檢察機(jī)關(guān)檢察建議存在的問題和剛性化路徑

關(guān)鍵詞 檢察機(jī)關(guān) 檢察建議 法律監(jiān)督 剛性化

作者簡(jiǎn)介：陳堅(jiān)，金華市人民檢察院。

中圖分類號(hào)：D926.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.164

檢察建議是檢察機(jī)關(guān)開展法律監(jiān)督、參與社會(huì)治理的重要方式，但作為一種柔性監(jiān)督方式，檢察建議監(jiān)督效果仍有待進(jìn)一步提升。在推進(jìn)檢察監(jiān)督各項(xiàng)職能全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的形勢(shì)要求之下，如何強(qiáng)化檢察建議監(jiān)督剛性，充分發(fā)揮作為法律監(jiān)督手段的職能作用，是全面加強(qiáng)法律監(jiān)督的應(yīng)有之義。筆者以本地區(qū)檢察建議工作實(shí)踐情況為依據(jù)，分析檢察建議工作存在的特點(diǎn)和難點(diǎn)，并提出完善路徑，為強(qiáng)化檢察建議效果提供有益參考。

一、實(shí)踐反映檢察建議工作的基本特點(diǎn)

從近幾年情況看，本地區(qū)檢察機(jī)關(guān)年均發(fā)出各類檢察建議在300件左右。檢察建議工作主要存在以下特點(diǎn)：

一是針對(duì)行政執(zhí)法部門和司法機(jī)關(guān)發(fā)的檢察建議書居多。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，90%以上的檢察建議書發(fā)送對(duì)象是行政監(jiān)管執(zhí)法部門和公安等司法機(jī)關(guān)，發(fā)送給企事業(yè)單位很少，對(duì)企事業(yè)單位的關(guān)注較少，對(duì)企事業(yè)單位的監(jiān)督還較為薄弱。

二是發(fā)出檢察建議種類以公益訴訟為主。這類檢察建議約占了總數(shù)的70%。

三是發(fā)送形式主要以書面送達(dá)為主。檢察建議的發(fā)送形式主要有書面送達(dá)和公開宣告兩種，據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，本地區(qū)檢察機(jī)關(guān)檢察建議發(fā)送形式以書面送達(dá)為主，公開宣告非常少，數(shù)量以個(gè)位數(shù)計(jì)。

四是糾正違法以個(gè)案監(jiān)督為主。糾正違法案件大部分為個(gè)案監(jiān)督案件，對(duì)辦理案件中發(fā)現(xiàn)的普遍性問題，多數(shù)采用口頭溝通及召開座談會(huì)的形式進(jìn)行反饋，沒有制發(fā)正式的檢察建議。

二、檢察建議工作存在問題及原因

檢察建議作為法律監(jiān)督的重要載體和柔性監(jiān)督手段被越來(lái)越廣泛的應(yīng)用，然而由于檢察建議制度存在先天不足和后天弱勢(shì)，在司法實(shí)踐中仍存在一些突出問題，嚴(yán)重制約著檢察建議的發(fā)展和應(yīng)然價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

（一）理論層面

1.法定性依然不足

高檢院于2009年出臺(tái)了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》，對(duì)檢察建議的基本原則、具體內(nèi)容、適用范圍、提出程序等方面作了一般性規(guī)定，但其屬于內(nèi)部性的規(guī)范性文件，效力層次明顯不足。檢察建議在實(shí)踐中得到重視并不夠，效果也不佳。為解決該問題，高檢院于2019年2月26日對(duì)2009年的試行規(guī)定進(jìn)行了修訂，形成了新的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》。新《規(guī)定》對(duì)檢察建議的工作機(jī)制作了進(jìn)一步具體的規(guī)定，并要求被建議單位收到檢察建議書后兩個(gè)月內(nèi)作出處理，但未明確不處理的法律后果。新《規(guī)定》作為內(nèi)部規(guī)定，檢察建議制度在更高的法律層面上依然還存在缺位情況。檢察建議制度法定性、職權(quán)性、程序性和約束性依然不足，響檢察建議在實(shí)踐中相對(duì)剛性的執(zhí)行力和法律效力。

