論宅基地“三權(quán)分置”下的農(nóng)戶(hù)資格權(quán)

朱向陽(yáng)（廣西民族大學(xué)，廣西 南寧530000）

2018 年中央一號(hào)文件提出宅基地“三權(quán)分置”，將現(xiàn)有宅基地所有權(quán)與宅基地使用權(quán)“兩權(quán)分離”模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎厮袡?quán)、農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和宅基地使用權(quán)“三權(quán)分置”模式，以實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和宅基地應(yīng)有的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。 “三權(quán)分置”在現(xiàn)有“兩權(quán)分離” 模式基礎(chǔ)上將宅基地使用權(quán)拆分為農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和宅基地使用權(quán)， 以完善宅基地使用權(quán)應(yīng)有的用益物權(quán)屬性，打破宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)限制，發(fā)揮宅基地應(yīng)有的財(cái)產(chǎn)價(jià)值和市場(chǎng)價(jià)值。 因此，正確理解和把握農(nóng)戶(hù)資格權(quán)是宅基地“三權(quán)分置”的關(guān)鍵所在。

一、農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的提出背景

現(xiàn)行宅基地制度是建立在“兩權(quán)分離”模式基礎(chǔ)之上，集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地享有所有權(quán)，且所有權(quán)專(zhuān)屬，任何情況下不得更改；農(nóng)民享有宅基地使用權(quán)，可在宅基地上建造房屋及附屬設(shè)施。 宅基地具有保障性和福利性特征，是農(nóng)民安身立命的根本所在，宅基地使用權(quán)不僅是滿(mǎn)足農(nóng)民生產(chǎn)生活的一項(xiàng)基本權(quán)利，也是一項(xiàng)重要物權(quán)[1]。 但農(nóng)民在享有宅基地使用權(quán)的同時(shí)其使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也受到嚴(yán)格限制，這種限制抑制宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增加。我國(guó)法律對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)對(duì)象范圍嚴(yán)格限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間， 在雙方達(dá)成一致合意的情況下，才可對(duì)自有房屋及宅基地使用權(quán)進(jìn)行交易、轉(zhuǎn)讓。 但事實(shí)上這種交易轉(zhuǎn)讓很少發(fā)生，即便發(fā)生也難以達(dá)到買(mǎi)賣(mài)雙方所預(yù)期的效果。 原因有二：一是集體經(jīng)濟(jì)組織成員皆有申請(qǐng)宅基地的資格，除特殊情況外無(wú)須另購(gòu)他人住宅；二是在買(mǎi)賣(mài)房屋價(jià)格方面，因農(nóng)村房屋所呈現(xiàn)的價(jià)值無(wú)法與一般房屋的市場(chǎng)價(jià)值相比較，所以雙方很難就買(mǎi)賣(mài)價(jià)格達(dá)成一致。 我國(guó)《物權(quán)法》雖將宅基地使用權(quán)界定為用益物權(quán)，但卻限制其收益權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，這就導(dǎo)致宅基地自身的財(cái)產(chǎn)價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是城市化進(jìn)程中，越來(lái)越多的農(nóng)民迫于生活壓力，向城市轉(zhuǎn)移以謀求自身發(fā)展。 在這一過(guò)程中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地失衡、農(nóng)村宅基地閑置、房屋面積超標(biāo)等問(wèn)題的出現(xiàn)成為優(yōu)化土地資源配置和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的主要障礙[2]。 這也是現(xiàn)行宅基地制度所面臨的主要現(xiàn)實(shí)困境，一方面意圖為農(nóng)民提供基本生活保障， 另一方面這種保障制約廣大農(nóng)民群體的財(cái)產(chǎn)性收入，導(dǎo)致宅基地資源閑置浪費(fèi)，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。要想解決此類(lèi)問(wèn)題，需考慮如何在保證宅基地應(yīng)有的社會(huì)保障作用不變的前提下， 實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。 而其財(cái)產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的核心在于完善現(xiàn)有宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)權(quán)能，解決收益權(quán)能難以實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。 由此，宅基地“三權(quán)分置”政策應(yīng)運(yùn)而生。

