高校保衛(wèi)部門(mén)治安管理行為的法律屬性探析

關(guān)鍵詞 高校 治安管理 行政受案范圍

作者簡(jiǎn)介：徐放，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D922.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.144

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展綱要（2010-2020）》的實(shí)施，進(jìn)一步推動(dòng)了高等教育法治化的進(jìn)程。高校管理過(guò)程中與師生、以及校外人員之間產(chǎn)生的糾紛如何借助法律途徑得到實(shí)質(zhì)性解決是實(shí)現(xiàn)高等教育法治化的一大重要議題。同時(shí)，厘清校內(nèi)安保部門(mén)履行維護(hù)校園治安秩序的法律性質(zhì)也為高校保衛(wèi)部門(mén)的日常工作提供更加明晰、合法的工作思路。

依據(jù)《行政訴訟法》第十二條具體列出了人民法院應(yīng)當(dāng)受理的各種行政案件，其中第一款即為對(duì)行政處罰不服的。第十二款又做了“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的”的補(bǔ)充。在實(shí)踐中，1999年“田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證行政訴訟案” （以下部簡(jiǎn)稱為“田永案”）開(kāi)創(chuàng)了高校成為行政訴訟中被告的先河，從此之后，高校成為被告已為常態(tài)。高校雖然不具有行政機(jī)關(guān)資格，但是當(dāng)法律賦予它行使一定的行政管理職權(quán)時(shí)，高校與管理相對(duì)人之間就不是平等的民事關(guān)系，而是特殊的行政管理關(guān)系，它們之間因管理行為發(fā)生的爭(zhēng)議不是民事訴訟，而是行政訴訟。盡管《行政訴訟法》第十二條所指的被告是行政機(jī)關(guān)，但是為了維護(hù)管理相對(duì)人的合法權(quán)益，監(jiān)督事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體依法行使國(guó)家賦予的行政管理職權(quán)，將其列為行政訴訟的被告，有利于化解是社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，因此高校可以成為被訴行政主體 。由此，可以從判例推定出高校行使諸如開(kāi)除學(xué)籍、不授予學(xué)位等管理行為的性質(zhì)是行政行為。那么高校內(nèi)保衛(wèi)部門(mén)維護(hù)校園治安秩序的行為又是什么性質(zhì)呢？是否適用行政法和行政訴訟的調(diào)整范圍呢？本文從以下幾個(gè)典型的案例判決為視角來(lái)進(jìn)行探析。

一、高校保衛(wèi)部門(mén)維護(hù)校園治安秩序的職責(zé)是否具有行政管理屬性

何志蘭訴清華大學(xué)案 中，2016年10月8日，何志蘭在清華大學(xué)萬(wàn)人大食堂平臺(tái)散發(fā)人大代表?yè)Q屆選舉的競(jìng)選材料，10月17日，清華大學(xué)保衛(wèi)處對(duì)正在進(jìn)行競(jìng)選活動(dòng)的何志蘭出示校規(guī)，并聲稱其宣講行為違反了校規(guī)，隨后，清華大學(xué)保衛(wèi)處人員將其抬下萬(wàn)人大食堂平臺(tái)，塞進(jìn)轎車，送到中關(guān)村派出所。何志蘭認(rèn)為，清華大學(xué)保衛(wèi)處沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，即便其違反治安處罰法，清華大學(xué)也只能勸阻，或報(bào)警由派出所處理。故起訴至法院，要求確認(rèn)2016年10月17日在清華大學(xué)萬(wàn)人大食堂平臺(tái)保衛(wèi)處人員把正在發(fā)放人大代表競(jìng)選資料的其抬下萬(wàn)人大食堂平臺(tái)、強(qiáng)行塞進(jìn)汽車送往中關(guān)村派出所的行為違法。一審法院經(jīng)審查認(rèn)為，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依法向人民法院提起行政訴訟，其起訴應(yīng)當(dāng)屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄，符合法定的起訴條件。清華大學(xué)并非國(guó)家行政機(jī)關(guān)，因維護(hù)校園秩序?qū)⒑沃咎m強(qiáng)制帶離校園交與公安機(jī)關(guān)的行為并非行政行為，何志蘭所訴事項(xiàng)不屬于行政訴訟受案范圍，不符合起訴條件。

