長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資法律制度研究

武 萍，朱旭峰

（遼寧大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110036）

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，我國(guó)人口總數(shù)為13.95億人[1]。計(jì)算得出，15歲以下的人口數(shù)量占總?cè)丝跀?shù)量的17.8%，16-59歲的人口數(shù)量占總?cè)丝跀?shù)量的64.3%，60歲及以上的人口數(shù)量占總?cè)丝跀?shù)量的17.9%，其中65歲及以上的人口數(shù)量占總?cè)丝跀?shù)量的11.9%，并預(yù)計(jì)將在2030年達(dá)到18%，在2050年預(yù)計(jì)升至33%。據(jù)測(cè)算，預(yù)計(jì)2050年我國(guó)失能失智老人數(shù)量將達(dá)到上億人。我國(guó)對(duì)于失能失智老人的照護(hù)費(fèi)用在2010年已達(dá)到1 243億元，預(yù)計(jì)2046年，我國(guó)失能失智老人所需的照護(hù)費(fèi)用將達(dá)到18 446億元，其中醫(yī)療照護(hù)服務(wù)費(fèi)用占21%，日常照護(hù)所需費(fèi)用占55%。同時(shí)，作為勞動(dòng)年齡人口的16-59歲人口的數(shù)量相比2017年減少了827萬(wàn)人。老年人口數(shù)量占總?cè)丝跀?shù)量的比重不斷攀升與勞動(dòng)年齡人口數(shù)量的大幅下降可看出人口老齡化的程度仍在繼續(xù)加深。人口老齡化所造成的老年人口數(shù)量的增多，特別是高齡老人和失能失智老人數(shù)量的大幅增多使社會(huì)對(duì)于長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的需求激增。為更好地應(yīng)對(duì)老齡化挑戰(zhàn)和解決社會(huì)需求，2017年3月，通過(guò)頒布《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》開(kāi)啟對(duì)于長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的實(shí)踐。

一、長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資的實(shí)踐現(xiàn)狀

長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)作為我國(guó)一項(xiàng)新的社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，從2016年《人力資源社會(huì)保障部辦公廳關(guān)于開(kāi)展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》下發(fā)后，這一項(xiàng)新的保險(xiǎn)就受到社會(huì)廣泛關(guān)注[2]。長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)是老年人因失能、失智等原因無(wú)法料理自己的生活起居，需要專業(yè)照護(hù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行照護(hù)或在家接受照護(hù)人員的專業(yè)照護(hù)，對(duì)在此期間產(chǎn)生的費(fèi)用給予補(bǔ)償?shù)谋ｋU(xiǎn)。隨著老年人出現(xiàn)身體功能衰退、智力退化等問(wèn)題導(dǎo)致他們失去自理能力，但專業(yè)照護(hù)機(jī)構(gòu)或聘請(qǐng)專業(yè)照護(hù)人員對(duì)收入來(lái)源不足的失能失智老年人而言在經(jīng)濟(jì)上必然難以負(fù)擔(dān)。長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)不同于失能收入保險(xiǎn)中被保險(xiǎn)人因失能而獲得的補(bǔ)償，其保障項(xiàng)目主要包括對(duì)被保險(xiǎn)人的衣食住行等提供照護(hù)的費(fèi)用。如何保障失能失智老年人在失去生活自理能力的情況下能夠得到有效的、長(zhǎng)期的照護(hù)服務(wù)是長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的主要功能和意義。長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)基金的籌集是長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)得以運(yùn)行和發(fā)展的前提條件和物質(zhì)基礎(chǔ)。我國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)各試點(diǎn)地區(qū)貫徹《人力資源社會(huì)保障部辦公廳關(guān)于開(kāi)展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》所規(guī)定的“以收定支、收支平衡、略有結(jié)余”的籌資原則，分別制定了與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和社會(huì)保障水平相適應(yīng)的籌資機(jī)制[3]。

