轉(zhuǎn)型背景下日本小城鎮(zhèn)建設(shè)管理經(jīng)驗與啟示

陳一帆

摘 要：目前我國城市化進程進入后半階段，以粗放式、以經(jīng)濟發(fā)展為主導(dǎo)的小城鎮(zhèn)發(fā)展模式日益凸顯出不合理性。日本作為東亞地區(qū)的發(fā)達國家，其城鎮(zhèn)化及城鎮(zhèn)發(fā)展過程都走在國內(nèi)發(fā)展前列，小城鎮(zhèn)建設(shè)的理念和措施有其獨到而鮮明的特點。通過相關(guān)文獻對日本小城鎮(zhèn)在建設(shè)管理過程中的特點進行梳理和總結(jié)。與當(dāng)前的我國小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展轉(zhuǎn)型背景下存在的問題進行對比研究，提出相應(yīng)的應(yīng)對措施。為增強國內(nèi)小城鎮(zhèn)建設(shè)水平，促進小城鎮(zhèn)建設(shè)體系和治理能力現(xiàn)代化提供技術(shù)參考。

關(guān)鍵詞：日本小城鎮(zhèn);發(fā)展特點;建設(shè)模式;啟示

中圖分類號：F74 ? ? 文獻標(biāo)識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.05.028

0 引言

近年來，伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，建設(shè)好小城鎮(zhèn)已經(jīng)成為中國社會經(jīng)濟發(fā)展的重要目標(biāo)之一，同時也是城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要途徑之一。然而，中國的小城鎮(zhèn)建設(shè)的一個困境是農(nóng)業(yè)人口基數(shù)多。為推動城鎮(zhèn)化發(fā)展，中國各地都將小城鎮(zhèn)建設(shè)作為一項重要措施，以謀求在發(fā)展小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上推動新農(nóng)村建設(shè)，近年來國家對小城鎮(zhèn)建設(shè)也提出的一系列舉措和政策。但是，小城鎮(zhèn)在建設(shè)過程中依然存在很多問題，特別是管理層面有很多缺陷。日本作為我國一衣帶水的國家，其小城鎮(zhèn)管理方面具有一些鮮明的特點，形成了獨特的發(fā)展模式，其中不乏許多創(chuàng)新之處。因此，探究日本小城鎮(zhèn)的建設(shè)管理并借鑒其經(jīng)驗，對于認(rèn)識并解決中國小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中的一些問題，增強國內(nèi)小城鎮(zhèn)建設(shè)管理水平，具有深遠(yuǎn)的意義。

1 日本小城鎮(zhèn)建設(shè)管理經(jīng)驗

1.1 小城鎮(zhèn)定義

小城鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)結(jié)合部的綜合體，是鎮(zhèn)域經(jīng)濟、社會、文化的中心。其最早可溯源英國城市規(guī)劃師霍華德提出的“田園城市”，然而在日本卻并沒有非常強調(diào)小城鎮(zhèn)這一概念。但是在城鎮(zhèn)體系和行政設(shè)置中，小城鎮(zhèn)這一實體是客觀存在的。在日本都、道、府、縣是一級，是管轄范圍較大的地方政府。市、町、村是一級的，屬于管轄范圍較小的地方政府。與國內(nèi)相比、日本的“市”類似我國較小的縣城，“町”類似我國的建制鎮(zhèn)，“村”類似我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。町村的人口規(guī)模一般在一萬左右。因此，與國內(nèi)學(xué)術(shù)界對小城鎮(zhèn)定義為廣義上泛指較小的城市、建制鎮(zhèn)以及集鎮(zhèn)的相對應(yīng)的范圍，日本小城鎮(zhèn)主要是指市、町、村這一級的行政單位。

