重大公共衛(wèi)生事件中檢察履職的方式路徑探析
——以新型冠狀肺炎疫情防控為視角

張 垚

(浙江省人民檢察院 法律政策研究室,浙江 杭州 310012)

習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第十三次會議上強調，我國疫情防控和復工復產(chǎn)之所以能夠有力推進，根本原因是黨的領導和我國社會主義制度的優(yōu)勢發(fā)揮了無可比擬的重要作用[1]。 我國應急管理體制機制不是單純的行政管理體系，而是包括政府與其他公權力機關、社會團體組織等主體之間的外部關系和縱向、橫向行政機關或部門之間的內部關系等在內的國家綜合治理架構[2]。突發(fā)公共事件的危害程度越高，應急管理體系對外部關系的依賴性就越強。從近年來國內外應急處置情況來看，應急管理工作正針對突發(fā)公共事件呈現(xiàn)出的新特征，逐步從單一性、臨時性、封閉式、應急性向綜合性、制度化、開放型、保障性積極轉變，更加突出強調全局統(tǒng)籌駕馭、職能部門通力協(xié)作、公眾社會廣泛參與配合、應急處置專業(yè)化職業(yè)化法治化、矛盾風險源頭控制消解等[3]。在防控新冠肺炎疫情的“大應急”體系建設格局中，為強化公共衛(wèi)生法治保障，最高人民檢察院動員部署各級檢察機關防控工作，作出多項部署舉措，會同相關職能出臺《關于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》、《關于做好新型冠狀病毒肺炎疫情防控期間保障醫(yī)務人員安全維護良好醫(yī)療秩序的通知》、《關于政法機關依法保障疫情防控期間復工復產(chǎn)的意見》和《關于進一步加強國境衛(wèi)生檢疫工作依法懲治妨害衛(wèi)生檢疫違法犯罪的意見》等相關司法政策，高頻發(fā)布十批次全國檢察機關依法辦理涉新冠肺炎疫情典型案例共55件(以下簡稱“典型案例”)[4]，同期還發(fā)布了檢察機關野生動物保護公益訴訟典型案例5件、檢察機關服務疫情防控阻擊戰(zhàn)公益訴訟典型案例3件、12309檢察服務中心依法妥善辦理涉疫典型案(事)例10件、未成年人涉疫情典型案例6件等。檢察機關針對新冠肺炎疫情的戰(zhàn)時反應和實踐，為全面戰(zhàn)勝疫情營造有利的法治環(huán)境奠定了堅實基礎，也為后續(xù)檢察職能轉型發(fā)展及突發(fā)公共事件應對提供了有益經(jīng)驗。檢察機關的應急履職參與有其應然性與合理性。結合此次新冠肺炎疫情防控工作，檢察機關在國家應急管理體系中的功能定位主要體現(xiàn)在四個方面：

一、保障應急處置工作有序開展

突發(fā)公共事件發(fā)生后，應急處置是防控工作的中心，及時有效地針對事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍等采取適當?shù)膽獙Υ胧?，不僅能夠最大程度地保護公共利益和公民合法權益，還能以最小的損失代價控制事態(tài)發(fā)展，消除或降低破壞影響。應急處置工作包括救治受害人員、疏散安置受威脅人員、搶修公共設施采取交通管制、區(qū)域封鎖、強制隔離、臨時警戒等應急控制手段、啟用調配應急物資、組織救援力量等。檢察機關則需要運用司法打擊職能，把握好營救處置過程中的主要矛盾，依法抑制干擾阻礙各項應急處置工作開展、違背處置方案或臨時命令指令等負面因素。以新冠肺炎疫情為例，檢察機關的法治保障向重點工作、重點領域、重點群體傾斜：

