行政決策監(jiān)督法治化路徑探討

摘 要：為防止行政決策權(quán)濫用引發(fā)腐敗現(xiàn)象，保障法治政府建設(shè)質(zhì)量，應(yīng)明確決策監(jiān)督主體職能并使其各主體之間加強(qiáng)配合、提高監(jiān)督人員綜合素質(zhì)、規(guī)范決策監(jiān)督的程序，從而完善決策監(jiān)督體系，使行政決策權(quán)在法律范圍內(nèi)高效運(yùn)行，促進(jìn)行政決策法治化的進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：行政決策;監(jiān)督;法治化

監(jiān)督是人與人之間的一種對象性行為，其目的在于通過監(jiān)察和督促，規(guī)范監(jiān)督對象的行為，使之符合一定的方向和目標(biāo)。監(jiān)督在社會(huì)發(fā)展中的作用突出體現(xiàn)在對公共權(quán)力異化的制約上。公共權(quán)力的異化突出地表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是利用公權(quán)力謀取個(gè)人或集團(tuán)利益，即以權(quán)謀私;二是超越權(quán)力范圍行使權(quán)力，也就是濫用公權(quán)。公權(quán)力異化的危害不僅損害公共利益，更重要的是導(dǎo)致公權(quán)力機(jī)關(guān)的腐敗。防止權(quán)力異化的有效方法是對權(quán)力的制約和監(jiān)督。沒有制約的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗，同樣，沒有監(jiān)督的制約等于沒有制約。

為防止決策權(quán)力濫用引發(fā)腐敗現(xiàn)象，造成巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)損失，保障法治政府建設(shè)質(zhì)量，應(yīng)加強(qiáng)對行政決策行為的監(jiān)督，完善決策監(jiān)督體系。使監(jiān)督主體不受其它因素的干擾，獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，樹立監(jiān)督主體的權(quán)威，以此來制約決策權(quán)，使行政決策權(quán)在法律范圍內(nèi)高效運(yùn)行。

一、明確決策監(jiān)督主體職能并加強(qiáng)配合

我國國家行政決策監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要包括人大、紀(jì)委、監(jiān)察、審計(jì)和司法機(jī)關(guān)。這些監(jiān)督機(jī)關(guān)之間存在著權(quán)力重疊和職能交叉的現(xiàn)象。彼此又缺乏溝通和聯(lián)系，工作中往往各自為戰(zhàn)，不能做到合理分工、協(xié)調(diào)互動(dòng)。這樣容易造成重復(fù)監(jiān)督，帶來監(jiān)督資源的浪費(fèi)。同時(shí)又造成有些領(lǐng)域無人監(jiān)管，各監(jiān)督主體出于自身利益考慮，在行政決策監(jiān)督過程中對監(jiān)督主體表現(xiàn)出了較為明顯的選擇性和功利性。對于存在問題較多，風(fēng)險(xiǎn)較大的行政決策，監(jiān)督主體相互推諉、扯皮，這些現(xiàn)象都是由于職責(zé)不清造成，使行政決策監(jiān)督的效能發(fā)揮受到很大影響。

（一）確保人大監(jiān)督職能的發(fā)揮

人民代表大會(huì)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，“一府兩院一委”即政府、法院、檢察院、監(jiān)察委由人大選舉產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。人大決定國家大政方針，監(jiān)督“一府兩院一委”依法行政、公正司法。我國人大具有立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)等職權(quán)，但人大的監(jiān)督權(quán)卻遠(yuǎn)未發(fā)揮作用。法律賦予了人大較高的監(jiān)督地位，而實(shí)際監(jiān)督中地位低，行政決策主體置人大監(jiān)督意見而不顧的情況，時(shí)有發(fā)生，人大也很少主動(dòng)實(shí)施監(jiān)督權(quán)，導(dǎo)致現(xiàn)有人大監(jiān)督職能發(fā)揮不足。加之，我國人大代表的素養(yǎng)參差不齊，人大代表中有部分人員還是決策主體的行政人員，人大與行政機(jī)關(guān)有著密切的聯(lián)系，導(dǎo)致人大對決策監(jiān)督的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。筆者針對人大對行政決策監(jiān)督權(quán)實(shí)施的理想效果與實(shí)際反差甚大的問題，提出三個(gè)方面的對策。