在此以安慶、蘇州和長(zhǎng)春三個(gè)試點(diǎn)城市為例，分別代表現(xiàn)有的15個(gè)試點(diǎn)城市的籌資實(shí)踐現(xiàn)狀。主要表現(xiàn)為以下四個(gè)方面：第一，在籌資主體上，15個(gè)試點(diǎn)城市均采用多元化的籌資主體，但不同的試點(diǎn)城市在對(duì)于多元化籌資主體的設(shè)置上仍存在差異。第二，籌資渠道方面，分為以安慶為代表的定額籌資渠道，即制定籌資數(shù)額但不區(qū)分參保人的類型。以蘇州為代表的試點(diǎn)城市采用比例籌資渠道，即以居民社保費(fèi)用、個(gè)人可支配收入或工資為基數(shù)，設(shè)置繳費(fèi)比例的方式籌集長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)基金。比例籌資渠道可綜合考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，盡可能減輕被保險(xiǎn)人負(fù)擔(dān)，但繳費(fèi)比例難以統(tǒng)一。以長(zhǎng)春為代表的混合籌資渠道，該種籌資渠道將區(qū)分參保人類型，分別采取不同的籌資標(biāo)準(zhǔn)并以居民社保費(fèi)用、個(gè)人可支配收入或工資為基數(shù)按比例籌集基金?；旌匣I資渠道充分考慮被保險(xiǎn)人實(shí)際情況和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，最大程度上維護(hù)了地方和被保險(xiǎn)人的利益。但由于該渠道較為繁瑣，易產(chǎn)生籌資糾紛，不利于統(tǒng)一管理和實(shí)行。第三，在籌資方式上，各試點(diǎn)城市長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的籌資渠道與籌資方式參照了現(xiàn)有基本醫(yī)療保險(xiǎn)的基金籌集方式。通過(guò)對(duì)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)籌資實(shí)踐現(xiàn)狀的資料整理，可分為以安慶、蘇州和長(zhǎng)春為代表的三種不同的籌資方式。第四，籌資標(biāo)準(zhǔn)，大多數(shù)試點(diǎn)城市主要運(yùn)用個(gè)人繳費(fèi)、從職工或居民醫(yī)保統(tǒng)籌基金及個(gè)人賬戶結(jié)余中劃轉(zhuǎn)和財(cái)政補(bǔ)助三種方式進(jìn)行籌資，若籌資標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，勢(shì)必對(duì)財(cái)政、單位及個(gè)人造成壓力。若籌資標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，將影響長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展及其保障水平，同時(shí)也將對(duì)保險(xiǎn)的預(yù)期效果和被保險(xiǎn)人的獲得感造成消極影響。應(yīng)以籌資渠道為前提，制定符合地區(qū)實(shí)際情況的可持續(xù)性籌資標(biāo)準(zhǔn)，從而使長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)具備切實(shí)可行的保障能力。部分試點(diǎn)城市籌資機(jī)制的實(shí)踐現(xiàn)狀如表1。

表1 部分試點(diǎn)城市長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資實(shí)踐現(xiàn)狀

二、長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資的法制困境

我國(guó)對(duì)于長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)法律制度的建設(shè)仍處于前期探索階段，實(shí)踐時(shí)間短，缺乏制度經(jīng)驗(yàn)，目前尚未建立關(guān)于長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的法律法規(guī)。荷蘭作為世界上最早創(chuàng)立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)法律制度的國(guó)家，早在20世紀(jì)60年代就開(kāi)始了對(duì)于長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)法制建設(shè)的探索，在1967年頒布長(zhǎng)期照護(hù)相關(guān)法案——《特別醫(yī)療支出法案》（The Exceptionnal Medical Expenses Act，荷蘭語(yǔ)中簡(jiǎn)稱AWBZ）。1995年，德國(guó)頒布《護(hù)理保險(xiǎn)法》，以立法的方式保障長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的迅速實(shí)施。日本在本國(guó)的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度實(shí)施之前，于1997年頒布《介護(hù)保險(xiǎn)法》，正是由于《介護(hù)保險(xiǎn)法》的強(qiáng)制性和保護(hù)性促進(jìn)了日本長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的發(fā)展和推廣[4]。韓國(guó)也已于2007年頒布《老年人長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)法》，以推進(jìn)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的落實(shí)。對(duì)于長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的發(fā)展，尤其對(duì)于長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的籌資而言，缺乏應(yīng)有的保護(hù)性和強(qiáng)制性。而保險(xiǎn)資金的籌集作為長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)建設(shè)的基礎(chǔ)，法律制度建設(shè)的缺失勢(shì)必影響長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的發(fā)展和推廣。我國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資目前所面臨的法制困境主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，立法保障缺失和頂層設(shè)計(jì)缺位造成籌資合法性困境。從目前各地試點(diǎn)情況可發(fā)現(xiàn)，在長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的實(shí)踐過(guò)程中，由于立法缺失和頂層設(shè)計(jì)缺位所引起的“政出多門(mén)”等現(xiàn)象導(dǎo)致長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)基金籌資機(jī)制無(wú)法統(tǒng)一、基金管理和運(yùn)行混亂。缺乏法律法規(guī)的強(qiáng)制保障，發(fā)展僅僅依靠政府通過(guò)行政力量推進(jìn)使長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)基金籌集欠缺規(guī)范化和合法性保障，也始終難以落實(shí)被保險(xiǎn)人繳費(fèi)的合法性依據(jù)。目前始終未能明確和統(tǒng)一籌資主體和籌資機(jī)制，而要使長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度化和規(guī)范化，最行之有效的方法就是盡快完善長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的立法。頂層設(shè)計(jì)不健全使長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的基金籌集缺乏穩(wěn)固的基礎(chǔ)，保險(xiǎn)基金得不到科學(xué)合理的運(yùn)營(yíng)和管理，從而使長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)無(wú)法得到可持續(xù)性的資金供給，頂層設(shè)計(jì)缺位所造成的碎片化政策將會(huì)對(duì)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資帶來(lái)一系列的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)亟待通過(guò)建立健全長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)相關(guān)法律法規(guī)并完善頂層設(shè)計(jì)，對(duì)相關(guān)法律制度做出明確具體的規(guī)定，從而使長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資更加規(guī)范化和制度化。