(一)抗拒執(zhí)行防控措施行為

在“典型案例”中有14件案件屬于抗拒疫情防控措施犯罪，占案件總數(shù)的25.5%，涉及妨害傳染病防治罪、妨害公務罪和妨害國境衛(wèi)生檢疫罪等。此時司法打擊的重點行為包括：一是違反醫(yī)療隔離救治方案規(guī)定，四川南充孫某某涉嫌妨害傳染病防治案中，孫某某在病情惡化，醫(yī)生懷疑其疑似“新型冠狀病毒感染者”,要求其隔離治療的情況下,不聽勸阻逃離醫(yī)院,并乘坐客車返回家中,車上接觸多人。然而在孫某某被強制隔離治療、確診和收治隔離后,仍隱瞞真實行程和活動軌跡,導致疾控部門無法及時開展防控工作,大量接觸人員未找回。公安機關對孫某某立案，檢察機關第一時間介入。二是違反活動限制通行、檢查規(guī)定，湖北竹山劉某某涉嫌妨害公務案中，劉某某無視政府道路管控禁令仍然前往親戚家串門，在執(zhí)勤干部和民警勸返過程中，劉某某采取辱罵、搶奪紅外電子測溫儀、扔石塊、毆打、破壞警戒設施等抗拒方式。檢察機關積極主動與公安機關進行溝通,建議公安機關以妨害公務罪對劉某某立案偵查，并以妨害公務罪從快從嚴批準逮捕。三是違反國境衛(wèi)生檢疫規(guī)定，在寧夏回族自治區(qū)丁某某涉嫌妨害國境衛(wèi)生檢疫案中，丁某某從伊朗回國前已經(jīng)自感乏力、畏寒，且后續(xù)出現(xiàn)間斷性發(fā)熱、咳嗽、咳痰等癥狀，但其入境填寫《入境健康申明卡》時,并未如實申報,隱瞞自身已出現(xiàn)咳嗽、乏力等癥狀,入境后又多次乘坐公共交通工具、出入公共場所,后被確診，引起新冠肺炎病毒傳播嚴重風險,造成200余名密切接觸者被隔離的嚴重后果。檢察機關以妨害國境衛(wèi)生檢疫罪予以追訴。四是不配合日常疫情巡查工作等防控措施而延伸的各類犯罪，比如山東省濟南市萊蕪區(qū)鄧某某妨害公務案,鄧某某飲酒后未戴口罩去公司上班,被防控人員勸阻，后與防控人員發(fā)生廝打并毆打后續(xù)抵達的處警人員，造成惡劣影響等。

(二)擾亂醫(yī)療供給秩序行為

從嚴懲治制假售假犯罪，保障應急防控急需的物資供應安全，并強調疫情防控時期醫(yī)用口罩、護目鏡、防護服、消毒液等醫(yī)用器材、防護用品的法律規(guī)制效力。最高人民檢察院專門就涉疫經(jīng)濟犯罪發(fā)布第四批“典型案例”，這其中既有連鎖藥房、醫(yī)藥公司及具有相關從業(yè)背景的人員,也有因時起意的其他人員，涉案的防疫物資包括來源不明的“三無產(chǎn)品”、過期多年的產(chǎn)品和“黑窩點”產(chǎn)品等，特別是不少案件涉及的口罩、消毒水、防護服等防疫基礎性物資用品直接提供給一線參與醫(yī)護和防疫人員使用，危害巨大。由于多數(shù)案件系利用網(wǎng)絡渠道及快遞等物流平臺跨區(qū)域銷售、網(wǎng)上結算等，這對于案件的偵破、取證等工作帶來不小難度。此外，在疫情防控期間,哄抬疫情防控急需物資或基本民生物品的價格牟取暴利的犯罪行為也系打擊的重點，比如廣東廉江譚某某涉嫌非法經(jīng)營案，譚某某在天貓平臺將平時銷售價格50元一盒的一次性醫(yī)療口罩提價為600元一盒，價格是平時的12倍；被告單位上海市某公司、被告人謝某非法經(jīng)營案中，日常銷售價格每盒7元的普通民用口罩在七天時間內從每盒21元飆漲至每盒198元；犯罪嫌疑人文某、饒某非法經(jīng)營案中，文某將每噸生產(chǎn)、運輸成本不足2萬元的制作防疫口罩關鍵原材料熔噴無紡布以每噸18萬元的價格出售饒某后，饒某隨即以每噸30萬元至38萬元不等的價格轉手倒賣，獲利約70萬元。