2018 年中央一號(hào)文件關(guān)于 “實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)”中首次提出宅基地“三權(quán)分置”的制度改革意見(jiàn)：“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。 ”這也是農(nóng)戶(hù)資格權(quán)首次出現(xiàn)在公眾視野中。 宅基地 “三權(quán)分置”妥善處理了現(xiàn)有宅基地制度所面臨的問(wèn)題，通過(guò)“三權(quán)”的分置，解決了同時(shí)兼顧宅基地所有權(quán)歸屬問(wèn)題、農(nóng)民居住保障問(wèn)題以及宅基地自身財(cái)產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)問(wèn)題之間的矛盾。 農(nóng)戶(hù)資格權(quán)作為宅基地“三權(quán)分置”的核心所在，在不改變農(nóng)民獲得宅基地使用權(quán)資格的前提下，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能。

二、農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的法律屬性

農(nóng)戶(hù)資格權(quán)作為一項(xiàng)新建構(gòu)的權(quán)利類(lèi)型，現(xiàn)有法律尚未對(duì)其法律屬性進(jìn)行明確規(guī)定，而宅基地“三權(quán)分置”在目前只是作為一項(xiàng)政策施行，未建立起明確的法律制度，目前學(xué)界對(duì)農(nóng)戶(hù)資格權(quán)法律屬性的認(rèn)定也各有不同。農(nóng)戶(hù)資格權(quán)作為宅基地“三權(quán)分置”的核心所在，明晰農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的法律屬性對(duì)于宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)行以及制度實(shí)現(xiàn)有著十分重要的作用。

（一）農(nóng)戶(hù)資格權(quán)作為用益物權(quán)的原因分析

現(xiàn)行宅基地制度雖將宅基地使用權(quán)確定為用益物權(quán)，但它與一般意義上的用益物權(quán)有所區(qū)別， 自身的收益權(quán)能難以實(shí)現(xiàn)。宅基地“三權(quán)分置”通過(guò)分置“三權(quán)”，以填補(bǔ)宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下實(shí)現(xiàn)其自身的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。農(nóng)戶(hù)資格權(quán)實(shí)則是作為一項(xiàng)“次級(jí)使用權(quán)”存在，是由宅基地使用權(quán)拆分而成，與“三權(quán)分置”下的宅基地使用權(quán)（后稱(chēng)宅基地使用權(quán)Ⅱ）共同彌補(bǔ)現(xiàn)行宅基地使用權(quán)（后稱(chēng)宅基地使用權(quán)Ⅰ）的用益物權(quán)權(quán)能。 宅基地使用權(quán)Ⅱ，在“三群分置”的角度下，主要是賦予農(nóng)民對(duì)宅基地享有處分和收益的權(quán)利。 農(nóng)戶(hù)資格權(quán)在這里作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利， 保障農(nóng)戶(hù)基于其身份資格對(duì)宅基地享有占有和使用的權(quán)利，這里所言“使用”打破了現(xiàn)有宅基地制度對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制[3]。 農(nóng)戶(hù)資格權(quán)在實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的同時(shí)也展現(xiàn)出對(duì)農(nóng)民生活的基本保障作用，也是對(duì)2018 年中央一號(hào)文件關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”相關(guān)規(guī)定的落實(shí)， 宅基地制度改革是為了實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和增加農(nóng)民收入，而非買(mǎi)賣(mài)宅基地。

將農(nóng)戶(hù)資格權(quán)認(rèn)定為宅基地使用權(quán)Ⅰ拆分而成的次級(jí)使用權(quán)，從次級(jí)使用權(quán)的角度承認(rèn)其用益物權(quán)屬性，是對(duì)“一物一權(quán)”原則的最好貼合。 “一物一權(quán)”原則主張，同一客觀(guān)事物之上只能存在一個(gè)權(quán)利表現(xiàn)形式，如所有權(quán)、用益物權(quán)，不得存在兩個(gè)以上性質(zhì)和內(nèi)容不相容的所有權(quán)、用益物權(quán)[4]。 而“三權(quán)分置”下的農(nóng)戶(hù)資格權(quán)實(shí)則是與宅基地使用權(quán)Ⅱ共同建構(gòu)和彌補(bǔ)宅基地使用權(quán)Ⅰ的權(quán)能，實(shí)現(xiàn)用益物權(quán)，使宅基地使用權(quán)得以流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)收益。 須知，宅基地“三權(quán)分置”制定的初衷是針對(duì)宅基地大量閑置浪費(fèi)的現(xiàn)實(shí)情況， 實(shí)行政策以實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值和土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，增加農(nóng)民收入。它是政策上的惠民措施而非新設(shè)定的法律制度。所有，認(rèn)定農(nóng)戶(hù)資格權(quán)是由宅基地使用權(quán)Ⅰ拆分而形成的新型權(quán)利不僅是對(duì)宅基地“三權(quán)分置”政策的呼應(yīng)，更是對(duì)“一物一權(quán)”原則所主張同一客觀(guān)事物之上不得存在兩個(gè)以上性質(zhì)和內(nèi)容不相容的用益物權(quán)的遵守。

