地震行業(yè)推行“三項(xiàng)制度”的困境及解決對(duì)策

關(guān)鍵詞 地震行政執(zhí)法 三項(xiàng)制度 依法行政

基金項(xiàng)目：本文系甘肅省地震局2019年青年基金項(xiàng)目（2019Q14）。

作者簡(jiǎn)介：張廣萍，甘肅省地震局，工程師，研究方向：防震減災(zāi)法。

中圖分類號(hào)：X43? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.198

行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過(guò)程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度被統(tǒng)稱為行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”。為深入貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2018]118號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“《指導(dǎo)意見(jiàn)》”），應(yīng)急管理部、中國(guó)地震局于2019年也分別下發(fā)了推行“三項(xiàng)制度”的實(shí)施方案。地震行政執(zhí)法作為一項(xiàng)特殊行業(yè)的行政執(zhí)法，要求執(zhí)法人員不僅掌握法律知識(shí)，還需要一定的地震專業(yè)知識(shí)。我國(guó)地震行政執(zhí)法起步較晚，且綜合性人才儲(chǔ)備欠缺，普遍存在懂地震專業(yè)的不懂法律，懂法律的不懂地震專業(yè)知識(shí)的現(xiàn)象，造成在地震行政執(zhí)法過(guò)程中的對(duì)接錯(cuò)位，限制了執(zhí)法能力、執(zhí)法水平。如何將行政執(zhí)法改革落到實(shí)處，適應(yīng)“大應(yīng)急”之任務(wù)需求，做到執(zhí)法嚴(yán)格、規(guī)范、文明、透明，營(yíng)造良好法治環(huán)境，是每個(gè)地震行政執(zhí)法工作者都需要積極探索、努力實(shí)踐的目標(biāo)。本文從地震行政執(zhí)法實(shí)踐出發(fā)，進(jìn)行分析論證，分析目前落實(shí)“三項(xiàng)制度”的困境，對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行分析，提出解決問(wèn)題的對(duì)策。

一、 “三項(xiàng)制度”出臺(tái)的背景及意義

“三項(xiàng)制度”是黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）中提出，2016年12月30日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十一次會(huì)議審議通過(guò)行政執(zhí)法三項(xiàng)制度試點(diǎn)工作方案。2017年初，《國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點(diǎn)工作方案的通知》（國(guó)辦發(fā)[2017]14號(hào)）公布實(shí)施，確定32個(gè)地方及部門(mén)作為試點(diǎn)進(jìn)行行政執(zhí)法改革。試點(diǎn)結(jié)束后，2018年司法部起草了《指導(dǎo)意見(jiàn)》，2018年底國(guó)務(wù)院辦公室印發(fā)，要求全面深化改革行政執(zhí)法，解決執(zhí)法不嚴(yán)格、不規(guī)范、不文明、不透明的問(wèn)題，保障人民群眾利益，提高政府公信力。

二、“三項(xiàng)制度”對(duì)地震行政執(zhí)法的要求

（一）“三項(xiàng)制度”約束具體行政行為

行政執(zhí)法是指具體行政行為，抽象行政行為不在行政執(zhí)法范圍內(nèi)。行政執(zhí)法是行政主體為實(shí)現(xiàn)行政法律秩序，履行行政執(zhí)法職責(zé)而進(jìn)行的管理、服務(wù)和控制社會(huì)的具體行政活動(dòng)。[1]對(duì)照《決定》《指導(dǎo)意見(jiàn)》及中國(guó)地震局梳理的《權(quán)責(zé)清單》來(lái)看，地震行政執(zhí)法包括行政許可、行政檢查和行政處罰。從地震局行政執(zhí)法實(shí)踐來(lái)看，主要集中在行政檢查和行政處罰上，且大多數(shù)案件是屬于對(duì)侵占、毀損、或擅自移動(dòng)地震監(jiān)測(cè)設(shè)施，危害地震觀測(cè)環(huán)境方面的行政檢查和行政處罰。行政檢查在行政處罰之前，檢查的結(jié)果如果做了處罰決定，那么該行政檢查就是行政處罰的前期工作，但如果只有行政檢查未做行政處罰，須單獨(dú)適用“三項(xiàng)制度。”

