)協(xié)會發(fā)布的《中國銀行家調(diào)查報告（2016）》顯示，接近半數(shù)的受訪銀行家們都認(rèn)為現(xiàn)行的金融監(jiān)管架構(gòu)存在問題，需要進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化。①崔啟斌，程維妙.半數(shù)銀行家贊成調(diào)整“一行三會”[N].北京商報，2017-02-27.金穩(wěn)會成立以前，我國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制存在的問題主要表現(xiàn)在如下方面：

1.“準(zhǔn)一體化”進(jìn)程反復(fù)，監(jiān)管協(xié)調(diào)機制運行不暢

金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制作為一種準(zhǔn)一體化組織，其核心是利用權(quán)力的權(quán)威作用部分取代市場分散協(xié)調(diào)機制，以降低金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的交易費用。因此，一個明確的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)“牽頭者”，是金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制能有效發(fā)揮作用的前提。銀監(jiān)會成立之前，對金融市場的監(jiān)管主要由人民銀行牽頭，證監(jiān)會、保監(jiān)會配合，當(dāng)時，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)席會議規(guī)定每季度召開一次例會；2003年6月銀監(jiān)會成立后，人民銀行退出了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)席會議，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會于2003年9月18日召開了第一次監(jiān)管聯(lián)席會議，確立了對金融控股公司的主監(jiān)管制度，即對金融控股公司內(nèi)相關(guān)機構(gòu)、業(yè)務(wù)的監(jiān)管按照業(yè)務(wù)性質(zhì)實施分業(yè)監(jiān)管，而對金融控股公司的集團(tuán)公司則依據(jù)其主要業(yè)務(wù)性質(zhì)，歸屬對應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)負(fù)責(zé)，實際上是金融監(jiān)管聯(lián)席會議和對金融控股公司的監(jiān)管都沒有了“牽頭人”；2007年，國務(wù)院批準(zhǔn)建立了處置非法集資部際聯(lián)席會議制度，銀監(jiān)會成為了部際聯(lián)席會議的“牽頭人”；2008年，中國人民銀行公布的“三定”方案新增“人民銀行會同銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制”的條款，人民銀行重回金融監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)席會議，并確定了金融控股公司“監(jiān)管牽頭者”的地位，但進(jìn)展并不順利；2013年國務(wù)院下發(fā)國函〔2013〕91號文，雖然明確了“建立由人民銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度”，但是金融監(jiān)管協(xié)調(diào)“牽頭者”的反復(fù)更換、時有時無，不利于監(jiān)管協(xié)調(diào)機制中權(quán)威的形成，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會也是直接隸屬于國務(wù)院的正部級事業(yè)單位，在行政級別上同中國人民銀行同屬一個級別，四者之間級別相同、地位相當(dāng)，權(quán)威的缺失，導(dǎo)致監(jiān)管協(xié)調(diào)機制運行不暢。

2.剩余控制權(quán)邊界界定不明，監(jiān)管主體之間存在著權(quán)力爭奪

建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的目的是使監(jiān)管各方讓渡部分剩余權(quán)力以換取“合作剩余”。但“合作剩余”具有公共品的性質(zhì)，根據(jù)公共選擇理論，政治市場上的基本活動也是交易，政府部門在社會活動中同樣也反映出“經(jīng)濟人”的理性特征，具有擴張自身權(quán)力的內(nèi)在沖動，如果金融協(xié)調(diào)機制中的剩余權(quán)力界定不清，監(jiān)管權(quán)力劃分不明確，不同監(jiān)管主體既想分享監(jiān)管協(xié)調(diào)產(chǎn)生的“合作剩余”，又不愿意讓渡部分監(jiān)管權(quán)力甚至爭奪監(jiān)管對象與監(jiān)管權(quán)力，這種“搭便車”行為阻礙了“合作剩余”的產(chǎn)生，影響了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制發(fā)揮作用。在美國歷史上，以格林·斯潘為首的美聯(lián)儲一直主張由美聯(lián)儲統(tǒng)一行使對全美金融機構(gòu)的監(jiān)管，這招致其他監(jiān)管機構(gòu)的強烈反對，一度造成了美聯(lián)儲與其他監(jiān)管機構(gòu)的緊張關(guān)系和相互協(xié)調(diào)的困難。國內(nèi)監(jiān)管機構(gòu)間也存在類似的監(jiān)管權(quán)力爭奪博弈，如2003年9月，為了平衡銀、證、保對金融控股公司監(jiān)管權(quán)力的爭奪，確立了對金融控股公司依據(jù)集團(tuán)公司主要業(yè)務(wù)性質(zhì)歸屬相應(yīng)監(jiān)管機構(gòu)負(fù)責(zé)的主監(jiān)管制度。2008年又確定了由人民銀行對金融控股公司“牽頭監(jiān)管”的制度，由于監(jiān)管協(xié)調(diào)制度的剩余控制權(quán)界定不明，繼2004年3月第二次監(jiān)管聯(lián)席會議后，聯(lián)席會議就再也沒能開展起來，直至2013年國務(wù)院批復(fù)建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度才重新召開，各監(jiān)管主體在相當(dāng)一段時間都是鐵路警察“各管一段”，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)流于形式。

