論行政公益訴訟判決類型的特殊化

李 南

（湘潭大學(xué)，湖南 湘潭 411100）

引言

我國檢察公益訴訟制度經(jīng)歷試點(diǎn)探索，并最終以修改立法的形式確立，2017年修改《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》），形成了具有本土特色的檢察公益訴訟制度。檢察公益訴訟在目前實(shí)踐中取得了一定成效，但同時(shí)也暴露出一些問題和困難，有待于去研究和完善，在行政公益訴訟中也不例外。行政公益訴訟區(qū)別民事公益訴訟，其在起訴之前必須經(jīng)過一道法定程序，即訴前檢察建議程序，通過訴前程序過濾的作用，很多案件最終以檢察建議結(jié)案，以較短的時(shí)間實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益保護(hù)的目的，而僅有少部分進(jìn)入訴訟程序，因此，行政公益訴訟訴前程序得到多學(xué)者青睞，進(jìn)行了著重研究。但訴訟程序是行政公益訴訟的最后保障措施，判決是其核心，判決類型關(guān)乎案件的審判質(zhì)量，對進(jìn)一步完善行政公益訴訟案件訴訟程序及整個(gè)制度構(gòu)建均大有裨益，故有必要對行政公益訴訟的判決類型進(jìn)行深入探討，本文通過閱讀部分進(jìn)入行政訴訟程序的公益訴訟案件，淺談行政公益訴訟中判決類型的特殊性，以期待行政公益訴訟制度進(jìn)一步完善。

一、問題的提出

經(jīng)閱讀裁判文書，發(fā)現(xiàn)大部分人民法院對于檢察機(jī)關(guān)“確認(rèn)違法并責(zé)令履行”的訴訟請求予以支持，而少部分人民法院認(rèn)為“確認(rèn)未依法履行監(jiān)管職責(zé)違法”不能作為一個(gè)單獨(dú)的訴訟請求，應(yīng)當(dāng)予以駁回該訴訟請求，并在說理部分予以釋明。如在琿春市人民檢察院訴琿春市國土資源局案件中①延邊朝鮮族自治州中級人民法院：（2018）吉24行終104號(hào)。，檢察院請求確認(rèn)琿春市國土局對周樹明、王鳳云違法采礦行為未依法履行監(jiān)管職責(zé)行為違法，并判令其對違法行為人王鳳云的違法行為依法進(jìn)行處理。二審法院在說理部分指明：“在‘不履行法定職責(zé)’訴訟中，人民法院判斷被訴行政機(jī)關(guān)應(yīng)否履行法定職責(zé)，首先需要考慮被訴行政機(jī)關(guān)是否存在未依法履行法定職責(zé)的違法行為，因此，‘不履行法定職責(zé)’不能成為單獨(dú)的訴請和判項(xiàng)”。在該案，琿春市檢察院將“確認(rèn)琿春市國土局未依法履行監(jiān)管職責(zé)違法”作為一個(gè)單獨(dú)的訴訟請求，一審對此未予依法裁定駁回起訴，而是直接審理，在二審中，人民法院對此予以糾正。無獨(dú)有偶，在延吉市人民檢察院與延吉市衛(wèi)生和計(jì)劃生育局一案②敦化市人民法院：2018吉2403行初46號(hào)。、龍井市人民檢察院訴龍井市林業(yè)局一案①延吉市人民法院：（2018）吉2401行初9號(hào)。等案中均出現(xiàn)與琿春市法院相同的說理和判決。在渝中區(qū)人民檢察院訴重慶市渝中區(qū)城市管理局一案中②重慶市江津區(qū)人民法院：2018渝0116行初213號(hào)。，人民法院在說理部分更為明確到：“請求被訴行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的訴訟案件屬課以義務(wù)訴訟，其一般隱含著一個(gè)確認(rèn)訴訟。人民法院判斷被訴行政機(jī)關(guān)應(yīng)否履行法定職責(zé)，首先需要考慮被訴行政機(jī)關(guān)是否存在未依法履行法定職責(zé)的違法行為，鑒于人民法院實(shí)際上已經(jīng)對行政機(jī)關(guān)存在未依法履行法定職責(zé)的違法性予以了認(rèn)定，則應(yīng)判決行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，無需判決確認(rèn)行政機(jī)關(guān)行為違法。故在‘不履行法定職責(zé)’訴訟案件中，‘確認(rèn)違法’的訴訟請求可以被‘履行職責(zé)’的訴訟請求合并和吸收?！弊罱K，該案件僅依法責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)督促被告履行行政監(jiān)管職責(zé)的公益訴訟目的也得到實(shí)現(xiàn)。

