失業(yè)保險(xiǎn)制度國(guó)際比較研究

姚婷

[提要] 失業(yè)保險(xiǎn)是社會(huì)保險(xiǎn)體系的重要組成部分，不僅能為中斷就業(yè)、失去工資收入的勞動(dòng)者提供基本生活保障，而且通過(guò)職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)等手段促進(jìn)失業(yè)者再就業(yè)。西方各主要國(guó)家實(shí)施失業(yè)保險(xiǎn)制度已經(jīng)有半個(gè)多世紀(jì)的歷史，在不斷實(shí)踐的過(guò)程中積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)，了解以及借鑒這些經(jīng)驗(yàn)將對(duì)中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的改革和發(fā)展有較大的促進(jìn)作用。因此，本文首先介紹美國(guó)、英國(guó)、日本和中國(guó)四個(gè)國(guó)家的失業(yè)保險(xiǎn)制度概況，并從失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍、資金來(lái)源、保險(xiǎn)項(xiàng)目及待遇、享受資格、保險(xiǎn)期限等方面比較它們的異同。最后指出我國(guó)應(yīng)借鑒其他國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，采取有效措施，建立和完善我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度。

關(guān)鍵詞：失業(yè)保險(xiǎn);機(jī)制設(shè)計(jì);國(guó)際比較;借鑒

中圖分類號(hào)：C979 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年10月9日

一、四國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度概述

（一）美國(guó)。美國(guó)的強(qiáng)制性失業(yè)保險(xiǎn)因各州而異，根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦政府頒布的《社會(huì)保障法》，失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面較廣，除一般雇員外，公務(wù)員和家傭也被包括在內(nèi)。失業(yè)保險(xiǎn)所需費(fèi)用主要由雇主承擔(dān)，各州通常都將保險(xiǎn)給付限制在原工資的50%以下。1935年《社會(huì)保障法》首次以聯(lián)邦法律的形式將失業(yè)保險(xiǎn)制度固定下來(lái)，成為各州頒布相關(guān)法律的立法依據(jù)?！渡鐣?huì)保障法》、《聯(lián)邦保險(xiǎn)稅法》這兩部法律主要規(guī)定：各州政府必須建立失業(yè)保險(xiǎn)制度;失業(yè)保險(xiǎn)稅由雇主繳納，每個(gè)企業(yè)開(kāi)業(yè)，雇主必須辦理失業(yè)保險(xiǎn)登記，并在企業(yè)內(nèi)公開(kāi)張貼參加失業(yè)保險(xiǎn)書(shū);失業(yè)保險(xiǎn)津貼的領(lǐng)取人必須符合一定的條件;失業(yè)保險(xiǎn)由聯(lián)邦政府勞工部和各州政府勞工局主管;失業(yè)保險(xiǎn)辦法全國(guó)不統(tǒng)一，由各州政府自行制定;聯(lián)邦勞工負(fù)責(zé)監(jiān)督州政府執(zhí)行失業(yè)保險(xiǎn)情況，并決定和撥付各州管理失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)行政費(fèi)用等。

（二）英國(guó)。英國(guó)是世界上第一個(gè)進(jìn)行工業(yè)化、生產(chǎn)社會(huì)化的國(guó)家，而在此過(guò)程中遇到了大規(guī)模的失業(yè)、貧困等社會(huì)性問(wèn)題。1911年，英國(guó)產(chǎn)生了《國(guó)民保險(xiǎn)法》，這是世界上第一部失業(yè)保險(xiǎn)法律，其中對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)做出規(guī)定，開(kāi)創(chuàng)了世界強(qiáng)制性失業(yè)保險(xiǎn)制度的先河，后來(lái)被許多國(guó)家效法，成為當(dāng)今失業(yè)保險(xiǎn)制度的主流。英國(guó)對(duì)失業(yè)的干預(yù)始于1911年的失業(yè)保險(xiǎn)法，當(dāng)時(shí)對(duì)長(zhǎng)期不能就業(yè)者采取的是臨時(shí)性失業(yè)救助，通過(guò)經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查，為一些貧困的失業(yè)者提供援助，直至20世紀(jì)40年代《貝弗里奇報(bào)告》出臺(tái)后，失業(yè)保險(xiǎn)才被包含在國(guó)民保險(xiǎn)之內(nèi)，而失業(yè)救助則被納入國(guó)民救助法的范圍。

