論戶的變動對“一戶一宅”的挑戰(zhàn)

胡耀文

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001)

“宅基地使用權(quán)之取得，須以戶的名義為之，任何村民個人均不適格。”[1]宅基地使用權(quán)的主體是戶，而非自然人。我國法律針對宅基地的使用規(guī)定“一戶一宅”。戶是由自然人組成的，處在不斷變動過程中?；橐隹赡苁剐聭舢a(chǎn)生，自然人的死亡亦可能使現(xiàn)存的戶消滅。在新戶產(chǎn)生與舊戶消滅的過程中，如果宅基地沒有相應(yīng)的流轉(zhuǎn)，就可能導(dǎo)致新戶無法取得宅基地或者已消滅的戶依然占用宅基地的情況出現(xiàn)。戶的變動就可能對“一戶一宅”原則產(chǎn)生挑戰(zhàn)。我國法律沒有規(guī)定化解戶的變動對“一戶一宅”挑戰(zhàn)的路徑。中央提出宅基地的三權(quán)分置。落實宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)、放活宅基地使用權(quán)是農(nóng)村宅基地改革的核心。宅基地三權(quán)分置會促進宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是在保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)前提下進行的，旨在促進空閑宅基地的充分利用。農(nóng)戶資格權(quán)并非一成不變，會因為一些事實的發(fā)生而產(chǎn)生或消滅。“身份的滅失意味著宅基地資格權(quán)的退出，如戶口遷移到城鎮(zhèn)即‘農(nóng)轉(zhuǎn)非農(nóng)’，則宅基地資格權(quán)滅失。”[2]本研究所提出的宅基地流轉(zhuǎn)并非宅基地三權(quán)分置改革中宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，而是當戶(或稱農(nóng)戶資格權(quán))因各種原因而產(chǎn)生或消滅時宅基地資源在戶與戶之間的重新配置。本研究在對戶的變動及其對“一戶一宅”的挑戰(zhàn)進行學(xué)理探討的基礎(chǔ)上，進一步提出解決這一問題的可能路徑，以求為我國農(nóng)村宅基地的立法完善略盡綿薄之力。

一、戶的變動

(一)戶的含義

通常宅基地是以戶為單位申請，單個的家庭成員不能以個人名義申請宅基地。[3]《民法總則》《物權(quán)法》和《土地管理法》等法律都未對戶的含義做出界定。1958年實施的《中華人民共和國戶口登記條例》(以下簡稱《戶口登記條例》)(現(xiàn)有效)第五條規(guī)定：“戶口登記以戶為單位。同主管人共同居住一處的立為一戶，以主管人為戶主。單身居住的自立一戶，以本人為戶主?！备鶕?jù)該條規(guī)定，戶是指共同居住一處的多人或單獨居住一處的單人。中華人民共和國成立之初，我國實行計劃經(jīng)濟，人口流動較少。該規(guī)定適應(yīng)了當時的社會狀況，有利于行政機關(guān)進行戶的認定和登記。但是，隨著改革開放的不斷深入，人口流動越來越頻繁，按照該規(guī)定進行戶的認定與登記已經(jīng)不能很好地反映客觀實際。例如，進城務(wù)工的農(nóng)民不再與戶內(nèi)其他成員共同居住，卻依然與戶內(nèi)其他成員共同構(gòu)成一戶。在城市中，不具有家庭或親屬關(guān)系的數(shù)人共同居住于合租公寓內(nèi)，戶籍登記機關(guān)卻不能將他們認定并登記為一戶。

《戶口登記條例》中關(guān)于戶的認定的規(guī)定已經(jīng)與現(xiàn)實脫節(jié)，我們有必要從學(xué)理上重新對戶的含義做出界定?！啊畱簟且浴摇癁樯鐣镔|(zhì)基礎(chǔ)，以家族、宗族觀念為思想淵源，通過戶籍制度有效聯(lián)結(jié)而實行傳統(tǒng)社會治理的基層細胞?！盵4]戶與家庭是不可分割的?！拔覈F(xiàn)行法上，仍留有以家庭(戶)為計算單元的歷史遺跡。家庭甚至常以法律權(quán)利義務(wù)承受者的面目出現(xiàn)?！盵1]本研究認為，戶是指獨立登記為一戶口簿的家庭或者個人。以家庭標準取代共同居住標準來認定戶的做法適應(yīng)了人口頻繁流動的需要。

