淺議新形勢下財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)的思路和舉措

楊彩虹

[摘 要] 預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，而財(cái)政專項(xiàng)資金始終是預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的關(guān)注重點(diǎn)。文章結(jié)合當(dāng)前深化改革的背景，梳理了財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)的范圍和重點(diǎn)，并對今后工作提出展望。

[關(guān)鍵詞] 審計(jì);預(yù)算執(zhí)行;專項(xiàng)資金;財(cái)政

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2020.01.136

財(cái)政專項(xiàng)資金面廣量大，在預(yù)算資金總盤子中占有較大比重，以筆者所在地區(qū)為例，2017年度市本級安排政府性專項(xiàng)資（基）金44.35億元，占當(dāng)年可支配綜合財(cái)力的比重超過1/3，這就決定了財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中的重要地位。

1 新形勢下財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)的新要求

（1）從預(yù)算監(jiān)督重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變來看。預(yù)算法修正之后，政府預(yù)算審查監(jiān)督的重點(diǎn)從赤字規(guī)模和預(yù)算收支平衡狀況轉(zhuǎn)為支出預(yù)算和政策，這就要求加大對重點(diǎn)支出的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。[1]事實(shí)上財(cái)政支出除了保工資保運(yùn)轉(zhuǎn)等“養(yǎng)人”支出之外，其余的“做事”資金主要由本級財(cái)力安排的專項(xiàng)資金構(gòu)成，其撥付是否到位，使用績效如何，都是地方領(lǐng)導(dǎo)最為關(guān)心的問題。

（2）從政策貫徹落實(shí)的要求來看。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求優(yōu)化要素投入結(jié)構(gòu)、供需結(jié)構(gòu)，疏通資金渠道;自十九大召開以來，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧和污染防治三大攻堅(jiān)戰(zhàn)全面啟動，相關(guān)領(lǐng)域的財(cái)政專項(xiàng)資金投入逐步加大，例如筆者所在地區(qū)財(cái)政部門近年在預(yù)算中安排了大量生態(tài)文明建設(shè)、扶貧和涉企專項(xiàng)資金，它們自然成為審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)。

（3）從健全財(cái)政管理的角度來看。通過審計(jì)對本級安排專項(xiàng)資金提出針對性建議，以促進(jìn)預(yù)算科學(xué)化、精細(xì)化編制。如近年來，筆者單位通過審計(jì)促進(jìn)優(yōu)化了政府性專項(xiàng)資（基）金結(jié)構(gòu)，從原先的10類整合為產(chǎn)業(yè)扶持、基本民生、公共服務(wù)、公共投資4類，取消或整合單項(xiàng)100萬元以下的“小散亂”專項(xiàng)，這就在有限財(cái)力下體現(xiàn)了集中力量辦大事的目標(biāo)。

（4）從審計(jì)全覆蓋的目標(biāo)來看。財(cái)政專項(xiàng)資金往往轉(zhuǎn)化為國有資產(chǎn)，生態(tài)環(huán)保類的專項(xiàng)資金大多涉及自然資源;同時(shí)，專項(xiàng)資金使用離不開政策執(zhí)行的背景，以城建類專項(xiàng)資金為例，它不僅是預(yù)算執(zhí)行的問題，還應(yīng)結(jié)合投資政策、建設(shè)程序、基建財(cái)務(wù)規(guī)則等考慮。因此專項(xiàng)資金審計(jì)不僅是預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的一部分，也是溝通各專業(yè)審計(jì)的橋梁，有助于審計(jì)全覆蓋目標(biāo)的集約化實(shí)現(xiàn)。

2 當(dāng)前財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)面臨的難點(diǎn)

從地方審計(jì)機(jī)關(guān)的工作實(shí)際看，當(dāng)前財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)面臨三個(gè)難點(diǎn)：一是審計(jì)全覆蓋的目標(biāo)與有限的人力物力存在矛盾，對審計(jì)立項(xiàng)、項(xiàng)目實(shí)施帶來了更高要求。二是雖然每年“同級審”基本能摸清上年度財(cái)政專項(xiàng)資金的收支情況，但重點(diǎn)資金和項(xiàng)目的審計(jì)深度有待提高，同時(shí)對專項(xiàng)資金績效評價(jià)的手段有限，造成每年審計(jì)工作報(bào)告反映的問題往往雷同，對實(shí)現(xiàn)“常審常新”帶來一定困難。三是審計(jì)人員往往還局限在預(yù)算執(zhí)行框架內(nèi)看待財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)，結(jié)合國家財(cái)稅政策的深層次思考較少，對優(yōu)化專項(xiàng)資金設(shè)置、健全項(xiàng)目庫、合理編制預(yù)算的建設(shè)性意見也不多。這些都需要在今后的審計(jì)實(shí)踐中加以應(yīng)對和克服。

