論宅基地“三權(quán)”分置的可能風險及防范對策

李國權(quán)

（河南農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，河南 鄭州 450002）

宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)”分置是繼農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置之后，我國農(nóng)村土地制度的又一項重大理論和實踐創(chuàng)新，將對釋放資源價值、重塑城鄉(xiāng)關(guān)系、激活農(nóng)村活力、助推鄉(xiāng)村振興產(chǎn)生深遠影響。由于處于探索期，人們普遍關(guān)注宅基地“三權(quán)”分置制度的積極作用，在一定程度上忽視或忽略了其存在的不穩(wěn)定、不確定性因素，風險意識相對薄弱?；诖?，進一步厘清宅基地“三權(quán)”分置的內(nèi)涵要義，識別實踐中的可能風險，探究其風險的內(nèi)生根源，進而從制度創(chuàng)新的視角提出宅基地“三權(quán)”分置風險防范策略，具有重要的理論和實踐意義。

一、宅基地“三權(quán)”分置的政策演進與內(nèi)涵意蘊

宅基地“三權(quán)”分置作為現(xiàn)行宅基地所有權(quán)、使用權(quán)“兩權(quán)分離”基礎(chǔ)上的繼承和創(chuàng)新，與現(xiàn)行的宅基地制度存在邏輯依賴和邊際變革的關(guān)聯(lián)。其價值內(nèi)涵在于通過落實所有權(quán)、保障資格權(quán)、放活使用權(quán)，優(yōu)化宅基地權(quán)能結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)土地增值收益。

（一）宅基地“三權(quán)”分置的政策演進

新中國成立之初，我國宅基地歸農(nóng)民私人所有，宅基地所有權(quán)與使用權(quán)統(tǒng)一歸屬于農(nóng)戶，農(nóng)戶可以自由買賣、租賃、繼承宅基地。人民公社時期，宅基地及其地上房屋的所有權(quán)與使用權(quán)漸趨分離，宅基地所有權(quán)歸集體、使用權(quán)歸農(nóng)民，禁止出租和買賣；地上房屋所有權(quán)和使用權(quán)都歸屬農(nóng)民，農(nóng)民有買賣或者租賃房屋的權(quán)利。改革開放初期，宅基地集體所有制性質(zhì)得到進一步鞏固，使用權(quán)受到嚴格的限制，嚴禁買賣、出租宅基地，但宅基地的取得主體范圍拓展至部分城鎮(zhèn)居民。進入21世紀以后，宅基地使用權(quán)主體進一步被嚴格限定為農(nóng)村集體經(jīng)濟成員，從而逐步形成了以“宅地公有、兩權(quán)分離；主體特定、福利分配；一戶一宅、面積法定；限制轉(zhuǎn)讓、禁止抵押”為主要特征的現(xiàn)行宅基地管理制度。這一制度體系對于保障農(nóng)民居住權(quán)益、穩(wěn)定農(nóng)村社會發(fā)揮了重要作用。

隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、空間結(jié)構(gòu)的深刻變化，我國現(xiàn)行宅基地制度的種種弊端日漸顯現(xiàn)，兼顧公平與效率、統(tǒng)籌穩(wěn)定與放活成為宅基地改革的重要價值取向。2013 年11 月，黨的十八屆三中全會提出，要改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。2014 年中央“一號文件”提出，選擇若干試點，在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的前提下，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓。2015 年年初，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，在全國選擇了15個試點縣（市、區(qū)）開展宅基地制度改革試點。2016 年3 月，中國人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、財政部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》，開啟了農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點工作。2017 年11月，宅基地試點區(qū)域由原先的15個拓展至33個，并把試點期限延長至2018年12月31日。2018年1月召開的全國國土資源工作會議首次提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)”分置的概念。2018年中央“一號文件”正式提出，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)”分置。至此，宅基地“三權(quán)”分置以更加明確的概念走進我國農(nóng)地制度改革領(lǐng)域。宅基地“三權(quán)”分置的政策演進事實上是一種“自下而上”的誘致性制度變遷與“自上而下”的強制性制度變遷相互交融的過程，體現(xiàn)了制度變遷的基本規(guī)律與一般邏輯，反映了我國宅基地改革實踐的客觀需求與現(xiàn)實特征。