有學(xué)者主張農(nóng)戶(hù)資格權(quán)難以被塑造為用益物權(quán)， 若將其塑造為用益物權(quán)則會(huì)導(dǎo)致主體虛置與分配不公， 宅基地資格權(quán)用益物權(quán)化會(huì)在政策目標(biāo)上發(fā)生偏離， 使得宅基地所有權(quán)被虛置[5]。 這種觀(guān)點(diǎn)沒(méi)有看到宅基地“三權(quán)分置”雖然提出“三權(quán)”，但目前我國(guó)的宅基地制度仍是建立在“兩權(quán)分離”模式基礎(chǔ)之上的，“三權(quán)”的設(shè)定與其說(shuō)是對(duì)現(xiàn)有宅基地制度的改革，不如說(shuō)是對(duì)其進(jìn)行完善，以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。 農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的“資格”何以體現(xiàn)？ 它是農(nóng)民能夠占有和使用宅基地的資格，這里的“使用”主要是為了實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)Ⅱ的收益權(quán)能而跟宅基地使用權(quán)Ⅰ的“使用”有所區(qū)別。 農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和宅基地使用權(quán)Ⅱ相輔相成， 宅基地使用權(quán)Ⅱ的使用主體不再只局限為集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員， 外部成員在滿(mǎn)足一定情況下也可行使宅基地使用權(quán)。這一點(diǎn)可以從安徽旌德頒發(fā)首本宅基地“三權(quán)分置”不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證中看出，在其頒發(fā)的“三權(quán)分置”不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)中標(biāo)明集體經(jīng)濟(jì)組織外部成員王五四為宅基地使用權(quán)人②。農(nóng)戶(hù)資格權(quán)在保障農(nóng)民獲得宅基地使用權(quán)的資格不受影響的情況下也賦予其可以對(duì)外流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的資格， 所以說(shuō)農(nóng)戶(hù)資格權(quán)為宅基地使用權(quán)Ⅱ奠定基礎(chǔ)， 共同實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)Ⅰ的用益物權(quán)權(quán)能。 這也是將農(nóng)戶(hù)資格權(quán)定義為用益物權(quán)的原因所在。

（二）農(nóng)戶(hù)資格權(quán)作為權(quán)利用益物權(quán)的正當(dāng)性分析

前文就農(nóng)戶(hù)資格權(quán)作為用益物權(quán)的原因進(jìn)行了分析，但我國(guó)《物權(quán)法》第117 條明確將用益物權(quán)的客體限定為動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)，而且，由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)構(gòu)成的我國(guó)用益物權(quán)體系， 用益物權(quán)的客體也僅僅限定為不動(dòng)產(chǎn)[6]。 那么，將農(nóng)戶(hù)資格權(quán)界定為用益物權(quán)在法理上是否具有正當(dāng)性？ 王澤鑒先生主張民事權(quán)利的客體有層次和順位之分， 分別是第一階層的權(quán)利客體和第二階層的權(quán)利客體， 其中第一階層的權(quán)利客體主要是通過(guò)在物或精神上創(chuàng)造權(quán)利以支配受其控制的客體； 第二階層權(quán)利客體以權(quán)利作為權(quán)利人處分的對(duì)象[7]。 農(nóng)戶(hù)資格權(quán)當(dāng)屬第二階層的權(quán)利客體，是為權(quán)利用益物權(quán)，它與以有體物為客體的用益物權(quán)不同的是， 權(quán)利用益物權(quán)是在一定期限內(nèi)行使客體權(quán)利并取得收益的權(quán)利， 而作為客體的權(quán)利的作用對(duì)象則是特定的有體物[8]。 農(nóng)戶(hù)資格權(quán)作為權(quán)利用益物權(quán)，能夠拓寬用益物權(quán)的客體范圍，實(shí)現(xiàn)權(quán)利發(fā)揮用益效能的可能性，對(duì)于完善我國(guó)的用益物權(quán)體系有著十分重要的作用。

