收容教育制度退出歷史舞臺(tái)

王麗娜　張玉學(xué)

繼收容遣送制度、勞動(dòng)教養(yǎng)制度被廢止之后，作為行政強(qiáng)制措施存在28年的收容教育制度也正式被廢止。

2019年12月28日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于廢止有關(guān)收容教育法律規(guī)定和制度的決定》，自2019年12月29日起施行。該決定廢止了《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》（下稱《決定》）第四條第二款、第四款，以及據(jù)此實(shí)行的收容教育制度。

《決定》明確規(guī)定，在收容教育制度廢止前，依法作出的收容教育決定有效;收容教育制度廢止后，對(duì)正在被依法執(zhí)行收容教育的人員，解除收容教育，剩余期限不再執(zhí)行。

因作為一種限制人身自由權(quán)利長(zhǎng)達(dá)兩年的強(qiáng)制措施，收容教育制度常被質(zhì)疑對(duì)公安機(jī)關(guān)賦權(quán)太大，這個(gè)過(guò)程中缺少檢、法介入，易造成權(quán)力濫用;又因被收容人救濟(jì)渠道并不通暢，或?yàn)闄?quán)力尋租提供缺少監(jiān)管的灰色空間。近年來(lái)，要求廢止收容教育制度的呼聲越來(lái)越高。

新華社發(fā)布消息稱，隨著全面依法治國(guó)的深入推進(jìn)和法律體系的不斷完善，以及治安管理處罰法與刑法的有效銜接，法律責(zé)任的進(jìn)一步完備，收容教育措施在實(shí)踐中已經(jīng)較少適用，收容教育制度的歷史作用已經(jīng)完成，這是以法治思維和法治方式加強(qiáng)社會(huì)管理的重要體現(xiàn)。

看到收容教育制度被廢止的消息后，京衡律師事務(wù)所主任陳有西稱，“終于廢止了這個(gè)行政法規(guī)”。他對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱，隨著收容遣送制度、勞動(dòng)教養(yǎng)制度、收容教育制度相繼被取消，今后對(duì)一個(gè)人定罪關(guān)押必須由法院開(kāi)庭審理以后進(jìn)行判決，并保護(hù)他的辯護(hù)權(quán)和接受公開(kāi)審判進(jìn)行抗辯的權(quán)利。

收容教育制度對(duì)于遏制賣淫嫖娼現(xiàn)象，曾發(fā)揮重要作用。圖/中新

收容教育越來(lái)越少適用

收容教育制度是中國(guó)教育改造賣淫嫖娼活動(dòng)、凈化社會(huì)風(fēng)氣、防止性病蔓延的一項(xiàng)行政措施。1984年10月，借鑒新中國(guó)成立初期的妓女收容教養(yǎng)院，上海市公安局率先創(chuàng)辦賣淫婦女收容教育所，并推廣到各地。

1991年，第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》，正式確立了收容教育的地位。這份決定稱，對(duì)賣淫、嫖娼的，可以由公安機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門強(qiáng)制集中進(jìn)行法制教育、德育教育和生產(chǎn)勞動(dòng)，使之改掉惡習(xí)。期限為6個(gè)月至2年。1993年，國(guó)務(wù)院頒布《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》，規(guī)定收容教育由縣級(jí)公安機(jī)關(guān)決定執(zhí)行。

長(zhǎng)期關(guān)注性工作者群體的張莉（化名）觀察，此前不少性工作者被抓后，難逃被收容教育的“噩運(yùn)”，且多數(shù)不敢提起行政復(fù)議或者打行政訴訟的官司，“不少人出來(lái)后還會(huì)走上老路，還要跟警察打交道”。

致力于行政法學(xué)研究的清華大學(xué)法學(xué)院教授何海波，從裁判文書(shū)網(wǎng)和媒體報(bào)道，研究了幾十例此類行政訴訟案。

何海波認(rèn)為，除非當(dāng)事人拿出有力證據(jù)證明其不屬于收容對(duì)象，或者行政機(jī)關(guān)有濫用職權(quán)等極端情節(jié)，一般來(lái)說(shuō)當(dāng)事人很難勝訴。行政機(jī)關(guān)是否遵循聽(tīng)證、告知等正當(dāng)程序，法院也“在所不問(wèn)”。而當(dāng)事人沒(méi)有聽(tīng)證權(quán)利、家屬不能得到及時(shí)通知等因素，導(dǎo)致收容教育的實(shí)施程序缺乏保障。在收容教育領(lǐng)域不僅勝訴難，還存在起訴難，當(dāng)事人“不懂告”“不便告”“不愿告”，因此事后的救濟(jì)缺乏力度。

毋庸置疑，收容教育制度對(duì)于遏制賣淫嫖娼現(xiàn)象曾發(fā)揮重要作用。公安部機(jī)關(guān)刊物《人民公安》在1999年的一篇文章中稱，自收容教育1991年被正式確立后至1998年，共收容教育25.08萬(wàn)余人。其中1998年收容教育3.3萬(wàn)余人。

此后，收容教育在執(zhí)行中逐漸收縮。2002年，有關(guān)方面公開(kāi)的收容人數(shù)為2.8萬(wàn)人。同時(shí)，收容教育所的數(shù)量也出現(xiàn)變化。自1984年第一家收教機(jī)構(gòu)成立，2005年擴(kuò)展為200余個(gè)，2014年時(shí)全國(guó)收容教育所的數(shù)量又大幅下降。

