家庭承包制下集體承包問題研究綜述

胡超

[提要] 1978年，我國在廣大農(nóng)村開始實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，其主要表現(xiàn)形式是在集體成員中分田到戶到個(gè)體承包。隨著我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制向家庭承包制發(fā)展。本文從農(nóng)業(yè)市場變化以及農(nóng)戶角度分析集體承包的必要性，從最重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料土地去分析集體承包面對的挑戰(zhàn)，最后引入集體成員概念，解決家庭承包制的承包主體問題。

關(guān)鍵詞：家庭承包制;滯后性;集體成員的動(dòng)態(tài)化

本文為廣西文科中心項(xiàng)目：“發(fā)展壯大珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶農(nóng)村村級集體經(jīng)濟(jì)研究——以廣西為例”（項(xiàng)目編號：ZX2017004）

中圖分類號：F32 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2019年10月25日

家庭承包制，改變了農(nóng)村舊的管理體制，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。隨著我國市場化水平的提高，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制所推行的個(gè)體經(jīng)營，不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。在十九大的報(bào)告中，明確保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包期后再延長30年，使得在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下長久承包成為可能?；诖耍疚奶骄考w成員動(dòng)態(tài)化下的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制中的規(guī)模經(jīng)營問題。

一、家庭承包制下集體承包的必要性

農(nóng)業(yè)市場價(jià)格指數(shù)的變化，反映了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的變動(dòng)情況，也從側(cè)面反映了我國農(nóng)業(yè)市場的變化情況，家庭承包制下的分田到戶個(gè)體經(jīng)營已不能適應(yīng)這種變化要求，因?yàn)閱蝹€(gè)農(nóng)戶并不是完全的市場主體。家庭承包制的未來的發(fā)展方向必定是規(guī)?；?jīng)營，專業(yè)化經(jīng)營，就不可避免的走集田入戶規(guī)模經(jīng)營道路。

農(nóng)業(yè)的發(fā)展趨勢是規(guī)模生產(chǎn)，專業(yè)化經(jīng)營，而規(guī)模生產(chǎn)，專業(yè)化經(jīng)營必須要將土地集中起來，進(jìn)行集約化生產(chǎn)。現(xiàn)行家庭承包制下個(gè)體經(jīng)營承包的土地有現(xiàn)，為粗放式經(jīng)營，與農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)經(jīng)營趨勢違背。在農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)條件下，要求將土地集中起來，規(guī)模經(jīng)營。對于家庭聯(lián)產(chǎn)承包制而言，要求將土地集中起來承包給個(gè)體戶經(jīng)營。

（一）家庭承包制下我國農(nóng)業(yè)市場價(jià)格指數(shù)波動(dòng)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，在2008年，我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價(jià)格指數(shù)為120.3%，到2017年，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格指數(shù)為100.6%，其中在2014年僅為99.1%，整體呈下滑趨勢，谷物的價(jià)格指數(shù)也呈下降趨勢，兩者同時(shí)說明了我國農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)還達(dá)不到市場的要求。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料指數(shù)波動(dòng)較大，在2008年，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格指數(shù)高達(dá)120.3%，但是在2017年為100.6%。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的波動(dòng)大，反映了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不穩(wěn)定。這種不穩(wěn)定也可以從使用的機(jī)械化農(nóng)具和半機(jī)械化農(nóng)具上反映出來。我國對農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資整體呈現(xiàn)出上升趨勢，從2006年的2，749.9億元到2017年26，708.0億元，12年上漲了871.24%，對制造業(yè)的投入，2006年為30，489.5億元，而在2017年增長到193，710億元，增長幅度為468.24%，雖然國家近十年對農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資增速大于對制造業(yè)的投資增速，從絕對值來看，農(nóng)業(yè)投資總額遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于制造業(yè)投資總額。此外，在農(nóng)業(yè)投入資金中，由于地方財(cái)政的緊張，將農(nóng)業(yè)資金轉(zhuǎn)為投入非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)象嚴(yán)重。（表1）