（三）日本。日本在1947年以后，根據(jù)失業(yè)保險(xiǎn)法建立了失業(yè)保險(xiǎn)制度，在受保者失業(yè)后，向其支付失業(yè)補(bǔ)助金，以保障受保者的生活安定。1974年12月，日本出臺(tái)雇用保險(xiǎn)法，失業(yè)保險(xiǎn)法隨之被廢止，雇用保險(xiǎn)繼承了失業(yè)保險(xiǎn)制度的“失業(yè)補(bǔ)助”功能，而且進(jìn)一步增強(qiáng)了積極預(yù)防失業(yè)、調(diào)整雇用狀態(tài)、擴(kuò)大雇用機(jī)會(huì)、促進(jìn)勞動(dòng)者能力的開(kāi)發(fā)及提高，進(jìn)而謀求增進(jìn)改善勞動(dòng)者福利狀況的功能。1984年，日本失業(yè)保險(xiǎn)法律又進(jìn)行了調(diào)整，具體內(nèi)容是：（1）在失業(yè)保險(xiǎn)金支付天數(shù)確定方面，將過(guò)去僅依據(jù)年齡大小改成依據(jù)年齡及被保險(xiǎn)人參加保險(xiǎn)時(shí)間長(zhǎng)短確定，支付天數(shù)改為90～100天之間。（2）65歲以上老年人原則上被排除在了失業(yè)保險(xiǎn)適用范圍。因?yàn)槿毡疽?guī)定的退休年齡線多數(shù)在60～65歲之間，有些部門(mén)還可以工作到70歲。所以，已達(dá)到退休年齡的人應(yīng)該從失業(yè)保險(xiǎn)適用范圍中排除。（3）創(chuàng)設(shè)了對(duì)提早重新就業(yè)的失業(yè)人員支付補(bǔ)助金的制度，這種補(bǔ)助稱為“重新就業(yè)補(bǔ)貼”。1998年，日本失業(yè)保險(xiǎn)法律內(nèi)容再度調(diào)整，具體有兩項(xiàng)：一是創(chuàng)設(shè)“教育訓(xùn)練補(bǔ)助”制度，即對(duì)參加了勞動(dòng)指定的教育訓(xùn)練講座的工人，不分在職與失業(yè)，均可按照經(jīng)費(fèi)的80%支付;二是對(duì)因護(hù)理家人而中止工作的人支付“連續(xù)就業(yè)補(bǔ)助”，標(biāo)準(zhǔn)為本人工資的25%。

（四）中國(guó)。中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的正式建立是以1968年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》為標(biāo)志，規(guī)定對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)職工實(shí)行職工待業(yè)保險(xiǎn)制度，明確了建立制度的主要目的是配合國(guó)有企業(yè)改革和勞動(dòng)制度改革。20世紀(jì)90年代后，為了使勞動(dòng)力管理更加適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國(guó)政府開(kāi)始鼓勵(lì)地方政府實(shí)驗(yàn)性地建立失業(yè)保險(xiǎn)制度。經(jīng)過(guò)多年的努力和不間斷改革，1993年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》標(biāo)志著中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)入了正常運(yùn)行時(shí)期;1999年頒布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》標(biāo)志著適用于中國(guó)城市人口的統(tǒng)一失業(yè)保險(xiǎn)制度的建立，推動(dòng)了我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的進(jìn)一步發(fā)展，使我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)逐步步入法制化的軌道。

二、失業(yè)保險(xiǎn)制度國(guó)際比較

具體比較內(nèi)容為四國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的享受資格、覆蓋范圍、項(xiàng)目、資金來(lái)源、待遇水平、受益期限、統(tǒng)籌層次。美國(guó)要求被保險(xiǎn)人能夠且愿意重新就業(yè)，而且申請(qǐng)津貼前1年多時(shí)間至少就業(yè)半年;英國(guó)要求被保險(xiǎn)人具有勞動(dòng)能力并愿意從事全時(shí)工作，每周工作不少于16小時(shí);日本要求被保險(xiǎn)人失業(yè)前1年合計(jì)投保6個(gè)月以上，失業(yè)后需立即到職業(yè)介紹所登記;中國(guó)要求參保對(duì)象及其雇主必須連續(xù)繳費(fèi)滿一年，而且非雇員自愿中斷就業(yè)，并且具有再就業(yè)的打算。