2.定位不明晰

檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的一種形式，其在法律地位上具有一定的從屬性，長(zhǎng)期以來(lái)多用于配合、輔助和補(bǔ)充檢察機(jī)關(guān)的訴訟活動(dòng);在職權(quán)行使上具有一定的協(xié)商性，主要以協(xié)調(diào)、督促、引導(dǎo)等柔性監(jiān)督角色出現(xiàn)，相對(duì)于具有糾正功能、制裁功能的其他監(jiān)督手段，尚缺乏強(qiáng)制性的執(zhí)行程序和約束性的法律后果;在法律效果上具有一定的不確定性，由于檢察建議本身沒有強(qiáng)制性，其內(nèi)容效果的實(shí)現(xiàn)與否很大程度上取決于被建議單位的接受配合程度。

（二）實(shí)踐層面

1.檢察建議采納標(biāo)準(zhǔn)不明確

近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)提出的檢察建議涉及部門、類別、內(nèi)容豐富多樣，雖然被建議單位對(duì)檢察建議的回復(fù)率及采納率相對(duì)較高，但是仍有部分建議未被采納，且被采納建議多流于表面，實(shí)踐中出現(xiàn)的執(zhí)法不規(guī)范問題依然較多。對(duì)于檢察建議如何屬于采納標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，有的監(jiān)督對(duì)象對(duì)檢察建議的回復(fù)內(nèi)容缺乏針對(duì)性，如有些單位僅以現(xiàn)階段難以落實(shí)或籠統(tǒng)語(yǔ)言的回復(fù)作為處理措施，監(jiān)督意見的效果仍難以體現(xiàn)。

2.文書制作水平參差不齊

在文書規(guī)范性方面，檢察建議的文書編號(hào)存在混亂創(chuàng)建現(xiàn)象，承辦人由于業(yè)務(wù)不熟悉對(duì)同一事實(shí)的檢察建議錯(cuò)誤創(chuàng)建、重復(fù)創(chuàng)建，或者不同部門之間各自為戰(zhàn)，未使用統(tǒng)一類別文書編號(hào)，同時(shí)不同承辦人在檢察建議的擬制格式上也未形成統(tǒng)一規(guī)范樣式。在文書質(zhì)量方面，由于對(duì)檢察建議的重要性認(rèn)識(shí)不足以及受案多人少矛盾的影響，制發(fā)的檢察建議質(zhì)量不高、效果不佳，有的檢察建議制作過(guò)于簡(jiǎn)單，存在為了考核一發(fā)了之的現(xiàn)象;有的檢察建議缺乏深入調(diào)查研究，針對(duì)性、說(shuō)理性、可操作性不強(qiáng);有的檢察建議因涉及到相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域，還會(huì)造成“外行建議內(nèi)行”的尷尬。

3.同被監(jiān)督單位缺乏溝通

檢察建議本身缺乏剛性的法律監(jiān)督效力，更多的是需要檢察機(jī)關(guān)通過(guò)主動(dòng)與被監(jiān)督單位溝通協(xié)商，加強(qiáng)業(yè)務(wù)交流，爭(zhēng)取其積極配合，從而保證檢察監(jiān)督效果的實(shí)現(xiàn)。然而，實(shí)踐中在送達(dá)、反饋、督促執(zhí)行、跟蹤回訪等工作環(huán)節(jié)缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和操作程序，同時(shí)有的承辦人在制發(fā)檢察建議之前未與被監(jiān)督單位進(jìn)行事先溝通并聽取意見，使得制發(fā)的檢察建議不能夠反映出問題實(shí)際，有失偏頗，進(jìn)而導(dǎo)致被監(jiān)督單位在接到檢察建議后因抵觸情緒不予回復(fù)或者消極敷衍回復(fù)而不加以真正整改，這不僅極大浪費(fèi)了司法資源，還會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律形象造成負(fù)面影響。對(duì)于那些回復(fù)表示現(xiàn)階段難以落實(shí)或回復(fù)籠統(tǒng)等情況，檢察機(jī)關(guān)缺乏后續(xù)監(jiān)督舉措。

三、檢察建議剛性化路徑

針對(duì)當(dāng)前檢察建議工作中存在的問題和不足，要從思想認(rèn)識(shí)、實(shí)踐探索、效果導(dǎo)向、制度建設(shè)等多個(gè)層面助推檢察建議工作的改進(jìn)和提升，促進(jìn)檢察建議真正發(fā)揮出在延伸法律監(jiān)督、參與社會(huì)治理、服務(wù)保障大局中的重要作用。

（一）以考核為抓手提高思想認(rèn)識(shí)