（二）家庭承包制下農(nóng)戶主體的不完全性。我國農(nóng)村土地劃分為集體所有，在家庭承包制下，農(nóng)民可根據(jù)自主需要，承包土地自主經(jīng)營，雖然極大地促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力大發(fā)展，但是國家依舊限制部分農(nóng)產(chǎn)品最低價(jià)格，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。由此可見：一是農(nóng)民還沒有完全成為市場主體;二是農(nóng)村生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品還達(dá)不到市場承認(rèn)的地步。這種問題的產(chǎn)生，是由現(xiàn)行制度下的家庭承包制導(dǎo)致的。我國實(shí)施家庭承包制的初衷是解決饑餓問題實(shí)現(xiàn)溫飽，所以農(nóng)村生產(chǎn)主要以自給消費(fèi)為主，但隨著我國市場化程度的不斷提高和完善，農(nóng)業(yè)市場化程度卻并沒有同步。學(xué)術(shù)界逐漸用家庭承包制來代替家庭承包制這一概念，來強(qiáng)調(diào)我國農(nóng)村發(fā)展的新變化。但是在家庭承包制下的農(nóng)民依舊是分散經(jīng)營自主決策;農(nóng)民雖有一定的自主權(quán)，但是農(nóng)民卻只有很少的土地資料?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個(gè)趨勢是，投入在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力越來越少，投入在土地上作物越來越集中生產(chǎn)，但農(nóng)業(yè)產(chǎn)出卻越來越高，很顯然，我國目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還未達(dá)到這種程度?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的另一個(gè)趨勢是機(jī)械化生產(chǎn)、高度分工、商品率高。但據(jù)調(diào)查，現(xiàn)在我國大概有三分之二的農(nóng)戶依舊是精耕細(xì)作，少數(shù)耕地上種4種以上的產(chǎn)品，包辦農(nóng)業(yè)生產(chǎn)前后的所有環(huán)節(jié)，商品率低，糧食商品率大概在30%左右。為什么農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不能走規(guī)?；l(fā)展道路呢？主要是因?yàn)榧彝コ邪?zé)任制下的農(nóng)田非集體內(nèi)部成員不能承包，不僅限制了承包的主體范圍，同時(shí)也限定了承包的土地規(guī)模數(shù)量。

二、集體承包中承包土地面臨的挑戰(zhàn)

（一）集體成員概念存在誤解。我國憲法和相關(guān)土地法律規(guī)定：農(nóng)村土地屬于集體所有，土地只能在集體成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)，不能在集體外部流轉(zhuǎn)。但目前關(guān)鍵問題對于什么是集體成員，怎么區(qū)分是否是集體內(nèi)部成員，存在歧義。法律條文沒有對集體成員給出明確解釋，學(xué)術(shù)界對集體成員的概念也沒達(dá)成共識。地方政府在根據(jù)土地法中去理解集體成員，往往是從靜態(tài)的概念中理解的：即法律上定義的集體成員指的是長時(shí)間內(nèi)一直在居住在某地的成員，對農(nóng)民而言，集體成員指的是長時(shí)間居住在本村的村民，及村民的繁衍后代，具體表現(xiàn)為農(nóng)民劃分為某個(gè)大隊(duì)某個(gè)組內(nèi)某個(gè)屯即屬于某個(gè)大隊(duì)某個(gè)組某個(gè)屯的集體成員。這種按常理理解的集體成員的概念是適應(yīng)靜態(tài)的流動(dòng)性差的社會的，不適應(yīng)流動(dòng)性強(qiáng)的工業(yè)社會，也不利于現(xiàn)在的土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大致有兩種變現(xiàn)形式：委托代耕、土地有償承包。這兩種土地承包方式大多只在一村之內(nèi)或極少在鄰村之間進(jìn)行。為什么農(nóng)村土地交易的數(shù)量比較小、交易范圍如此狹小呢？為什么家庭承包制不能大規(guī)模承包呢？那是因?yàn)榧w成員的概念不清晰，土地法也沒有做相應(yīng)說明，導(dǎo)致農(nóng)戶不敢大規(guī)模承包，地方政府也不敢鼓勵(lì)農(nóng)戶大規(guī)模承包。集體成員另一靜態(tài)變現(xiàn)在于集體內(nèi)部成員由于疾病自然死亡，新生的成員加入有限，導(dǎo)致集體內(nèi)部成員不斷減少，長此以往，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)一步減少。

（二）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清晰。新土改中將土地實(shí)行三權(quán)分立，即承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、所有權(quán)分立。在現(xiàn)行的家庭土地承包經(jīng)營制度的框架下，農(nóng)民僅有土地經(jīng)營權(quán)而無所有權(quán)。一方面由于國家政策人口規(guī)劃的變動(dòng)，會導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)的變動(dòng)，即某種程度上，農(nóng)民的土地的獨(dú)立自主經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定。對土地占有和使用的不穩(wěn)定，直接造成農(nóng)民對土地缺乏長期投資的熱情。建國至今，我國土地制度有五次大的調(diào)整：1949年到1952年的土地改革，實(shí)行土地公有制;1953年到1956年的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，建立社會主義性質(zhì)的土地制度;1958年到1978年實(shí)行集體所有制下的高級農(nóng)業(yè)合作社和人民公社的“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的土地改革;1978年到現(xiàn)在實(shí)行家庭承包制，分田到戶經(jīng)營;2008年，在中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議首次提出農(nóng)村土地可以流轉(zhuǎn)。在這五次土地改革中，還不包括土地制度改革大背景下的農(nóng)村土地調(diào)整。雖然《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第二十條規(guī)定耕地的承包期為三十年，但是頻繁的土地政策調(diào)整，使得農(nóng)民已經(jīng)產(chǎn)生了對土地的不安全的思想。農(nóng)民對農(nóng)村的水利灌溉等基本設(shè)施，都是抱著現(xiàn)在能用的態(tài)度去用的，關(guān)于水利灌溉等基本設(shè)施的維護(hù)，農(nóng)民并不熱情;另一方面由于在法律上沒有解釋清楚土地的使用權(quán)及其派生的收益權(quán)的分配，農(nóng)民始終處于弱勢地位，無法抗拒“土地所有者”身份的上級部門對土地收益權(quán)的變動(dòng)，和土地成果的享受。農(nóng)民對所有權(quán)的不清晰，最大弊端是造成農(nóng)民對土地使用缺乏有效的法律保護(hù)和愛護(hù)，對土地經(jīng)營抱著掠奪經(jīng)營的思想，直接后果是水土流失，陷入惡性循環(huán)，可持續(xù)發(fā)展受到制約，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營化也無從談起。