何志蘭的主要上訴理由是，清華大學(xué)雖非國(guó)家行政機(jī)關(guān)，但其屬于國(guó)家授權(quán)的“組織”，其“組織”內(nèi)部包括“行政職能部門(mén)”，這些行政職能違法，理應(yīng)在行政訴訟的范圍內(nèi)。二審法院經(jīng)審查認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。第四十九條規(guī)定，提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織;（二）有明確的被告;（三）有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù);（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。就本案而言，清華大學(xué)并非國(guó)家行政機(jī)關(guān)，且其維護(hù)校園秩序的行為亦非行政行為，故何志蘭對(duì)清華大學(xué)提起的訴訟不屬于行政訴訟受案范圍，不符合行政起訴條件。何志蘭的上訴理由缺乏法律依據(jù)，對(duì)其上訴請(qǐng)求，本院不予支持。

綜上，一審、二審法院均認(rèn)為清華大學(xué)并非國(guó)家行政機(jī)關(guān)，且其維護(hù)校園秩序的行為亦非行政行為，故何志蘭對(duì)清華大學(xué)提起的訴訟不屬于行政訴訟受案范圍?！昂沃咎m”案中，法院對(duì)高校維護(hù)校園治安秩序的行為認(rèn)定態(tài)度不同于“田永案”，從實(shí)質(zhì)主義的判斷方法來(lái)倒推的話，如果法院認(rèn)為清華大學(xué)保衛(wèi)處維護(hù)校園治安秩序的行為不屬于行政訴訟的受案范圍，那么由此可以推定出高校維護(hù)校園秩序的行為的性質(zhì)就不是行政行為，那么高校保衛(wèi)部門(mén)行使維護(hù)校園秩序的職權(quán)也并非行政職權(quán)。

二、高校保衛(wèi)部門(mén)在履職中確有一定的“行政管理權(quán)”

在張曙光案 中，校外人員張曙光在人民大學(xué)校園內(nèi)有拍攝校內(nèi)女學(xué)生特定部位照片的嫌疑，第三人將此情況報(bào)告給人大保衛(wèi)處。學(xué)校保衛(wèi)處接到學(xué)生反映的情況后，派巡邏保安到達(dá)事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)對(duì)該事件進(jìn)行處置，并讓雙方當(dāng)事人到保衛(wèi)處值班室解決爭(zhēng)議問(wèn)題，進(jìn)行調(diào)解。隨后，張曙光家屬以人大保衛(wèi)處違反了《治安處罰法》第四十條第（三）項(xiàng)、第四十二條第（三）項(xiàng)的規(guī)定報(bào)警。那么高校保衛(wèi)部門(mén)作為負(fù)責(zé)維護(hù)校園秩序，處理校內(nèi)糾紛的部門(mén)，是否有權(quán)讓雙方當(dāng)事人到保衛(wèi)處值班室解決爭(zhēng)議問(wèn)題是本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。法院判決的意見(jiàn)是：人民大學(xué)保衛(wèi)處指派保安員進(jìn)行處置并要求原告配合前往保衛(wèi)處值班室協(xié)調(diào)解決問(wèn)題，也是其履職行為，并無(wú)不當(dāng)，不存在限制他人人身自由的情形。從“張曙光”案中可以看出，雖然法院判決中并沒(méi)有明確高校保衛(wèi)部門(mén)在校園治安管理中的職責(zé)到底是何種法律性質(zhì)，但是法院認(rèn)可高校保衛(wèi)部門(mén)在維護(hù)校園治安秩序的職責(zé)過(guò)程中有權(quán)要求當(dāng)事人在特定時(shí)間、到特定地點(diǎn)配合調(diào)查、調(diào)解糾紛。

而另一個(gè)案例——“白曉龍案” 從另一方面印證這個(gè)觀點(diǎn)。“白曉龍案”中，當(dāng)事人白曉龍為西安電子科技大學(xué)的一名物業(yè)人員，因西安電子科技大學(xué)接待省領(lǐng)導(dǎo)，安排白曉龍等物業(yè)工作人員維持領(lǐng)導(dǎo)視察區(qū)域的秩序，行政相對(duì)人白曉龍等人在勸說(shuō)逗留在領(lǐng)導(dǎo)視察區(qū)域的李周姜離開(kāi)無(wú)果后，白曉龍指使四名物業(yè)工作人員將李周姜抬離領(lǐng)導(dǎo)視察范圍至該校家屬樓7號(hào)樓下，并與另一物業(yè)工作人員在7號(hào)樓下繼續(xù)勸說(shuō)李周姜直至省領(lǐng)導(dǎo)視察結(jié)束。后第三人李周姜以物業(yè)人員非法限制其人身自由報(bào)警。公安部門(mén)經(jīng)過(guò)調(diào)查事實(shí)后認(rèn)為，白曉龍等物業(yè)人員并非國(guó)家公務(wù)人員或者具有行政職務(wù)人員，故當(dāng)時(shí)并非是實(shí)施職務(wù)行為，且其確有限制他人人身自由的行為，故對(duì)白曉龍做出了治安處罰決定。與張曙光案不同的是，本案中執(zhí)行維護(hù)校園秩序任務(wù)的物業(yè)人員因“非法限制他人人身自由”受到了公安部門(mén)的行政處分，并且一審法院認(rèn)為，原告白曉龍與該校四名物業(yè)人員將第三人李周姜抬離該校院士樓至家屬院7號(hào)樓并以勸說(shuō)的行為方式，在客觀上限制了第三人李周姜在省領(lǐng)導(dǎo)視察時(shí)間段內(nèi)的人身自由，且原告系西安電子科技大學(xué)物業(yè)人員，其造成第三人李周姜行動(dòng)受限的行為不應(yīng)包含在其職責(zé)范圍內(nèi)，故認(rèn)定白曉龍等物業(yè)人員的行為屬于“限制他人人身自由”。