美國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)已覆蓋95%的雇員，由聯(lián)邦和州基本失業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目、聯(lián)邦和州附加失業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目（針對(duì)高失業(yè)期向長(zhǎng)期失業(yè)者提供津貼）、退伍軍人失業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目、聯(lián)邦公職人員失業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目、鐵路工人失業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目構(gòu)成，失業(yè)保險(xiǎn)金由國(guó)家稅務(wù)局通過(guò)國(guó)家稅收方式，強(qiáng)制收繳，雇主和雇員均有義務(wù)繳納失業(yè)保險(xiǎn)稅;英國(guó)法律規(guī)定所有擁有固定工作的人員均有義務(wù)參加失業(yè)保險(xiǎn)，還有自我雇傭者（又稱自雇人員）等，由繳費(fèi)型失業(yè)保險(xiǎn)、收入調(diào)查型失業(yè)保險(xiǎn)以及失業(yè)津貼構(gòu)成，失業(yè)保險(xiǎn)資金是由企業(yè)、雇員和政府三方共同負(fù)擔(dān);日本法律規(guī)定被適用單位雇傭的勞動(dòng)者原則上皆是受保對(duì)象，由失業(yè)補(bǔ)救金和雇用安定、能力開(kāi)放以及雇用福利三項(xiàng)事業(yè)組成，資金主要由單位和被保險(xiǎn)人雙方共同負(fù)擔(dān)，國(guó)庫(kù)予以適當(dāng)補(bǔ)助;中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍包括國(guó)有企事業(yè)單位、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及其職工，具體待遇包括失業(yè)保險(xiǎn)金、醫(yī)療補(bǔ)助金、喪葬補(bǔ)助金和撫恤金、職業(yè)介紹補(bǔ)貼、最低生活保障待遇等。

美國(guó)各個(gè)州的失業(yè)保險(xiǎn)待遇金由各州自行安排，最低為每周180美元，最高為每周390美元，享受期限由等待期和給付期組成，各州給付期限最多達(dá)26周，可以根據(jù)實(shí)際做出相應(yīng)調(diào)整;英國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)待遇為年齡在25歲以上每周發(fā)放金額為49.15英鎊;18～24歲為38.9英鎊;18歲以下為29.6英鎊，收入調(diào)查型失業(yè)保險(xiǎn)待遇取決于家庭收入水平、年齡和家庭結(jié)構(gòu)，失業(yè)保險(xiǎn)基金主要來(lái)源于政府撥付和國(guó)民保險(xiǎn)基金收入，由雇主、雇員和政府三方繳納;日本失業(yè)保險(xiǎn)基本補(bǔ)助的日標(biāo)準(zhǔn)是失業(yè)前6個(gè)月的平均日工資的50%～80%左右，收益期限考慮繳費(fèi)期限、年齡及失業(yè)原因等因素，已經(jīng)形成全國(guó)統(tǒng)一的失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu);中國(guó)發(fā)放金額是最低工資標(biāo)準(zhǔn)的60%～80%，累計(jì)繳費(fèi)時(shí)間滿1年不足5年的，最長(zhǎng)能夠領(lǐng)取12個(gè)月的失業(yè)保險(xiǎn)金;累計(jì)繳費(fèi)時(shí)間滿5年不足10年的，最長(zhǎng)能夠領(lǐng)取18個(gè)月的失業(yè)保險(xiǎn)金;累計(jì)繳費(fèi)時(shí)間10年以上的，最長(zhǎng)能夠領(lǐng)取24個(gè)月的失業(yè)保險(xiǎn)金，統(tǒng)籌層次在市一級(jí)別，全國(guó)上千個(gè)統(tǒng)籌單位，管理分散。

三、完善中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的思考

（一）失業(yè)保險(xiǎn)模式的選擇。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的失業(yè)保險(xiǎn)模式，有向多層次保險(xiǎn)的發(fā)展趨勢(shì)。目前失業(yè)保險(xiǎn)，有“失業(yè)保險(xiǎn)+事業(yè)救濟(jì)”的銜接型、“失業(yè)保險(xiǎn)+企業(yè)補(bǔ)充失業(yè)津貼”的補(bǔ)充型和“失業(yè)保險(xiǎn)+特殊事業(yè)補(bǔ)助”的援助型三種。這種復(fù)合型失業(yè)保險(xiǎn)制度優(yōu)于單一的失業(yè)保險(xiǎn)制度，具體體現(xiàn)在：擴(kuò)大事業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面;抵御風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng);提高失業(yè)者及其家屬生活保障程度，滿足不同層次居民的需要。中國(guó)在制定新的失業(yè)保險(xiǎn)法時(shí)，可以考慮將復(fù)合式失業(yè)保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)納入其中。