從這里可以看出，裁判文書中駁回“確認(rèn)違法”的訴訟請求的判決與作出確認(rèn)違法并責(zé)令履行的判決明顯存在沖突，實(shí)踐中為什么會(huì)存在兩種相悖的判決？是否是行政公益訴訟判決類型特殊化的異化表現(xiàn)？

二、行政公益訴訟判決類型特殊化之實(shí)然檢視

（一）行政公益訴訟判決的異化表現(xiàn)

以“公益訴訟”“行政”為關(guān)鍵詞在無訟網(wǎng)搜索行政公益訴訟案件裁判文書，依次閱讀了63份裁判文書，通過檢視這些裁判文書，發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件的判決類型呈現(xiàn)以下特征：

1.判決類型范圍狹窄、單一。行政公益訴訟案件受其受案范圍限制，行政機(jī)關(guān)行為類型限制，其判決類型大多為確認(rèn)違法與責(zé)令履行，《行政訴訟法》中規(guī)定的其他判決類型，如確認(rèn)無效判決、履行給付判決等幾乎難以適用。

2.存在部分判決結(jié)果混亂、沖突。對于請求確認(rèn)違法并責(zé)令履行的訴訟請求，人民法院在25份判決中支持了檢察機(jī)關(guān)的訴訟請求，確認(rèn)行政機(jī)關(guān)未履行職責(zé)違法并判令其履行職責(zé)，其余16份判決文書在說理部分對檢察機(jī)關(guān)同時(shí)請求確認(rèn)違法請求并責(zé)令履行訴訟請求予以糾正或者未予以釋明，直接判令履行。仔細(xì)分析16份裁判文書中的說理部分，人民法院作出駁回檢察機(jī)關(guān)“確認(rèn)違法”的判決與作出“確認(rèn)違法并責(zé)令履行”的判決相沖突，部分判決結(jié)果出現(xiàn)混亂。

（二）行政公益訴訟判決類型的內(nèi)容考察

行政公益訴訟保護(hù)目的具有獨(dú)特性，反映了客觀訴訟主義理念，不同于行政訴訟的主觀訴訟主義，且檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人特殊身份提起訴訟，相當(dāng)于原告的訴訟地位，但本質(zhì)為“官告官”[1]，與行政訴訟中的“兩造恒定”不相符合?，F(xiàn)行規(guī)定將行政公益訴訟制度納入行政訴訟的范疇之內(nèi)，但人民法院在具體審理案件、進(jìn)行判決時(shí)，并不能完全適用《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致最終的判決也與行政訴訟判決類型具有不同表現(xiàn)，行政公益訴訟判決類型呈現(xiàn)了區(qū)別與行政訴訟判決類型的不同特征，尤其是確認(rèn)判決、履行判決的特殊適用。