1.樹立人大監(jiān)督權(quán)威

人大權(quán)威得以樹立，才能有效發(fā)揮監(jiān)督職能?！吨腥A人民共和國監(jiān)督法》（簡稱《監(jiān)督法》）中規(guī)定人大有調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)，人大應(yīng)較好的行使這兩種權(quán)力，決策者感受到壓力，迫于人大的震懾力，嚴(yán)格依照法律作出決策。當(dāng)然人大權(quán)威的樹立并非易事，須保證人大及常委會(huì)的獨(dú)立性，特別是有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)構(gòu)，給予財(cái)政支持，不受制于監(jiān)督對象。同時(shí)，外界力量的支持還不足以樹立人大權(quán)威，人大自身應(yīng)加強(qiáng)建設(shè)，對于部分懈于履行憲法和法律職責(zé)的代表，應(yīng)撤銷其人大代表資格。

2.規(guī)范人大監(jiān)督程序

從人大目前對行政決策監(jiān)督的實(shí)施情況考察，造成人大監(jiān)督不力還有一個(gè)重要原因就是現(xiàn)行立法中對于人大監(jiān)督的程序規(guī)定過于原則，實(shí)踐操作中有較大的彈性。人大從事監(jiān)督的行為應(yīng)有嚴(yán)格的法律程序予以規(guī)制，對于人大濫用監(jiān)督權(quán)或拖延履行監(jiān)督權(quán)的情況，都應(yīng)追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。人大監(jiān)督程序的立法遺漏，必須通過立法加以完善。同時(shí)，應(yīng)將人大履行監(jiān)督?jīng)Q策權(quán)時(shí)的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、程序規(guī)定向社會(huì)公開，將監(jiān)督程序予以透明化。

3.改進(jìn)人大監(jiān)督方式

人大目前實(shí)施監(jiān)督的方式還有待改進(jìn)。一改被動(dòng)為主動(dòng)?！侗O(jiān)督法》第8條規(guī)定：人大常委會(huì)對行政決策事項(xiàng)，可聽取和審議政府的專項(xiàng)工作報(bào)告。從此法條規(guī)定可知，人大常委會(huì)可主動(dòng)監(jiān)督行政決策。對于人大常委會(huì)在工作中發(fā)現(xiàn)社會(huì)各界關(guān)注及信訪工作部門反映的行政決策問題等，行使監(jiān)督權(quán)時(shí)可采取主動(dòng)的方式。二是從抽象變具體。人大的監(jiān)督方式多為對政府行為的抽象監(jiān)督，而抽象監(jiān)督的缺點(diǎn)是過于籠統(tǒng)，較為空洞，人大應(yīng)針對具體的事項(xiàng)展開監(jiān)督，將著力點(diǎn)放在可能侵犯重大公共利益的決策上。

（二）重視發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督主體的作用

1.增強(qiáng)政協(xié)監(jiān)督

政治協(xié)商制度是重要民主參政議政制度。政協(xié)委員一般都是各方面的專家或高層次人才。他們看待問題和分析問題更加科學(xué)合理，也能更加深入和貼近實(shí)際。所提建議針對性和科學(xué)性較強(qiáng)，能充分利用自己的特長為行政決策提出寶貴意見和建議，但在現(xiàn)實(shí)中政協(xié)監(jiān)督存在一些問題：一是政協(xié)人員結(jié)構(gòu)不合理。政協(xié)正在逐漸變?yōu)辄h政機(jī)關(guān)退休干部的養(yǎng)老場所，大部分領(lǐng)導(dǎo)干部選擇政協(xié)作為自己的二線。這部分人年齡偏大，思想保守。在決策監(jiān)督中很難提出中肯的意見，更多是蒼白無力、無關(guān)痛癢的提案，難以提高政府決策的水平。二是政協(xié)監(jiān)督缺乏權(quán)威性。政協(xié)對決策的監(jiān)督?jīng)]有懲處性和強(qiáng)制性，只有批評和建議的權(quán)利。這種監(jiān)督力度較弱，往往流于形式，使政協(xié)監(jiān)督的效力大打折扣。針對政協(xié)監(jiān)督存在的問題，筆者認(rèn)為：