宅基地需要以戶為單位進行申請，但是并非任何戶都有資格申請?！罢厥褂脵?quán)人具有身份上的要求。此種權(quán)利原則上只能由集體經(jīng)濟組織的成員享有?！盵5]因此，如果以家庭作為一戶申請宅基地，家庭中的成員就必須具備集體經(jīng)濟組織成員資格；如果以個人作為一戶申請宅基地，該個人就必須具備集體經(jīng)濟組織成員資格。

(二)戶的變動類型

戶是由單個或多個自然人組成的。自然人會因死亡而喪失主體資格，會因結(jié)婚而組建新的家庭，亦會因戶口遷移而喪失集體經(jīng)濟組織成員資格，還可能會因離婚而分戶。由自然人組成的戶可能會隨著自然人狀況的變化而變動。根據(jù)戶的變動原因不同，我們可以將戶的變動分為不同類型。

1.結(jié)婚導(dǎo)致戶的變動

結(jié)婚是婚姻法律關(guān)系借以發(fā)生的法律事實。[6]家庭是以婚姻、血緣和共同經(jīng)濟為紐帶而形成的親屬團體和生活單位?；橐龅男Яχ槐闶钱a(chǎn)生了基于婚姻關(guān)系的家庭。作為宅基地使用權(quán)主體的戶是登記為一戶口簿的家庭或個人。因此，如果因結(jié)婚而新組建的家庭與原家庭分戶，新組建的家庭就可以獨立成為一戶，則新戶產(chǎn)生。按照“一戶一宅”原則，新戶亦有資格取得宅基地。

2.離婚導(dǎo)致戶的變動

離婚是在夫妻雙方生存期間，依照法定的條件和程序解除婚姻關(guān)系的法律行為。離婚后，夫妻雙方不再屬于同一家庭，可以申請分戶。雖然我國并沒有關(guān)于離婚分戶的全國性法律規(guī)定，但是各地基本都制定了關(guān)于離婚分戶的地方性規(guī)定。例如，《河南省公安機關(guān)戶政服務(wù)管理工作規(guī)范(試行)》第二十三條規(guī)定，離婚分戶需要提交申請人書面申請、申請人戶口簿及離婚證或法院判決書等材料。雖然離婚分戶會產(chǎn)生新戶，但是在實踐中集體經(jīng)濟組織往往不會為因離婚分戶而產(chǎn)生的新戶分配宅基地。在此情況下，因離婚分戶而引發(fā)的戶的變動并不會對“一戶一宅”原則產(chǎn)生挑戰(zhàn)。

3.死亡導(dǎo)致戶的變動

“自然人的民事權(quán)利能力因死亡而終止。死亡因其方式不同可分為自然死亡和宣告死亡。”[7]如果戶內(nèi)的全部成員均死亡，該戶就歸于消滅。消滅的戶就喪失了繼續(xù)占有使用宅基地的資格。依據(jù)《繼承法》的規(guī)定，當消滅的戶的遺產(chǎn)無合法繼承人時，該戶占有使用的宅基地及其上建造的房屋歸集體經(jīng)濟組織所有；當消滅的戶的遺產(chǎn)有合法繼承人時，無集體經(jīng)濟組織成員資格的繼承人有權(quán)繼承宅基地上的房屋，卻沒有資格取得宅基地使用權(quán)。由戶的消滅引發(fā)的遺產(chǎn)繼承就可能會對“一戶一宅”原則產(chǎn)生挑戰(zhàn)。