（二）進(jìn)一步擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍，并且嚴(yán)格申領(lǐng)資格及期限。國(guó)際勞工組織1988年《促進(jìn)就業(yè)和失業(yè)保護(hù)公約》（第168號(hào)）文件指出，每位失業(yè)者不受歧視地獲得失業(yè)保障是社會(huì)保障權(quán)益中不可或缺的重要權(quán)利之一，會(huì)員國(guó)應(yīng)努力擴(kuò)大失業(yè)保障的覆蓋范圍，使每一位從業(yè)者都有權(quán)平等地參與并獲得失業(yè)權(quán)益的保障。我們需要借鑒美國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大覆蓋范圍并且嚴(yán)格申領(lǐng)資格，尤其要考慮到農(nóng)名工、大學(xué)生等特殊群體，設(shè)立專門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行審核，規(guī)范領(lǐng)取期限，確保失業(yè)保險(xiǎn)基金良好運(yùn)行。

（三）提高失業(yè)保險(xiǎn)受益水平。首先，給付待遇水平應(yīng)滿足人們的平常生活需要，補(bǔ)助的發(fā)放可以參照職工工資的平均工資來(lái)進(jìn)行發(fā)放，且不同工資人口的發(fā)放比例也應(yīng)不同，使職工在面臨失業(yè)的情況下后基本生活保障得到保障;其次，增加其他失業(yè)補(bǔ)助項(xiàng)目，如贍養(yǎng)補(bǔ)助金，用于補(bǔ)貼失業(yè)者所要贍養(yǎng)的其他人口。我國(guó)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定“失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)，按照低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)、高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的水平”確定。我國(guó)有必要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)完善立法，提升失業(yè)保險(xiǎn)金的受益水平以切實(shí)保障失業(yè)者的生活支出需求，在確定失業(yè)保險(xiǎn)的受益金額時(shí)，綜合考慮失業(yè)者個(gè)人及家庭多方面?zhèn)€性化的因素，并體現(xiàn)與個(gè)人工資掛鉤的效率原則，使失業(yè)保險(xiǎn)金更好地發(fā)揮生活保障和消費(fèi)平滑的作用。

（四）豐富基金支出范圍，充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)“三位一體”的功能。失業(yè)保險(xiǎn)不能僅對(duì)失業(yè)人員進(jìn)行救助，還應(yīng)對(duì)失業(yè)人員進(jìn)行勞動(dòng)技能培訓(xùn)，并為其提供良好的再就業(yè)平臺(tái)，使其增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)再就業(yè)?！妒I(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)基金可用于失業(yè)保險(xiǎn)金、醫(yī)療補(bǔ)助金、職業(yè)培訓(xùn)、喪葬補(bǔ)助金以及向供養(yǎng)者提供撫恤金等，仍主要限于基本生活保障，關(guān)于預(yù)防失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)的規(guī)定非常有限。未來(lái)我國(guó)有必要從失業(yè)保險(xiǎn)的立法層面進(jìn)一步豐富失業(yè)保險(xiǎn)的受益內(nèi)容和基金支出范圍，全方位思考和解決失業(yè)問(wèn)題，構(gòu)建“失業(yè)保險(xiǎn)+失業(yè)預(yù)防+就業(yè)援助”于一體的全方位失業(yè)保障制度，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。

（五）加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)法制建設(shè)。國(guó)務(wù)院頒布的法律法規(guī)對(duì)于中國(guó)建立失業(yè)保險(xiǎn)制度和促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了一定的作用，但在執(zhí)行過(guò)程中暴露出了失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)收繳難、資金挪用嚴(yán)重、管理費(fèi)用過(guò)高、救濟(jì)金發(fā)放不合理等問(wèn)題。因此，加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)的法制建設(shè)刻不容緩。目前，中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的法制建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，加強(qiáng)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的失業(yè)保險(xiǎn)法制建設(shè)要特別注意以下幾點(diǎn)：一是要在憲法中增補(bǔ)失業(yè)保險(xiǎn)方面的條款，增強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)法制建設(shè)的權(quán)威性;二是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)要盡快制定和通過(guò)《失業(yè)保險(xiǎn)法》及其配套法律，以維護(hù)失業(yè)保險(xiǎn)法律的真正效力;三是要明確和制定有關(guān)法律責(zé)任和處罰條款，充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)法律的震懾力。

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