首先改善政協(xié)的人員結(jié)構(gòu)。若想提高政協(xié)的監(jiān)督作用，就須改善目前政協(xié)中人員的結(jié)構(gòu)不合理的狀態(tài)：一政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)人員中部分是行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)退居二線轉(zhuǎn)崗去政協(xié)的，他們不愿意走到行政機(jī)關(guān)的對立面，帶領(lǐng)政協(xié)監(jiān)督行政，有名無實(shí)。所以應(yīng)調(diào)整政協(xié)的人員結(jié)構(gòu)，去行政化，廣泛吸收專業(yè)性較強(qiáng)的人才加入，提高各領(lǐng)域、各行業(yè)政協(xié)人員的專家比;二是目前政協(xié)人員普遍年齡偏大，工作缺乏一定的拼勁與活力，在人員的年齡結(jié)構(gòu)比中，鼓勵(lì)政協(xié)人員年輕化，適當(dāng)提高中青專家人員的比重。因?yàn)橹星嗄陮＜医逃潭雀撸裰饕庾R(shí)強(qiáng)，在實(shí)施監(jiān)督行政時(shí)敢于提出批評意見，真實(shí)地表達(dá)自己的觀點(diǎn)。

其次，提高政協(xié)監(jiān)督權(quán)威性。政協(xié)提出的監(jiān)督建議不具有強(qiáng)制性，若想發(fā)揮監(jiān)督作用，需得到?jīng)Q策主體的認(rèn)可，所以必須樹立政協(xié)監(jiān)督的權(quán)威性：一選拔優(yōu)秀的民主黨派人士去行政機(jī)關(guān)任職，且委派給民主黨派人士實(shí)質(zhì)性的職權(quán)，擔(dān)任部門的主要負(fù)責(zé)人，充分保證其監(jiān)督的能力，民主黨派人士在行政決策的集體討論時(shí)有話語權(quán)。二政協(xié)應(yīng)主動(dòng)針對行政決策事項(xiàng)進(jìn)行評估和論證，形成的監(jiān)督意見及時(shí)向決策機(jī)關(guān)反映，提高行政決策的科學(xué)性。

2.發(fā)揮民眾監(jiān)督主力軍作用

行政決策的民眾監(jiān)督，是指公民個(gè)人基于憲法和法律所賦予的權(quán)利，對行政決策所進(jìn)行的監(jiān)督。憲法規(guī)定公民有批評權(quán)、建議權(quán)、控告權(quán)等監(jiān)督權(quán)。但實(shí)際而言，我國公民的監(jiān)督權(quán)還未得到充分的行使，主要是由于缺少具體的規(guī)則，沒有形成公民監(jiān)督的有序化、規(guī)范化;加之公民主體意識(shí)尚未建立，不愿參與各種公共事務(wù)，放棄對決策監(jiān)督的權(quán)利。要真正發(fā)揮的監(jiān)督作用，民眾必須參與到?jīng)Q策過程中，參與是公民監(jiān)督的前提，不參與行政決策，何以談監(jiān)督。筆者認(rèn)為可以通過以下方式實(shí)現(xiàn)公民的決策監(jiān)督：一、擴(kuò)大法律宣傳，提高公民民主意識(shí)和參與意識(shí)。國家應(yīng)多種手段宣傳法制觀念，提高公眾的民主意識(shí)。讓民眾真正意識(shí)到對行政決策進(jìn)行監(jiān)督是法律賦予自己的合法權(quán)利。二、建立健全民眾參與決策的程序和制度，對民眾的監(jiān)督范圍、內(nèi)容、程序等各方面在法律中加以規(guī)定，制定詳細(xì)的實(shí)施規(guī)則。保證法律的可操作性，使公眾能真實(shí)參與決策監(jiān)督。三要積極推行政務(wù)公開。公民決策監(jiān)督現(xiàn)處于瓶頸期，政務(wù)不公開，公民對決策行為無從知曉，即便想行使決策監(jiān)督權(quán)，也無從行使。所以須加強(qiáng)政務(wù)公開的制度建設(shè)，明確政務(wù)公開的方式、內(nèi)容以及時(shí)間等事項(xiàng)。決策主體在集中討論重大決策草案時(shí)，除涉及國家秘密及特殊情況外，會(huì)議的文文件應(yīng)向民眾公開。將現(xiàn)代電子技術(shù)運(yùn)用到政務(wù)公開中，內(nèi)容包括：電子投票，電子民意調(diào)查，電子政務(wù)。給公眾發(fā)表意見和建議提供了方便，進(jìn)一步促進(jìn)決策監(jiān)督效能的提升。