(三)威脅醫(yī)療人身安全行為

聯(lián)合職能部門出臺專門意見，從嚴懲治暴力傷醫(yī)犯罪，加大對醫(yī)務人員實施撕扯防護設備、吐口水等行為、公然侮辱、恐嚇、非法限制人身自由等“弱暴力”行為的打擊力度，保障應急防控搶救、救治工作安全。湖北武漢柯某某涉嫌尋釁滋事案中，犯罪嫌疑人柯某某等人因家屬轉院等問題與醫(yī)院發(fā)生矛盾，期間有大喊大叫、大力拍病房門等過激行為，特別是在家屬因病搶救無效死亡后，柯某某等人將隔離區(qū)內護士站正在填寫病歷的醫(yī)生高某拉出,柯某某隨即用拳頭毆打高某的頭部、頸部,并拉扯高某的防護服、口罩、防護鏡等,致高某頸部被抓傷,防護服、口罩、護目鏡等被撕破、脫落。雙方在拉扯過程中還致前來勸阻的一名護士的手套脫落，后經(jīng)法醫(yī)鑒定高某為輕微傷。案發(fā)當日公安機關對柯某某立案偵查，并采取刑事拘留，檢察機關第一時間派員介入，并成立專班研判該案，提出偵查補證意見。

二、保障經(jīng)濟社會秩序大局穩(wěn)定

習近平總書記在統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會議上指出，中外歷史上，大疫大災往往導致社會失序，社會失序又使抗疫抗災雪上加霜[5]。受突發(fā)公共事件影響，應急防控工作面臨的外部社會治理挑戰(zhàn)將明顯提升：一是日常治理運行體系被破壞，例如地震導致辦公場所、設備、人員等條件喪失，導致部分社會治理功能暫時性失靈。在新冠肺炎疫情期間，接觸型、跨域型檢察工作也面臨著巨大挑戰(zhàn)，在疫情較為嚴重的地區(qū)尤為如此。為落實聯(lián)防聯(lián)控措施、保障檢察職能履行，檢察機關順勢調整履職方式與路徑，明確來信、網(wǎng)絡和電話等非接觸方式接待群眾來訪工作，采取律師閱卷預約制減少人員流動聚集，下發(fā)既要嚴格依法辦案又要嚴格落實隔離防控要求的刑事案件辦理指導意見等決策要求，確保檢察職能依法有效運行。二是治理資源被重新調配，由于突發(fā)公共事件這一變量介入，打破了既有治理資源分布動態(tài)平衡狀態(tài)，并開始向防控工作傾斜、集中，進而在一定程度上削弱了其他領域的防控力量配比，也給不少犯罪分子帶來可乘之機，相應的暴力惡性犯罪增多，比如未成年人涉疫情典型案例中犯罪嫌疑人黃某某趁一幼女獨自在家，以參與防控工作檢測體溫為由，誘騙該女開門并對其實施性侵；江蘇縱某某搶劫案中，縱某某蒙面持刀并冒充自武漢返回的新冠肺炎感染者，以傳播病毒和同歸于盡相威脅，向被害人郭某甲(女)等人索要人民幣30萬元等；三是治理模式被應急調整，為遏制事件負面影響的擴散，相對寬松的治理模式趨緊，會采取一些嚴格的管控措施，甚至導致經(jīng)濟社會活動停擺，民眾的不適應感增加，特別是一些虛假的信息傳播會加劇政府與民眾之間的對立，比如遼寧省鞍山市趙某某涉嫌編造、故意傳播虛假信息案中，無業(yè)人員趙某某為滿足虛榮心在微信朋友圈發(fā)布交通管制等信息，后被多名網(wǎng)友轉發(fā)，導致短時間內大量市民向相關部門咨詢，據(jù)不完全統(tǒng)計交管部門、民生服務平臺、110處警中心共接聽187人次，引發(fā)社會不良影響，在疫情防控關鍵時期占據(jù)寶貴資源、影響正常工作秩序；四是社會風險的引爆點激增，由事件引發(fā)的破壞波及面會激發(fā)其他社會矛盾的串聯(lián)升級，在應急或緊急時期，特別是缺乏及時救助管理、正向關懷引導、真實事件信息的背景下，民眾的心理承壓、辨識度等理性控制能力均有所下降，違法犯罪行為的發(fā)生頻率將會上升。