（二）宅基地“三權(quán)”分置的內(nèi)涵意蘊

推進宅基地“三權(quán)”分置改革實踐，首先應(yīng)明確其政策意蘊與理論內(nèi)涵。釋放宅基地的財產(chǎn)性價值，實現(xiàn)宅基地居住保障功能與財產(chǎn)價值功能的平衡，實現(xiàn)宅基地配置開放性與封閉性的平衡，是宅基地“三權(quán)”分置改革的核心。然而，在現(xiàn)行制度框架下，放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)面臨雙重制約。一方面，直接放寬宅基地使用權(quán)交易范圍，將宅基地使用權(quán)直接轉(zhuǎn)讓范圍拓展至農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員之外的社會主體，吸引社會資本、工商資本等進入宅基地交易市場，雖然有利于釋放宅基地的財產(chǎn)價值，盤活閑置宅基地，但有悖于我國現(xiàn)行相關(guān)法律的規(guī)定，可能會對我國農(nóng)村土地集體所有制性質(zhì)帶來沖擊。我國宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員無償取得且無限期的權(quán)利，具有福利保障功能和成員專屬特性，事實上是“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員基于自己在集體中作為所有權(quán)人一分子享有的特殊權(quán)利”①。一旦農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之外的社會主體直接獲得宅基地使用權(quán)，則意味著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的身份優(yōu)勢喪失。因而，無論是保障農(nóng)民的基本居住權(quán)，還是堅守農(nóng)村土地集體所有，直接將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)至本集體經(jīng)濟組織之外成員的路徑顯然無法實現(xiàn)。另一方面，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要打破城鄉(xiāng)融合發(fā)展制度壁壘，消除地域、身份限制，加速城鄉(xiāng)要素雙向自由流動。將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍簡單地局限于“本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部”的狹小空間，既違背城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策本意，也會受市場空間的限制，無法實現(xiàn)盤活閑置宅基地的改革初衷。破解宅基地改革面臨的兩難選擇，成為宅基地制度改革的關(guān)鍵。

“一個符合我國現(xiàn)實社會需要的農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度，既不可能由其他制度取代其保障功能以實現(xiàn)最基本的社會公平，又不能完全不顧及宅基地制度的利用效率。兩大價值目標必須在同一個制度之中得以實現(xiàn)，是現(xiàn)代社會公平與效率發(fā)展的基本要求?！雹谡亍叭龣?quán)”分置所包含的政策意蘊正在于此，即在充分保障宅基地集體所有、農(nóng)戶資格的前提下，通過其權(quán)能結(jié)構(gòu)優(yōu)化、配置鏈條延伸，適度放活使用權(quán)，以實現(xiàn)保障農(nóng)戶用益物權(quán)、增加土地增值收益的目的。從制度經(jīng)濟學(xué)的視角解釋，宅基地“三權(quán)”分置是指宅基地的所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地及地上房屋使用權(quán)相互分離，由不同主體分別享有行使③。其中蘊含三層含義：一是宅基地產(chǎn)權(quán)束的細化，將宅基地的權(quán)利束進一步細化為所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)，且三項權(quán)利相互分離。二是宅基地權(quán)利主體的外延，將宅基地使用權(quán)主體拓展至農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員之外更為廣泛的范圍。三是宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的拓展，將宅基地由單純的居住保障功能拓展至生產(chǎn)、服務(wù)、租售等經(jīng)營性功能。現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認為，產(chǎn)權(quán)源于資源的稀缺性，產(chǎn)權(quán)制度決定經(jīng)濟績效，產(chǎn)權(quán)細化分配給相應(yīng)的主體會達到效率優(yōu)化的效果。改革開放以來我國農(nóng)村承包地改革的實踐充分證明了這一點。宅基地“三權(quán)”分置的實質(zhì)就是將宅基地產(chǎn)權(quán)細化為所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)，并通過相應(yīng)的制度安排，使各項權(quán)利在不同的主體之間進行合理配置，以實現(xiàn)權(quán)利的結(jié)構(gòu)平衡、功能平衡、價值平衡和收益平衡。在宅基地“三權(quán)”分置的三項權(quán)利中，集體所有權(quán)處于主導(dǎo)地位，統(tǒng)轄資格權(quán)和使用權(quán)；資格權(quán)和使用權(quán)屬于派生權(quán)利，從屬于集體所有權(quán)，反過來對集體所有權(quán)產(chǎn)生一定的制衡和對抗作用，且資格權(quán)和使用權(quán)二者之間也具有相應(yīng)的制衡和對抗作用。