3.重視社團(tuán)監(jiān)督

社會(huì)團(tuán)體是指公民為實(shí)現(xiàn)共同意愿，自愿組成的，按照社團(tuán)章程開展活動(dòng)的非營利性社會(huì)組織。我國現(xiàn)有社團(tuán)監(jiān)督：（1）人民團(tuán)體。由于人民團(tuán)體各自地位、性質(zhì)不同，法律規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)亦不同，各自監(jiān)督面也會(huì)有所側(cè)重。比如每個(gè)城市都有總工會(huì)，職能主要是保護(hù)勞動(dòng)者的，所以其監(jiān)督側(cè)重于對勞動(dòng)合同和勞動(dòng)保護(hù)措施等方面。工會(huì)在勞資雙方中代表職工，以維護(hù)職工利益為根本，監(jiān)督行政決策的制定與執(zhí)行。但由于在人民團(tuán)體工作的人員受國家行政統(tǒng)一管理，獨(dú)立性不足，監(jiān)督效率難免降低，監(jiān)督力度稍顯薄弱。（2）登記注冊的社團(tuán)組織監(jiān)督。據(jù)調(diào)查，我國目前登記注冊的社團(tuán)主要活躍在文化娛樂、法律與政策倡導(dǎo)、社會(huì)服務(wù)與公益慈善等領(lǐng)域。登記注冊的社團(tuán)與前者相比較，人員不受行政機(jī)關(guān)調(diào)配，經(jīng)費(fèi)自籌，所以其獨(dú)立性較強(qiáng)，可按社會(huì)組織自身的意愿實(shí)施對行政決策的監(jiān)督，以助于提高決策的質(zhì)量。（3）草根社團(tuán)。這部分社會(huì)組織并非在相關(guān)部門登記注冊，嚴(yán)格說來，其也不符合注冊的條件。互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代草根社團(tuán)發(fā)展迅猛，他們積極參與公共事務(wù)，對行政決策將產(chǎn)生越來越大的影響。特別是環(huán)保社團(tuán)，在保護(hù)藏羚羊、反對怒江建壩等環(huán)保行動(dòng)中對行政決策的監(jiān)督作用較大。毋庸置疑，社會(huì)團(tuán)體的作用必須予以重視，國家對社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行正確的引導(dǎo)，以促使社團(tuán)監(jiān)督必將更積極的作用。