3.監(jiān)管法制不健全，第三方裁判機制效率不高

第三方裁判機制是指通過法院、仲裁機構(gòu)等司法組織對違約方實施懲罰，增加違約方的違約成本，以保證各方對契約的遵守和執(zhí)行。實施第三方裁判機制的前提是第三方裁判機構(gòu)擁有裁判的準(zhǔn)則，如果相關(guān)的法制法規(guī)不健全，會更增“可觀察而不可證實信息”的裁決難度，第三方就難以實施有效的裁判。2003年“一行三會”形成以來，監(jiān)管部門雖然召開過兩次監(jiān)管聯(lián)席會議，但會后達(dá)成的共識僅僅以《備忘錄》的形式發(fā)布，缺乏相應(yīng)的法律約束力。雖然業(yè)界、學(xué)界多次呼吁，我國仍沒有一部金融監(jiān)管協(xié)調(diào)方面的法律。在2013年的兩會上，全國政協(xié)委員白鶴祥等都不約而同地提出加快制定金融控股公司法，應(yīng)對金融控股公司混業(yè)經(jīng)營帶來的挑戰(zhàn)，但相關(guān)法律仍無下文。金融監(jiān)管立法與實踐之間的嚴(yán)重脫節(jié)，導(dǎo)致了第三方裁判機制效率不高，在監(jiān)管機構(gòu)之間因監(jiān)管邊界模糊引發(fā)摩擦和相互推諉時，無法有效充當(dāng)“公平裁決人”，從而增加了監(jiān)管協(xié)調(diào)的交易費用。

五、金穩(wěn)會成立后我國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的優(yōu)化建議

從上文分析可以看出，設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，就是要將原先部際聯(lián)席會議的金融監(jiān)管議事協(xié)調(diào)機制全面升級為權(quán)力決策機構(gòu)，就是要向金融監(jiān)管機構(gòu)派出國家層面的“裁判員”和“協(xié)調(diào)員”。金穩(wěn)會成立后，為優(yōu)化金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，我們從不完全契約角度給出如下建議。

1.夯實人民銀行在金融監(jiān)管中的“牽頭人”地位，增強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的組織一體化程度

隨著金融混業(yè)經(jīng)營和金融創(chuàng)新的深化，金融監(jiān)管變得日益復(fù)雜，監(jiān)管協(xié)調(diào)合作中的專用性資產(chǎn)投資也隨之增加，國際金融監(jiān)管發(fā)展的經(jīng)驗表明，此時增強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的組織一體化程度，能降低監(jiān)管協(xié)調(diào)的交易費用，減輕由于契約不完全帶來的關(guān)系專用性投資不足問題。把剩余控制權(quán)更多地配置給關(guān)系專用性投資較多的一方，能激勵權(quán)力獲得方更好地進(jìn)行關(guān)系專用性投資。在國務(wù)院頒布的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度（國函〔2013〕91號文）中，規(guī)定了“聯(lián)席會議由人民銀行牽頭，成員單位包括銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯局”，此函明確了人民銀行在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度中的牽頭人地位。國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會成立后，明確將其辦公室設(shè)立在中國人民銀行，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會將分別“自覺服從”“主動配合”金委會辦公室（人民銀行）的牽頭協(xié)調(diào)工作。但金委會并沒有改變現(xiàn)行金融監(jiān)管體制，沒有替代和削弱有關(guān)部門現(xiàn)行職責(zé)分工，金穩(wěn)會辦公室也不能替代國務(wù)院決策，如果不采用相應(yīng)配套制度安排，人民銀行的“牽頭”地位不容易落到實處，監(jiān)管協(xié)調(diào)機制也不易發(fā)揮作用。要坐實人民銀行的牽頭人地位，鼓勵人民銀行為金融監(jiān)管協(xié)調(diào)進(jìn)行專用性資產(chǎn)投資，就必須增加人民銀行在監(jiān)管協(xié)調(diào)中的剩余權(quán)力配置。