據(jù)此，檢察機關的應對思路，一方面需要努力降低突發(fā)事件對常規(guī)性檢察工作的影響程度，制定并啟動突發(fā)事件應急預案，協(xié)助支持有關應急管理部門開展工作，積極配合針對突發(fā)公共事件所采取的應急舉措，根據(jù)全局性的防控應對方案調整履職方式手段，維護、創(chuàng)造依法履職條件，提升突發(fā)公共事件中維護經(jīng)濟社會穩(wěn)定的即戰(zhàn)力。另一方面則是在有限的履職條件下，充分認識應急事態(tài)下的履職特征，統(tǒng)籌調配司法資源，善于抓住疫情防控工作的主要矛盾，積極回應社會關切，從快從嚴處置可能導致次生衍生危害后果的違法犯罪行為，持續(xù)發(fā)力壓制、化解疫情防控中出現(xiàn)的苗頭性、趨勢性問題，比如浙江寧波應某某詐騙案，2月5日應某某被公安機關查獲后，檢察機關當日提前介入，并指導、督促公安機關快速收集微信聊天記錄、微信、支付寶轉賬記錄等證據(jù)，次日下午,公安機關隨即將該案移送審查起訴。2月7日上午,檢察機關決定對應某某適用認罪認罰從寬制度提起公訴,建議適用速裁程序，審判機關于當日開庭審理并采納檢察機關意見，當庭作出判決。

三、保障應急管理舉措依法實施

“緊急時無法律”，在應急或緊急狀態(tài)下，為實現(xiàn)更高位階的價值目標，國家的應急管制權力會適當擴張，公民的部分權利也因此受到限制或縮減。一方面，在宣布緊急狀態(tài)后，國家享有緊急管理權力，尤其是行政機關在國家應急管理體系中享有更高的法律權威，并依據(jù)相關法律所列明的授權展開應急處置工作，比如我國《防洪法》規(guī)定在緊急防汛期，防汛指揮機構根據(jù)防汛抗洪的要求，有權在其管轄范圍內調用物資、設備、交通運輸工具和人力，并有權決定采取取土占地、砍伐林木等必要緊急措施；另一方面，公民應當對突發(fā)公共事件的緊急狀態(tài)保持高度關注，主動接受國家應急管理所采取的各項緊急措施，接受法律規(guī)定的權力受到一定限制等應急義務。例如我國《傳染病防治法》規(guī)定，在我國境內的一切單位和個人，必須接受醫(yī)療保健機構、衛(wèi)生防疫機構有關傳染病的查詢、檢驗、調查取證以及預防、控制措施等[6]。但二者都必須恪守法治精神、法律規(guī)定，在法律允許范圍限度內進行。于檢察機關而言，就是要求發(fā)揮刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”職能，既要維護應急管理良好秩序，以確保各項應急舉措全面及時地落實，也要秉持應急法治原則，以法律監(jiān)督權制約應急行政、司法權，全面規(guī)范引導依法防控，始終保持法治定力，高度關注疫情期間負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的行政行為、違規(guī)違法處置的司法行為和損害公民合法權益構成犯罪的應急舉措。