4.戶口遷移導(dǎo)致戶的變動

“戶籍制度原本是以阻礙農(nóng)民進城為目標的行政控制舉措?！盵8]伴隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，人口流動越來越頻繁，舉家到城市工作生活的情況并不在少數(shù)。如果全家到城市工作生活后不遷移戶口，作為宅基地使用權(quán)主體的戶就依然存在。由于戶內(nèi)成員長時間在城市工作生活，該戶的宅基地就可能處于長期閑置的狀態(tài)。宅基地的閑置是對土地資源的極大浪費。此種情形下的宅基地閑置問題可以通過宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)得到解決。如果全家到城市工作生活后遷移戶口，作為宅基地使用權(quán)主體的戶就歸于消滅，換句話說，農(nóng)戶資格權(quán)已消滅。這樣，該戶就喪失了占有使用宅基地的資格，但是其宅基地上建造的房屋依然歸該戶所有。房屋所有權(quán)人與土地使用權(quán)人不一致，這種不一致違背了我國法律規(guī)定的房地一體原則。

5.并戶導(dǎo)致戶的變動

并戶是指兩個戶合并為一個戶的法律事實。并戶須由當事人提出申請，經(jīng)戶籍管理機關(guān)審核后生效。并戶在實踐中出現(xiàn)較少，有些地區(qū)甚至沒有關(guān)于并戶的具體法規(guī)。例如，《湖南省常住戶口登記管理辦法》僅有關(guān)于分戶、立戶的規(guī)定，并無有關(guān)并戶的規(guī)定。并戶雖然出現(xiàn)較少，但是依然有出現(xiàn)的可能?！逗幽鲜」矙C關(guān)戶政服務(wù)管理工作規(guī)范(試行)》第二十三條規(guī)定，當事人在申請并戶時需要提交書面申請、戶口簿、單位證明或房產(chǎn)證明等材料。并戶前兩個獨立的戶一般分別擁有宅基地。并戶會導(dǎo)致其中一個戶因合并而消滅。按照“一戶一宅”原則，合并后的新戶只能擁有一處宅基地。

6.特殊情況下的戶籍變動導(dǎo)致戶的變動

除了上述幾種原因引發(fā)的戶的變動，法律還規(guī)定了一些特殊情況下的戶籍變動。這些戶籍變動也可能會引起戶的變動。例如，《河南省公安機關(guān)戶政服務(wù)管理工作規(guī)范(試行)》第二十六條對入伍、復(fù)員、退伍、轉(zhuǎn)業(yè)軍人戶口的注銷和恢復(fù)做了規(guī)定，第二十七條對出國(境)定居注銷戶口及回國(入境)恢復(fù)戶口做了規(guī)定。當一戶僅有一人時，因入伍或出國而注銷戶口就會導(dǎo)致戶的消滅；因退伍或回國而恢復(fù)戶口就會導(dǎo)致戶的產(chǎn)生。不難發(fā)現(xiàn)，特殊情況下的戶籍變動也可能導(dǎo)致戶的變動。

上述幾種戶的變動類型可以涵蓋戶的變動的大多數(shù)情況。但是，由于現(xiàn)實生活復(fù)雜多變，戶的變動的類型可能不止上述幾種。戶的變動會對“一戶一宅”原則產(chǎn)生挑戰(zhàn)。不同類型的戶的變動對“一戶一宅”原則的挑戰(zhàn)是存在差別的。

二、“一戶一宅”受到的挑戰(zhàn)

(一)因結(jié)婚而產(chǎn)生的新戶無法取得宅基地

如果因結(jié)婚而新組建的家庭與原家庭分戶，新組建的家庭就獨立成為一戶。分戶不是簡單的“分灶而食”?！稗r(nóng)村居民已經(jīng)普遍接受只有到公安戶籍管理部門進行分戶立戶手續(xù)登記才算完成真正意義上分戶的觀念?！盵9]雖然我國并沒有關(guān)于分戶的全國性法律規(guī)定，但是各地都制定了關(guān)于分戶的地方性規(guī)定。例如，《湖南省常住戶口登記管理辦法》第二章對分戶進行了規(guī)定，《河南省公安機關(guān)戶政服務(wù)管理工作規(guī)范(試行)》第二十三條對立戶、分戶和并戶做了規(guī)定。