二、宅基地“三權(quán)”分置可能風險的客觀呈現(xiàn)

十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議明確提出，宅基地改革要嚴守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線，平衡好國家、集體、個人利益。這為我們識別宅基地“三權(quán)”分置的可能風險指明了方向。在宅基地“三權(quán)”分置改革中，伴隨著權(quán)利主體的分離、參與主體的增加、價值功能的拓展、利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整、流轉(zhuǎn)交易的發(fā)生等，國家宏觀制度設(shè)計與土地產(chǎn)權(quán)實際配置之間“自下而上”和“自上而下”的互動過程變得更為復(fù)雜，利益關(guān)系變得更為多元。結(jié)合近年改革試點的實踐探索，宅基地“三權(quán)”分置的可能風險主要包括集體所有虛化、利益分配失衡、鄉(xiāng)村治理失效和宏觀調(diào)控失靈四個方面。

（一）集體所有虛化的可能風險

落實宅基地集體所有權(quán)是“三權(quán)”分置的首要任務(wù)。從所有權(quán)的基本內(nèi)涵看，宅基地集體所有權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法對集體經(jīng)濟組織內(nèi)宅基地所享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。在“三權(quán)”分置的改革中，伴隨著宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的分離，宅基地權(quán)利主體相應(yīng)增加、權(quán)能結(jié)構(gòu)相應(yīng)拓展、配置鏈條相應(yīng)延長，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織行使所有權(quán)必將面臨更為復(fù)雜的環(huán)境和條件，如果缺乏相應(yīng)的配套制度，極易產(chǎn)生宅基地集體所有權(quán)虛化的風險。一方面，宅基地農(nóng)戶資格權(quán)是法律賦予農(nóng)戶的一種法定保障權(quán)利，并非由所有權(quán)主體——農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主動給予農(nóng)戶的。在這種特殊的權(quán)利配置關(guān)系中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織由于缺乏對宅基地資格權(quán)主體的有效約束和制約，往往極易導(dǎo)致宅基地所有權(quán)中最具價值的收益權(quán)和處分權(quán)大大弱化，現(xiàn)實中農(nóng)戶違背所有權(quán)主體意愿，自行處置、私相授受宅基地的亂象正是這種所有權(quán)虛化風險的外在呈現(xiàn)。另一方面，隨著宅基地資格權(quán)與使用權(quán)相互分離，宅基地所有權(quán)主體與實際使用人之間、資格權(quán)主體與實際使用人之間也可能產(chǎn)生新的沖突對抗，從而給落實宅基地集體所有權(quán)帶來一定的風險。在很多情形下，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中實際使用人并不直接與所有權(quán)主體發(fā)生關(guān)聯(lián)，因而，所有權(quán)主體對實際使用人的約束監(jiān)管就顯得有些力不從心。甚至是，宅基地資格權(quán)主體與實際使用人為了二者的共同利益，“合謀”規(guī)避所有權(quán)主體的監(jiān)管約束，侵蝕所有權(quán)主體的利益也存在極大可能。更為甚者，當前我國農(nóng)村集體并不具有法律意義上的權(quán)利主體屬性，僅僅是由特定身份和資格的農(nóng)民組成的集合體，所以，現(xiàn)實中宅基地所有權(quán)的行使主體往往被農(nóng)村基層自治組織所代替，且真正行使宅基地所有權(quán)的主體是基層組織的代理人——農(nóng)村基層干部。在宅基地財產(chǎn)性價值日益凸顯的背景下，宅基地所有權(quán)的代理人、資格權(quán)主體和實際使用人三者也可能為了其共同利益，“共謀”侵蝕宅基地集體所有的屬性，從而給“三權(quán)”分置帶來相應(yīng)的負外部性。調(diào)研結(jié)果也表明：一些農(nóng)村基層干部為了自身利益，犧牲農(nóng)民集體利益，違規(guī)違法處置宅基地的現(xiàn)象并非偶然。