具體而言，可充實和完善人民銀行對金融監(jiān)督管理機構(gòu)的監(jiān)管建議權(quán)，對金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作實施再監(jiān)管?！吨袊嗣胥y行法》規(guī)定了人民銀行具有向銀行業(yè)金融監(jiān)督管理機構(gòu)提出監(jiān)管建議的權(quán)力。在防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險，維護(hù)金融穩(wěn)定的職能范圍內(nèi)，可將此項對銀行業(yè)金融監(jiān)督管理機構(gòu)的監(jiān)管建議權(quán)擴充到證券業(yè)金融監(jiān)督管理機構(gòu)和保險業(yè)金融監(jiān)督管理機構(gòu)。明確人民銀行出于維護(hù)金融穩(wěn)定、加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的需要，可以向各監(jiān)管機構(gòu)提出監(jiān)管建議，各監(jiān)管機構(gòu)對人民銀行的監(jiān)管建議要及時反饋，并向人民銀行報告反饋情況。人民銀行在每年向國務(wù)院提交的《金融監(jiān)管有效性報告》中，對各監(jiān)管機構(gòu)在監(jiān)管協(xié)調(diào)合作中的盡職情況和監(jiān)管建議反饋情況進(jìn)行報告，作為系統(tǒng)性金融風(fēng)險評估的依據(jù)之一，從而實現(xiàn)對金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作的再監(jiān)管。

2.構(gòu)建金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的信息共享機制，防范機會主義行為

不完全合約中的機會主義是指締約方利用契約的不完全“采取各種策略行為來謀取自己的利益”，導(dǎo)致締約后出現(xiàn)的拒絕合作、要求再談判重新分配“可占用性準(zhǔn)租金”等危及締約關(guān)系持續(xù)的行為?！案话愕卣f，機會主義源自信息的不完全或信息披露的不真實，特別是精于算計的誤導(dǎo)、曲解、使人模糊，或其他混淆視聽的行為”，信息不完全是導(dǎo)致契約不完全的重要原因（克萊因，2003）。信息不完全導(dǎo)致契約不完全主要表現(xiàn)在三個方面：一是締約方?jīng)]有能力收集全部信息，或收集全部信息的成本太高；二是即使收集全了信息也無法以“雙方都沒有爭議且可被第三方證實的語言”寫進(jìn)合同；三是締約主體在信息的掌握方面不對稱，有些締約方具有優(yōu)勢，而另一些締約方則處于劣勢。信息的不完全，在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)上表現(xiàn)得尤其明顯。由于證監(jiān)會在絕大多數(shù)地市級以下城市未設(shè)分支機構(gòu)，銀監(jiān)會在部分縣級城市只設(shè)監(jiān)管辦事處，部分縣市撤銷了機構(gòu)，監(jiān)管只能采取非現(xiàn)場的方式，人民銀行既沒有代理監(jiān)管的職責(zé)，又缺乏健全的溝通機制?；鶎幼C券、保險等行業(yè)數(shù)據(jù)造假、報表造假現(xiàn)象較為普遍，機會主義行為層出不窮。

針對這一情況，要利用人民銀行和各金融監(jiān)管部門已有的金融信息系統(tǒng)，設(shè)立跨部門的經(jīng)濟金融信息中心，明確人民銀行為搭建信息共享平臺的牽頭人，對現(xiàn)有的金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)和統(tǒng)計網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行改造，整合人民銀行的宏觀信息和銀、證、保等監(jiān)管部門的監(jiān)管信息，建立起統(tǒng)一的金融信息系統(tǒng)，形成集中、統(tǒng)一、高效的金融信息來源，實現(xiàn)信息資源共享。同時，由人民銀行根據(jù)“三定方案”的要求，從維護(hù)金融穩(wěn)定的角度，開展對金融控股公司的全面信息監(jiān)測，銀、證、保等監(jiān)管部門按照各自的監(jiān)管職責(zé)開展行業(yè)信息監(jiān)測，人民銀行和三家監(jiān)管部門定期和不定期地進(jìn)行信息交流與溝通，利用信息共享機制，改變監(jiān)管方在金融監(jiān)管中的信息劣勢地位，防范被監(jiān)管方的機會主義行為。

3.制定金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的法律法規(guī)，提高第三方裁判機制效率

針對契約不完全產(chǎn)生的無效率，法經(jīng)濟學(xué)家大多從法律干預(yù)的視角提出解決對策。在締約各方簽訂不完全契約時，加入第三方作為履約保證，如果遇到糾紛，由第三方如法院來做出裁定。雖然引入外部機制的第三方裁決會受到“可觀察而不可證實的信息”的制約，但法律的懲罰機制將會對機會主義行為產(chǎn)生有效的阻嚇作用，能促進(jìn)締約各方的自我履約。因此，制定金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的法律法規(guī)，完善第三方裁判機制，將提高金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的效率。