3 新形勢下財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)的幾點(diǎn)思考

當(dāng)前預(yù)算執(zhí)行審計(jì)面臨較大的技術(shù)和思維變革，為此專項(xiàng)資金審計(jì)也應(yīng)緊隨形勢開展，筆者認(rèn)為應(yīng)關(guān)注以下五個(gè)環(huán)節(jié)。

（1）在審計(jì)全覆蓋目標(biāo)下把握全面監(jiān)督與重點(diǎn)延伸的關(guān)系。一方面，專項(xiàng)資金審計(jì)面廣量大，實(shí)踐中需要點(diǎn)線面結(jié)合，各相關(guān)審計(jì)項(xiàng)目應(yīng)區(qū)分重點(diǎn)形成合力：其中財(cái)政審計(jì)掌握面上情況，選擇重點(diǎn)進(jìn)行延伸，或?qū)⒕€索移交其他審計(jì)組;部門審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)中循著資金流向進(jìn)行局部檢查;結(jié)合部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，可對部門扎口管理的專項(xiàng)資金同步審計(jì)，通過有限的項(xiàng)目最大限度實(shí)現(xiàn)全覆蓋;針對全局性的重點(diǎn)資金，還可組織上下級機(jī)關(guān)統(tǒng)一審計(jì)，擴(kuò)大監(jiān)督合力;另一方面，做好財(cái)政專項(xiàng)資金數(shù)據(jù)采集應(yīng)用，建立專項(xiàng)資金審計(jì)數(shù)據(jù)庫，形成重點(diǎn)資金周期“輪審”格局?？紤]到專項(xiàng)資金使用績效往往要結(jié)合多個(gè)年度的情況去分析，因此對單項(xiàng)資金每年立項(xiàng)審計(jì)的做法不一定高效，相反可能造成套路化，除非某項(xiàng)資金特別重要或按要求每年審計(jì)，周期“輪審”不失為一種較好的方法。

（2）根據(jù)專項(xiàng)資金投向的不同，分門別類探索專項(xiàng)資金審計(jì)方法。從專項(xiàng)資金投入形成的是公益性抑或經(jīng)營性資產(chǎn)，可將對應(yīng)專項(xiàng)資金粗分兩類，如生態(tài)環(huán)保、城市建設(shè)等領(lǐng)域的專項(xiàng)資金多屬公益性質(zhì)，這類專項(xiàng)資金應(yīng)以規(guī)范性檢查為主，即是否符合專項(xiàng)資金管理制度，投向是否滿足要求，項(xiàng)目是否按規(guī)定程序建設(shè)等。由于公益性項(xiàng)目不直接產(chǎn)生現(xiàn)金流，沒有固定的量化績效評價(jià)方法，因此對于項(xiàng)目的效益性，主要是結(jié)合預(yù)期目標(biāo)等資料進(jìn)行對比分析。而對投入經(jīng)營性項(xiàng)目的專項(xiàng)資金，則不妨借鑒企業(yè)財(cái)務(wù)管理中的投資決策理論，探索建立量化的績效評價(jià)方法。此外，還有部分專項(xiàng)資金屬于補(bǔ)貼補(bǔ)償性質(zhì)，不一定轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，對此應(yīng)重點(diǎn)檢查補(bǔ)助事項(xiàng)的合規(guī)性，但也可能需要關(guān)注效益性，如企業(yè)申請了財(cái)政專項(xiàng)資金補(bǔ)助，但長期未見效;或者對于市場機(jī)制能夠調(diào)節(jié)的事項(xiàng)仍然安排補(bǔ)助類專項(xiàng)資金，就都是關(guān)注的內(nèi)容。