4.強(qiáng)化新聞輿論的監(jiān)督

新聞輿論監(jiān)督被西方學(xué)者稱為“第四種權(quán)力”，可見新聞輿論監(jiān)督在整個(gè)監(jiān)督體系中的重要地位和作用。從近年來對部分行政決策的報(bào)導(dǎo)上而言，我國新聞媒體在決策監(jiān)督中的作用日益顯現(xiàn)。面對網(wǎng)絡(luò)迅猛發(fā)展，決策者以積極的姿態(tài)作出了回應(yīng)，越來越多的政府官員通過網(wǎng)絡(luò)獲知民眾意見，接受民眾監(jiān)督。在高興之余，我們也不能盲目樂觀，新聞媒體的決策監(jiān)督仍然受到外界的各種限制和干擾，主要表現(xiàn)在：一是新聞輿論監(jiān)督缺乏專門法律的保障，我國至今沒有完整的《新聞法》和《出版法》，關(guān)于新聞輿論監(jiān)督的立法相對滯后。使得新聞工作者在進(jìn)行決策監(jiān)督時(shí)難免有后顧之憂，擔(dān)心打擊報(bào)復(fù)，影響新聞輿論監(jiān)督的效能。二是新聞輿論監(jiān)督缺乏政府的配合和支持，監(jiān)督活動(dòng)受限較多。實(shí)際工作中，政府對新聞輿論監(jiān)督的態(tài)度不積極。新聞輿論監(jiān)督在對行政決策進(jìn)行監(jiān)督時(shí)常常受制于人。一方面受到地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義對輿論監(jiān)督的阻礙，有時(shí)不接受采訪、不提供決策相關(guān)材料，使得新聞工作者很難發(fā)現(xiàn)存在的問題。另一方面即使發(fā)現(xiàn)問題，有些政府部門極力阻撓新聞媒體對外公布于世，經(jīng)常采取拖、擋、推的辦法，使新聞輿論監(jiān)督不能良好展開。三是新聞媒體自身也存在一定問題，職業(yè)道德水平有待提高。不但對所發(fā)現(xiàn)的情況和問題不揭露，還編造謊言幫助其開脫，成為有些地方和部門逃避輿論監(jiān)督的工具，隱瞞其真實(shí)性。

強(qiáng)化輿論監(jiān)督主要從有三點(diǎn)：一是強(qiáng)化新聞監(jiān)督，《新聞法》促使新聞輿論監(jiān)督早日走上法治化軌道。鑒于新聞工作的特殊性，相關(guān)法律要給予從事新聞輿論監(jiān)督的工作者特殊保護(hù)，明確規(guī)定新聞工作者享有權(quán)力及應(yīng)盡的義務(wù)，以滿足職責(zé)所需。二是建立信息反饋機(jī)制。行政決策主體對于媒體披露或反饋的有用信息應(yīng)予以重視，對媒體暴露的違法決策，相關(guān)部門應(yīng)及時(shí)處理，并公開處理結(jié)果，決策對新聞輿論監(jiān)督的態(tài)度應(yīng)是支持而不是打壓。若被曝光單位對披露的問題不從自身角度積極尋找問題的解決方法，而是一味遮掩真像，甚至對新聞工作者打擊報(bào)復(fù)，則應(yīng)追相關(guān)人員的法律責(zé)任。三要加強(qiáng)自律。在強(qiáng)調(diào)給予新聞工作人員權(quán)利的同時(shí)，也要求他們能加強(qiáng)自律，恪守職業(yè)道德，本著職業(yè)的使命感，認(rèn)真負(fù)責(zé)地做好輿論監(jiān)督工作。

（三）加強(qiáng)決策監(jiān)督主體之間的配合

由于各監(jiān)督主體的監(jiān)督方式和方法不同，監(jiān)督主體發(fā)揮的作用如何，還要看監(jiān)督主體之間的協(xié)調(diào)配合度如何。如果各監(jiān)督主體互相之間沒有配合，每個(gè)監(jiān)督主體如果都發(fā)揮最大效力，也不一定形成最大的監(jiān)督效果。所以要求各個(gè)監(jiān)督主體之間多加強(qiáng)溝通和交流，在自己的職責(zé)范圍內(nèi)加大監(jiān)督。充分交流和溝通能夠增加監(jiān)督的作用，加大監(jiān)督的整體效能。目前，我國的行政決策監(jiān)督主體雖然較多，但是監(jiān)督主體之各自為政的現(xiàn)象突出，缺乏有效的溝通和交流。迫切需要有效的溝通合作機(jī)制，解決行政決策監(jiān)督整體效能低下的難題。欲使監(jiān)督主體之間形成強(qiáng)大聯(lián)合監(jiān)督力量，可從以下方面入手。