當完成分戶手續(xù)之后，新組建的家庭就獨立成為一戶。按照“一戶一宅”原則，新戶就具有占有使用宅基地的資格。但是，由于集體經(jīng)濟組織的宅基地資源有限，新戶往往很難分得宅基地。因結(jié)婚而產(chǎn)生的新戶就對“一戶一宅”原則產(chǎn)生了挑戰(zhàn)。

(二)無集體經(jīng)濟組織成員資格的繼承人占用宅基地

如果戶內(nèi)的全部成員均死亡，該戶就歸于消滅，消滅的戶喪失了占有使用宅基地的資格。當消滅的戶的遺產(chǎn)無合法繼承人時，該戶占有使用的宅基地及其上建造的房屋歸集體經(jīng)濟組織所有；當消滅的戶的遺產(chǎn)有合法繼承人時，遺產(chǎn)的繼承就可能會對“一戶一宅”原則產(chǎn)生挑戰(zhàn)。例如，當作為宅基地使用權(quán)主體的戶因其成員全部死亡而消滅時,該戶的外嫁女屬于《繼承法》第十條規(guī)定的合法繼承人，有權(quán)繼承父母的遺產(chǎn)?！芭交楹笠话愣际堑侥蟹郊彝ヂ鋺艉途幼??！盵10]因為戶口遷出的外嫁女喪失了原來所在的集體經(jīng)濟組織成員資格，所以外嫁女無權(quán)繼承父母所在戶的宅基地使用權(quán)，集體經(jīng)濟組織有權(quán)收回宅基地使用權(quán)。但是，在宅基地上建造的房屋屬于父母的遺產(chǎn)，外嫁女有權(quán)繼承宅基地上建造的房屋。在房地一體主義模式下，房屋所有人與土地使用權(quán)人發(fā)生了矛盾，外嫁女不具有集體經(jīng)濟組織成員資格，卻可以擁有宅基地上房屋的所有權(quán)。無集體經(jīng)濟組織成員資格的繼承人占用宅基地之事實就對“一戶一宅”原則產(chǎn)生了挑戰(zhàn)。

(三)喪失農(nóng)戶資格權(quán)的戶占用宅基地

隨著城市化的發(fā)展，越來越多的農(nóng)民進城買房落戶。當戶內(nèi)全部成員的戶口遷出集體經(jīng)濟組織時，該戶雖然在自然意義上并未消滅，但是已經(jīng)喪失了繼續(xù)占有使用宅基地的資格?！吧暾垷o償取得宅基地使用權(quán)是因農(nóng)民身份分配的結(jié)果。”[11]如果某戶因全部成員戶口遷出而喪失了繼續(xù)占有使用宅基地的資格，集體經(jīng)濟組織就有權(quán)收回該戶的宅基地。但是，這樣做可能會極大地降低農(nóng)民進城買房落戶的積極性，不利于城市化的發(fā)展與人民生活質(zhì)量的提高。中央在《關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》中明確提出，不得以退出承包地和宅基地作為農(nóng)民進城落戶條件。《土地管理法》第六十二條規(guī)定：國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。因此，農(nóng)民進城落戶后宅基地問題的處理需要遵循兩個原則：一是不得強制退出，二是自愿有償退出。當戶內(nèi)農(nóng)民都將戶口遷入城市時，如果該戶不愿有償退出宅基地，就會導(dǎo)致喪失農(nóng)戶資格權(quán)的戶持續(xù)占用宅基地的現(xiàn)象出現(xiàn)。這種現(xiàn)象違背了宅基地使用權(quán)主體的身份性要求。針對這一問題，法律尚未做出明確規(guī)定。因此，從學(xué)理上探究這一問題的解決路徑是必要且迫切的。