1.2 日本在小城鎮(zhèn)建設(shè)管理過程中的策略

1.2.1 制定多層次城鎮(zhèn)發(fā)展計劃

自19世紀(jì)明治維新之后，日本經(jīng)歷了城鎮(zhèn)化建設(shè)高速發(fā)展階段，形成了一系列的城市群并延續(xù)至今，然而隨著城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，人口涌入核心城市，小城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化發(fā)展存在潛力不足的現(xiàn)象。面對這些問題，日本政府在戰(zhàn)后制定了多層次多種類型的城鎮(zhèn)發(fā)展計劃。首先，日本把小城鎮(zhèn)的發(fā)展納入到其總體城市發(fā)展計劃之中。日本在其發(fā)布的《整備計劃》中納入了約108個小城鎮(zhèn)，在政府出臺的優(yōu)惠措施和大城市的長久推動下，小城鎮(zhèn)得到了充分的發(fā)展。其次，日本政府在小城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化中起到了非常重要的作用。在戰(zhàn)后日本制定和頒布了土地開發(fā)和有利于小城鎮(zhèn)建設(shè)的相關(guān)法律，有扶持山區(qū)經(jīng)濟方面的;有保障勞動力就業(yè)方面的等;其特點包括：（1）與時俱進。日本政府會根據(jù)實際建成的情況，每隔10年對法律進行完善和修改，以適應(yīng)新時期的需求。（2）具有鼓勵和限制的雙重功能。例如日本政府在小城鎮(zhèn)開發(fā)發(fā)展方面，持有鼓勵態(tài)度，并明確提出了小城鎮(zhèn)發(fā)展的方向和目標(biāo)。與此同時，也制定了相應(yīng)的限制性條例。像這種包含鼓勵和限制雙重屬性的條例，既體現(xiàn)在一部法律中，也存在于同時頒布的兩部法律中。（3）目標(biāo)明確，實施過程循序漸進。日本政府在制定的各項關(guān)于城鎮(zhèn)發(fā)展的立法中都規(guī)定，無論內(nèi)閣成員如何變更，都應(yīng)當(dāng)承認(rèn)并遵守法律的規(guī)定。正是基于這樣嚴(yán)格的規(guī)定，使得即使短短幾年更換了數(shù)位首相，日本的小城鎮(zhèn)仍然能夠依法穩(wěn)步推進，而不出現(xiàn)“朝令夕改”的現(xiàn)象。

1.2.2 放寬土地流轉(zhuǎn)限制

城鎮(zhèn)化的產(chǎn)生必然要以土地利用的轉(zhuǎn)型為前提，而要實現(xiàn)土地利用向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，前提就是放寬對土地流轉(zhuǎn)的限制。二戰(zhàn)以后，日本先是通過實施自耕農(nóng)制度，建立了土地耕種的小規(guī)模家庭經(jīng)營方式。之后又放寬土地流轉(zhuǎn)限制，實現(xiàn)土地大規(guī)模集中使用和非農(nóng)化利用的轉(zhuǎn)型。實現(xiàn)小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，具體舉措如下：

（1）頒布《農(nóng)地法》促進小規(guī)模家庭經(jīng)營。二戰(zhàn)后，日本采取政府強力主導(dǎo)的方式，通過購買地主的土地轉(zhuǎn)賣給無地或缺少土地的農(nóng)戶，將農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)結(jié)合，從而確立了自耕農(nóng)體制，自耕農(nóng)的比重達到88%。1952年，日本制定了《農(nóng)地法》，從法律上對這一制度進行了確認(rèn)，形成了以小規(guī)模家庭經(jīng)營為主的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。這一舉措打破了原有的小城鎮(zhèn)的地主土地所有制，為小城鎮(zhèn)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了空間。

（2）放寬土地流轉(zhuǎn)，增強小城鎮(zhèn)建設(shè)活力。自上世紀(jì)50、60年代日本工業(yè)化加速，農(nóng)民向大城市集聚，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)人口大幅減少，為保護并振興小城鎮(zhèn)，日本政府加大對農(nóng)業(yè)機械的補貼，對農(nóng)產(chǎn)品進行價格保護。同時積極放寬土地流轉(zhuǎn)限制，鼓勵擴大土地占用規(guī)模，并在此基礎(chǔ)上頒布了相關(guān)的法律，并在之后的修訂過程中逐步取消了對購買和租用小城鎮(zhèn)農(nóng)地的限制，鼓勵將工業(yè)引入小城鎮(zhèn)中，擴大農(nóng)村的就業(yè)機會。