檢察建議雖然在法律地位上具有一定從屬性，但是作為法律監(jiān)督的一種重要手段，在促進(jìn)規(guī)范執(zhí)法、維護(hù)公平正義、完善社會(huì)治理方面有著不可替代的作用。檢察機(jī)關(guān)要高度重視檢察建議工作的重要性，進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化檢察建議工作的方式方法，一方面將檢察建議的制發(fā)和落實(shí)情況納入年度考核，以提高檢察人員對(duì)檢察建議工作的重視程度和工作積極性，另一方面對(duì)檢察建議的評(píng)價(jià)也拓展到案件影響程度、檢察建議質(zhì)量、被建議單位采納情況、社會(huì)效果等方面綜合考評(píng)，以不斷提高檢察建議工作的質(zhì)量和水平。

（二）以立法為基礎(chǔ)開展實(shí)踐探索

2017年新修改的民事訴訟法和行政訴訟法正式確立了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，特別是行政訴訟法還明確規(guī)定了將生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域的納入公益訴訟范圍。由于訴訟本身具有明顯對(duì)抗性，訴前檢察建議作為訴訟的前置程序是一種很好的協(xié)調(diào)與過(guò)渡手段，既有助于樹立檢察建議的剛性權(quán)威，又能激發(fā)檢察建議的最大活力，進(jìn)而取得良好的法律效果和社會(huì)效果。檢察機(jī)關(guān)要以訴前程序檢察建議為抓手，摒棄等要靠的心態(tài)，強(qiáng)化調(diào)查核實(shí)職能，提升證據(jù)收集與調(diào)查的專業(yè)化、精細(xì)化水平，嚴(yán)格按照公益訴訟辦案相關(guān)規(guī)定開展工作，在監(jiān)督辦案中維護(hù)社會(huì)公共利益、樹立檢察機(jī)關(guān)司法權(quán)威。

（三）以效果為導(dǎo)向提升監(jiān)督質(zhì)量

高質(zhì)量的檢察建議要釋放其應(yīng)有的法律效果和社會(huì)效果，就要做到“貌”“神”合一。

一是要規(guī)范檢察建議文書的格式標(biāo)準(zhǔn)，特別是要規(guī)范列明檢察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查查明的案件基本情況，認(rèn)定被監(jiān)督單位構(gòu)成違法行使職權(quán)或者不作為的事實(shí)、理由和法律依據(jù)，檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議的法律依據(jù)，建議的具體內(nèi)容以及告知應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)依法履職并書面回復(fù)的法律義務(wù)等，同時(shí)規(guī)范相應(yīng)的文書審批、文書送達(dá)和書面回復(fù)等程序性工作。

二是要增強(qiáng)檢察建議內(nèi)容的針對(duì)性與說(shuō)理性，通過(guò)深入學(xué)習(xí)研究相關(guān)法律法規(guī)，充分了解被監(jiān)督單位的內(nèi)部規(guī)范，加強(qiáng)同被監(jiān)督單位的事先溝通與跟蹤回訪，在與被監(jiān)督單位達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，提出切實(shí)有效的檢察建議并促使監(jiān)督問題得到根本解決。

（四）以溝通為橋梁加強(qiáng)制度建設(shè)

為充分發(fā)揮檢察建議在創(chuàng)新社會(huì)治理、推動(dòng)法治建設(shè)方面的作用，要舉多部門之合力，深入推進(jìn)檢察建議落實(shí)工作。

一是要加強(qiáng)與被監(jiān)督單位的溝通，建立檢察建議約談制度與回訪制度，通過(guò)適時(shí)與被監(jiān)督單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，提高被監(jiān)督單位的司法認(rèn)同感和糾錯(cuò)緊迫感，同時(shí)在發(fā)出檢察建議之后主動(dòng)進(jìn)行跟蹤回訪，幫助建立長(zhǎng)效機(jī)制，鞏固監(jiān)督成果。

二是要加強(qiáng)與同級(jí)黨委、人大、政府等外部力量的溝通，建立檢察建議報(bào)告制度和府院聯(lián)席會(huì)議制度，通過(guò)主動(dòng)向黨委和人大報(bào)告本院檢察建議工作，并借助黨委、人大、政府等的協(xié)同力量，全力確保檢察建議落到實(shí)處。

三是加強(qiáng)與監(jiān)察委的溝通協(xié)作，完善相關(guān)業(yè)務(wù)協(xié)作機(jī)制，將發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)有關(guān)人員涉嫌違法違紀(jì)線索的依法移送處理，涉嫌職務(wù)犯罪的依法移送監(jiān)察委調(diào)查。