第二，長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)非強(qiáng)制性參保倒逼被保險(xiǎn)人逆向選擇。長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)中逆向選擇是指高風(fēng)險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人得以參保長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)，而低風(fēng)險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人則被滯留在長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)之外，這使得長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)無(wú)法惠及所有有需要的群體，長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的保障能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力將大幅下降。非強(qiáng)制性參保原則雖然可以維護(hù)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)被保險(xiǎn)人的自主權(quán)，但長(zhǎng)期照護(hù)需求隨著我國(guó)人口老齡化快速發(fā)展特別是失能失智老年人數(shù)量的急劇增加，已經(jīng)從早期的個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，人們對(duì)于長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的需求也從個(gè)人需求逐漸上升為社會(huì)需求。長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)從非強(qiáng)制性參保過(guò)渡為全民參保將有效緩解保險(xiǎn)基金籌集的風(fēng)險(xiǎn)和保險(xiǎn)基金的運(yùn)營(yíng)壓力。實(shí)行長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)強(qiáng)制性全民參保后，也將有利于建立統(tǒng)一的籌資標(biāo)準(zhǔn)和籌資方式，并將對(duì)我國(guó)未來(lái)的老年人基本照護(hù)保障服務(wù)的開(kāi)展奠定基礎(chǔ)。

第三，長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資決策機(jī)制與法律監(jiān)督薄弱。決策機(jī)制是進(jìn)行籌資過(guò)程的前提，正確進(jìn)行決策，才能保證籌資的合理性。良好的決策機(jī)制對(duì)于確?；饋?lái)源的穩(wěn)定性和可持續(xù)性具有重要作用。長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資的決策機(jī)制不僅包括籌資制度的制定及相關(guān)政策的指導(dǎo)，還包括國(guó)家財(cái)政資金的支持。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在較大差距，國(guó)家財(cái)政的預(yù)算有限，政府籌資決策機(jī)制也因此受到限制。政府決策機(jī)制具體表現(xiàn)在制定一套科學(xué)的、合理的、高效的籌資制度，并對(duì)被保險(xiǎn)人進(jìn)行長(zhǎng)期照護(hù)所需要的資金承擔(dān)籌資責(zé)任，建立健全政府決策為主、企業(yè)和個(gè)人決策為輔，各自承擔(dān)相應(yīng)的決策責(zé)任基礎(chǔ)。同時(shí)，對(duì)于籌資的法律監(jiān)督較為匱乏。法律監(jiān)督主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)及其授權(quán)的相關(guān)機(jī)構(gòu)，完善法律監(jiān)督方式將能夠合理引導(dǎo)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資主體樹(shù)立合法籌資的意識(shí)，以法律為準(zhǔn)繩開(kāi)展自我監(jiān)督。

三、長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資的法律制度構(gòu)想

（一）明確籌資主體及其權(quán)利義務(wù)