（二）行政執(zhí)法公示制度

行政執(zhí)法公示制度旨在保護(hù)行政相對(duì)人和社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。[2]行政執(zhí)法公示制度是政務(wù)公開(kāi)的組成部分，要求地震行政執(zhí)法在事前、事中、事后三個(gè)階段都進(jìn)行公示。事前主要是根據(jù)權(quán)責(zé)清單，公示地震行政執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法主體、執(zhí)法職權(quán)等行政執(zhí)法基本信息。目前，各省、自治區(qū)、直轄市地震局都已根據(jù)本地區(qū)地方政府要求梳理完畢權(quán)責(zé)清單，并已在相應(yīng)的信息平臺(tái)上進(jìn)行了公示。事中公示是強(qiáng)調(diào)執(zhí)法的程序性，對(duì)行政執(zhí)法人員做了文明執(zhí)法的要求，包括具有執(zhí)法資格，在執(zhí)法時(shí)主動(dòng)出示執(zhí)法證件，在出具行政執(zhí)法文書(shū)時(shí)，要主動(dòng)告知當(dāng)事人執(zhí)法相關(guān)事由、依據(jù)、權(quán)利義務(wù)，保障行政相對(duì)人的申辯陳述權(quán)、救濟(jì)權(quán)。事后公開(kāi)是指地震部門(mén)在做出執(zhí)法決定之日起，20日內(nèi)要向社會(huì)公布相關(guān)信息，做出行政許可、行政處罰決定時(shí)，7個(gè)工作日內(nèi)公開(kāi)，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。”公示內(nèi)容發(fā)生變化時(shí)，及時(shí)再公開(kāi)平臺(tái)上更新。

（三）行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度

執(zhí)法全過(guò)程記錄制度要求地震部門(mén)在進(jìn)行執(zhí)法時(shí)通過(guò)文字、音像等方式開(kāi)展全過(guò)程記錄，并全面系統(tǒng)歸檔保存，做到執(zhí)法全過(guò)程留痕。文字記錄雖然費(fèi)事費(fèi)力，卻穩(wěn)妥、可靠，統(tǒng)一、規(guī)范的文字記錄可以平穩(wěn)過(guò)渡到執(zhí)法電子化。[3]著重規(guī)范執(zhí)法程序，健全執(zhí)法歸檔保管制度，提升硬件支撐。

（四）重大執(zhí)法決定法制審核制度

重大執(zhí)法決定法制審核制度要求地震部門(mén)在作出重大執(zhí)法決定前，由其法制部門(mén)對(duì)執(zhí)法部門(mén)擬做出的許可、處罰決定進(jìn)行書(shū)面審查，并出具書(shū)面審核意見(jiàn)供負(fù)責(zé)人參考的一種內(nèi)部監(jiān)督制度，避免因違法或不當(dāng)執(zhí)法損害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。此項(xiàng)制度應(yīng)從以下方面著重把握：第一，審核主體為地震部門(mén)法制機(jī)構(gòu)。第二，審核范圍要符合相關(guān)規(guī)定，如需要聽(tīng)證的，涉及相對(duì)人重大利益的等。第三，審核內(nèi)容要嚴(yán)格把握合法性和合理性，如執(zhí)法主體是否適當(dāng)，管轄權(quán)是否適當(dāng)，執(zhí)法程序是否合法正當(dāng)，是否事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用法律是否正確。[4]第四，審核程序，重大執(zhí)法決定法制審核程序要解決好“審執(zhí)分離”和“執(zhí)法效率”問(wèn)題。第五，審核結(jié)論無(wú)關(guān)直接的處理和決定，只是作為首長(zhǎng)負(fù)責(zé)的決定提供參考，無(wú)法律效力。