放寬土地流轉(zhuǎn)措施，既可以激發(fā)地區(qū)優(yōu)勢發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，推動土地的集中和規(guī)?；?jīng)營，又可以吸引地方投資，為當(dāng)?shù)氐男〕擎?zhèn)人口提供更多的就業(yè)機會和就業(yè)空間，為小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化發(fā)展和轉(zhuǎn)型創(chuàng)造堅實的基礎(chǔ)。

1.2.3 小城鎮(zhèn)合并加速城鎮(zhèn)化進程

隨著日本工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的全面發(fā)展，為促進農(nóng)村土地制度的轉(zhuǎn)型，推動小城鎮(zhèn)的發(fā)展，日本歷史上出現(xiàn)了三次大規(guī)模的小城鎮(zhèn)合并的浪潮。

第一次合并發(fā)生在19世紀(jì)末，目的是為了提出在全國范圍內(nèi)普及小學(xué)義務(wù)教育。為此，日本政府按照建立一所滿足義務(wù)教育的小學(xué)的人口規(guī)模對町村進行合并。經(jīng)過此次合并后，小城鎮(zhèn)數(shù)量減少為原有的20%。促進農(nóng)村人口第一次進入小城鎮(zhèn)中。

第二次合并發(fā)生在二戰(zhàn)結(jié)束后，目的是加快地方自治和民主決策。因原有的市町村的規(guī)模較小，財政和人口較少，難以維系增多的新的地方事務(wù)。為此，需要調(diào)整小城鎮(zhèn)的行政規(guī)模，并再次以初級中學(xué)的人口覆蓋范圍為基準(zhǔn)，確定新的小城鎮(zhèn)。其數(shù)量在調(diào)整后減少為原有的1/3。使得日本小城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化的工作得以迅速展開。

第三次合并大致發(fā)生在21世紀(jì)初，隨著日本人口老齡化情況的加速，日本小城鎮(zhèn)出現(xiàn)了“空城”、“鬼城”的現(xiàn)象。為了更好的對小城鎮(zhèn)進行管理和調(diào)控，21世紀(jì)前十年日本的小城鎮(zhèn)經(jīng)過合并后的數(shù)量就減少為第二次合并后的一半，此次合并反映了日本小城鎮(zhèn)在后城鎮(zhèn)化階段的發(fā)展轉(zhuǎn)型中，如何使城鄉(xiāng)社會資源分配更為合理。

日本小城鎮(zhèn)合并有著復(fù)雜的社會和經(jīng)濟背景，城市工業(yè)化帶來的小城鎮(zhèn)人口減少、增強地方自治、小城鎮(zhèn)合理資源分配都是日本小城鎮(zhèn)合并的重要因素。同時，日本政府也在戰(zhàn)后把推動小城鎮(zhèn)合并作為推動農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)型、加快小城鎮(zhèn)城建設(shè)的重要途徑。因此，通過對市町村的合并，是日本在進行現(xiàn)代化和城市化進程中，實現(xiàn)小城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化的重要手段之一。

1.2.4 特色產(chǎn)業(yè)助力小城鎮(zhèn)特色發(fā)展

日本在小城鎮(zhèn)特色發(fā)展方面，也有大量的經(jīng)驗值得我們借鑒。在上世紀(jì)80年代，日本大分縣開展了“一村一品”運動，鼓勵當(dāng)?shù)鼐用襁\用當(dāng)?shù)刭Y源生產(chǎn)“本地產(chǎn)品”，銷售到國內(nèi)外。這些“本地產(chǎn)品”不僅包含當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)產(chǎn)品，也包含當(dāng)?shù)貧v史遺跡，文化和旅游景點等。例如大分縣湯部院鎮(zhèn)有豐富的溫泉資源，且其交通條件優(yōu)越。因此，當(dāng)?shù)卣诰S持小城鎮(zhèn)基本功能的基礎(chǔ)上，開發(fā)出有特色的旅游活動。如舉辦音樂節(jié)、電影節(jié)、燒烤聚會等文藝活動，吸引了大量的游客，帶動了城鎮(zhèn)經(jīng)濟的增長，并作為“一村一品”的典型在縣內(nèi)推廣。

