區(qū)域經(jīng)濟新格局需要有效政府與有為市場

張國華

深圳福田區(qū)CBD夜景。

區(qū)域經(jīng)濟新格局關(guān)系到中國經(jīng)濟的新空間、新未來。中共中央總書記習(xí)近平2019年12月在《求是》雜志撰文《推動形成優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局》，強調(diào)要著眼當(dāng)前我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)的一些新情況、新問題，推動形成優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局。

圍繞當(dāng)前中國生產(chǎn)力布局的重大調(diào)整，推動高質(zhì)量的區(qū)域發(fā)展要依靠高質(zhì)量發(fā)展的動力系統(tǒng)構(gòu)建，這其中需要回答一系列問題：政府怎么做？市場和企業(yè)怎么干？兩者合力如何更好發(fā)揮作用？等等，這將在很大程度上影響未來區(qū)域經(jīng)濟格局高質(zhì)量發(fā)展的成色。

區(qū)域經(jīng)濟的新邏輯

視力不同，看事物的精確度會有差異;視野不同，則會看到不同區(qū)域經(jīng)濟格局的新世界。區(qū)域經(jīng)濟格局的空間集聚趨勢日益凸顯，中國的現(xiàn)代化道路面臨著市場化、工業(yè)化、全球化、城市化四大態(tài)勢。

按照國務(wù)院副總理劉鶴的理解，城市化是最關(guān)鍵、最核心的問題，城市化是工業(yè)化的載體、市場化的平臺、國際化的舞臺。但就如何推動城市化進程，中國自然經(jīng)濟思維和利益分割的實踐仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，導(dǎo)致在城市化模式選擇上的猶豫。在過去30年，在人口與經(jīng)濟要素空間集聚于大城市發(fā)展？還是就近就地推動中小城鎮(zhèn)發(fā)展？相關(guān)的戰(zhàn)略抉擇一直處于糾結(jié)之中。我們大約轉(zhuǎn)移了不到3億的農(nóng)村剩余勞動力，卻占用了將近10億畝的農(nóng)田，城市化代價十分昂貴。這使得經(jīng)濟要素的高效分工、專業(yè)化協(xié)作、規(guī)模經(jīng)濟、節(jié)約資源、保護環(huán)境和生態(tài)等觀念的實踐都面臨很大困難。

直到2019年8月26日，中央財經(jīng)委員會專門就這個問題做出決策，提出中國要推動形成優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟新格局，讓中心城市和城市群成為承載發(fā)展要素的主要空間形式?？梢灶A(yù)見，未來中國的經(jīng)濟和人口將進一步向中心城市以及中心城市周邊的都市圈、城市群等空間集中。

驅(qū)動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局的路徑，以及產(chǎn)業(yè)人口城市化的轉(zhuǎn)移邏輯正在調(diào)整。改革開放以來，中國的產(chǎn)業(yè)和人口在空間上的布局發(fā)生了很大的變化：頭30年是以工業(yè)為代表工業(yè)園區(qū)建設(shè)為主導(dǎo)的，工業(yè)園區(qū)一建，產(chǎn)業(yè)工人就跟著來了，人是跟著產(chǎn)業(yè)走的，這是今天所反思的“土地城鎮(zhèn)化”的根源所在;進入生態(tài)文明和高質(zhì)量發(fā)展的新階段，原有邏輯走不通了，新邏輯是產(chǎn)業(yè)和資本跟著人才走，人才跟著公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境走，這樣的經(jīng)濟要素空間變化邏輯不僅在中國發(fā)生，在美國20年前其實就已經(jīng)出現(xiàn)了，正如美國經(jīng)濟學(xué)家喬爾·科特金所言，“哪里更宜居，知識分子就選擇在哪里居住，知識分子選擇在哪里居住，人類的智慧就在哪里聚集，人類的智慧在哪里聚集，最終人類的財富也會在哪里匯聚?！笨杉佑∽C的是，最近幾年地方搶人大戰(zhàn)的勝出者，正是廣州、深圳、成都、杭州這些具有公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境稟賦優(yōu)勢的城市。

圍繞新的區(qū)域經(jīng)濟格局發(fā)展態(tài)勢，需要加快構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的動力系統(tǒng)，增強中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟和人口承載能力。關(guān)于高質(zhì)量動力系統(tǒng)怎么構(gòu)建？