1.確認(rèn)違法判決的特殊性

縱觀行政確認(rèn)判決在我國的發(fā)展過程，其興起時(shí)間較晚，主要來源于民事訴訟法中的確認(rèn)之訴，民事訴訟法中的確認(rèn)之訴是對民事法律關(guān)系的一種確認(rèn)，對民事法律關(guān)系是否存在、變更、消滅予以確認(rèn)。行政訴訟法領(lǐng)域?qū)⒋_認(rèn)之訴引入后，衍變成行政訴訟法中的確認(rèn)判決，主要審查行政行為的合法性，確認(rèn)行政行為是否違法、無效[2]。根據(jù)《行政訴訟法》第七十四條規(guī)定③《行政訴訟法》第七十四條：行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認(rèn)違法，但不撤銷行政行為： （一）行政行為依法應(yīng)當(dāng)撤銷，但撤銷會(huì)給國家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害的； （二）行政行為程序輕微違法，但對原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的。 行政行為有下列情形之一，不需要撤銷或者判決履行的，人民法院判決確認(rèn)違法： （一）行政行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容的； （二）被告改變原違法行政行為，原告仍要求確認(rèn)原行政行為違法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)，判決履行沒有意義的。，我國確認(rèn)違法判決包括四種類型，一是情況判決：行政機(jī)關(guān)的行政行為違反法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以撤銷，但撤銷可能會(huì)給國家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害的，人民法院經(jīng)過利益衡量后依法判決確認(rèn)違法[2]；二是對程序輕微瑕疵的違法確認(rèn)，這類判決僅針對不影響相對人權(quán)利和義務(wù)的輕微程序瑕疵，程序重大違法或者給相對人權(quán)利和義務(wù)造成影響的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷、責(zé)令重做或者依法改判；三是對不可撤銷行為的確認(rèn)違法判決，原行政行為經(jīng)改變、執(zhí)行完畢等已無可供撤銷的內(nèi)容或者原行政行為是不可撤銷的事實(shí)行為的，此時(shí)人民法院予以確認(rèn)違法；四是對行政不作為行為確認(rèn)違法，行政機(jī)關(guān)逾期履行或者未履行法定職責(zé)，人民法院判決繼續(xù)履行沒有意義的，應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)違法判決。對無法撤銷，或者繼續(xù)履行沒有實(shí)際意義的行政行為予以確認(rèn)違法，可以達(dá)到避免行政機(jī)關(guān)作出重復(fù)違法行為，為相對人恢復(fù)名譽(yù)、確定賠償責(zé)任等目的，在一定程度上彌補(bǔ)了撤銷判決、履行判決的不足。但撤銷判決、履行判決本身包含了確認(rèn)違法的功能，一個(gè)行政行為首先考慮是否違法，再按確認(rèn)結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)判決處理，應(yīng)當(dāng)撤銷并責(zé)令重作的，依法判決撤銷；無法撤銷或者撤銷會(huì)對公共利益造成損害的，或出現(xiàn)其他判決不能救濟(jì)相對人的合法權(quán)益情況時(shí)，才予以確認(rèn)違法；又或是首先確認(rèn)行政機(jī)關(guān)有無職責(zé)，進(jìn)一步判決其是否履行職責(zé)，沒有履行且能夠履行的，人民法院予以責(zé)令繼續(xù)履行，無法履行的或者履行無意義的，人民法院予以確認(rèn)違法。因此，行政訴訟中，確認(rèn)判決是對撤銷判決、履行判決的補(bǔ)充，撤銷判決、履行判決包含了確認(rèn)判決[3]。

而在行政公益訴訟中，行政機(jī)關(guān)不作為是普遍性的導(dǎo)火索，主要適用上述對不作為確認(rèn)違法的情形。根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》）第二十四條規(guī)定，人民檢察院變更訴訟請求，請求確認(rèn)原行政行為違法的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法。行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后已經(jīng)全面履職或者履行沒有意義的，檢察機(jī)關(guān)向人民法院請求變更訴訟請求，請求對行政機(jī)關(guān)原行政行為予以確認(rèn)違法，人民法院予以支持①《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十四條：在行政公益訴訟案件審理過程中，被告糾正違法行為或者依法履行職責(zé)而使人民檢察院的訴訟請求全部實(shí)現(xiàn)，人民檢察院撤回起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許；人民檢察院變更訴訟請求，請求確認(rèn)原行政行為違法的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法。。因此，在行政公益訴訟中出現(xiàn)國家利益、社會(huì)公共利益的目的得以實(shí)現(xiàn)或者行政機(jī)關(guān)已經(jīng)全面履職、窮盡所有行政手段仍無法避免國家利益、社會(huì)公共利益受損等情形時(shí)，人民法院予以適用確認(rèn)違法判決。目前，行政公益訴訟中的確認(rèn)判決特殊性體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）確認(rèn)行政機(jī)關(guān)未依法履職行為違法數(shù)量最多

行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的，屬于《行政訴訟法》第七十四條第（三）項(xiàng)規(guī)定的情形，在行政公益訴訟中適用最頻繁。行政公益訴訟中多數(shù)是行政機(jī)關(guān)未履行行政職責(zé)致使檢察機(jī)關(guān)依法提起訴訟的，一旦行政機(jī)關(guān)在訴訟階段全面履行職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)請求變更訴訟，要求確認(rèn)違法的，人民法院認(rèn)定行政機(jī)關(guān)以履行職責(zé)的行政行為代替原不履行職責(zé)的行為、履職無實(shí)際意義或者原行為不可撤銷的，依據(jù)《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)確認(rèn)行政機(jī)關(guān)原不作為行為違法。