第一，橫向聯(lián)合。職能交叉的監(jiān)督主體，對于同一監(jiān)督對象進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，可實(shí)施聯(lián)合監(jiān)督。2018年3月11日《憲法修正案》在第十三屆全國人大一次會(huì)議上審議通過，監(jiān)察委員會(huì)作為國家機(jī)構(gòu)的憲法地位正式確立。賦予監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督、調(diào)查和處置權(quán)，對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊及浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查。國家監(jiān)察體制改革后，將監(jiān)察機(jī)關(guān)從行政機(jī)關(guān)中剝離出來，與國家司法機(jī)關(guān)同處于人大之下從而構(gòu)成國家監(jiān)督系統(tǒng)，且與審計(jì)機(jī)關(guān)等其他國家機(jī)關(guān)各司其職。國家監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)的各國家機(jī)關(guān)在對行政決策權(quán)進(jìn)行監(jiān)督時(shí)應(yīng)各有側(cè)重，國家權(quán)力機(jī)關(guān)主要是居于統(tǒng)領(lǐng)性地位;監(jiān)察機(jī)關(guān)是行使國家監(jiān)察權(quán)的專職機(jī)關(guān)，監(jiān)督對象覆蓋所有行使國家權(quán)力的公職人員;司法機(jī)關(guān)完成由調(diào)查到起訴到審判的全過程，從而實(shí)現(xiàn)了不同國家機(jī)關(guān)對行政決策權(quán)監(jiān)督范圍、職能上的相互補(bǔ)充。

二是可設(shè)立聯(lián)席會(huì)議，使各監(jiān)督主體之間定期交流，信息共享，發(fā)揮各自監(jiān)督特長，達(dá)到實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)之目的。4三是跨轄區(qū)聯(lián)合。各監(jiān)督主體跨轄區(qū)的聯(lián)合監(jiān)督，有利于擴(kuò)大監(jiān)督的范圍，相互學(xué)習(xí)監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，提高決策監(jiān)督的能力。

第二，縱向聯(lián)合。紀(jì)檢系統(tǒng)在縱向聯(lián)合監(jiān)督上開展了探索，其創(chuàng)立“省案中央辦、市縣案省辦、鄉(xiāng)案市辦”為決策監(jiān)督的縱向提供有益的經(jīng)驗(yàn)。本地監(jiān)督主體在實(shí)施決策監(jiān)督時(shí)受干擾，所以應(yīng)加強(qiáng)行政監(jiān)督的縱向聯(lián)合，開創(chuàng)縱向聯(lián)合模式監(jiān)督的新模式，能夠使監(jiān)督主體避免本級(jí)政府給予的壓力，人情關(guān)，行政決策監(jiān)督力量得到全面增強(qiáng)。

第三，橫向與縱向雙向聯(lián)合。監(jiān)督主體在對重大行政事項(xiàng)履行監(jiān)督職責(zé)的過程中，在實(shí)行上、下級(jí)聯(lián)合的同時(shí)，又與橫向監(jiān)督主體保持的聯(lián)合，例如，縣級(jí)人大常委在對決策進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，與市人大聯(lián)合，將其精神傳達(dá)給本級(jí)政府，又本縣與政協(xié)聯(lián)合，加強(qiáng)監(jiān)督的力量，確保監(jiān)督職責(zé)履行到位。

二、提高決策監(jiān)督人員綜合素質(zhì)

監(jiān)督主體工作人員綜合素質(zhì)的高低直接決定著監(jiān)督水平高低，我國監(jiān)督主體的人員構(gòu)成、知識(shí)水平、能力素養(yǎng)已經(jīng)有一定的提升，但還存在監(jiān)督意識(shí)和專業(yè)素養(yǎng)方面的問題。

（一）強(qiáng)化主動(dòng)監(jiān)督和責(zé)任意識(shí)