長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資的法制建構(gòu)，首先需要明確的是長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)基金籌資的籌資主體?；I資主體是指根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，具備長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)基金籌資權(quán)力的主體。根據(jù)目前我國(guó)試點(diǎn)城市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合域外發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，建議明確以政府、企業(yè)和個(gè)人三方協(xié)同的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資主體。在政府方面，雖然長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)具備社會(huì)共濟(jì)的福利屬性，但三方協(xié)同的籌資主體中政府并沒(méi)有義務(wù)負(fù)擔(dān)全部責(zé)任，也應(yīng)當(dāng)避免因承擔(dān)的部分過(guò)多而導(dǎo)致“泛福利化”傾向。在企業(yè)方面，《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《社會(huì)保險(xiǎn)法》）第23條規(guī)定：“職工應(yīng)當(dāng)參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，由用人單位和職工按照國(guó)家規(guī)定共同繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)。無(wú)雇工的個(gè)體工商戶、未在用人單位參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，由個(gè)人按照國(guó)家規(guī)定繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)。”[5]因此，可在參照現(xiàn)有其他保險(xiǎn)的相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)對(duì)于企業(yè)履行長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資義務(wù)的法律監(jiān)督，同時(shí)也應(yīng)對(duì)于因企業(yè)未能履行籌資義務(wù)后產(chǎn)生的后果提供相應(yīng)的法律保障。在個(gè)人方面，參保機(jī)制上可借鑒德國(guó)和日本等國(guó)家長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度建設(shè)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，逐漸從目前試點(diǎn)地區(qū)原有的非強(qiáng)制性參保機(jī)制向強(qiáng)制性全民參保機(jī)制過(guò)度。并可借鑒德國(guó)的籌資經(jīng)驗(yàn)，要求40至65歲的被保險(xiǎn)人與醫(yī)保共同繳費(fèi)，而65歲以上的被保險(xiǎn)人通過(guò)其養(yǎng)老金賬戶進(jìn)行繳費(fèi)?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第4條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)境內(nèi)的用人單位和個(gè)人依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，有權(quán)查詢繳費(fèi)記錄、個(gè)人權(quán)益記錄，要求社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供社會(huì)保險(xiǎn)咨詢等相關(guān)服務(wù)。個(gè)人依法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇，有權(quán)監(jiān)督本單位為其繳費(fèi)情況。”[5]在長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資過(guò)程中，籌資主體在保險(xiǎn)基金籌資法制建構(gòu)中享有的權(quán)利和所要承擔(dān)的義務(wù)同樣需要厘定。參照《社會(huì)保險(xiǎn)法》中其他保險(xiǎn)的相關(guān)內(nèi)容可明確長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資主體的權(quán)利是可按照相關(guān)法律法規(guī)征收長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)費(fèi)的權(quán)利。長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資主體的義務(wù)主要有：按照相關(guān)法律法規(guī)按時(shí)并足額征收長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)；定期向社會(huì)公布長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)、結(jié)余和收益現(xiàn)狀以及參保現(xiàn)狀的義務(wù)；定期告知企業(yè)和個(gè)人長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)費(fèi)繳費(fèi)情況并提供相關(guān)咨詢服務(wù)的義務(wù)；給付被保險(xiǎn)人長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)待遇的義務(wù)。在明確了政府、企業(yè)和個(gè)人三方協(xié)同的籌資主體及其權(quán)利義務(wù)后，也可適當(dāng)結(jié)合其他資金來(lái)源，盡可能拓寬籌資渠道。