（2）對于行政機(jī)關(guān)未回復(fù)或逾期回復(fù)檢察建議的行為確認(rèn)違法

對于行政機(jī)關(guān)未回復(fù)或逾期回復(fù)檢察建議的行為予以確認(rèn)違法，這其實(shí)屬于輕微程序違法情形在行政公益訴訟中的特殊表現(xiàn)。根據(jù)《檢察公益訴訟解釋》第二十一條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)一般應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書之日起兩個(gè)月內(nèi)依法履行職責(zé)，并書面回復(fù)人民檢察院①《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條第二款：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書之日起兩個(gè)月內(nèi)依法履行職責(zé),并書面回復(fù)人民檢察院。出現(xiàn)國家利益或者社會(huì)公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)書面回復(fù)。。一方面，該條規(guī)定行政機(jī)關(guān)有回復(fù)檢察建議的義務(wù)，行政機(jī)關(guān)未書面回復(fù)或者超期回復(fù)屬于違反法定義務(wù)[4]，但該行為尚不足以影響行政公益訴訟目的的實(shí)現(xiàn)，人民法院可認(rèn)定為輕微程序瑕疵，并予以確認(rèn)違法。另一方面，確認(rèn)行政機(jī)關(guān)未書面回復(fù)或者超期回復(fù)檢察建議違法，也是加強(qiáng)檢察建議剛性的必然要求。而且，在我國司法實(shí)踐中也存在對行政機(jī)關(guān)未書面回復(fù)或者超期回復(fù)確認(rèn)違法的判決，如和龍市人民檢察院訴和龍市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局不履行法定職責(zé)一案②延吉市人民法院：（2017）吉2401行初92號(hào)。中，人民法院確認(rèn)和龍市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局在接到檢察建議后未依法及時(shí)回復(fù)的行為違法。

（3）對其他程序瑕疵、不適當(dāng)?shù)男袨橛枰源_認(rèn)違法

除行政機(jī)關(guān)未回復(fù)或逾期回復(fù)檢察建議以外的他程序瑕疵、不適當(dāng)?shù)男姓袨橐矊儆谳p微程序違法情形之一，應(yīng)當(dāng)予以糾正，情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)違法。如在涉及第三人案件中，行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤未告知相對人救濟(jì)途徑或者錯(cuò)誤告知其起訴期限等，但不會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)因客觀原因無法履職時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)在判決中予以確認(rèn)違法。

（4）情況判決在行政公益訴訟中幾乎無法適用

行政公益訴訟設(shè)立的最大目的即是保護(hù)公共利益、國家利益不受損害，行政公益訴訟案件進(jìn)入訴訟程序，說明可能存在行政機(jī)關(guān)不作為或作為導(dǎo)致公共利益正在或者面臨受損情況，很少存在行政機(jī)關(guān)為保護(hù)一種國家利益而不作為或作為損害另一種國家利益、社會(huì)公共利益，因此，人民法院僅需要審查核實(shí)該情況，并依法判決，無需進(jìn)行利益衡量，平衡沖突。特殊情況下，可能出現(xiàn)兩種公共利益、國家利益相沖突時(shí)需要進(jìn)行利益衡量，在個(gè)案中判決是否屬于公共利益、國家利益，以及哪種公共利益、國家利益更需要受到保護(hù)，但此種情形在行政公益訴訟案件訴訟階段中出現(xiàn)較少。

（5）不存在單獨(dú)的確認(rèn)違法之訴

行政公益訴訟案件的訴訟程序啟動(dòng)的條件之一，是存在國家利益、社會(huì)公共利益正在或面臨受損的情形，這也是最重要的條件之一。行政機(jī)關(guān)即使有不履行職責(zé)的行為，在訴前檢察建議階段積極履行職責(zé)，國家利益或者社會(huì)公共利益繼續(xù)受侵害的情形正在消除或者恢復(fù)的，行政公益訴訟案件就此終結(jié)，也不會(huì)進(jìn)入訴訟階段，故單獨(dú)的確認(rèn)違法之訴幾乎不存在行政公益訴訟中。并且，基于節(jié)約司法資源的考量，不宜在保護(hù)公共利益目的實(shí)現(xiàn)后直接提起確認(rèn)違法之訴。