十九大報告指出，要促進我國產(chǎn)業(yè)邁向全球價值鏈中高端，培育若干世界級先進制造業(yè)集群，緊接著就是加強以交通為代表的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，這種表述方式是以前從來沒有過的，強調(diào)以交通為代表的基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的緊密關(guān)系，對于構(gòu)建高質(zhì)量動力系統(tǒng)具有重要的意義。

此外，可以看到自2018年下半年以來，在關(guān)于建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制、建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系、培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈等一系列中央文件里，另外一條主線也正在顯現(xiàn)，就是要求通過基本公共服務(wù)均等化和基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡來實現(xiàn)人民基本生活保障水平大體相當(dāng)，最終實現(xiàn)人民群眾對美好生活的追求。這其中以交通為代表的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)該怎么做，兩者之間的關(guān)系怎么協(xié)調(diào)，更有效的支撐動力怎么形成，這都需要參與推動區(qū)域發(fā)展的各類主體來協(xié)同推進。

如何理解新格局中的政府和市場

首先，我們要有基于現(xiàn)代文明的思維認(rèn)知。現(xiàn)代文明的建立和發(fā)展實際上是從農(nóng)業(yè)文明到城市文明的轉(zhuǎn)型過程：農(nóng)業(yè)文明是封閉的熟人社會，生產(chǎn)生活等活動缺乏高效分工，經(jīng)濟更多自給自足，人與人的交往、交易依靠熟人和人情維系;現(xiàn)代城市文明則是更多陌生人聚集在高密度的城市空間內(nèi)要發(fā)生高度分工和高效合作，靠熟人和人情是難以支撐現(xiàn)代經(jīng)濟體系運轉(zhuǎn)的，只能以法治和信譽作為社會的基石，經(jīng)濟活動具有高效、開放、集聚等特征。

而中國社會發(fā)展也正處于從農(nóng)耕文明向現(xiàn)代文明轉(zhuǎn)型之中，區(qū)域經(jīng)濟新格局的發(fā)展也處于這個轉(zhuǎn)型之中?；仡^看當(dāng)下區(qū)域經(jīng)濟格局重構(gòu)中很多深層次的問題，都可以從農(nóng)耕文明對現(xiàn)代文明的不適中尋找深層答案。

其次，我們要能夠正確理解現(xiàn)代經(jīng)濟中的確定性與不確定性關(guān)系，區(qū)域經(jīng)濟格局也需要從高度確定性的計劃經(jīng)濟，真正跨越到高度不確定的市場經(jīng)濟。現(xiàn)代社會過去兩三百年的發(fā)展道路，就是從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟，以及各種組合的不斷探索實踐，以蘇聯(lián)為代表的計劃經(jīng)濟垮臺證明了高度確定性的計劃經(jīng)濟體制失敗，但是對高度不確定性市場經(jīng)濟的放任自由都懷著深深的恐懼。

那么到底應(yīng)該怎么把握確定性與不確定性的關(guān)系？這需要我們冷靜并理性地看看這個現(xiàn)實的世界：一是現(xiàn)實世界的不完美意味著存在改進的可能，當(dāng)我們敢于直面問題，找出問題的根源，提出解決的辦法，就是進步，當(dāng)我們不敢直面問題，一味回避的時候，就是社會出大問題的時候;二是多變才能帶來多種的可能性，大自然從孤性繁殖到雙性繁殖進化才帶來了今天世界的豐富多彩;三是對不確定性的探索和試錯，探索試錯成功了，才叫創(chuàng)新。創(chuàng)新意味著不確定，確定的東西叫復(fù)制，不叫創(chuàng)新。決定未來的不是確定的東西，是不確定的東西;看到不確定性、擁抱不確定性的思維才是市場經(jīng)濟的思維。

進一步看，確定和不確定、變和不變，不是對立的，而是疊加的。其中，不變的東西就是發(fā)展規(guī)律，這些應(yīng)該遵循發(fā)展規(guī)律去正心、正念、正行，政府完全可以主導(dǎo)，這時候政府應(yīng)該是一個有效型的政府。而對于外界條件不斷變化的東西，政府一定要有敬畏之心，應(yīng)當(dāng)讓企業(yè)去應(yīng)對外界條件的不斷變化，去探索、去試錯、去創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)造，這時候市場可能存在的問題就不是有效不有效的問題，而是有為不有為的問題。