（二）利益分配失衡的可能風險

宅基地“三權(quán)”分置涉及中央政府、地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、集體經(jīng)濟組織成員、宅基地使用人及金融機構(gòu)等主體。在這些主體中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、集體經(jīng)濟組織成員、宅基地實際使用主體及金融機構(gòu)作為直接參與方，其利益配置可能面臨失衡的風險。對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織而言，將宅基地使用權(quán)從農(nóng)戶資格權(quán)中剝離出來客觀上延長了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織行使所有權(quán)的鏈條，受信息不對稱、談判能力懸殊以及交易成本升高的影響，所有權(quán)主體相比資格權(quán)主體和實際使用主體而言處于劣勢地位，其權(quán)利主張實現(xiàn)難度加大，所有權(quán)收益損失風險增加。對于作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)民而言，受城鄉(xiāng)二元體制分割的影響，事實上尚處于農(nóng)村宅基地“三權(quán)”分置價值鏈的末端，其在土地使用權(quán)交易的市場博弈中仍處于事實上的弱勢地位，在市場信息獲取、交易價格談判、利益訴求表達等方面存在天然的不足。試點地區(qū)不論是政府主導(dǎo)模式，還是市場驅(qū)動模式，抑或是農(nóng)村集體自組織模式，農(nóng)戶的收益多屬于宅基地流轉(zhuǎn)租金收益，農(nóng)戶缺乏相應(yīng)的主導(dǎo)權(quán)、選擇權(quán)和知情權(quán)，極易造成自身利益的損失。一旦宅基地實際使用人因經(jīng)營不善而導(dǎo)致虧損或破產(chǎn)時，很有可能違背合約，甚至“逃逸”，農(nóng)民不僅無法獲得預(yù)期的收益，而且也將因修復(fù)、還原宅基地及農(nóng)房而額外增加新的投入成本。對于宅基地實際使用主體而言，現(xiàn)行宅基地“三權(quán)”分置政策較少提及對宅基地實際使用人的權(quán)益保護。2018 年中央“一號文件”提出農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置要平等保護土地經(jīng)營權(quán)，但在宅基地“三權(quán)”分置中卻并沒有做出類似的安排，這就為宅基地實際使用人利益受損帶來了可能。宅基地實際使用人在開展經(jīng)營性活動中，一方面本身就面臨經(jīng)營的各種市場風險、環(huán)境風險、資金風險等；另一方面也面臨著宅基地資格權(quán)主體單方毀約、隨意收回使用權(quán)等風險。對于金融機構(gòu)而言，其可能風險主要是抵押申請貸款引發(fā)的還款風險。從農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點地區(qū)的實踐看，由于受到農(nóng)民住房和所占宅基地使用權(quán)估價和變現(xiàn)難度大、抵押物處置時效性長、農(nóng)民市場經(jīng)營風險高等復(fù)雜因素的影響，很可能出現(xiàn)農(nóng)民住房和所占宅基地使用權(quán)抵押后無法按時收回貸款的現(xiàn)象，金融機構(gòu)不得不面臨遭受相應(yīng)損失的風險。