（二）設(shè)置動(dòng)態(tài)化調(diào)整的繳費(fèi)率水平

《社會(huì)保險(xiǎn)法》第3條規(guī)定：“社會(huì)保險(xiǎn)制度堅(jiān)持廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)的方針，社會(huì)保險(xiǎn)水平應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)?！盵5]因此，長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資為適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并考慮長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)被保險(xiǎn)人的參保負(fù)擔(dān)，應(yīng)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的變化設(shè)置動(dòng)態(tài)化調(diào)整的繳費(fèi)率水平。長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資設(shè)置動(dòng)態(tài)化調(diào)整的繳費(fèi)率水平首先需要明確我國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的基本運(yùn)營(yíng)模式，日本于1997年12月頒布《長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)法》及《長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)法實(shí)施令》，對(duì)政府獨(dú)攬長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的運(yùn)營(yíng)模式進(jìn)行了改革，逐步向社會(huì)力量進(jìn)行部分授權(quán)。2006年，日本進(jìn)一步修訂了長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的相關(guān)法規(guī)，開(kāi)始委托專業(yè)照護(hù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行預(yù)防給付服務(wù)，建立了預(yù)防為主的地區(qū)照護(hù)服務(wù)制度。目前，適合我國(guó)的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)模式可在借鑒域外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，設(shè)立政府主導(dǎo)下的專業(yè)照護(hù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的模式。長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度由政府主導(dǎo)建立，實(shí)際運(yùn)營(yíng)由政府委托專業(yè)照護(hù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，這樣既能發(fā)揮政府在長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)政策推行等方面的引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，又能發(fā)揮專業(yè)照護(hù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，有利于保障長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的運(yùn)營(yíng)方向，提高運(yùn)營(yíng)效率并降低成本。在該運(yùn)營(yíng)模式下，政府需要根據(jù)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況，結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平并與我國(guó)醫(yī)療需求情況和人口結(jié)構(gòu)變化情況相適應(yīng)，本著科學(xué)和法治的基本原則，設(shè)置動(dòng)態(tài)化調(diào)整的繳費(fèi)率水平。并且應(yīng)遵循兩大籌資平衡機(jī)制，一是收支平衡機(jī)制，失去了收支平衡機(jī)制的驅(qū)動(dòng)，長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的籌資就難以正常運(yùn)行。長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)基金收入大于支出會(huì)加重繳費(fèi)企業(yè)和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)基金收入小于支出則會(huì)導(dǎo)致給付不及時(shí)或給付量不足，降低長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的保障質(zhì)量，影響被保險(xiǎn)人的正常生活。二是綜合平衡機(jī)制，即籌資要考慮綜合平衡以支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面和可持續(xù)發(fā)展。長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，涉及多個(gè)環(huán)節(jié)及關(guān)鍵點(diǎn)，應(yīng)堅(jiān)持以不影響最終實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)的整體平衡為基本原則。政府應(yīng)對(duì)于長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的基金運(yùn)營(yíng)和收支進(jìn)行實(shí)時(shí)關(guān)注，從而可對(duì)繳費(fèi)率水平實(shí)行相應(yīng)調(diào)節(jié)，并且通過(guò)立法的方式明確長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資的增資周期，對(duì)該動(dòng)態(tài)化調(diào)整機(jī)制給予法律保障，使長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資得以規(guī)范化、科學(xué)化和公開(kāi)化。同時(shí)根據(jù)域外經(jīng)驗(yàn)，政府可設(shè)置長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的儲(chǔ)備金，用以基金調(diào)劑。

（三）強(qiáng)化籌資協(xié)調(diào)機(jī)制的國(guó)家責(zé)任

長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資過(guò)程中，政府對(duì)于籌資協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)加以重視。強(qiáng)化國(guó)家責(zé)任，正確認(rèn)識(shí)政府在完善長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資協(xié)調(diào)機(jī)制中的作用，對(duì)于長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資的制度建設(shè)有著極其重要的作用。長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資，一方面需要建立與其他社會(huì)保險(xiǎn)制度之間的籌資協(xié)調(diào)機(jī)制，和其他社會(huì)保險(xiǎn)制度之間做好籌資管理配套、相關(guān)政策銜接和籌資機(jī)制協(xié)同。長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)與其他社會(huì)保險(xiǎn)的籌資協(xié)調(diào)機(jī)制主要體現(xiàn)在籌資渠道方面，如在與基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度進(jìn)行籌資協(xié)調(diào)時(shí)，重在建立獨(dú)立的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資渠道和專門(mén)賬戶，逐漸改變從基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金中劃轉(zhuǎn)部分資金用于長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的問(wèn)題[6]。另一方面，要協(xié)調(diào)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)發(fā)展過(guò)程中的自身關(guān)系，有效地進(jìn)行長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資，首先是需要建立實(shí)際長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)需求與潛在長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)需求的協(xié)調(diào)機(jī)制。隨著我國(guó)人口年齡結(jié)構(gòu)的惡化和失能失智老人數(shù)量的大幅增加，我國(guó)對(duì)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的潛在需求非常大，但實(shí)際需求卻不如人意。如何協(xié)調(diào)潛在需求與實(shí)際需求的矛盾，成為政府在建設(shè)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度中迫切需要解決的問(wèn)題。其次是社會(huì)供給與多樣需要的協(xié)調(diào)機(jī)制?！吨腥A人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》（以下簡(jiǎn)稱《老年人權(quán)益保障法》）第6條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將老齡事業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，將老齡事業(yè)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，建立穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，并鼓勵(lì)社會(huì)各方面投入，使老齡事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。國(guó)務(wù)院制定國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃?？h級(jí)以上地方人民政府根據(jù)國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，制定本行政區(qū)域的老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃。縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)老齡工作的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促有關(guān)部門(mén)做好老年人權(quán)益保障工作?！盵7]我國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展尚不充分，隨著人口老齡化趨勢(shì)的加快，人們對(duì)于應(yīng)對(duì)老齡化相關(guān)產(chǎn)品的需求逐漸增多。從2005年開(kāi)始，國(guó)內(nèi)部分保險(xiǎn)公司相繼推出長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)產(chǎn)品。和國(guó)外長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)產(chǎn)品相比，國(guó)內(nèi)提供長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)產(chǎn)品的保險(xiǎn)公司數(shù)量較少，推出的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)產(chǎn)品的種類單一且同質(zhì)化嚴(yán)重。而目前消費(fèi)者對(duì)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)產(chǎn)品的需要日益多樣化，由此而出現(xiàn)了社會(huì)供給單一與需要多樣的矛盾。正確協(xié)調(diào)以上二者的矛盾，是促進(jìn)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資順利開(kāi)展的關(guān)鍵，同時(shí)也有利于老齡事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）建立籌資評(píng)估反饋機(jī)制與法律救濟(jì)