日本作為動漫生產(chǎn)和消費大國，其國內(nèi)的影響力是巨大的，自上世紀(jì)90年代之后，日本人民面對工業(yè)化和城市化的無序擴張，渴望回歸鄉(xiāng)土。并在動漫作品中表現(xiàn)出來。由此引起了一些旅游開發(fā)商的注意，并把一些受游客歡迎的旅游地和動漫文化進行結(jié)合，造就了一批動漫文化旅游小鎮(zhèn)。為小城鎮(zhèn)塑造個性和品牌，并推動小城鎮(zhèn)向生態(tài)化和集約化發(fā)展。這些利用當(dāng)?shù)刭Y源推動小城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的舉措，既規(guī)避了發(fā)展過程中“千城一面”的現(xiàn)象，同時也使得小城鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量得到提升。

1.2.5 社區(qū)營造促進日本小城鎮(zhèn)再城鎮(zhèn)化

在20世紀(jì)60年代后期，日本面臨嚴(yán)重的環(huán)境和污染問題，于是產(chǎn)生了很多形式以消除公害為宗旨的社會和政府團體。為改變?nèi)毡拘〕擎?zhèn)的面貌貢獻作用。這就是社區(qū)營造活動的起源。并在之后的幾十年的時間里因為建筑師和學(xué)者的加入，使得在社區(qū)營造活動中總結(jié)出了適應(yīng)本國國情的發(fā)展模式和理念。通過對日本的一些案例的分析，可以總結(jié)出適應(yīng)我國小城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的道路。

在日本福岡市田園町，很多社區(qū)營造活動都是周邊的店主和附近大學(xué)的老師、學(xué)生共同完成的，其中的商店街作為一條百年老街，考慮到它在福井市商業(yè)及歷史文脈傳承方面的特殊性與重要性，利用商店街的歷史與文化吸引更多人來到這里，打造成為一條著名的旅游觀光地。使得在大城市的上班族能夠在閑暇的時候回到這里進行觀光游覽，或者吸引一些城市的老人來這邊定居。與此同時，在小城鎮(zhèn)長濱市中心區(qū)建成的以黑色抹灰墻面的建筑群和廣場，也在當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)營造活動中獲得了新生。利用這些歷史悠久且具有特色的建筑改造成為收藏玻璃的博物館，并形成一系列的包括玻璃工坊、料理店、民宿的產(chǎn)業(yè)鏈條。每年吸引著數(shù)以萬計的玩家和觀光客。為小城鎮(zhèn)煥發(fā)出新的活力，推動小城鎮(zhèn)的再城鎮(zhèn)化。

2 當(dāng)前我國小城鎮(zhèn)建設(shè)管理存在的問題

改革開放后我國的城鎮(zhèn)化和城市化建設(shè)的進程大致包括：（1）控制大城市，發(fā)展小城市階段;（2）大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展階段;（3）城市群與城市特色發(fā)展階段。在如火如荼的城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，出現(xiàn)了一批發(fā)展積極、經(jīng)濟繁榮的小城鎮(zhèn)，它們都從當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況出發(fā)，形成了各具特色的發(fā)展方式。但同時，很多地方的小城鎮(zhèn)建設(shè)管理過程中也存在罔顧發(fā)展規(guī)律，未經(jīng)規(guī)劃隨意建設(shè)等一系列的問題，具體表現(xiàn)在：

（1）土地利用不合理，分布不均衡。 與大城市相比，小城鎮(zhèn)發(fā)展呈現(xiàn)粗放模式，對應(yīng)該合理利用土地的認(rèn)識不足，荒地，廢地比比皆是。土地利用效率低下。