（三）鄉(xiāng)村治理失效的可能風險

拓展宅基地經(jīng)營性功能是“三權(quán)”分置改革的重要價值目標之一。目前，官方口徑僅僅限定嚴禁利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館，并鼓勵各地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，結(jié)合下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等。實踐中不少試點地區(qū)也已經(jīng)將宅基地功能拓展至經(jīng)營性用途。宅基地經(jīng)營性功能的拓展意味著土地用途管制的適度放松和宅基地用途的多元發(fā)展，商業(yè)售賣、養(yǎng)老居家、餐飲服務(wù)、休閑旅游等將成為“三權(quán)”分置后宅基地所承載的新的功能。宅基地經(jīng)營性功能的開發(fā)一方面有利于釋放其財產(chǎn)性價值，另一方面也必然會給鄉(xiāng)村注入新的經(jīng)營主體、消費人群、生產(chǎn)方式、文化信息等。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會是集經(jīng)濟功能、社會功能與倫理功能于一體的基層組織單元，在經(jīng)年的積淀中，形成了固有的習(xí)俗傳統(tǒng)、鄉(xiāng)土文化、人情關(guān)系，這些淳樸而又悠久的鄉(xiāng)風習(xí)俗、倫理觀念在維系鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和治理體系中發(fā)揮著不可替代的作用。原有農(nóng)民的流出與外來人群的流入不可避免地會給鄉(xiāng)村治理帶來新的沖擊和挑戰(zhàn)。一方面，在宅基地財產(chǎn)收益彰顯的利益誘使下，一些進城務(wù)工者會主動放棄農(nóng)村宅基地的使用權(quán)，導(dǎo)致農(nóng)村勞動力流失加劇。另一方面，外來人口的流入將給鄉(xiāng)村社會帶來新的價值理念、生活習(xí)慣、文化傳統(tǒng)等。新舊觀念的沖突、利益訴求的差異、城鄉(xiāng)要素的融合必然對原有的鄉(xiāng)村治理體系和治理結(jié)構(gòu)提出新的要求，單純依靠過去傳統(tǒng)的方式和手段實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理能力水平的提升已難以為繼。同時，宅基地經(jīng)營性用途的開發(fā)，必然會給鄉(xiāng)村社會帶來消防、安全、環(huán)保、衛(wèi)生等方面的可能風險，因此，用于經(jīng)營性用途的宅基地如何與周邊農(nóng)戶正常居住生活相協(xié)調(diào)，以及與當?shù)剜l(xiāng)村整體規(guī)劃相適宜等都需要做出前置性的安排與考慮。否則，將不僅不利于鄉(xiāng)村基層社會的穩(wěn)定與和諧，也會抑制生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)的進度。此外，一旦農(nóng)民選擇了宅基地使用權(quán)的退出，就可能引起一系列后續(xù)的教育、就業(yè)、住房、生存、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會權(quán)益的不確定風險，如果沒有相應(yīng)社會保障制度的后續(xù)安排，極易引發(fā)更大范圍社會治理的風險。從城市化率比較高的拉美國家的教訓(xùn)可知，農(nóng)民喪失住房和土地進城后，如果就業(yè)和社會保障不能跟上，往往會出現(xiàn)城市貧民窟，后患無窮。