(四)并戶引發(fā)的“一戶兩宅”現(xiàn)象

并戶雖然較少出現(xiàn)，但是依然有發(fā)生的可能。并戶前，兩個獨立的戶一般分別擁有宅基地；并戶后，兩戶合并為一戶。依據(jù)“一戶一宅”原則，合并后的新戶只能占用一處宅基地，集體經(jīng)濟組織有權(quán)收回新戶多占用的宅基地。但是，兩處宅基地上的房屋都屬于新戶合法所有。集體經(jīng)濟組織如果強行收回新戶多占用的宅基地，就構(gòu)成了對房屋所有權(quán)的侵犯。集體經(jīng)濟組織要想收回宅基地，就需要與新戶達成收回宅基地的協(xié)議。當雙方無法達成收回宅基地的協(xié)議時，“一戶兩宅”的現(xiàn)象就將持續(xù)存在。

(五)特殊情況下因戶籍變動而產(chǎn)生的“有宅無戶”現(xiàn)象

《戶口登記條例》第11條規(guī)定：“被征集服現(xiàn)役的公民，在入伍前，由本人或者戶主持應(yīng)征公民入伍通知書向常住地戶口登記機關(guān)申報遷出登記，注銷戶口，不發(fā)遷移證件?！碑攽魞?nèi)只有一個人時，戶主如果入伍，就需要依法注銷戶口。當戶口注銷后，該戶就歸于消滅，也就喪失了占有使用宅基地的資格。此種情況下，集體經(jīng)濟組織是否有權(quán)收回宅基地？如果集體經(jīng)濟組織有權(quán)收回宅基地，退伍返鄉(xiāng)后恢復(fù)戶籍的農(nóng)民就會喪失居住之所；如果集體經(jīng)濟組織無權(quán)收回宅基地，就會使得“有宅無戶”的現(xiàn)象在一定時期內(nèi)存續(xù)。

根據(jù)《河南省公安機關(guān)戶政服務(wù)管理工作規(guī)范(試行)》第二十七條的規(guī)定，公民因私出國(境)、公派或自費出國留學(xué)人員可以申請注銷戶口，公民回國后可以申請恢復(fù)戶口。當戶內(nèi)只有一個人時，如果戶主因出國而注銷戶口，該戶就歸于消滅。此種情形下，集體經(jīng)濟組織是否有權(quán)收回宅基地？如果集體經(jīng)濟組織有權(quán)收回宅基地，歸國后恢復(fù)戶籍的公民就喪失了居住之所；如果集體經(jīng)濟組織無權(quán)收回宅基地，就會導(dǎo)致“有宅無戶”的現(xiàn)象在一定時期內(nèi)存續(xù)。

不同類型的戶的變動會對“一戶一宅”原則產(chǎn)生不同的挑戰(zhàn)，如果這些挑戰(zhàn)得不到妥善處理，就會招致一系列消極影響。

三、挑戰(zhàn)的消極影響

(一)土地資源的浪費

當戶內(nèi)全部成員將戶口遷入城市后，作為宅基地使用權(quán)主體的戶在法律意義上歸于消滅，該戶喪失了繼續(xù)占有使用宅基地的資格。但是，在宅基地上建造的房屋依然屬于該戶所有的合法財產(chǎn)。集體經(jīng)濟組織無法正常收回宅基地，也無權(quán)將宅基地及其上建造的房屋分配給需要宅基地的戶使用。由于房屋所有人常年在城市工作生活，農(nóng)村宅基地就很可能處于長期閑置的狀態(tài)。宅基地的長期空閑是對土地資源的浪費。

(二)民生改善的受損

宅基地資源的浪費極有可能導(dǎo)致迫切需要宅基地的新戶因無空閑宅基地而無法獲得宅基地。宅基地除了本身所固有的財產(chǎn)屬性，對于保障農(nóng)民居住權(quán)還具有重要意義。習(xí)近平總書記指出：“住房問題既是民生問題也是發(fā)展問題，關(guān)系千家萬戶切身利益，關(guān)系人民安居樂業(yè)，關(guān)系經(jīng)濟社會發(fā)展全局，關(guān)系社會和諧穩(wěn)定?！盵12]因此，戶的變動對“一戶一宅”的挑戰(zhàn)不僅會造成土地資源的浪費，而且會損及民生的保障與改善。