2.履行判決的特殊性

《行政訴訟法》第七十二條規(guī)定了履行判決，人民法院對于不履行法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)可以判決其在一定期限內(nèi)履行③《行政訴訟法》第七十二條：人民法院經(jīng)過審理，查明被告不履行法定職責(zé)的，判決被告在一定期限內(nèi)履行。。履行判決需要平衡司法權(quán)與行政權(quán)兩種權(quán)力，對于涉訴的行政行為，人民法院作出裁判時(shí)，既要考慮到行政機(jī)關(guān)享有首次判斷權(quán)，對涉訴的行政行為還需繼續(xù)調(diào)查、審查或者具有行政裁量權(quán)時(shí)，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重行政權(quán)，不應(yīng)當(dāng)過度介入、干預(yù)行政權(quán)的行使；又需要實(shí)質(zhì)解決行政糾紛，維護(hù)相對人的合法權(quán)益，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，這其中的平衡點(diǎn)很難處理得當(dāng)[5]。在實(shí)踐中，人民法院大多僅判決行政機(jī)關(guān)繼續(xù)某種職責(zé)，并不涉及具體期限、行為等條件，這也使得，人民法院責(zé)令行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為或繼續(xù)履行職責(zé)時(shí)，行政機(jī)關(guān)會(huì)作出重復(fù)的違法行為，相對人對該行為需要循環(huán)往復(fù)的重新申請救濟(jì)，無法實(shí)質(zhì)解決行政糾紛。這也是履行判決在實(shí)踐中適用性較低的原因[5]。而在行政公益訴訟中，人民法院審查時(shí)需要衡量國家利益、社會(huì)公共利益，同樣也需要尊重行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)。不同之處在于，行政公益訴訟中履行判決數(shù)量眾多，適用率相對較高，故履行判決在行政公益訴訟也呈現(xiàn)不同類型，大致可分為以下三類：

（1）原則性判決

該判決類型是指人民法院籠統(tǒng)的責(zé)令行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行職責(zé)，但不對具體行為、具體期限進(jìn)行限制或者附加其他條件，這一方面是鑒于行政公益訴訟案件在實(shí)踐中呈現(xiàn)復(fù)雜性與專業(yè)性的特點(diǎn)，超出人民法院適用法律的專業(yè)范圍，其難以精準(zhǔn)判決，另一方面是人民法院尊重行政權(quán)，不進(jìn)行過度干預(yù)。但僅采用原則性判決，實(shí)際作用有限，可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)未全面履行職責(zé)，難以實(shí)現(xiàn)訴訟的目的。如南安市人民檢察院訴南安市環(huán)境保護(hù)局環(huán)境保護(hù)一案①南安市人民法院：（2016）閩0583行初256號(hào)宜昌市西陵區(qū)人民法院：（2017）鄂0502行初34號(hào)，人民法院責(zé)令南安市環(huán)境保護(hù)局在判決生效之日起在法定期限內(nèi)對南安市豐州泰田建材有限公司在南環(huán)保罰字〔2015〕83號(hào)《行政處罰決定書》作出后繼續(xù)生產(chǎn)的違法行為依法作出處理。其未判決具體履行期限，也沒有指明具體的處理措施，給予行政機(jī)關(guān)自由裁量。實(shí)踐中也有部分判決會(huì)附帶法定期限，要求行政機(jī)關(guān)在具體期間內(nèi)履行完畢，這與行政訴訟的履行判決并無不同。

（2）目的性判決

目的性判決是指，人民法院責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，并要求達(dá)到制度設(shè)計(jì)的最初目的，對于其達(dá)到目的方式與手段不做任何要求[6]。如在宜昌市西陵區(qū)人民檢察院訴宜昌市國土資源局一案 中，人民法院責(zé)令被告宜昌市國土資源局在本判決發(fā)生法律效力后三十日內(nèi)依法履行監(jiān)督管理職責(zé)，即監(jiān)督第三人在法定時(shí)間內(nèi)退還非法占用的土地，恢復(fù)土地原狀。人民法院在該案中強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)“退還非法占用的土地、恢復(fù)土地原狀”等目的，行政機(jī)關(guān)可以采取任何合法措施予以實(shí)現(xiàn)，這強(qiáng)調(diào)了行政公益訴訟設(shè)立的目的，也能較好的實(shí)現(xiàn)保護(hù)國家利益與社會(huì)公共利益的目的。這也是行政公益訴訟中的履行判決與一般行政訴訟案件履行判決的特殊之處。

（3）具體的判決

具體的判決是指人民法院在裁判文書中對行政機(jī)關(guān)作出行政行為的具體期限內(nèi)、具體內(nèi)容予以規(guī)定，對事實(shí)清楚、法律規(guī)定明確的羈束性行政行為，行政機(jī)關(guān)不具有自由裁量權(quán)，人民法院應(yīng)當(dāng)直接作出明確的指引，而不是籠統(tǒng)的責(zé)令履行職責(zé)。如在蕉嶺縣人民檢察院訴蕉嶺縣財(cái)政局一案②興寧市人民法院：（2018）粵1481行初174號(hào)中，人民法院判決蕉嶺縣財(cái)政局在本判決生效后六個(gè)月內(nèi)履行職責(zé)，追回被違規(guī)領(lǐng)取的中央補(bǔ)助資金人民幣50萬元。該案涉及國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)，違規(guī)領(lǐng)取的中央補(bǔ)助資金應(yīng)當(dāng)被追回，期限、金額確定，需要履行的行政行為也是具體、明確、唯一，故人民法院直接作出具體判決，不會(huì)侵犯行政機(jī)關(guān)的首次裁判權(quán)。