分析農(nóng)戶(hù)資格權(quán)作為權(quán)利用益物權(quán)的正當(dāng)性， 是分析將農(nóng)戶(hù)資格權(quán)等權(quán)利納入用益物權(quán)客體范圍即拓寬用益物權(quán)客體范圍的正當(dāng)性。 首先，其具有現(xiàn)實(shí)必要性。 用益物權(quán)種類(lèi)有其局限性，是故在不動(dòng)產(chǎn)利用方面，難以為多樣態(tài)的不動(dòng)產(chǎn)利用模式提供充分的權(quán)利選擇空間， 尤其是隨著越來(lái)越多物的新型使用形態(tài)出現(xiàn)難以為其提供權(quán)利保障[9]。 權(quán)利用益物權(quán)是以特定權(quán)利作為用益物權(quán)的客體， 并在一定期限內(nèi)行使該權(quán)利以取得收益， 它與一般意義上的用益物權(quán)不同的是通過(guò)間接的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)物的占有、使用和收益的權(quán)利。用益物權(quán)制度的設(shè)立主要是實(shí)現(xiàn)對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)， 權(quán)利用益物權(quán)通過(guò)間接的權(quán)利利用形式實(shí)現(xiàn)物的用益物權(quán)權(quán)能， 對(duì)于用益物權(quán)制度來(lái)說(shuō)意義非凡，能夠擴(kuò)大其適用范圍，提高財(cái)產(chǎn)的利用效率。對(duì)于宅基地制度而言，不論是現(xiàn)行的“兩權(quán)分離”模式還是正推行的“三權(quán)分置”模式，宅基地權(quán)利都是分別由不同主體享有， 權(quán)利用益物權(quán)的設(shè)定能夠保障各主體通過(guò)行使自己獨(dú)享的權(quán)利獲得收益。質(zhì)言之，權(quán)利用益物權(quán)對(duì)于土地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)和私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)和保障皆有著十分重要的作用， 特別是隨著多樣態(tài)的不動(dòng)產(chǎn)利用模式和越來(lái)越多物的新使用形態(tài)出現(xiàn)，其作用更為明顯。

雖然將農(nóng)戶(hù)資格權(quán)塑造為權(quán)利用益物權(quán)， 但是其與一般用益物權(quán)有所區(qū)別：（1）在所有權(quán)方面，個(gè)體的所有權(quán)，所有權(quán)人可以選擇由自己利用標(biāo)的物， 也可以通過(guò)創(chuàng)設(shè)用益物權(quán)轉(zhuǎn)由他人利用；但在宅基地所有權(quán)方面，雖然由集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地享有所有權(quán)，但它并不能直接利用宅基地，只能通過(guò)宅基地使用權(quán)即用益物權(quán)的設(shè)定轉(zhuǎn)由集體成員利用[10]。（2）一般用益物權(quán)的設(shè)定是發(fā)生在兩個(gè)獨(dú)立的平等民事主體之間，而農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的設(shè)定是基于農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份設(shè)定，體現(xiàn)出的是占有和使用宅基地的資格，而這種資格受到公有制制度的限制，集體組織與資格權(quán)人并不獨(dú)立。 （3）在社會(huì)價(jià)值方面，一般用益物權(quán)更傾向于對(duì)標(biāo)的物財(cái)產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，而農(nóng)戶(hù)資格權(quán)除了實(shí)現(xiàn)標(biāo)的物的財(cái)產(chǎn)價(jià)值， 對(duì)于土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)和社會(huì)資源的整合也發(fā)揮著十分重要的作用， 不可或缺。對(duì)比農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和一般用益物權(quán)的區(qū)別，更易彰顯其在物權(quán)演進(jìn)過(guò)程中的必要性和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，以及宅基地“三權(quán)分置”開(kāi)展的現(xiàn)實(shí)需求。