律師趙運(yùn)恒曾向公安部申請(qǐng)公開(kāi)收容教育各省執(zhí)行情況，全國(guó)收容教育所的名稱、數(shù)量、分布和收容教育人數(shù)等信息。趙運(yùn)恒對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱，2014年7月22日，他收到公安部答復(fù)稱，當(dāng)時(shí)全國(guó)共有116個(gè)收容教育所。

同在2014年，90后女孩陳思樂(lè)以婦女維權(quán)志愿者的身份，向全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市的政府和公安廳及公安部寄出320份信息公開(kāi)申請(qǐng)，了解收容教育在執(zhí)行中的有關(guān)數(shù)據(jù)。2014年5月，陳思樂(lè)收到56份有部分實(shí)質(zhì)內(nèi)容答復(fù)的回復(fù)。安徽、江西和西藏方面回復(fù)稱，現(xiàn)無(wú)收教所。其中，安徽方面稱，自2005年以來(lái)，省內(nèi)原有的17個(gè)收教所“不具備收容條件”被責(zé)令關(guān)閉;江西方面答復(fù)，自2006年開(kāi)始實(shí)施《治安管理處罰法》后，未再對(duì)賣淫嫖娼人員實(shí)施收教。

近十年，被收容教育的人數(shù)無(wú)公開(kāi)數(shù)據(jù)可查，但賣淫嫖娼者已大幅減少。據(jù)《中國(guó)法律年鑒》，2013年和2014年公安機(jī)關(guān)查處的賣淫、嫖娼案件均是8萬(wàn)余起。這與1999年全國(guó)公安機(jī)關(guān)查處賣淫嫖娼案件22萬(wàn)起、查處賣淫嫖娼違法人員45萬(wàn)余人相比，查處的案件量縮水61%。

廢止共識(shí)

近年來(lái)，收容教育制度備受爭(zhēng)議。不少學(xué)者與律師質(zhì)疑收容教育制度的合法性與正當(dāng)性，并不斷呼吁廢止。尤其是被稱為“惡法”的勞動(dòng)教養(yǎng)制度在2013年底“壽終正寢”后，被稱為“小勞教”、“類勞教”的收容教育制度何時(shí)廢止備受外界關(guān)注。

收容教育是限制公民人身自由的強(qiáng)制措施，期限是6個(gè)月至2年，具體規(guī)定這項(xiàng)制度的是一部行政法規(guī)。2000年3月通過(guò)的《立法法》規(guī)定，“對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”只能制定法律。因此，這項(xiàng)制度與《立法法》的規(guī)定相抵觸。

2014年3月，全國(guó)政協(xié)委員、中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)朱征夫，向全國(guó)“兩會(huì)”遞交提案呼吁廢除收容教育制度。2016年，他又再次提出相關(guān)的提案。

著名法學(xué)家郭道暉等人，2014年向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提交聯(lián)名信，建議廢止有關(guān)收容教育的法律規(guī)定。具體理由包括，收容教育制度違反現(xiàn)行法律，如屬于限制人身自由的收容教育由公安機(jī)關(guān)決定和執(zhí)行，沒(méi)有檢察院和法院的介入，這與憲法精神相違背，違反《立法法》和《行政處罰法》等;在執(zhí)行中，這種缺乏監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)為執(zhí)行中的權(quán)力尋租提供了空間;收教制度并未實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)目的。

郭道暉對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱，不經(jīng)法院審理，僅由公安機(jī)關(guān)決定限制人身自由，違反法治精神。

2018年，廢止收容教育制度正式提上日程。當(dāng)年，全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任沈春耀作《關(guān)于2018年備案審查工作情況的報(bào)告》時(shí)透露，“近年來(lái)，收容教育措施的運(yùn)用逐年減少，收容教育人數(shù)明顯下降，有些地方已經(jīng)停止執(zhí)行。通過(guò)調(diào)研論證，各有關(guān)方面對(duì)廢止收容教育制度已經(jīng)形成共識(shí)，啟動(dòng)廢止工作的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟?！?/p>

“總的來(lái)看，收容教育制度實(shí)施多年，在維護(hù)社會(huì)治安秩序、教育挽救賣淫嫖娼人員、遏制不良社會(huì)風(fēng)氣蔓延等方面發(fā)揮了積極作用。但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和民主法治建設(shè)的深入推進(jìn)，特別是2013年廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度后，情況發(fā)生了很大變化?！鄙虼阂硎?。

廢止收容教育制度后，收容教育制度不再實(shí)施，但賣淫、嫖娼行為仍然是中國(guó)《治安管理處罰法》明確規(guī)定的違法行為?！吨伟补芾硖幜P法》第六十六條規(guī)定：賣淫、嫖娼的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處五千元以下罰款;情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。在公共場(chǎng)所拉客招嫖的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。

此外，《刑法》還規(guī)定了組織賣淫、強(qiáng)迫賣淫等罪名，并規(guī)定了明確的法定刑，刑法的規(guī)定也是遏制賣淫嫖娼行為的重要手段。