3.其他判決類型之特殊性

《行政訴訟法》中規(guī)定了駁回訴訟請求、撤銷、變更、履行、給付、確認(rèn)違法、確認(rèn)無效等幾類判決③《行政訴訟法》第六十九條至七十七條規(guī)定。，而行政公益訴訟以確認(rèn)違法與責(zé)令履行判決為主，其他判決類型適用空間狹窄或無法適用。第一，駁回判決，該類判決是除確認(rèn)違法判決與責(zé)令履行判決之外適用情況較多的判決類型，但在實(shí)踐中人民法院考慮到行政公益訴訟承載了保護(hù)社會(huì)公共利益、督促行政機(jī)關(guān)履職的目的，駁回訴訟請求判決未予以充分適用。第二，撤銷判決與變更判決，《行政訴訟法》第七十條規(guī)定了七種情形，滿足七種情形之一的①《行政訴訟法》第七十條：行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（一）主要證據(jù)不足的；（二）適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的；（三）違反法定程序的；（四）超越職權(quán)的；（五）濫用職權(quán)的；（六）明顯不當(dāng)?shù)?。，人民法院?yīng)當(dāng)判決撤銷或者部分撤銷原行政行為；而變更判決僅針對行政處罰行為明顯不當(dāng)，或者涉及款額的其他行政行為認(rèn)定確有錯(cuò)誤的情形下適用。從法條中可知，針對行政作為行為才能適用撤銷判決與變更判決，而在不作為較多的行政公益訴訟案件中適用范圍狹窄。第三，給付判決，給付判決則是針對負(fù)有給付義務(wù)的行政機(jī)關(guān)作出的判決類型，目前，其在行政公益訴訟中無可適用。第四，確認(rèn)無效判決，一般情況下，行政行為出現(xiàn)重大且明顯違法情形等，大多影響私益，確認(rèn)無效判決在行政公益訴訟也很少適用。

三、行政公益訴訟判決類型異化之檢討

（一）確認(rèn)違法判決之錯(cuò)誤適用

從學(xué)理上論證，確認(rèn)判決具有補(bǔ)充性，上述案例中人民法院作出駁回檢察機(jī)關(guān)的“確認(rèn)違法”判決的合理、合法，釋明得當(dāng)，在能夠、有可能繼續(xù)履行的情況下，檢察機(jī)關(guān)無需在請求責(zé)令履行職責(zé)時(shí)，同時(shí)請求確認(rèn)行政機(jī)關(guān)違法。檢察機(jī)關(guān)之所以同時(shí)主張確認(rèn)違法與責(zé)令履行兩種訴訟請求，人民法院之所以作出兩種明顯沖突的判決的原因如下：第一，人民檢察院職權(quán)范圍從貪污、瀆職犯罪偵查轉(zhuǎn)型到行政公益案件監(jiān)督與訴訟，很多檢察官還不能適應(yīng)轉(zhuǎn)變，對行政法及行政訴訟法等相關(guān)知識(shí)不熟悉，未形成完整體系，不能正確適用法律。第二，“不依法履行職責(zé)”難以界定且存在爭議，理論界與實(shí)務(wù)界對于“不履行”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在許多不同的觀點(diǎn)，是按“結(jié)果”標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定，還是“行為”標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定，又或是“行為”與“結(jié)果”標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合認(rèn)定？法律也未明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)的“職責(zé)”的具體范圍包括哪些，是否規(guī)范性文件賦予的職責(zé)也屬于法定職責(zé)范圍、“不依法履行職責(zé)”具體的適用與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是什么，對于這些問題，行政機(jī)關(guān)、檢察院、法院均有各自的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)的態(tài)度，但僅法院認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)才產(chǎn)生最終的法律效力，檢察院在提起訴訟時(shí)無法確定其所主張的標(biāo)準(zhǔn)是否能夠被采納而采取較為全面的訴訟請求，避免承擔(dān)敗訴的可能。第三，行政公益訴訟的階段性與復(fù)雜性，行政公益案件可以分為三個(gè)階段，前檢察建議階段、訴前階段、訴訟階段，行政機(jī)關(guān)在前檢察建議階段就存在不履職行為，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為其仍未全面履職，最終才進(jìn)入行政公益訴訟階段，檢察機(jī)關(guān)請求確認(rèn)行政機(jī)關(guān)在其發(fā)出檢察建議前未履職的行為違法，并在能夠繼續(xù)履行的情況下請求判決履行，似乎也有些道理。第四，檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟人地位產(chǎn)生認(rèn)知偏差，法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟案件中不享有強(qiáng)制調(diào)查權(quán)，依法應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)、承擔(dān)敗訴可能，訴訟地位相當(dāng)于原告。在實(shí)際中，檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)之一，依法行使監(jiān)督權(quán)和檢察權(quán)，在調(diào)查取證上相比較具有重大優(yōu)勢，不同于普通原告地位，因此，進(jìn)入訴訟階段后，檢察機(jī)關(guān)相對于行政機(jī)關(guān)具有明顯訴訟優(yōu)勢，這也是檢察機(jī)關(guān)的訴訟請求很少被駁回的原因。