構(gòu)建科學(xué)合理的籌資評(píng)估反饋機(jī)制與法律救濟(jì)是維護(hù)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資效率和質(zhì)量的重要制度性安排。長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資評(píng)估機(jī)制的建立，一方面必須要厘清評(píng)估的主體和對(duì)象以及評(píng)估方法，并確定長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資評(píng)估指標(biāo)權(quán)重；另一方面，要遵循科學(xué)評(píng)估的基本原則，包括定性與定量結(jié)合的原則、評(píng)估的科學(xué)性原則、價(jià)值管理原則等。目前，長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資評(píng)估機(jī)制并不完善，相應(yīng)地對(duì)評(píng)估結(jié)果的反饋機(jī)制也有待完善。一般來(lái)說(shuō)，籌資反饋機(jī)制包括以下三個(gè)子系統(tǒng)：一是以被保險(xiǎn)人為主體的反饋?zhàn)酉到y(tǒng)；二是以企業(yè)為主體的反饋?zhàn)酉到y(tǒng)；三是以籌資管理部門(mén)為主體的反饋?zhàn)酉到y(tǒng)。其中以被保險(xiǎn)人為主體的反饋?zhàn)酉到y(tǒng)和以企業(yè)為主體的反饋?zhàn)酉到y(tǒng)是籌資反饋的基礎(chǔ)系統(tǒng)，為籌資管理部門(mén)或長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)管理部門(mén)的決策提供直接信息來(lái)源。以籌資管理部門(mén)為主體的反饋?zhàn)酉到y(tǒng)覆蓋面更廣，把握的信息更全面，對(duì)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)管理部門(mén)的決策指導(dǎo)意義較強(qiáng)。在建立反饋機(jī)制時(shí)，既利用以被保險(xiǎn)人為主體的反饋?zhàn)酉到y(tǒng)和以企業(yè)為主體的反饋?zhàn)酉到y(tǒng)的優(yōu)勢(shì)，建立以二者為主體的反饋機(jī)制，又要運(yùn)用以籌資管理部門(mén)為主體的反饋?zhàn)酉到y(tǒng)的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行完善和補(bǔ)充?，F(xiàn)有法律法規(guī)中僅有對(duì)老年人維護(hù)其合法權(quán)益的法律援助，對(duì)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)糾紛，特別是長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資中產(chǎn)生的糾紛處理和法律救濟(jì)仍是空白。建立科學(xué)合理的法律救濟(jì)有助于正確反映籌資政策的效果，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)籌資過(guò)程中的問(wèn)題并予以糾正。對(duì)于在構(gòu)建籌資評(píng)估反饋機(jī)制的過(guò)程中可能出現(xiàn)的籌資爭(zhēng)議，建議首先以行政復(fù)議的方式為主，建立簡(jiǎn)易、便捷且高效的籌資糾紛解決流程。由于現(xiàn)階段長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的立法保障和頂層設(shè)計(jì)欠缺，缺乏與長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)相關(guān)的法律法規(guī)，因而當(dāng)籌資爭(zhēng)議產(chǎn)生時(shí)，被保險(xiǎn)人難以通過(guò)訴訟的方式獲取法律救濟(jì)。行政機(jī)關(guān)作為長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資的主要管理決策機(jī)關(guān)，更加熟悉相關(guān)政策和程序，在處理保險(xiǎn)籌資爭(zhēng)議中明顯行政復(fù)議比司法判決更為便捷有效。其次在司法實(shí)踐中由于長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)覆蓋面擴(kuò)大，因籌資引起的糾紛隨之增多。我國(guó)可借鑒德國(guó)設(shè)立社會(huì)法院為特別行政法院，用于“負(fù)責(zé)審理以保障社會(huì)基本權(quán)利為中心之公法上法律爭(zhēng)議事件”[8]。設(shè)立社會(huì)保障專門(mén)法庭用以解決社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)爭(zhēng)議，有助于高效解決日益增多的社會(huì)保障糾紛，也將有利于為長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)中被保險(xiǎn)人的合法權(quán)益提供司法保障。