（三）農(nóng)戶(hù)資格權(quán)與宅基地所有權(quán)、使用權(quán)的法律關(guān)系分析

“三權(quán)分置”相較于“兩權(quán)分離”而言，主要是通過(guò)創(chuàng)設(shè)農(nóng)戶(hù)資格權(quán)，以完善宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)權(quán)能。 基于此，如何理解農(nóng)戶(hù)資格權(quán)在“三權(quán)”中的法律地位，其與宅基地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)之間的關(guān)系， 對(duì)于分析農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的法律屬性至關(guān)重要。

宅基地所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有在任何情況下不得更改，“三權(quán)分置”下的宅基地所有權(quán)當(dāng)然如此，這是堅(jiān)持公有制制度的必然選擇。 表面上看， 即便實(shí)行宅基地 “三權(quán)分置”，但在所有權(quán)方面依舊未有所突破。其實(shí)不然，“兩權(quán)分離”模式下的宅基地所有權(quán)歸屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的同時(shí)，也使得宅基地所有權(quán)受到國(guó)家公權(quán)力的嚴(yán)格管控，缺乏自主性和獨(dú)立性[11]。 而在“三權(quán)分置”下，這種來(lái)自國(guó)家公權(quán)力的管控有所削弱，削弱的表現(xiàn)就在于農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的創(chuàng)設(shè)。 農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的創(chuàng)設(shè)不僅是為了實(shí)現(xiàn)宅基地應(yīng)有的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，喚醒土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，解決宅基地閑置浪費(fèi)的問(wèn)題，還在于農(nóng)戶(hù)“資格”的表達(dá)。 “資格權(quán)”之“資格”除了獲得宅基地以滿(mǎn)足自身基本生活所需，還應(yīng)表現(xiàn)為對(duì)于權(quán)利追求的“資格”，尤其是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)益追求的資格。 對(duì)資格的承認(rèn)在某種程度上也意味著對(duì)權(quán)利的承認(rèn)，在主體資格沒(méi)有被承認(rèn)的社會(huì)中，無(wú)論有著多么發(fā)達(dá)的財(cái)產(chǎn)、契約制度，都不可能生發(fā)出權(quán)利制度[12]?！叭龣?quán)分置”角度下，農(nóng)民的“資格”不再僅局限為獲得住房，還體現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)過(guò)程中獲得財(cái)產(chǎn)性收益的“資格”。這一“資格”地體現(xiàn)在一定程度上沖擊了“兩權(quán)分離”模式下宅基地所有權(quán)所體現(xiàn)的公權(quán)力的嚴(yán)格管控。 但這種沖擊并不會(huì)給公有制制度產(chǎn)生一定影響，相反，它是受“三權(quán)分置”中的宅基地所有權(quán)的保護(hù)。