三權(quán)分立中將分離后的承包權(quán)認(rèn)定為成員權(quán)，非本集體經(jīng)濟(jì)成員不得承包本集體的土地，農(nóng)戶已獲得的承包權(quán)又只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓并經(jīng)農(nóng)民集體同意流轉(zhuǎn)其土地經(jīng)營權(quán)的，必須向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒?，?jīng)營主體再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或依法依規(guī)設(shè)定質(zhì)押，也必須經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意，并向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒?。這些規(guī)定一是制約了土地的經(jīng)營流轉(zhuǎn)，二是家庭承包責(zé)任制承包的承包主體范圍，難以想像集體內(nèi)部的土地承包怎么去走規(guī)模化經(jīng)營，窄小的承包主體如何形成產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

三、家庭承包制向集體承包的發(fā)展

從上面的分析中，可以得出如下結(jié)論：我國農(nóng)產(chǎn)品市場前景廣闊，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)市場化不高，重要的原因是家庭承包責(zé)任制制約了我國農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。農(nóng)村土地改革三條紅線要堅(jiān)持，筆者認(rèn)為，解決家庭承包責(zé)任制非集體成員不能承包的一個(gè)重要辦法是重新定義集體成員概念，使之動(dòng)態(tài)化，在此基礎(chǔ)上走單個(gè)農(nóng)民集體承包大量土地。

（一）集體成員的動(dòng)態(tài)化。憲法和土地管理辦法規(guī)定：農(nóng)村土地只能屬于集體成員集體所有;農(nóng)村土地承包法也明確規(guī)定：集體所有的土地只能夠由本集體內(nèi)的成員承包，即土地只能在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)承包。要解決土地大規(guī)模承包，就必須打破非集體成員不呢承包的界限，打破了非集體成員不能承包的界限，也意味著農(nóng)村土地集體所有制這一基本制度受到挑戰(zhàn)，所以怎么樣才能解決土地大規(guī)模承包而又維護(hù)了農(nóng)村土地集體所有制這一基本制度呢？那就是集體成員的動(dòng)態(tài)化，即允許新成員加入集體。新成員的加入不僅擴(kuò)寬了土地承包主體的范疇，而且可以部分解決農(nóng)村勞動(dòng)力不足問題。集體成員的動(dòng)態(tài)化，可以使家庭承包制重?fù)Q生機(jī)。首先它維護(hù)了家庭承包制度，又堅(jiān)持了土地集體制;同時(shí)它又為農(nóng)村土地經(jīng)營指明了方向——土地規(guī)模化經(jīng)營。

（二）經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)分離，擴(kuò)大經(jīng)營權(quán)主體。現(xiàn)行政策下的土地改革的思路是“三權(quán)分置，流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)”。在堅(jiān)持農(nóng)村土地所有的情況下，打破分田到戶單個(gè)承包的界限，從而實(shí)現(xiàn)，集田到戶，將土地集中給大戶經(jīng)營，走規(guī)模化發(fā)展道路。其本質(zhì)是流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)。在堅(jiān)持集體所有制的情況下，將土地集中承包給集體內(nèi)部成員，一定程度上促進(jìn)了土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但并沒有打破非集體成員土地不能承包的界限。按照這種方式的發(fā)展，農(nóng)業(yè)可在一定程度上實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)土地勞動(dòng)力之間的流轉(zhuǎn)。

（三）集體承包取代單個(gè)承包：走規(guī)模化生產(chǎn)道路。怎么解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不足問題呢？走規(guī)?；瘷C(jī)械化專業(yè)生產(chǎn)道路。集體成員的動(dòng)態(tài)化為規(guī)?；峁┝吮Ｕ稀＜彝コ邪朴煞痔锍邪絺€(gè)人，到將田地集中起來分配到農(nóng)戶。由于家庭承包制實(shí)施多年，可以分兩步走，先集中田地，再承包到個(gè)人。為了解決承包到個(gè)人難的問題，政府可以修建農(nóng)田基本設(shè)施，基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)田通水到水庫，稻田實(shí)現(xiàn)機(jī)械化生產(chǎn)。

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