(一)堅持防控職權法定、程序正當

確保防控主體適格、防控工作各環(huán)節(jié)均依照法律授權和規(guī)定流程，采取的防控范圍、種類、措施等必須有明確的法律授權，推進防控工作與復工復產(chǎn)均依法進行。比如江蘇省某市環(huán)境保護局行政處罰非訴執(zhí)行監(jiān)督案、上海市某區(qū)生態(tài)環(huán)境局行政處罰非訴執(zhí)行監(jiān)督案均系檢察機關加強了對行政非訴執(zhí)行案件的法律監(jiān)督,對確有錯誤的裁定或行政決定提出檢察建議予以糾正，并通過與人民法院和相關行政機關溝通協(xié)調，努力在法律框架內為個體工商戶和企業(yè)提供更多便利，保障民營企業(yè)、個體工商戶等被執(zhí)行人合法權益，有力地促進了后疫情時代的復工復產(chǎn)。

(二)堅持比例原則、符合情理判斷

確保防控舉措切實奉行利益均衡、最小影響公民合法權益的要求，并符合一般的道德標準與價值判斷，這其中包括因疫情防控需要而公布患者獲疑似病例信息時個人信息脫敏和內容適當公開；采取隔離等限制人身自由的防控措施時考慮兒童、老年人、殘疾人等特殊人員危難中的弱勢地位，發(fā)揮社會保障和救助作用等內容。新冠肺炎疫情期間，湖北黃岡的1名17歲腦癱兒因家人被隔離致使其獨自在家6天后死亡，該事件引發(fā)社會高度關注。未成年人檢察部門為此積極行動，江蘇等多地陸續(xù)會同民政等職能部門出臺有關疫情期間“困境兒童”“留守兒童”等權益保障意見，采取協(xié)同摸排、在線課程、調整幫教協(xié)議內容等方式加大保護力度。

(三)堅持司法嚴厲打擊、依法辦案

在從快從嚴查辦涉疫情犯罪案件的同時，仍然要秉持寬嚴相濟的刑事政策，用足用好認罪認罰從寬制度，切實增強“三個效果”的有機統(tǒng)一，提防過度執(zhí)法、超量判罰，嚴格把握違法行為與刑事犯罪的界限，充分考量社會危害性評價的一般標準、防控疫情期間特殊危害性及其惡劣情節(jié)、具體案件客觀情況等因素，確保司法活動打擊依法、理性、精準。從刑事政策方面來看，“非典”時期刑事政策突出“從重”，而此次新冠肺炎疫情，檢察機關既在總體上體現(xiàn)依法從嚴的政策要求，同時又注重區(qū)分具體情況，綜合考量犯罪行為的社會危害性評價的一般標準、疫情防控時期特殊危害性及惡劣程度，比如嚴格區(qū)分以危險方法危害公共安全罪和妨害傳染病防治罪的界限，敢于適用認罪認罰從寬制度勇于擔當刑事訴訟中的主導責任。在四川省峨眉山市某有限公司涉嫌生產(chǎn)、銷售不符合標準的醫(yī)用器材案中，檢察機關提前介入并要求公安機關根據(jù)涉案罪名及時補充涉案口罩檢驗鑒定材料，后經(jīng)查明發(fā)現(xiàn)，涉案口罩符合相關規(guī)定，涉案口罩生產(chǎn)商因破產(chǎn)重整等限制條件，僅一半生產(chǎn)線運行。疫情爆發(fā)后，在當?shù)卣С窒?，提供周轉資金及采購原料的證明文件，促使其恢復生產(chǎn)，但因內包裝袋庫存不足 ,使用了失效日期的內包裝袋。公安機關根據(jù)檢察監(jiān)督意見，以“經(jīng)偵查不構成犯罪”為由及時作出撤案決定。