較于宅基地所有權(quán)而言， 農(nóng)戶(hù)資格權(quán)與宅基地使用權(quán)之間的法律關(guān)系更為直接。 宅基地“三權(quán)分置”實(shí)行的主要目的就是為了釋放土地財(cái)產(chǎn)權(quán)， 在一定程度上滿(mǎn)足農(nóng)民對(duì)于財(cái)產(chǎn)利益的追求。 而現(xiàn)有“兩權(quán)分離”模式下的宅基地使用權(quán)雖被定義為用益物權(quán)，但其收益權(quán)能“形同虛設(shè)”，很難實(shí)現(xiàn)農(nóng)民所期待的財(cái)產(chǎn)性收益需求。農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的創(chuàng)設(shè)，正好解決了這一問(wèn)題， 與宅基地使用權(quán)Ⅱ一起彌補(bǔ)宅基地使用權(quán)Ⅰ應(yīng)有的用益物權(quán)權(quán)能，實(shí)現(xiàn)收益權(quán)能。 就宅基地取得而言，在取得前可為資格權(quán)，取得后為使用權(quán)[13]。 由此，共同構(gòu)成宅基地使用權(quán)Ⅰ。農(nóng)戶(hù)資格權(quán)，保障農(nóng)民獲得宅基地的條件不因宅基地制度改革而受影響；宅基地使用權(quán)，在“三權(quán)分置”下可被流轉(zhuǎn)。 二者所體現(xiàn)的權(quán)利功能， 本就應(yīng)該是宅基地使用權(quán)Ⅰ應(yīng)有權(quán)利的功能表示，只是受制于公有制背景下的宅基地所有權(quán)，被其嚴(yán)格管控，無(wú)法實(shí)現(xiàn)。 “三權(quán)分置”打破這一束縛，在立足于現(xiàn)階段國(guó)情發(fā)展的基礎(chǔ)上， 將宅基地使用權(quán)應(yīng)有的權(quán)能屬性完全釋放，平衡農(nóng)民的需房要求和財(cái)產(chǎn)需求。這也是認(rèn)定農(nóng)戶(hù)資格權(quán)與宅基地使用權(quán)Ⅱ， 是由宅基地使用權(quán)Ⅰ拆分而成的原因所在。 二者互為表里，缺一不可，共同實(shí)現(xiàn)用益物權(quán)。

三、農(nóng)戶(hù)資格權(quán)塑造的法律機(jī)制

從“三權(quán)分置”角度出發(fā)，將農(nóng)戶(hù)資格權(quán)塑造為一種物權(quán)，需得為其建構(gòu)一法律機(jī)制， 使其從政策實(shí)施轉(zhuǎn)變?yōu)橐詸?quán)利義務(wù)為內(nèi)涵、符合法理邏輯的法律權(quán)利。 就其原因，從農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的生成方式、權(quán)利外觀(guān)、退出機(jī)制等方面建構(gòu)其法律機(jī)制。

（一）農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的生成方式和權(quán)利范圍

農(nóng)戶(hù)資格權(quán)作為從宅基地使用權(quán)Ⅰ中拆分而成的一項(xiàng)新權(quán)利，其權(quán)利性質(zhì)不為民眾所知悉，農(nóng)戶(hù)資格權(quán)代表什么？ 農(nóng)戶(hù)資格權(quán)因何而生成？ 這是建構(gòu)農(nóng)戶(hù)資格權(quán)法律機(jī)制首先需要思索的問(wèn)題。 農(nóng)戶(hù)資格權(quán)作為保障農(nóng)民占有和使用宅基地的一種法律權(quán)利，是基于農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份而取得，與宅基地所體現(xiàn)的社會(huì)保障作用和福利性特征相切合。 農(nóng)戶(hù)資格權(quán)設(shè)定的初衷是完善宅基地使用權(quán)Ⅰ的收益權(quán)能， 實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和宅基地自身的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。對(duì)此，在農(nóng)戶(hù)資格權(quán)規(guī)制方面應(yīng)堅(jiān)持集體自治與國(guó)家立法相結(jié)合的做法， 農(nóng)戶(hù)資格權(quán)取得的一般標(biāo)準(zhǔn)自然是由國(guó)家立法所規(guī)制， 在宏觀(guān)上確定其穩(wěn)定性；同時(shí)，允許集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)自身所處實(shí)際情況因地制宜， 在一般標(biāo)準(zhǔn)之上對(duì)資格權(quán)取得進(jìn)行細(xì)化以使其符合本集體的客觀(guān)發(fā)展情況。對(duì)此，因從戶(hù)籍、基本生存保障、成員身份三個(gè)角度考慮農(nóng)戶(hù)資格權(quán)取得的一般標(biāo)準(zhǔn)及其細(xì)化準(zhǔn)則[11]。 戶(hù)籍，是集體成員取得農(nóng)戶(hù)資格權(quán)最為直觀(guān)的因素，在操作上具有便利性。 目前大多數(shù)農(nóng)村普遍存在農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的現(xiàn)象，這些務(wù)工群體雖然暫時(shí)性的脫離農(nóng)村，但其仍舊保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份， 在無(wú)法融入城市社會(huì)的情況下最終還是會(huì)返回家鄉(xiāng)。考慮到這一情況發(fā)生的高度可能性，確保宅基地使用權(quán)基本效能的發(fā)揮， 在農(nóng)戶(hù)資格權(quán)法律機(jī)制制定方面要充分考慮這一現(xiàn)實(shí)情況，給予返鄉(xiāng)農(nóng)民基本生活保障[12]。 另外，在成員身份方面，主要是基于成員個(gè)人流動(dòng)性的增強(qiáng)，農(nóng)戶(hù)資格權(quán)法律機(jī)制的設(shè)定要考慮到這一群體， 確保其利益在特殊情況下得到保護(hù)。