（3）準(zhǔn)確把握問題的表象和實(shí)質(zhì)。如財(cái)政專項(xiàng)資金撥付進(jìn)度滯后、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)占比較大，屬于較為普遍的問題，但透過這一表象，問題的實(shí)質(zhì)往往在于項(xiàng)目管理和預(yù)算安排，如項(xiàng)目遇到各類“瓶頸”導(dǎo)致進(jìn)度滯后，或者預(yù)算安排本身不合理等，只有觸及這些根本原因才有助于解決問題而非“屢查屢犯”。反之，對于賬面已經(jīng)撥付到位的專項(xiàng)資金，也要留心其是否已實(shí)際撥付到位，有無違規(guī)按權(quán)責(zé)發(fā)生制列支，以及沉淀在部門或下屬單位等現(xiàn)象。審計(jì)實(shí)踐中有時(shí)會遇到財(cái)政部門從非稅專戶等賬戶的“其他應(yīng)付款”（實(shí)際上是未納入當(dāng)年預(yù)算的財(cái)政資金）中安排特定用途資金，它們無專項(xiàng)資金之名，但有專項(xiàng)資金之實(shí)，且因未納入預(yù)算存在較大的固有風(fēng)險(xiǎn)，因此也不妨在操作中一并納入專項(xiàng)資金審計(jì)的范圍，作為預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的一個(gè)延伸重點(diǎn)。

（4）在政策貫徹落實(shí)背景下力促建章立制。審計(jì)的終極目標(biāo)是暢通政策執(zhí)行，完善管理制度。財(cái)政專項(xiàng)資金本質(zhì)上是財(cái)政支出政策在預(yù)算中的體現(xiàn)，審計(jì)也應(yīng)緊扣積極財(cái)政政策（穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)內(nèi)需、補(bǔ)短板）的貫徹落實(shí)去思考。近年來，國務(wù)院、財(cái)政部密集出臺了一批財(cái)稅政策，應(yīng)以此為導(dǎo)向，檢查地方現(xiàn)有制度是否滯后甚至違規(guī)（如仍然要求下級配套專項(xiàng)資金等），提出修訂完善的建議。如在審計(jì)建議下，筆者所在地區(qū)財(cái)政部門于2018年度修訂了政府性專項(xiàng)資金管理辦法，明確預(yù)算年度終了將未用完的專項(xiàng)資金指標(biāo)全部收回，不再結(jié)轉(zhuǎn)。[2]對審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的預(yù)算執(zhí)行“瓶頸”和癥結(jié)，也不妨在更高的視角下探索解決路徑。筆者在實(shí)踐中曾遇到一則因相關(guān)領(lǐng)域管理制度未建立、部門分工不明晰導(dǎo)致肉菜追溯體系建設(shè)專項(xiàng)資金2000萬元長期滯留在財(cái)政部門的案例，之后通過審計(jì)建議促進(jìn)政府出臺了管理制度，有效加快了支出進(jìn)度。

（5）在有限財(cái)力的制約下優(yōu)化財(cái)政專項(xiàng)資金設(shè)置。財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)主要關(guān)注支出，但不能脫離財(cái)政收入的背景。當(dāng)前，多地政府債務(wù)償還和剛性支出壓力較大，在“吃飯財(cái)政”的窘境下安排資金“做事”的余地確實(shí)不多。基于此，審計(jì)更應(yīng)具有大局觀念，結(jié)合可支配財(cái)力、未來償債壓力的考慮，對優(yōu)化專項(xiàng)資金設(shè)置建言獻(xiàn)策。如對于市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的、投入產(chǎn)出不成比例的、效用不明顯的專項(xiàng)資金，都應(yīng)大膽提出調(diào)整乃至退出的建議;再如各類專項(xiàng)資金的配比問題，在財(cái)力緊張的背景下，不妨采取市場化的方式支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，壓縮無償資助式的專項(xiàng)資金，嘗試股權(quán)投資、貸款貼息、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)扔袃斒褂梅绞?，并更多投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域;又如城建類專項(xiàng)資金往往資金量大、周期長，對地方財(cái)力是一大考驗(yàn)，因此應(yīng)在確保前期手續(xù)合規(guī)、完備的前提下，對建設(shè)資金來源進(jìn)行充分論證，在確保財(cái)力可承受的條件下分年度安排財(cái)政專項(xiàng)資金。通過這些途徑，最終健全財(cái)政專項(xiàng)資金管理機(jī)制，從整體上提高預(yù)算工作水平。

參考文獻(xiàn)：

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