四、保障重大隱患風險預警化解

按照突發(fā)事件應對工作預防為主、預防與應急相結合的應急原則，檢察機關應充分運用公益訴訟檢察、檢察建議等職能方式，著重加強防控工作的全域風險預警化解。

(一)事前原生風險評估預警

最佳的突發(fā)公共事件應急管理狀態(tài)是把風險問題解決控制在萌芽之時、成災之前。重大公共突發(fā)事件雖然帶有個體的偶然性，但也具備總體的必然性，發(fā)生的必然性總是通過大量的偶然性表現(xiàn)出來的。檢察機關在監(jiān)督辦案過程中，應當加強對危化品生產(chǎn)、道路交通、礦山開采、消防、公共食品衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境等涉及公共安全利益的重點領域關注度，注重捕捉、研究碎片化的細微社會風險，及時上報并推動風險評估和檢測預警工作。在十三屆全國人大常委會第十六次會議通過《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》后，最高人民檢察院跟進正式發(fā)布6起各地檢察機關近年來辦理的野生動物保護公益訴訟典型案例，充分體現(xiàn)了檢察機關準確把握野生動物保護領域對隱患風險的總體把握，檢察機關從階梯性的保護到全覆蓋以及明確加重處罰原則和全流程保護原則，并探索恢復公益的民事司法規(guī)律與雙贏多贏共贏理念的“行”“檢”協(xié)作，進一步督促履職、彌補漏洞、減少損害、遏制風險，從而鞏固、深化法律監(jiān)督成效[7]。

(二)事中次生、衍生風險全面排查

事中防控是整個防控工作的關鍵，檢察機關應一手防原生風險擴散，特別是加強重點損害或波及地區(qū)、羈押場所等易損易傳播區(qū)域的法律監(jiān)督工作，一手防次生、衍生風險新增，如上海等地檢察機關實行疫情期間封閉式同步檢察，以檢察室為陣地，委派檢察官24小時工作生活在監(jiān)管場所,并以視頻巡察為主要手段,對監(jiān)管場所疫情防控、執(zhí)法監(jiān)管活動、在押人員合法權益保障等重點工作實施法律監(jiān)督。再如云南騰沖等地檢察機關，協(xié)調城市管理綜合執(zhí)法部門、衛(wèi)生健康部門、生態(tài)環(huán)境部門及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府針對使用后的廢棄口罩等處置問題進行協(xié)商，并建議加強收運、處置與監(jiān)管，消除“二次傳染”隱患。此外，還要運用新時代“楓橋經(jīng)驗”創(chuàng)新發(fā)展危機處遇工作，預防化解矛盾糾紛，切斷案件其他風險與突發(fā)公共事件的影響關聯(lián)，有效控制事態(tài)發(fā)展。如江蘇南京葉某某搶劫案中，檢察機關主動聯(lián)系業(yè)某某近親屬,并動員其親屬代為賠償了被害人的經(jīng)濟損失并取得諒解，及時化解案件矛盾，使該案順利地適用認罪認罰從寬制度提起公訴，業(yè)某某當庭認罪服判。

(三)事后同類風險提防研判

高度警惕同類風險復發(fā)、反撲，及時總結經(jīng)驗教訓、補足治理短板，進行針對性、類比性的常態(tài)化專項法律監(jiān)督工作。針對已經(jīng)認識到的具有潛在巨大風險的領域、事件或行為，檢察機關應當積極通過發(fā)布典型案例、落實普法責任制、出臺司法政策意見等形式積累充分的司法實踐經(jīng)驗，積極推動促進立法完善。一方面，要從應急狀態(tài)向平時狀態(tài)平穩(wěn)過渡，實現(xiàn)由“控”轉“防”，并根據(jù)各地疫情發(fā)展情況，適時、視情形調整刑事司法政策，對絕大部分情節(jié)較輕、主觀惡性相對較弱的犯罪可以作出寬宥處理，并嚴格甄別、落實程序要求，重點關注減刑、假釋等執(zhí)行環(huán)節(jié)；另一方面，要從應急履職中汲取治理著力方向，總結提升檢察機關應對突發(fā)公共事件，尤其是出現(xiàn)不可抗力情況下的履職能力，并根據(jù)突發(fā)公共事件周期犯罪的新趨勢，尋求有效治理之策，比如針對新冠肺炎疫情涌現(xiàn)出的犯罪網(wǎng)絡化問題等都將是后期完善社會綜合治理的主要方向。