(三)現(xiàn)實與法律的矛盾

當戶內(nèi)成員全部死亡時，戶歸于消滅，該戶喪失了占有使用宅基地的資格，集體經(jīng)濟組織有權(quán)收回該戶的宅基地。如果該戶的遺產(chǎn)存在合法繼承人(如外嫁女)，繼承人就有權(quán)繼承在宅基地上建造的房屋。集體經(jīng)濟組織有權(quán)收回宅基地，卻無權(quán)取得房屋所有權(quán)；無集體經(jīng)濟組織成員資格的繼承人可以繼承房屋所有權(quán)，卻無權(quán)取得宅基地使用權(quán)。這一客觀事實與我國《物權(quán)法》確立的房地一體原則是相矛盾的?，F(xiàn)實與法律的矛盾也正是消極影響的體現(xiàn)。

四、挑戰(zhàn)的應(yīng)對

(一)挑戰(zhàn)的根源

戶的變動對“一戶一宅”的挑戰(zhàn)表面上體現(xiàn)為新組建的戶無法取得宅基地或者已經(jīng)消滅的戶(包括自然意義上的消滅與法律意義上的消滅)無法有序退出宅基地。然而，這一挑戰(zhàn)的根源在于我國并未建立起特殊情況下的宅基地流轉(zhuǎn)機制。不僅宅基地的特殊流轉(zhuǎn)機制并未建立，而且宅基地的正常流轉(zhuǎn)(買賣)也是受到嚴格限制的。在“一戶一宅”原則下，“一戶”處在不斷變動過程中，法律卻并未建立“一宅”的特殊流轉(zhuǎn)機制。在“相對變動的戶”與“相對靜止的宅”并存的情況下，“一戶一宅”原則受到挑戰(zhàn)是不可避免的。同時，部分新組建的戶無法取得宅基地的原因是集體經(jīng)濟組織確實沒有空閑的宅基地供新戶建設(shè)住宅使用。宅基地資源的短缺對于挑戰(zhàn)的加劇起到了助推作用。

宅基地三權(quán)分置是指宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置。中央提出的宅基地三權(quán)分置旨在促進空閑宅基地的充分利用。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是在戶并未喪失農(nóng)戶資格權(quán)的情況下進行的。當農(nóng)戶資格權(quán)因各種原因而喪失時，戶也就失去了占有使用宅基地的資格。在此情況下，如何促進宅基地資源在戶與戶之間重新配置是值得探究的。如果宅基地資源得不到有效配置，就會導(dǎo)致“有宅無戶”“有戶無宅”“一戶兩宅”等現(xiàn)象的出現(xiàn)。這些現(xiàn)象背離了“一戶一宅”原則，也會產(chǎn)生一系列消極影響。

(二)應(yīng)對挑戰(zhàn)的方法

1.在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部設(shè)立宅基地流轉(zhuǎn)信息平臺

依據(jù)法律規(guī)定，宅基地可以轉(zhuǎn)讓給沒有宅基地的本集體農(nóng)戶。一些舉家搬遷到城市居住的村民想要將其宅基地轉(zhuǎn)讓，卻很難找到適格的買方。在集體經(jīng)濟組織沒有空閑宅基地的情況下，如果新組建的戶想要取得宅基地，就只能通過買賣，但現(xiàn)實中，新組建的戶很難找到宅基地的賣方。一個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織動輒數(shù)千人，由于宅基地交易信息的不對稱、不流通，宅基地的出讓人與適格買受人之間達成交易是相當困難的。宅基地很難通過買賣途徑正常流轉(zhuǎn)加劇了戶的變動對“一戶一宅”的挑戰(zhàn)。