三、 地震行政執(zhí)法落實(shí)“三項(xiàng)制度”的困境

（一）執(zhí)法依據(jù)不飽滿

在“簡(jiǎn)政放權(quán)”法治改革背景下，地震行政執(zhí)法主要集中在行政檢查、行政處罰上，地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)行政檢查、行政處罰執(zhí)法實(shí)踐中應(yīng)用最多，執(zhí)法依據(jù)主要集中在《防震減災(zāi)法》第23條、24條，且僅對(duì)地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)做了原則性的規(guī)定。地震監(jiān)測(cè)設(shè)施的定義和保護(hù)范圍非常明確，容易辨析。地震觀測(cè)環(huán)境按照《防震減災(zāi)法》所解釋是指保障地震監(jiān)測(cè)設(shè)施正常發(fā)揮工作效能的空間范圍，此空間一種是《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)》劃定的空間范圍，執(zhí)法過(guò)程中，可以直接援引確定違法事實(shí);另一種國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)未劃定的空間范圍，需要地震部門(mén)會(huì)同其他相關(guān)部門(mén)按照《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的測(cè)試方法、計(jì)算公式現(xiàn)場(chǎng)實(shí)測(cè)確定。但如何測(cè)算無(wú)相關(guān)規(guī)定，執(zhí)法依據(jù)不飽滿。

（二）地震行政執(zhí)法隊(duì)伍基礎(chǔ)薄弱，執(zhí)法流程不規(guī)范

地震行政執(zhí)法的執(zhí)法層級(jí)分為國(guó)家、省、市縣三級(jí)，執(zhí)法工作不僅需要相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)，還需要有地震測(cè)震、電磁、地形變和重力、地下流體等專業(yè)知識(shí)，從省局層面來(lái)看，此類綜合性人才都比較欠缺，市縣執(zhí)法的專業(yè)性就更有待提高。

按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，執(zhí)法主體應(yīng)該公示執(zhí)法流程。但實(shí)踐應(yīng)用中還沒(méi)有固定的執(zhí)法流程，如在進(jìn)行地震觀測(cè)環(huán)境保護(hù)行政處罰時(shí)，發(fā)現(xiàn)行政相對(duì)人有危害觀測(cè)環(huán)境行為，何時(shí)立案，立案后如何取證、證據(jù)的證明力程度，多長(zhǎng)時(shí)限處理完畢等沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定。

（三）行政執(zhí)法記錄不規(guī)范，案卷歸檔制度不健全

地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境行政執(zhí)法過(guò)程中，雖然一直都有文字記錄，但從缺少記錄標(biāo)準(zhǔn)，如哪些是執(zhí)法記錄的必要因素，哪些是執(zhí)法記錄的彈性要素，找不到相關(guān)規(guī)定，在執(zhí)法實(shí)踐中，就形成了各局，甚至是不同部門(mén)執(zhí)法風(fēng)格自成一派。這就造成了執(zhí)法人員根據(jù)自己的理解和偏好進(jìn)行了記錄，然從全國(guó)地震行政執(zhí)法范圍來(lái)看，很多從事執(zhí)法工作的并非法律專業(yè)出身，記錄的文字可能側(cè)重點(diǎn)不同，可能造成重要證據(jù)的遺失。案卷歸檔、流轉(zhuǎn)、保管制度也是空白，沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

（四）柔性執(zhí)法頻繁，自由裁量大

依據(jù)《防震減災(zāi)法》及《地震監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》對(duì)破壞地震監(jiān)測(cè)設(shè)施、危害工作環(huán)境的行政相對(duì)人處以罰款的前提是“情節(jié)嚴(yán)重”，何為“情節(jié)嚴(yán)重”？如何界定無(wú)相關(guān)依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)個(gè)人和單位的罰款區(qū)間分別為“兩千元以下”“二萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下”，怎樣浮動(dòng)不好裁量。地震觀測(cè)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法實(shí)踐中，多以“補(bǔ)償合同”的形式柔性執(zhí)法結(jié)案，應(yīng)該補(bǔ)償多少，亦屬于自由裁量。

四、解決對(duì)策

（一）及時(shí)立、修訂相關(guān)法律法規(guī)