（四）國家調(diào)控失靈的可能風險

農(nóng)村宅基地“三權(quán)”分置在具體執(zhí)行中需要諸多領(lǐng)域配套措施和法規(guī)的支撐，尤其需要法律法規(guī)的配套支持。相對農(nóng)村宅基地“三權(quán)”分置改革，目前我國相關(guān)領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)法規(guī)、交易法規(guī)、監(jiān)管法規(guī)相對滯后。在此背景下，一些地方政府在推進宅基地“三權(quán)”分置中可能因盲目追求政績而采用脫離實際的政策措施，從而導(dǎo)致行為失范、監(jiān)管失靈的風險，進而給中央政府宏觀調(diào)控帶來風險。從近年宅基地改革試點地區(qū)的探索經(jīng)驗看，不少地區(qū)激活宅基地財產(chǎn)性價值的通行做法就是首先將閑置宅基地收歸農(nóng)村集體，然后將收歸集體的宅基地轉(zhuǎn)化為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，再以農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的方式流轉(zhuǎn)入市，如浙江義烏、貴州湄潭等都采用了這種方式。對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，目前我國的政策導(dǎo)向允許其出讓、租賃、入股，與國有土地同等入市、同權(quán)同價。然而在現(xiàn)實中，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市涉及諸多亟待明確的問題，主導(dǎo)力量如何選擇、增值收益如何分配、監(jiān)管效應(yīng)如何實現(xiàn)等，都直接關(guān)乎宅基地“三權(quán)”分置改革的成敗。土地制度改革作為中央政府宏觀調(diào)控的重要工具，在經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的作用。自1994 年我國實行分稅制改革以來，“地根”就成為中央政府宏觀調(diào)控的重要工具。2003年，中央政府明確提出把土地政策與信貸政策一并作為宏觀調(diào)控的工具，即“嚴把土地、信貸兩個閘門”。2008 年全球金融危機爆發(fā)以來，土地政策更是在國家宏觀調(diào)控中發(fā)揮了積極作用。宅基地以權(quán)利轉(zhuǎn)換的方式轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢灾苯尤胧辛鬓D(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地，參與住宅用房的土地供應(yīng)，不僅會打破土地一級市場的壟斷，也會刺激分散的農(nóng)民陷入集體行動邏輯的陷阱，進而對土地政策的宏觀調(diào)控效應(yīng)帶來相應(yīng)的沖擊。同時，農(nóng)村宅基地，尤其是城郊農(nóng)村、旅游景區(qū)經(jīng)營性價值較高宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，將不可避免對現(xiàn)有城市房地產(chǎn)市場帶來影響。在市場利益的驅(qū)動下，農(nóng)村宅基地將成為市場化商品住宅和租賃型住宅的重要土地來源，交易過度、地產(chǎn)過熱將會引起新一輪的房地產(chǎn)泡沫，從而沖擊“房子是用來住的、不是用來炒的”的宏觀調(diào)控基調(diào)。

三、宅基地“三權(quán)”分置可能風險的內(nèi)生根源

制度的核心價值在于減少人類行為的不確定性，從而化解經(jīng)濟社會發(fā)展風險。新制度經(jīng)濟學(xué)派代表諾斯提出，制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，為人們提供一個日常生活的結(jié)構(gòu)來減少不確定性④。但受主客觀因素的影響，制度創(chuàng)新也因存在功能履行的不確定性而具有天然的風險。諾斯悖論提出的“國家的存在是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，然而國家又是經(jīng)濟衰退的根源”的論斷，充分佐證了制度具有化解風險和產(chǎn)生風險的二重性。

宅基地“三權(quán)”分置作為一種制度創(chuàng)新，其根本目的是清晰界定宅基地的每一束權(quán)利歸屬，避免產(chǎn)權(quán)公共域的存在，從而減少權(quán)利侵害和租值耗散。但在宅基地“三權(quán)”分置改革中，產(chǎn)權(quán)主體的多樣性、區(qū)域制度環(huán)境和資源稟賦的差異性等因素導(dǎo)致完全界定宅基地產(chǎn)權(quán)既不現(xiàn)實也不必要，因而使得“三權(quán)”分置制度實施過程中既存在顯著的理論績效，也存在可能的潛在風險。宅基地“三權(quán)”分置所涉利益多元復(fù)雜，是農(nóng)村土地制度改革中最需謹慎和最為敏感的領(lǐng)域⑤，其預(yù)期效應(yīng)的實現(xiàn)不僅取決于“三權(quán)”分置本身的合理安排與優(yōu)化，也依賴其與原有宅基地制度之間的有機銜接與融合，以及與戶籍制度、財稅制度、金融制度、社會保障制度、傳統(tǒng)習(xí)俗、文化理念等正式制度和非正式制度之間的相互適應(yīng)與協(xié)調(diào)，一旦宅基地“三權(quán)”分置與其他正式或非正式制度發(fā)生沖突，就可能導(dǎo)致宅基地“三權(quán)”分置的結(jié)果偏離預(yù)期而產(chǎn)生相應(yīng)風險。從這個意義上看，宅基地“三權(quán)”分置與其他制度之間的沖突構(gòu)成了其風險存在的基礎(chǔ)。