（五）完善保險(xiǎn)基金的法律監(jiān)督制度

長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資可以說(shuō)是長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度得以實(shí)施的起點(diǎn)，是相關(guān)責(zé)任主體相聯(lián)系的紐帶，參照《社會(huì)保險(xiǎn)法》中對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督的內(nèi)容，長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的籌資監(jiān)督機(jī)制作為長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資過(guò)程的必要前提，建立健全籌資的法律監(jiān)督機(jī)制是我國(guó)現(xiàn)階段長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)得以順利運(yùn)行的當(dāng)務(wù)之急。目前，我國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資暴露出一系列的問(wèn)題，如籌資主體劃分不清晰、籌資渠道單一、保險(xiǎn)費(fèi)征繳率較低、監(jiān)管乏力等。出現(xiàn)這些問(wèn)題的原因除了制度設(shè)計(jì)存在問(wèn)題外，還有管理方面的原因。缺乏客觀的籌資監(jiān)督機(jī)制是管理制度存在缺陷的重要表現(xiàn)。長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資的監(jiān)督機(jī)制主要包括兩個(gè)方面：首先是運(yùn)營(yíng)管理監(jiān)督，監(jiān)督主體是對(duì)籌資進(jìn)行直接管理的職能部門(mén)，如人力資源社會(huì)保障部門(mén)、發(fā)改委、財(cái)政部門(mén)等。監(jiān)督范圍即本部門(mén)所管理的項(xiàng)目。其主要內(nèi)容涵蓋四個(gè)方面：一是籌資責(zé)任監(jiān)管。政府是長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資的主導(dǎo)者，政府毋庸置疑就負(fù)有籌資的主要責(zé)任[9]。此外，個(gè)人和企業(yè)在籌資過(guò)程中也負(fù)有相應(yīng)的責(zé)任，科學(xué)合理的區(qū)別和控制籌資主體各自的責(zé)任是籌資順利進(jìn)行的保障。二是籌資渠道監(jiān)管。即通過(guò)什么方式進(jìn)行籌資，其中商業(yè)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資渠道主要是投保人，社會(huì)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資渠道主要是國(guó)家財(cái)政。籌資渠道監(jiān)管就是要通過(guò)確定基金籌集的渠道，既保證基本覆蓋，又滿足個(gè)性需求。三是籌資水平監(jiān)管。即在明確籌資責(zé)任的基礎(chǔ)上，在能夠有效彌補(bǔ)成本的前提下，確定一個(gè)合理的籌資水平，以實(shí)現(xiàn)籌資目標(biāo)。我國(guó)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平不同，監(jiān)管不僅要考慮以上基礎(chǔ)和前提，還要考慮所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。四是籌資模式監(jiān)管。目前的籌資模式主要有現(xiàn)收現(xiàn)付模式、完全累積模式和部分累積模式，三種模式各有優(yōu)劣?；I資模式監(jiān)管的關(guān)鍵是要結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)選擇，以達(dá)到最佳效果。運(yùn)營(yíng)管理監(jiān)督的目標(biāo)是通過(guò)對(duì)與籌資活動(dòng)相關(guān)的環(huán)節(jié)進(jìn)行職能性管理，保證籌資順利開(kāi)展，監(jiān)督方式主要是行政管理方式。其次，除了運(yùn)營(yíng)管理監(jiān)督外，還應(yīng)有審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)監(jiān)督包括內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)審計(jì)監(jiān)督和國(guó)家審計(jì)監(jiān)督?，F(xiàn)階段在長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)審計(jì)專業(yè)監(jiān)督中，主導(dǎo)是國(guó)家審計(jì)監(jiān)督，基礎(chǔ)是內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，社會(huì)審計(jì)監(jiān)督是重要的組成部分。