農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的設(shè)定是基于農(nóng)民個(gè)人的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，無(wú)償且無(wú)期限取得宅基地使用權(quán)。但是在權(quán)利范圍方面應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的設(shè)定劃定邊界：（1）農(nóng)戶(hù)資格權(quán)是農(nóng)民對(duì)宅基地進(jìn)行占有和使用的權(quán)利，是故在占有方面，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守當(dāng)?shù)貙?duì)于個(gè)人申請(qǐng)宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定， 不可多占、侵占，防止宅基地資源的浪費(fèi)，杜絕“一戶(hù)多宅”現(xiàn)象的發(fā)生；（2）農(nóng)戶(hù)資格權(quán)具有身份性特征，是為保障農(nóng)民生產(chǎn)生活，在所有權(quán)方面并不涉及。 所以在農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的行使過(guò)程中切不可觸及所有權(quán)歸屬問(wèn)題，即宅基地“三權(quán)分置”政策中一再?gòu)?qiáng)調(diào)的“城里人到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地的口子不能開(kāi)”③。

（二）確權(quán)頒證，采取登記生效

宅基地 “三權(quán)分置” 打破了現(xiàn)有宅地基使用權(quán)的流轉(zhuǎn)限制， 集體經(jīng)濟(jì)組織外部成員在滿(mǎn)足一定條件下也可擁有宅基地使用權(quán)，這種情況下如何保護(hù)三方權(quán)利主體的利益，如何保護(hù)農(nóng)民基本生活保障不受影響。 這一點(diǎn)可以借鑒安徽旌德所頒發(fā)的宅基地“三權(quán)分置”的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)形式，證書(shū)一式三份分別由宅基地所有權(quán)人、 宅基地使用權(quán)人和資格權(quán)人分別享有。 通過(guò)產(chǎn)權(quán)證書(shū)明示的方式，確定權(quán)利外觀(guān)，向外宣示宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的公信力，為各方主體提供權(quán)利救濟(jì)途徑。

目前，大多數(shù)農(nóng)村對(duì)宅基地使用權(quán)的取得采取申請(qǐng)方式，只要滿(mǎn)足集體經(jīng)濟(jì)組織要求和當(dāng)?shù)卣畬?duì)于宅基地申請(qǐng)所做規(guī)定即可獲得一塊供自身生活所需的宅基地。 鮮有地區(qū)對(duì)所申請(qǐng)的宅基地進(jìn)行登記，即使有所登記，也呈現(xiàn)出不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋锥?。?shí)行農(nóng)戶(hù)資格權(quán)確權(quán)登記，以登記作為集體成員獲得宅基地使用權(quán)的前提要件， 一方面可以為農(nóng)民提供權(quán)利救濟(jì)基礎(chǔ)， 當(dāng)其個(gè)人獲取宅基地時(shí)受阻攔或其已獲宅基地被強(qiáng)拆、占用可依登記尋求法律救濟(jì)；另一方面，確定登記手續(xù)，方便更有效、更有規(guī)劃地管理宅基地使用情況，抑制宅基地違法濫用，規(guī)制土地資源合理配置利用。