世界唯一不變的是變化，是變中有不變，不變中有變，這同樣需要我們用積極心態(tài)去看待有效政府和有為市場的疊加問題。

回到區(qū)域經(jīng)濟的空間布局看，研究經(jīng)濟要素在空間上的分布，需要追尋其規(guī)律，產(chǎn)業(yè)可以分成農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)三種類型。農(nóng)業(yè)在空間上的布局，是沿著鐵路、河流和城市展開的，距離城市距離越近，是附加值更高的農(nóng)業(yè)，越遠(yuǎn)則是附加值更低的農(nóng)業(yè);工業(yè)在空間的布局方面，交通區(qū)位決定了工業(yè)區(qū)位的基本格局，產(chǎn)業(yè)集聚和勞動力集聚帶來了第一次和第二次的偏移。商業(yè)、服務(wù)業(yè)是中國大城市發(fā)展的重點，其空間布局有三類原則：一是市場原則適合低等級中心地，比如理發(fā)店和菜市場;二是行政原則適合中等級中心地，那就是醫(yī)療、教育這些產(chǎn)業(yè)，按行政區(qū)劃來配置;三是交通原則適合高等級中心地，就是CBD、大型的商貿(mào)中心。

這樣的產(chǎn)業(yè)空間布局規(guī)律也在決定著政府和市場的關(guān)系，其實政府可以主導(dǎo)的是以教育和醫(yī)療為代表的公共服務(wù)業(yè)，其次是通過大型基礎(chǔ)設(shè)施的布局去引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)空間布局上的重構(gòu)，其他都應(yīng)該交給有為的市場去充分發(fā)揮決定性的作用。

在此基礎(chǔ)上，區(qū)域經(jīng)濟新格局中創(chuàng)新發(fā)展的形成往往來自產(chǎn)業(yè)集聚后的不確定性，隨著產(chǎn)業(yè)的規(guī)模集聚和鏈條匹配，類似知識信息環(huán)節(jié)會從制造業(yè)環(huán)節(jié)當(dāng)中分離出來，聚集在一起就會產(chǎn)生化學(xué)效應(yīng)，這種不同思想不同觀點的碰撞和交流中會孕育著新的思想，那就產(chǎn)生了創(chuàng)新。

現(xiàn)在很多城市羨慕杭州和深圳，有騰訊、有阿里巴巴、有華為，它們都是平臺型企業(yè)，能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)共享匹配的化學(xué)效應(yīng)，發(fā)展一旦進入這個階段，就能夠獲得極大的遞增，在空間上又會呈現(xiàn)大量的專業(yè)化空間。適應(yīng)這樣的發(fā)展需求，同樣是需要有效政府和有為市場合力解決的問題，因為我們知道類似阿里巴巴、騰訊、華為這些企業(yè)都不是政府規(guī)劃出來的，更不是政府親力親為搞出來的。

如何實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟更高質(zhì)量發(fā)展

十九屆四中全會特別明確了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定，中國正面臨從過去官、民二元的傳統(tǒng)社會轉(zhuǎn)向政府、公眾、企業(yè)、智庫四方協(xié)同的現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)變。

政府聽取各方面意見，制定對于創(chuàng)新包容的激勵政策，推動作為市場主體的企業(yè)踐行主導(dǎo)資源配置作用，實踐創(chuàng)新，促進發(fā)展。在企業(yè)經(jīng)營過程中所積累的經(jīng)驗形成智庫，智庫提供智力支撐，主導(dǎo)理論創(chuàng)新。而具體實踐應(yīng)用中，公眾可反饋基層問題和公共服務(wù)需求，參與公共決策。最終形成政府、企業(yè)、公眾、智庫四方之間協(xié)作現(xiàn)代化生態(tài)。

回頭看政府這一端，政府應(yīng)該是面對權(quán)力清單和責(zé)任清單做好本職工作，權(quán)力清單對應(yīng)責(zé)任清單帶來不是有為不作為的問題，更應(yīng)該是一個有效無效的問題。在區(qū)域經(jīng)濟新格局發(fā)展過程中，政府需要做有效型政府，因勢利導(dǎo)地提供市場經(jīng)濟所需要的公共服務(wù)和社會治理。