其實(shí)，行政公益訴訟屬于行政訴訟一種類型，被告恒定為行政機(jī)關(guān)，案件審理時(shí)也適用《行政訴訟法》的規(guī)定，其相關(guān)依據(jù)也規(guī)定在《行政訴訟法》內(nèi)，在未有法律明確規(guī)定必須特殊處理的情況下，確認(rèn)違法判決的內(nèi)涵與外延應(yīng)當(dāng)參照《行政訴訟法》的規(guī)定及相關(guān)理論研究，從而形成一個(gè)體系，對于目前司法中產(chǎn)生的異化表現(xiàn)也應(yīng)當(dāng)予以糾正。原則上，“履行職責(zé)”的訴訟請求可以合并和吸收“確認(rèn)違法”的訴訟請求，檢察機(jī)關(guān)同時(shí)主張確認(rèn)違法與責(zé)令履行兩個(gè)訴訟請求的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以釋明，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)釋明后不變更訴訟請求的，人民法院依法判決。

（二）確認(rèn)違法判決之有限適用

雖然確認(rèn)判決是補(bǔ)充性的判決，在能夠履行的情況下，無需判決確認(rèn)違法，但在具體案件中不能一概而論，人民法院需要根據(jù)具體案情的行政行為的分類、數(shù)量、被告的數(shù)量等綜合情況進(jìn)行裁判，符合下列情形的，檢察機(jī)關(guān)也可以在一個(gè)行政公益訴訟案件中既請求“確認(rèn)違法”又請求“并責(zé)令履行”，人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以支持。

1.行政行為的分類：可將行政行為分為不作為和作為，行政機(jī)關(guān)不作為的，人民法院針對該行為需要依法審查行政機(jī)關(guān)是否具有法定職責(zé)、是否依法履行該法定職責(zé)，是否能夠繼續(xù)履行法定職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)無需同時(shí)主張兩個(gè)訴訟請求，只需請求責(zé)令履行即可；針對行政機(jī)關(guān)作為行為，如對不符合許可條件的相對人頒發(fā)行政許可證，相對人持許可證生產(chǎn)經(jīng)營后造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞，且在發(fā)出檢察建議后雖吊銷其許可證，但未責(zé)令行政相對采取補(bǔ)救措施治理環(huán)境污染或者作出其他處罰行為，此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可就其違法頒發(fā)行政許可證的行政行為確認(rèn)違法，并責(zé)令其繼續(xù)履職，采取措施以達(dá)到恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的目的。

2.行政行為的數(shù)量：一個(gè)行政公益案件中包含了兩個(gè)以上的行政行為，自然可以針對不同行政行為，相應(yīng)提出確認(rèn)違法與責(zé)令履行兩個(gè)訴訟請求。

3.被告的數(shù)量：有兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)作為被告，檢察機(jī)關(guān)針對不同的行政機(jī)關(guān)作出的行為相應(yīng)分別提出確認(rèn)違法與責(zé)令履行兩個(gè)訴訟請求，并不與前述觀點(diǎn)相沖突。

四、行政公益訴訟判決類型的實(shí)現(xiàn)路徑

針對行政公益訴訟案件中判決類型呈現(xiàn)出諸多特殊特征，人民法院實(shí)踐中適用法律、作出裁判時(shí)應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)方面：