宅基地流轉(zhuǎn)信息平臺的設(shè)立對于促進宅基地在法律允許的范圍內(nèi)正常流轉(zhuǎn)具有重要意義。宅基地流轉(zhuǎn)信息平臺可以有效解決宅基地出讓人與適格買受人之間交易信息不對稱、不流通的問題。集體經(jīng)濟組織可以在某一固定場所設(shè)立宅基地流轉(zhuǎn)信息公示欄。集體經(jīng)濟組織還可以在本村的微信公眾號或者微博平臺公開宅基地流轉(zhuǎn)信息。流轉(zhuǎn)信息的公開傳播可以使宅基地的出讓人與適格買受人更便于達成交易，有效地緩解戶的變動對“一戶一宅”的挑戰(zhàn)。

2.宅基地的收費或收回

通說認為，宅基地使用權(quán)的主體具有身份性，[5,13-15]其取得和保有均以主體具有本集體經(jīng)濟組織成員身份為前提。[16]當戶內(nèi)全部成員都將戶口遷入城市后，戶內(nèi)全部成員均喪失了集體經(jīng)濟組織成員資格，該戶也就喪失了農(nóng)戶資格權(quán)，不能繼續(xù)占有使用宅基地。當兩個戶合并為一個戶時，因合并而消失的戶也會喪失占有使用宅基地的資格。宅基地使用權(quán)不單單具有財產(chǎn)權(quán)屬性，還具有身份權(quán)屬性。雖然因戶口遷移或并戶而消失的戶喪失了宅基地使用權(quán)，但是宅基地上建造的房屋依然歸該戶成員所有。集體經(jīng)濟組織如果以宅基地使用權(quán)喪失為由收回該戶的宅基地，就構(gòu)成了對房屋所有權(quán)的侵犯。《土地管理法》第六十二條規(guī)定：國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。此外，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》中明確指出，不得以退出承包地和宅基地作為農(nóng)民進城落戶的條件。那么，當進城落戶的農(nóng)村村民不愿意有償退出宅基地時，該如何處理宅基地使用權(quán)人與房屋所有權(quán)人不一致的矛盾呢？

本研究認為，法律可以在三個方面做出規(guī)定。第一，集體經(jīng)濟組織在依法收回建有房屋的宅基地時必須遵循自愿原則。在收回宅基地時，集體經(jīng)濟組織需要和農(nóng)民達成收回宅基地的協(xié)議，不能強制剝奪農(nóng)民的房屋所有權(quán)。即使農(nóng)民因戶口遷移或并戶而喪失了農(nóng)戶資格權(quán)，集體經(jīng)濟組織也必須尊重農(nóng)民的房屋所有權(quán)。第二，當集體經(jīng)濟組織不能和農(nóng)民達成收回宅基地的協(xié)議時，集體經(jīng)濟組織不能收回宅基地及其上建造的房屋。但是，農(nóng)民畢竟因集體經(jīng)濟組織成員身份的喪失而失去了繼續(xù)占有使用宅基地的資格。對此，法律可以規(guī)定，在無法達成收回宅基地的協(xié)議時，集體經(jīng)濟組織不能收回宅基地及其上建造的房屋，但可以向失去宅基地使用資格的農(nóng)民收取集體土地使用費。農(nóng)民如果繳納了集體土地使用費，就可以繼續(xù)占有使用宅基地；如果拒不繳納集體土地使用費，集體經(jīng)濟組織就有權(quán)強行收回宅基地及其上建造的房屋。集體經(jīng)濟組織在強行收回宅基地及其上建造的房屋時需要按照房屋的建設(shè)成本對房屋所有人進行適當補償。宅基地的收費或收回是存在充足的法理依據(jù)的，其法理依據(jù)是宅基地的占有使用以農(nóng)戶資格權(quán)為前提。宅基地僅能由集體經(jīng)濟組織成員占有使用。戶口遷移或并戶可能造成農(nóng)戶資格權(quán)的喪失。某戶如果喪失了農(nóng)戶資格權(quán)，就同時喪失了占有使用宅基地的資格。法律之所以允許喪失農(nóng)戶資格權(quán)的戶通過繳納集體土地使用費的方式繼續(xù)占有使用宅基地，是出于對房屋所有權(quán)的尊重。喪失農(nóng)戶資格權(quán)的戶如果拒不繳納集體土地使用費，就喪失了占有使用集體土地的資格，集體經(jīng)濟組織自然有權(quán)收回土地。在房地一體主義模式下，集體經(jīng)濟組織在收回宅基地時也必然收回其上建造的房屋。當集體經(jīng)濟組織強行收回宅基地時，法律要求集體經(jīng)濟組織對房屋所有人進行適當補償也是符合公平原則的。第三，當宅基地上的房屋滅失時，集體經(jīng)濟組織有權(quán)無償收回宅基地。已經(jīng)喪失農(nóng)戶資格的戶不能以繼續(xù)繳納集體土地使用費為條件重建房屋。在房屋滅失前，法律出于對房屋所有權(quán)的尊重允許喪失農(nóng)戶資格權(quán)的戶通過繳納集體土地使用費的方式繼續(xù)占用宅基地。當房屋所有權(quán)滅失時，喪失農(nóng)戶資格權(quán)的戶自然無權(quán)再占用宅基地。