宅基地“三權(quán)”分置的制度沖突是客觀存在的。一方面，宅基地“三權(quán)”分置作為一種適應(yīng)性調(diào)整，具有時序上的相對滯后性。在諾斯眼里，制度創(chuàng)新模型就是“滯后供給”模式的一個變形，在這個模式中，某一段時間的需求變化所產(chǎn)生的供給反應(yīng)是在較后的時間區(qū)段里作出的⑥。舒爾茨也曾提出：“人的經(jīng)濟價值的提高產(chǎn)生了對制度新的需求，一些政治和法律制度就是用來滿足這些需求的，它們是為適應(yīng)新的需求所進行的滯后調(diào)整?！雹哒亍叭龣?quán)”分置的初衷是針對現(xiàn)行宅基地制度所導(dǎo)致的資源閑置浪費、要素配置失衡、財產(chǎn)收益凝滯等弊端的一種“事后調(diào)節(jié)”，具有時序上的相對滯后性，體現(xiàn)了制度“非均衡—均衡—非均衡”的循環(huán)動態(tài)演進。農(nóng)村宅基地“三權(quán)”分置是基于原有農(nóng)村宅基地制度實踐經(jīng)驗的部分總結(jié)而非全部，同時，它是對過去的回應(yīng)，并不一定反映當下，更不一定反映未來，這也正是我們認識宅基地“三權(quán)”分置風險的重要觀察點。另一方面，宅基地“三權(quán)”分置具有空間上的異質(zhì)性。受自然地理稟賦和經(jīng)濟社會條件的影響，不同區(qū)域的制度需求也存在差異性，因而制度在不同的物理空間中也呈現(xiàn)出異質(zhì)化效應(yīng)，物理環(huán)境對人類發(fā)展的有差別的慷慨解釋了人類福祉上存在的大量歷史差異⑧。我國幅員遼闊，區(qū)域發(fā)展差異明顯，各地農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平、人文習(xí)俗傳統(tǒng)、自然地理條件互有差異。處在大中城市郊區(qū)、旅游景區(qū)、邊遠山區(qū)等不同區(qū)域的農(nóng)村宅基地在流轉(zhuǎn)需求、交易成本、價值功能等方面都存在諸多差異。如果農(nóng)村宅基地“三權(quán)”分置在制度安排中忽視了這種差異性，就極易導(dǎo)致制度設(shè)計的路徑依賴和運行過程中的搭便車效應(yīng)，從而引起相應(yīng)的制度風險。同時，由于鄉(xiāng)村振興制度供給是一個宏觀體系，不可能以整體的方式應(yīng)對現(xiàn)實需求的變化，只能以各個子系統(tǒng)制度的漸次變革為路徑，逐步實現(xiàn)整體效應(yīng)。農(nóng)村宅基地“三權(quán)”分置作為其中的一個領(lǐng)域，在制度安排中必然受到其他相對滯后制度的約束而發(fā)生沖突。