首先，制定專門的金融控股公司法。當(dāng)前，我國金融混業(yè)經(jīng)營主要采取金融控股公司的形式，金融控股公司又是一種特殊形態(tài)的功能公司，仍以現(xiàn)行的公司法等作為基本依據(jù)加以監(jiān)管已難以奏效。為協(xié)調(diào)金融控股公司的監(jiān)管，必須借鑒美、日等國經(jīng)驗，盡快完善相應(yīng)的法律法規(guī)，制定專門的金融控股公司法，使對金融控股公司的監(jiān)管做到有法可依。同時，要完善相關(guān)的配套法律，對現(xiàn)有《商業(yè)銀行法》《保險法》《證券法》《公司法》等進(jìn)行修訂和完善，使其符合金融混業(yè)經(jīng)營和監(jiān)管協(xié)調(diào)的形勢發(fā)展。

其次，制訂《金融監(jiān)管協(xié)調(diào)工作條例》。在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作中，經(jīng)常會出現(xiàn)重監(jiān)管權(quán)力輕監(jiān)管責(zé)任的問題，出現(xiàn)監(jiān)管缺失后，又缺乏相應(yīng)的問責(zé)機制，當(dāng)監(jiān)管出現(xiàn)爭議時，現(xiàn)有法例也并沒有給出相應(yīng)的解決機制，既增加了監(jiān)管合作的成本，又導(dǎo)致金融監(jiān)管協(xié)調(diào)難以順利進(jìn)行。因此，應(yīng)依據(jù)《中國人民銀行法》和國函〔2013〕91號文有關(guān)規(guī)定，制訂《金融監(jiān)管協(xié)調(diào)工作條例》，強化金穩(wěn)會的監(jiān)管協(xié)調(diào)功能，保障金融監(jiān)管協(xié)調(diào)順暢進(jìn)行。

4.形成金融監(jiān)管的聲譽機制，促進(jìn)監(jiān)管協(xié)調(diào)契約的自我實施

由于證實困難、司法費用等因素的存在，基于法律的第三方實施機制在保證契約執(zhí)行方面僅能部分發(fā)揮作用，更多的契約是靠“私人秩序”自我實施。聲譽作為記錄締約方歷史行為特征的信息集，能激勵締約方以長期、整體的角度看待締約行為，當(dāng)締約方意識到實施機會主義行為在獲得短期利益的同時會損害到自身聲譽，影響到自身長遠(yuǎn)利益時，就會約束自己的機會主義行為，選擇合作策略，促進(jìn)契約的履行。因此，聲譽機制的本質(zhì)是締約方為獲得長遠(yuǎn)的、更大范圍的利益選擇放棄能帶來短期的、局部的利益的機會主義行為，從而保障了契約即使在不完全的情況下仍能自我履約。

在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)中，由于相關(guān)的法制法規(guī)不完善，基于法律的第三方實施機制難以奏效。建立聲譽機制，形成契約自我實施的“隱性激勵機制”，顯得尤為重要。要做到這一點，就要推動金融監(jiān)管由機構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變，構(gòu)建基于金融產(chǎn)品的監(jiān)管聲譽。我國目前實施的“一行兩會”分業(yè)監(jiān)管體制是一種機構(gòu)性金融監(jiān)管，在金融機構(gòu)業(yè)務(wù)界限日趨模糊的情形下，按照不同機構(gòu)來劃分監(jiān)管對象的機構(gòu)性金融監(jiān)管對跨機構(gòu)、跨市場、跨產(chǎn)品的金融創(chuàng)新缺乏科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，極易造成監(jiān)管部門之間相互爭奪權(quán)力或是相互推諉責(zé)任。功能性金融監(jiān)管依據(jù)金融產(chǎn)品所實現(xiàn)的基本功能來確定相應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管規(guī)則，金融產(chǎn)品種類雖然繁多，但依據(jù)功能來劃分卻是同質(zhì)的，并能在較長時間內(nèi)保持穩(wěn)定，從而有效解決了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)中交叉性金融產(chǎn)品的監(jiān)管歸屬問題。監(jiān)管歸屬的確定導(dǎo)致了監(jiān)管責(zé)任的明確，金融產(chǎn)品責(zé)任監(jiān)管方的推諉和卸責(zé)行為將會損害自身的聲譽，其他監(jiān)管方在監(jiān)管中的不合作行為將引起責(zé)任監(jiān)管方采取“觸發(fā)策略”，以“以牙還牙”的方式在其他監(jiān)管合作中對不合作方實施“報復(fù)”，由于根據(jù)金融產(chǎn)品功能設(shè)計的監(jiān)管體制和監(jiān)管規(guī)則具有連續(xù)性和一致性，在重復(fù)博弈下，為避免出現(xiàn)“囚徒困境”，合作將出現(xiàn)（吉本斯，1999），“多邊聲譽機制”因此而建立，金融監(jiān)管合作契約的自我履約功能也因此而得到發(fā)揮。