3.在集體土地上建設(shè)小區(qū)

部分新組建的戶無法取得宅基地的原因是集體經(jīng)濟組織確實沒有空閑的宅基地供新戶建設(shè)住宅使用。國家也意識到了因土地資源短缺而引發(fā)的無宅可分的問題?！锻恋毓芾矸ā返诹l規(guī)定：“人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，縣級人民政府在充分尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上，可以采取措施，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準保障農(nóng)村村民實現(xiàn)戶有所居?！碑斝陆M建的戶無宅基地可分時，集體經(jīng)濟組織可以通過在集體土地上建設(shè)小區(qū)的方式解決新戶無宅可分的問題。雖然集體土地上的小區(qū)與國有土地上的小區(qū)具有物理上的相似性，但是集體經(jīng)濟組織成員對于集體土地上小區(qū)房屋所享有的權(quán)利應(yīng)當被視為宅基地使用權(quán)，而不是建筑物區(qū)分所有權(quán)。原因在于，集體經(jīng)濟組織建設(shè)的小區(qū)是在集體土地上，并非在國有土地上；房屋主要是為了滿足新戶對于宅基地的需要，而不是為了獲利。同樣基于上述原因，只有集體經(jīng)濟組織成員才可以擁有集體土地上小區(qū)房屋的所有權(quán)，集體經(jīng)濟組織成員以外的主體不得擁有集體土地上小區(qū)房屋的所有權(quán)。

即使法律允許集體經(jīng)濟組織在集體土地上建設(shè)小區(qū)，集體經(jīng)濟組織也可能由于財力有限而無力建設(shè)小區(qū)。該如何解決這一現(xiàn)實問題呢？本研究認為，集體經(jīng)濟組織可以利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度解決這一問題?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供了法律依據(jù)。當集體經(jīng)濟組織沒有建設(shè)小區(qū)的經(jīng)濟能力時，集體經(jīng)濟組織可以與地產(chǎn)開發(fā)商合作，集體經(jīng)濟組織提供集體經(jīng)營性建設(shè)用地，地產(chǎn)開發(fā)商在集體經(jīng)營性建設(shè)用地上建設(shè)住宅小區(qū)。在保證地產(chǎn)開發(fā)商適當贏利的基礎(chǔ)上，這種合作可以最大限度避免無宅可分現(xiàn)象的出現(xiàn)。

4.特殊情況下有宅無戶現(xiàn)象的準許

當一戶僅有一人時，如果戶主因入伍或短期出國而暫時注銷戶口，該戶就歸于消滅。但是，戶的消滅只是暫時的。如果法律允許集體經(jīng)濟組織收回宅基地，農(nóng)民在恢復(fù)戶籍后就失去了居住之所。本研究認為，法律可以規(guī)定，當戶因特殊原因而暫時消滅時，該戶并不喪失宅基地使用權(quán)。為了避免在戶暫時消滅期間宅基地資源的閑置浪費，法律可以鼓勵農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)。