（六）創(chuàng)立照護(hù)者津貼與照護(hù)積累制度

1976年，英國(guó)推出照顧者津貼，隨著津貼涵蓋范圍擴(kuò)大，英國(guó)頒布《2002年社會(huì)保障修訂（照顧者津貼）規(guī)例》（Social Security Amendment（Carer’s Allowance）Regulations 2002）為其照顧者津貼提供法律基礎(chǔ)。1980年，芬蘭部分城市試行非正式照顧者津貼，并于2005年頒布《2005年非正式照顧者支援法》（Support for Informal Carers Act 2005）將照顧者津貼制度正規(guī)化并全國(guó)強(qiáng)制實(shí)施。德國(guó)是世界上首個(gè)立法實(shí)施社會(huì)保障制度的國(guó)家，2018年9月通過(guò)并于2019年1月實(shí)施關(guān)于改善照護(hù)人員待遇的法律草案，用以緩解德國(guó)照護(hù)人員短缺的壓力?！独夏耆藱?quán)益保障法》第47條規(guī)定：“國(guó)家建立健全養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)、使用、評(píng)價(jià)和激勵(lì)制度，依法規(guī)范用工，促進(jìn)從業(yè)人員勞動(dòng)報(bào)酬合理增長(zhǎng)，發(fā)展專職、兼職和志愿者相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍。國(guó)家鼓勵(lì)高等學(xué)校、中等職業(yè)學(xué)校和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)設(shè)置相關(guān)專業(yè)或者培訓(xùn)項(xiàng)目，培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才。”[7]在長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)中，三方主體分別為保險(xiǎn)人、被保險(xiǎn)人及照護(hù)服務(wù)提供者。作為法律關(guān)系中的主體之一，照護(hù)者相較于同屬于照護(hù)服務(wù)提供者范疇的專業(yè)照護(hù)機(jī)構(gòu)而言更加匱乏。針對(duì)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)中照護(hù)者的待遇補(bǔ)貼不足是制約我國(guó)擴(kuò)大照護(hù)人員數(shù)量的主要因素。我國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)發(fā)展中所面臨照護(hù)人員不足的問(wèn)題，可參照域外經(jīng)驗(yàn)在保險(xiǎn)籌資中充分考慮到照護(hù)者津貼的部分，由政府出資設(shè)立專門(mén)基金對(duì)專業(yè)照護(hù)人員進(jìn)行補(bǔ)貼和激勵(lì)，并通過(guò)完善法律法規(guī)保障照護(hù)者的相關(guān)權(quán)益。目前，我國(guó)專業(yè)照護(hù)人員的數(shù)量相當(dāng)匱乏，若只執(zhí)著于專業(yè)照護(hù)人員的招募和培訓(xùn)勢(shì)必難以盡快緩解這一壓力并且將帶來(lái)更大的籌資風(fēng)險(xiǎn)。因而政府應(yīng)適當(dāng)著力于建立新的照護(hù)人員招募機(jī)制，拓寬照護(hù)人員的招募渠道。在德國(guó)，18周歲以上的公民在經(jīng)過(guò)相關(guān)培訓(xùn)后可以申請(qǐng)對(duì)老年人提供無(wú)償?shù)恼兆o(hù)服務(wù)。所提供的照護(hù)時(shí)間由社區(qū)或相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行記錄并且用于未來(lái)照護(hù)服務(wù)提供者本人的照護(hù)服務(wù)時(shí)間積累。該項(xiàng)計(jì)劃有效緩解了德國(guó)照護(hù)人員短缺的現(xiàn)狀，我國(guó)可創(chuàng)立相應(yīng)的“照護(hù)積累制度”，在德國(guó)這一計(jì)劃的基礎(chǔ)上加入照護(hù)者津貼補(bǔ)助，即讓提供無(wú)償照護(hù)服務(wù)的義工在照護(hù)時(shí)間積累和獲得津貼補(bǔ)助中自由選擇，從而激勵(lì)更多的人通過(guò)參加專業(yè)培訓(xùn)后加入照護(hù)者隊(duì)伍，在緩解目前我國(guó)照護(hù)人員短缺壓力的同時(shí)也可適當(dāng)緩解長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的籌資壓力。