監(jiān)督效力發(fā)揮與否，主要取決于監(jiān)督人員的素質(zhì)。我國監(jiān)督主體眾多，監(jiān)督人員數(shù)量較多，但是由于部分人員主動(dòng)監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，部分監(jiān)督人員對待工作的主動(dòng)性、積極性不高。主要表現(xiàn)在被動(dòng)應(yīng)付的多、主動(dòng)作為的少?！安桓娌焕怼钡默F(xiàn)象還普遍存在，擔(dān)心自己所謂惹上“麻煩”，害怕領(lǐng)導(dǎo)打擊報(bào)復(fù)，使監(jiān)督人員不敢放開手腳，削弱監(jiān)督的效力。加之，責(zé)任意識(shí)普遍較弱，亟待提高。之所以在監(jiān)督意識(shí)方面出現(xiàn)問題，一方面是由于監(jiān)督人員對決策監(jiān)督的重要性認(rèn)識(shí)不夠，思想認(rèn)識(shí)不深刻。另一方面由于缺乏完善的監(jiān)督責(zé)任追究制度和績效評估制度。為克服存在之問題，應(yīng)要求監(jiān)督人員樹立法治觀，牢固法律之權(quán)威意識(shí)，應(yīng)深知任何人沒有凌駕于法律之上的特權(quán)，對行政決策主動(dòng)依法實(shí)施監(jiān)督。對監(jiān)督中過程發(fā)現(xiàn)的問題不應(yīng)懼怕，勇于指正。監(jiān)督人員應(yīng)合法監(jiān)督，改進(jìn)工作方式，避免因行政決策監(jiān)督的不力而給國家造成巨大、不可挽回的損失。

監(jiān)督人員除責(zé)任意識(shí)培養(yǎng)外，更要健全對監(jiān)督人員的責(zé)任考評，用制度的力量督促監(jiān)督人員應(yīng)盡職盡責(zé)完成監(jiān)督工作。對于在行政決策監(jiān)督工作中有懈怠、不認(rèn)真履行職責(zé)的監(jiān)督人員應(yīng)依法嚴(yán)懲。考評制度主要是針對監(jiān)督人員的德、能、勤、績、廉五大方面，著重對工作人員的工作實(shí)績加以考核，促使其履行好監(jiān)督職責(zé)。

（二）提高監(jiān)督人員業(yè)務(wù)能力

監(jiān)督人員要想履行好自己的職責(zé)，除有較強(qiáng)的監(jiān)督意識(shí)之外，還須有高水平的業(yè)務(wù)能力。目前而言，部分監(jiān)督人員專業(yè)能力不強(qiáng)，不熟悉決策監(jiān)督方面的基本方法，不善于把握決策監(jiān)督的基本規(guī)律，部分監(jiān)督人員監(jiān)督理論知識(shí)不系統(tǒng)。筆者認(rèn)為，提高監(jiān)督人員的業(yè)務(wù)能力需從兩方面入手：首先，改善監(jiān)督人員知識(shí)結(jié)構(gòu)。深厚的業(yè)務(wù)知識(shí)是業(yè)務(wù)能力提升的必備要素，當(dāng)今社會(huì)科技發(fā)展迅猛，行政決策涉及多領(lǐng)域，監(jiān)督人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)仍然處于單一的狀態(tài)，將不能適應(yīng)監(jiān)督工作的需要，監(jiān)督人員應(yīng)同時(shí)具備基礎(chǔ)性、專業(yè)性、輔助性知識(shí)。三類知識(shí)之間能相互轉(zhuǎn)化，不斷更新知識(shí)系統(tǒng)。5切實(shí)提高履行職責(zé)的能力，做到勇于監(jiān)督和善于監(jiān)督。其次，創(chuàng)新工作方法。監(jiān)督人員要對以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行定期的總結(jié)，對于監(jiān)督工作中出現(xiàn)的新問題要積極開創(chuàng)新的解決方式，提高決策監(jiān)督的能力。