由此可以看出，在實(shí)際操作中，雖然物業(yè)單位在某些場(chǎng)合也有維護(hù)秩序的職責(zé)，但是上述兩個(gè)案例的判決形成了鮮明的對(duì)比，即法院及公安部門(mén)均認(rèn)可物業(yè)人員不同于高校保衛(wèi)部門(mén)，并沒(méi)有要求他人在特定時(shí)間到特定地點(diǎn)配合調(diào)查、調(diào)解糾紛的權(quán)限。

三、由案例裁判界定高校保衛(wèi)部門(mén)的性質(zhì)和職能

從上述案例中可以推定出高校保衛(wèi)部門(mén)不僅是校園安全管理過(guò)程中最直接的職能部門(mén)，還扮演著社會(huì)基層安保維護(hù)者的重要角色，是治安維護(hù)工作的主體參與者之一。

其一，對(duì)高校來(lái)說(shuō)，保衛(wèi)部門(mén)作為高校的職能部門(mén)，其法律性質(zhì)是事業(yè)單位的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，歸屬于高校領(lǐng)導(dǎo)，與高校之間是上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。從行政主體的概念范疇來(lái)看，高校某些場(chǎng)合又是法律、法規(guī)授權(quán)的行政主體。高校保衛(wèi)部門(mén)要執(zhí)行學(xué)校的命令，服從學(xué)校的指揮和監(jiān)督，所做的維護(hù)校園治安秩序的行為的法律性質(zhì)并非行政行為。

其二，對(duì)公安機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，隨著改革的深入，公安機(jī)關(guān)與高校保衛(wèi)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系已經(jīng)逐漸演變?yōu)橹笇?dǎo)關(guān)系。在指導(dǎo)關(guān)系中，公安機(jī)關(guān)及其派出機(jī)關(guān)作為指導(dǎo)方的行政主體，擁有指導(dǎo)高校保衛(wèi)部門(mén)的“指導(dǎo)權(quán)”，但沒(méi)有干涉安保機(jī)構(gòu)具體工作安排的“命令權(quán)”，即公安機(jī)關(guān)沒(méi)用強(qiáng)制更改以及撤銷校內(nèi)安保機(jī)構(gòu)行政決策的權(quán)利，在指導(dǎo)關(guān)系層面，相關(guān)派駐機(jī)構(gòu)應(yīng)該通過(guò)給出具體建議、履行勸告職能、施加權(quán)利影響等手段督促高等教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部安保部門(mén)的日常工作。并且在高校保衛(wèi)部門(mén)實(shí)際的日常工作中，其維護(hù)校園治安秩序的行為也并不屬于公安部門(mén)（行政部門(mén)）的授權(quán)行為，因而其法律性質(zhì)不屬于行政行為。

綜上，雖然高校因?yàn)槠溥m用了1989年通過(guò)的《行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》舊法）第25條第4款前句“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被告”的規(guī)定。2017年6月27日修正后的新法，在其第2條沿用了這一制度，規(guī)定“行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為”被認(rèn)定為“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織”而能成為行政訴訟法的被告。 然而，高校保衛(wèi)部門(mén)是高校的一個(gè)職能部門(mén)，其法律性質(zhì)是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)并不是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，而且也沒(méi)有獨(dú)立的法人資格，一般的工作環(huán)境里，高校保衛(wèi)部門(mén)并不能夠從自身的名義作出行政行為，也不能以自身名義承擔(dān)行政行為的后果。曾經(jīng)擁有“刑事偵查權(quán)”和“治安管理權(quán)”的高校保衛(wèi)部門(mén)現(xiàn)今已隨著“政事分離”的大環(huán)境而慢慢消逝，到目前而言已消失殆盡。

注釋：

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西安市雁塔區(qū)人民法院行政判決書(shū)，（2016）陜0113行初7號(hào).

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