所謂有效型政府，是政府要注意優(yōu)化營商環(huán)境，包容審慎監(jiān)管。我們知道大量創(chuàng)新的過程當(dāng)中，政府往往并不是一個鼓勵者的角度，而應(yīng)該是一個適當(dāng)阻礙者的角色。比如集裝箱在上世紀(jì)60年代剛推出的時候，是面臨著來自港口工人巨大的壓力，天天罷工，經(jīng)過幾十年的不妥協(xié)和改變，才實現(xiàn)了集裝箱物流革命。創(chuàng)新者是站在自己的角度來評價管制，所以一定要充分理解中央政府提出來有效的政府要優(yōu)化營商環(huán)境，在監(jiān)管上是真正落實好包容審慎的問題。因為在創(chuàng)新上，政府不可能站在企業(yè)的層面去，而更多是站在大眾方面，更多的既得利益方面，這是合理的。公共管制從原則上講是靜態(tài)的，監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)歷史知識定義的只是現(xiàn)狀，但它不知道未來會發(fā)生什么。

對于企業(yè)發(fā)展來說，不能只考慮本地的事，要考慮全省、全國的事，甚至要考慮全球的事。如馬云代表阿里巴巴說過一句話：“阿里巴巴雖然不是一個國企，但是阿拉巴巴是有國際影響力的企業(yè)?！蓖瑫r我們也注意到今天大量的創(chuàng)新都來自于跨界，來自對既有規(guī)則的顛覆，一切創(chuàng)新都是從“違法”開始的，只有有為市場，市場經(jīng)濟才能奠定區(qū)域經(jīng)濟繁榮崛起的基石，也會催生良好的公共管理。

再看看企業(yè)和社會的關(guān)系，真正現(xiàn)代的企業(yè)家的使命是要改變世界。比如，汽車的普及化，塑造了整個產(chǎn)業(yè)生態(tài)，影響了城市化和現(xiàn)代化的競爭。偉大企業(yè)家的核心不是創(chuàng)造財富，更多的是在分配財富，這一點來講就是企業(yè)和社會的關(guān)系，甚至可以說，作為汽車產(chǎn)業(yè)奠基者，福特創(chuàng)造革命性的勞資關(guān)系，重新定義了工業(yè)資本主義。

現(xiàn)代的企業(yè)家要想發(fā)展好，還要解決企業(yè)家們之間的關(guān)系，也就是和競爭對手的關(guān)系。前年寶馬100周年的時候，奔馳給它做了一個廣告，說“祝你100歲生日快樂，沒有你的那30年我很寂寞”。反觀傳統(tǒng)的中國企業(yè)，中國的商人具有一種與西方企業(yè)家完全不同的想法，如費正清所言：中國的傳統(tǒng)不是制造一個更好的捕鼠機，而是從官方取得捕鼠的特權(quán)。對一家企業(yè)來說，競爭對手存在是你存在的前提，如何呵護競爭對手，大家攜手共進是企業(yè)家在新的未來中需要考慮的，這也需要期待整個社會的進步。

中央政府這幾年提倡大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新，創(chuàng)新得以實現(xiàn)需要一定的寬容度，即對新事物的支持制度和社會價值觀，中國將開始從貿(mào)易商向創(chuàng)新者、從商業(yè)經(jīng)濟向現(xiàn)代經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌，最早的行動可能會很快展開，這一轉(zhuǎn)軌可能會經(jīng)歷一兩代人的時間，但是沒有任何理由，沒有什么必然理由，能夠阻止中國完成這個歷程。

促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，要按照客觀經(jīng)濟規(guī)律調(diào)整完善區(qū)域政策體系，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，促進各類要素合理流動和高效集聚，調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟空間布局，打造區(qū)域經(jīng)濟新格局，是中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型提質(zhì)的重大話題。

在區(qū)域經(jīng)濟新格局的高質(zhì)量發(fā)展道路上，成功不是贏在起點，而是贏在轉(zhuǎn)折點。在這個過程中，要進一步完善現(xiàn)代化治理體系，充分發(fā)揮有為市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮有效政府作用。只有如此，方可激發(fā)各類市場主體活力，深層次挖掘中國經(jīng)濟動力，讓企業(yè)家和市場成為拉動經(jīng)濟增長的關(guān)鍵力量，才能更好促成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，確保百年目標(biāo)的實現(xiàn)。

（編輯：朱弢）