行政執(zhí)法的法律依據(jù)是執(zhí)法合法性的根本參考，《防震減災(zāi)法》出臺(tái)距今已有10年多，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和防震減災(zāi)技術(shù)的進(jìn)步，修訂該法是必然的。建議該法修訂的過(guò)程中考慮以下問(wèn)題：第一，地震安全性評(píng)價(jià)、地震預(yù)警等監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)技術(shù)的更新;第二，在《行政許可法》《行政處罰法》修訂之后，要注意《防震減災(zāi)法》的修訂與其銜接、匹配的問(wèn)題;第三，注意在《防震減災(zāi)法》修訂后，相關(guān)行政法規(guī)、省法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、?。ㄊ校┮?guī)章及相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要及時(shí)修訂，以保持執(zhí)法依據(jù)自上而下的一致性。

（二）持續(xù)開(kāi)展行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，規(guī)范執(zhí)法流程

執(zhí)法人員的執(zhí)法情形直接體現(xiàn)法律的內(nèi)涵和精神，執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)是文明執(zhí)法的關(guān)鍵要素，地震系統(tǒng)在執(zhí)法隊(duì)伍基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)狀下，應(yīng)考慮多吸收有法學(xué)背景的人才，培養(yǎng)一批既有法學(xué)知識(shí)又有地震相關(guān)專業(yè)知識(shí)的綜合性人才，不斷提高地震系統(tǒng)執(zhí)法隊(duì)伍的法律修養(yǎng)和執(zhí)法能力。

在執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)考慮地震行政執(zhí)法的特殊性，在《行政處罰法》的基礎(chǔ)上，結(jié)合地震行政執(zhí)法特色，規(guī)范執(zhí)法流程，如及時(shí)辦理、清理執(zhí)法證件，在進(jìn)行地震行政執(zhí)法時(shí)，至少2人同行，佩戴執(zhí)法證件，向相對(duì)人釋法并告知其權(quán)利義務(wù)等。

（三）規(guī)范執(zhí)法全過(guò)程記錄及案卷歸檔管理

全過(guò)程記錄要求從受案初始開(kāi)始，完成地錄入與案件相關(guān)的一切資料，執(zhí)法全過(guò)程可監(jiān)控、可回溯，保障程序合法。建議地震行政執(zhí)法管理機(jī)關(guān)規(guī)范制作相應(yīng)法律文書(shū)和材料，以法律文書(shū)范本的形式統(tǒng)一要求執(zhí)法人員進(jìn)行執(zhí)法記錄，列出必須留存的案件資料清單供執(zhí)法人員參考。另外，建議探索網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法，利用“互聯(lián)網(wǎng)+記錄”包括記錄基本案情、處理經(jīng)過(guò)、法律依據(jù)、處理結(jié)果等執(zhí)法基本要素，根據(jù)執(zhí)法進(jìn)度及時(shí)更新文字、音像、圖片等執(zhí)法全過(guò)程記錄內(nèi)容，解決地震行政執(zhí)法相對(duì)滯后，不同意，專業(yè)性強(qiáng)，證據(jù)收集難，不易準(zhǔn)確把握等實(shí)際問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)無(wú)紙化執(zhí)法。

（四）健全重大執(zhí)法決定法制審核制度

該制度作為一種事前監(jiān)督機(jī)制，從合法性、合理性上對(duì)重大行政執(zhí)法進(jìn)行了把關(guān)，夯實(shí)了依法行政的基礎(chǔ)。地震行政執(zhí)法實(shí)踐中，行政檢查和行政處罰使用較多，其中行政處罰按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行時(shí)存在著自由裁量過(guò)大的問(wèn)題，需要一張清單清晰規(guī)定重大行政執(zhí)法審核事項(xiàng)，需要審核的材料，審核程序，審核結(jié)果等問(wèn)題，形成執(zhí)法與監(jiān)督合力，提高執(zhí)法效率和水平。

法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威亦在于實(shí)施。地震行政執(zhí)法是地震部門(mén)履行政府職能、管理相關(guān)社會(huì)事務(wù)的重要方式，是發(fā)展防震減災(zāi)法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。落實(shí)“三項(xiàng)制度”，有利于健全地震行政執(zhí)法制度、完善執(zhí)法程序、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，全面提高防震減災(zāi)法治建設(shè)效能，更好地保障防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展。

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