1.加強(qiáng)確認(rèn)判決的適用。有學(xué)者主張?jiān)谛姓嬖V訟中慎用確認(rèn)違法判決形式，其認(rèn)為行政公益訴訟屬于客觀訴訟，當(dāng)違法行政行為被行政機(jī)關(guān)矯正后，也不存在直接的個(gè)人權(quán)益受到侵害，故無需和行政訴訟案件一樣確認(rèn)違法[6]。筆者認(rèn)為，首先，確認(rèn)判決在行政公益訴訟中有其獨(dú)特的價(jià)值，在訴訟程序中，雖然公共利益目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，但確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的不履職行為違法仍然有必要，確認(rèn)違法判決可以防止發(fā)生行政機(jī)關(guān)作出重復(fù)的違法行為，防止“重復(fù)危險(xiǎn)”、威懾行政機(jī)關(guān)工作人員和主要領(lǐng)導(dǎo)，督促行政機(jī)關(guān)在以后的工作中積極履職，主動(dòng)保護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益。其次，慎用確認(rèn)違法判決會(huì)減損該判決類型的價(jià)值，確認(rèn)違法判決本就帶有“補(bǔ)充”“彌補(bǔ)”的性質(zhì)，只有在其他判決類型不能提供救濟(jì)時(shí)才能予以適用[7]，在行政公益訴訟慎用確認(rèn)違法判決，會(huì)進(jìn)一步壓縮確認(rèn)違法判決的適用空間，將確認(rèn)違法判決束之高閣。因此，筆者反對慎用確認(rèn)違法判決，相反，建議進(jìn)一步細(xì)化行政公益訴訟的確認(rèn)判決，加強(qiáng)確認(rèn)判決的適用，明確規(guī)定，人民法院對于行政機(jī)關(guān)未回復(fù)或者逾期未回復(fù)檢察建議的行為應(yīng)當(dāng)予以確認(rèn)違法。另外，加強(qiáng)確認(rèn)違法判決的適用的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確確認(rèn)違法判決的禁止適用條件：第一，對于行政機(jī)關(guān)在訴前檢察建議階段積極履行職責(zé)，國家利益或者社會(huì)公共利益繼續(xù)受侵害現(xiàn)象已經(jīng)消除或者得到恢復(fù)，檢察機(jī)關(guān)不得就行政機(jī)關(guān)原行為提起確認(rèn)違法之訴；第二，行政公益訴訟的審理對象應(yīng)當(dāng)是，行政機(jī)關(guān)在接到檢察建議后兩個(gè)月內(nèi)是否依法履行了法定職責(zé)，人民法院不得超出范圍，對其在訴前程序之前的不履職行為確認(rèn)違法。

2.提倡目的性的履行判決。行政公益訴訟在履行判決中與行政訴訟履行判決，最大的區(qū)別在于目的性判決，目的性判決通過判決行政機(jī)關(guān)達(dá)到某種有利結(jié)果，以結(jié)果為導(dǎo)向，督促行政機(jī)關(guān)積極履行法定職責(zé)，保護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益。人民法院對行政裁量行為作出履行判決時(shí)，可多采用目的性判決，即能實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟的目的，又不會(huì)對行政權(quán)過度干預(yù)，合理的平衡了司法權(quán)與行政權(quán)[8]。故在行政公益訴訟司法實(shí)踐中，應(yīng)多提倡、鼓勵(lì)人民法院針對行政裁量行為廣泛采用目的性判決。

3.積極適用其他判決類型。目前，除確認(rèn)違法判決與履行判決之外，其他類型的判決在行政公益訴訟中適用較少，本著豐富行政公益訴訟判決類型，實(shí)現(xiàn)保護(hù)公共利益與督促行政機(jī)關(guān)履職的雙贏的目的，人民法院應(yīng)當(dāng)積極適用其他判決[9]。具體可以從以下幾個(gè)方面積極適用其他判決類型：第一，適當(dāng)情況下適用駁回訴訟請求判決類型，檢察機(jī)關(guān)提出的訴訟請求不符合法理、訴訟請求超出檢察建議的范圍、未依法履職的理由不成立的、被訴行政行為不存在《檢察公益訴訟解釋》第二十五條第（五）項(xiàng)情形之一的①《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十五條第（五）：被訴行政行為證據(jù)確鑿,適用法律、法規(guī)正確,符合法定程序,未超越職權(quán),未濫用職權(quán),無明顯不當(dāng),或者人民檢察院訴請被訴行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)理由不成立的,判決駁回訴訟請求。，人民法院應(yīng)當(dāng)判決駁回訴訟請求。第二，有條件的逐步擴(kuò)大其他類型判決適用，隨著行政公益訴訟的范圍擴(kuò)大，除確認(rèn)違法判決與履行判決之外的其他類型判決適用的空間也會(huì)隨著擴(kuò)大，人民法院應(yīng)當(dāng)有條件的作出其他類型判決。