（三）建立有效的宅基地退出機(jī)制

農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的設(shè)定是保障集體成員有獲得宅基地使用權(quán)的資格，體現(xiàn)宅基地自身所有的社會(huì)保障作用。 除此之外，考慮到農(nóng)民自身獨(dú)立性和流動(dòng)性的增強(qiáng)，需得建立合理、有效的宅基地退出機(jī)制， 確保農(nóng)民不僅有申請(qǐng)宅基地使用權(quán)的資格還有退出宅基地使用權(quán)利用的資格。 建立有效的宅基地退出機(jī)制，不是斷絕進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民群眾的返鄉(xiāng)之路，而是考慮到當(dāng)前宅基地濫用、“一戶(hù)多宅”現(xiàn)象的存在。有效宅基地退出機(jī)制的制定對(duì)宅基地資源的整合、利用意義非凡。再有，從“房地一體”原則角度出發(fā)，退出宅基地使用權(quán)利用，也就意味著宅基地上建房屋也會(huì)被“退出”。 此時(shí)就需要對(duì)農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)， 可由集體經(jīng)濟(jì)組織結(jié)合市場(chǎng)房屋交易價(jià)格以及農(nóng)村所處環(huán)境的特殊性向房屋所有人支付價(jià)款， 或者促成其他人員（集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)、外人員）與房屋所有人達(dá)成交易協(xié)議。

此外， 對(duì)建立宅基地退出機(jī)制還應(yīng)考慮到這幾個(gè)方面：（1）遵循自愿原則，不得強(qiáng)拆強(qiáng)退，確保返鄉(xiāng)人員居住保障；（2）建立房屋專(zhuān)項(xiàng)交易資金或房屋交易平臺(tái)，供賠償房屋所有人或房屋交易信息發(fā)布所需；（3）對(duì)待退出宅基地，不可濫用，應(yīng)按照提前制定規(guī)劃或者當(dāng)?shù)赝恋毓芾硪?guī)劃對(duì)待， 以復(fù)墾復(fù)農(nóng)為主、宅基地再分配為主兼顧當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)。

四、結(jié)語(yǔ)

宅基地 “三權(quán)分置” 是對(duì)現(xiàn)有宅基地制度進(jìn)行的重大創(chuàng)新，通過(guò)建構(gòu)新的宅基地物權(quán)體系以解決現(xiàn)有宅基地閑置、浪費(fèi)的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和宅基地自身財(cái)產(chǎn)價(jià)值，增加農(nóng)民收入。農(nóng)戶(hù)資格權(quán)作為宅基地“三權(quán)分置”的核心，是從宅基地使用權(quán)Ⅰ拆分而成的次級(jí)使用權(quán)，作為權(quán)利用益物權(quán)存在，彌補(bǔ)宅基地使用權(quán)Ⅰ收益權(quán)能缺失的問(wèn)題。 宅基地“三權(quán)分置”目前只是作為一項(xiàng)政策實(shí)行， 尚未從法律制度層面對(duì)其進(jìn)行建構(gòu)，在“三權(quán)分置”的角度下考慮農(nóng)戶(hù)資格權(quán)塑造的法律機(jī)制，在明晰其生成方式和權(quán)利范圍的基礎(chǔ)上，確權(quán)頒證，完善登記手續(xù)以保障農(nóng)民生產(chǎn)生活，為其提供權(quán)利救濟(jì)途徑，解決后顧之憂(yōu)。再有，建立合理、有效的宅基地退出機(jī)制，從退出層面分析農(nóng)戶(hù)資格權(quán)之“資格”，既是對(duì)農(nóng)戶(hù)資格權(quán)全面實(shí)現(xiàn)的保障，也是解決現(xiàn)有宅基地閑置浪費(fèi)、整合宅基地資源的必要措施。

注 釋?zhuān)?/p>

① 參見(jiàn)新華社2018 年2 月4 日：《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》， 載中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站：http://www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm。 訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間：2019 年5 月23 日。

② 新華社2018 年2 月27 日：《安徽旌德率先頒發(fā)首本宅基地 “三權(quán)分置” 不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證》， 載中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站：http://www.gov.cn/xinwen/2018-02/27/content_5269294.htm。 訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間：2019 年5 月26 日。

③ 國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明于2018 年1 月15 日在國(guó)土資源工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，城里人到農(nóng)村買(mǎi)宅基地這個(gè)口子不能開(kāi)，按規(guī)劃嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制這個(gè)原則不能破， 要嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用宅基地建設(shè)別墅大院、私人會(huì)館等。新華社：《我國(guó)將探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”》， 載中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/xinwen/2018-01/16/content_5256900.htm，2019 年5 月30日訪(fǎng)問(wèn)。