（2）只注重經(jīng)濟發(fā)展，不顧環(huán)境保護和資源的合理利用。小城鎮(zhèn)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，為大力發(fā)展，追求最大的經(jīng)濟利益及政績考慮，引進高污染的企業(yè)，忽視環(huán)境治理和保護及資源利用。同時小城鎮(zhèn)在對污水和環(huán)境凈化方面的設(shè)施建設(shè)不充分，導(dǎo)致環(huán)境惡化現(xiàn)象頻頻發(fā)生。

（3）生搬硬套其他地區(qū)發(fā)展模式，不考慮當(dāng)?shù)貙嶋H情況，未形成有特色的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。國內(nèi)當(dāng)前小城鎮(zhèn)的建設(shè)都處于探索階段。盲目生搬硬套現(xiàn)成的發(fā)展方式，不注意當(dāng)?shù)氐奶厣A賦，不能形成有特色的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

（4）人口流失嚴(yán)重，老齡化趨勢加劇，“空心村”，留守兒童/老人問題凸顯。隨著人口向大城市集聚效應(yīng)的加強，小城鎮(zhèn)青壯年勞動力流失現(xiàn)象嚴(yán)重，使得小城鎮(zhèn)兒童與老人的占比增加。另外小城鎮(zhèn)缺乏足夠的發(fā)展空間，不能吸引高素質(zhì)人才，人力資源匱乏。小城鎮(zhèn)建設(shè)陷入僵局。

（5）城鎮(zhèn)建設(shè)資金匱乏，小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)生活設(shè)施不能很好的維持運行。小城鎮(zhèn)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，自身的財政收入較少，大部分的公共投資都依賴于上級撥款。這樣就使得小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較難維持下去，如何引進民間資本，吸引資源向小城鎮(zhèn)集聚，是一些地方政府需要考慮的問題。

3 日本小城鎮(zhèn)建設(shè)管理對我國的啟示

（1）小城鎮(zhèn)發(fā)展，要從追求數(shù)量領(lǐng)先到追求質(zhì)量領(lǐng)先的道路發(fā)展。受唯GDP論、大力發(fā)展經(jīng)濟理念影響，之前的小城鎮(zhèn)建設(shè)呈現(xiàn)出高速、粗放式發(fā)展，與當(dāng)前的轉(zhuǎn)型背景下，城市規(guī)劃從增量規(guī)劃轉(zhuǎn)向存量規(guī)劃相違背。因此，要學(xué)習(xí)像日本小城鎮(zhèn)一樣走特色發(fā)展之路，既要經(jīng)濟發(fā)展，也要保護好綠色青山。構(gòu)建美麗中國并且實現(xiàn)生態(tài)文明目標(biāo)。

（2）要使小城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)，就要遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，挖掘、培育、運用本地的優(yōu)勢，確定小城鎮(zhèn)建設(shè)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)策劃小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

（3）要發(fā)揮市場機制建設(shè)小城鎮(zhèn)，對建設(shè)投資實行多元化，實行市場化供應(yīng)和有償供給，將小城鎮(zhèn)資源推給市場來利用。引入當(dāng)?shù)睾椭苓叺拿耖g資本，具體包括開發(fā)債券，扶植當(dāng)?shù)氐男∥⑵髽I(yè)和做大做強當(dāng)?shù)氐拿駹I企業(yè)。為地方政府提供資本積累。培養(yǎng)人才，促進城鎮(zhèn)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

（4）轉(zhuǎn)變政府工作職能，賦予小城鎮(zhèn)內(nèi)部更多管理權(quán)限。如日本國會通過的《行政改革相關(guān)法案》，其中關(guān)于減少國家管理事情和向地方分權(quán)是其中的重要內(nèi)容。通過這一法案使得原有市鎮(zhèn)處理的業(yè)務(wù)范圍從 40%提高到 80%左右，極高的調(diào)動和提升了地方的積極性，從而推動當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化的發(fā)展。因此在我國也應(yīng)該推行相應(yīng)的舉措，積極轉(zhuǎn)型，簡政放權(quán)，從而加速我國的小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的步伐。

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