三、規(guī)范決策監(jiān)督的程序

完備的行政決策監(jiān)督程序是有效進(jìn)行行政決策監(jiān)督的重要保證。我國各監(jiān)督主體缺乏完備的行政決策監(jiān)督程序，監(jiān)督工作的不完備，一方面可能造成決策監(jiān)督的虛化，監(jiān)督機(jī)關(guān)不能夠嚴(yán)格行使監(jiān)督權(quán)力，使行政決策監(jiān)督走向形式化，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。另一方面，也有可能導(dǎo)致監(jiān)督主體越權(quán)，干擾決策機(jī)關(guān)的正常決策。由于缺乏完備的監(jiān)督程序，給決策機(jī)關(guān)的正常決策造成很大的干擾，也不利于提高行政決策的水平。

（一）轉(zhuǎn)變決策監(jiān)督的程序重點(diǎn)

按行政決策的作出過程，將決策監(jiān)督分事前、事中與事后監(jiān)督。為避免違法決策的執(zhí)行造成的損失不可挽回，應(yīng)將監(jiān)督重點(diǎn)放在事前和事中監(jiān)督。事前監(jiān)督主要是監(jiān)督主體能從源頭對法律進(jìn)行把控，監(jiān)督主體提高政府決策的合法性，可以有充足時(shí)間調(diào)查，研究其論證決策是否符合科學(xué)，是否可行。而此時(shí)行政決策的工作還未正式啟動(dòng)，只是在策劃階段，監(jiān)督主體若發(fā)現(xiàn)此事項(xiàng)根本不適宜、不屬于行政決策的范圍等情況，向決策主體及時(shí)提出，事前監(jiān)督的成本遠(yuǎn)小于事后懲戒，預(yù)防失誤決策的發(fā)生。事中監(jiān)督是在指在決策的制定過程中，若發(fā)現(xiàn)有程序上的違法或通過決策承辦部門公開的相關(guān)資料，發(fā)現(xiàn)決策的內(nèi)容或程序有不合法的情形，及時(shí)反饋給對決策主體及承辦部門的監(jiān)督同時(shí)。所以監(jiān)督主體應(yīng)更重視事前與事中監(jiān)督，而不是等決策方案已經(jīng)通過，開始執(zhí)行，損失已發(fā)生后才去監(jiān)督。當(dāng)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)新情況，而在決策方案制定之初并未考慮到，監(jiān)督主體知曉后應(yīng)將新問題及時(shí)反饋給決策者，由決策者對原有決策方案加之調(diào)整和補(bǔ)充，使其更加完善，從而保證決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）明確各階段監(jiān)督的主要步驟

在制定關(guān)于行政決策的法律規(guī)范時(shí)，在對行政決策的監(jiān)督程序統(tǒng)一加以規(guī)定，同時(shí)又由于不同的行政決策監(jiān)督主體擁有的監(jiān)督權(quán)限、方式各有不同，所以在確定統(tǒng)一的監(jiān)督程序，明確各階段監(jiān)督的主要步驟：一，發(fā)現(xiàn)問題，確立監(jiān)督對象;二，實(shí)施部署，擬定監(jiān)督方案;三，收集信息，展開調(diào)查;四，編寫調(diào)查報(bào)告，及時(shí)反饋，各監(jiān)督主體在監(jiān)督過程中不能損害他人利益。此外，應(yīng)針對各監(jiān)督主體履行職能不同，靈活執(zhí)行統(tǒng)一程序，允許其有特別的監(jiān)督程序，各監(jiān)督主體利用自身的監(jiān)督優(yōu)勢，發(fā)現(xiàn)決策的不足之處，出具監(jiān)督意見建議，以助于決策主體合法決策、科學(xué)決策。

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基金項(xiàng)目：江蘇省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目：行政決策中的腐敗風(fēng)險(xiǎn)及防治16FXC001

作者簡介：周麗（1981- ），女，江蘇東臺(tái)人，澳門科技大學(xué)博士，講師，研究方向：憲法與行政法。