制度安排在時序上的滯后性和空間上的異質(zhì)性源自制度創(chuàng)新主體的有限理性。人類的環(huán)境既復(fù)雜又不確定，信息也不完全；人類認識環(huán)境的能力是有限的，不可能無所不知⑨。西蒙在批判傳統(tǒng)理性主義專斷時指出，現(xiàn)實生活中很少具備完全理性的前提，人的決策活動介于完全理性與非理性之間的“有限理性”狀態(tài)⑩。哈耶克提出，沒有任何人能夠把自己的全部知識都傳遞給別人，因為許多他能夠親自加以利用的知識，是在制定行動計劃的過程中才變得明確起來的。宅基地制度創(chuàng)新面臨著錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系和外部條件，我們所設(shè)計的“三權(quán)”分置充其量只能掌握一些有關(guān)它的一般結(jié)構(gòu)的“抽象知識”，以我們的有限理性去窮盡宅基地制度創(chuàng)新變幻無窮、千姿百態(tài)的無數(shù)“具象表現(xiàn)”，自然不可能完全達到預(yù)期的目的。因此，農(nóng)村宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)和權(quán)利關(guān)系極為復(fù)雜，其取得方式、功能價值尤為特殊，農(nóng)地制度事關(guān)國家、集體、農(nóng)民各方利益，具有高度復(fù)雜性、敏感性，社會各界密切關(guān)注，哪怕是政策微調(diào)也必須謹慎推進。

四、宅基地“三權(quán)”分置可能風險的防范之策

防范和規(guī)避宅基地“三權(quán)”分置的可能風險，應(yīng)遵循制度創(chuàng)新的基本邏輯，不斷完善配套制度體系，合理分擔制度創(chuàng)新成本，持續(xù)優(yōu)化制度供給方式。

（一）以明晰權(quán)屬為基礎(chǔ)，不斷夯實“三權(quán)”分置的配套制度

宅基地“三權(quán)”分置是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進農(nóng)村農(nóng)業(yè)改革的重要環(huán)節(jié)，與產(chǎn)權(quán)制度、財稅制度、社保制度、金融制度等息息相關(guān)，密不可分。有效規(guī)避宅基地“三權(quán)”分置的可能風險，需要充分發(fā)揮財稅、金融、住房、社保等相關(guān)制度協(xié)同作用，力戒不同制度之間的沖突。前期宅基地改革試點反映出來的諸多矛盾和問題也都集中歸因于宅基地制度配套改革的缺失，特別是相關(guān)法律法規(guī)的相對滯后。比如土地管理法、房地產(chǎn)管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、物權(quán)法、擔保法、村民委員會組織法等法律法規(guī)都在不同程度上影響了農(nóng)村宅基地制度改革效應(yīng)的發(fā)揮。為此，應(yīng)做到以下幾個方面：一是明確宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬。以第三輪土地調(diào)查為契機，對我國農(nóng)村宅基地進行普查，摸清底數(shù)，全面做好宅基地使用權(quán)登記、發(fā)證工作，建立全國性宅基地數(shù)據(jù)庫，依托大數(shù)據(jù)實行系統(tǒng)化的信息管理。在此基礎(chǔ)上，進一步明確農(nóng)村集體所有制的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、集體成員的身份、集體土地的權(quán)能、集體土地用益物權(quán)的權(quán)限等，做到權(quán)屬明晰、管理規(guī)范。二是堅持市場化改革的取向，完善農(nóng)村宅基地交易市場。參照城鎮(zhèn)房屋交易制度和農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，建立農(nóng)村宅基地交易供求、價格、競爭和風險機制，將其一并納入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系。同時要健全宅基地使用權(quán)價值市場化形成機制與評估機制，防止行政干預(yù)、私相授受、尋租舞弊，切實保障農(nóng)民及農(nóng)村集體的宅基地權(quán)利，充分體現(xiàn)宅基地市場價值。三是進一步完善農(nóng)村社保制度，建立綜合性農(nóng)民居住保障制度。結(jié)合國家新型城鎮(zhèn)化有關(guān)政策，建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障制度，對農(nóng)民退出宅基地進城購房和租房的，給予購房稅收減免、租房租賃補貼等優(yōu)惠政策，將進城農(nóng)民納入公租房、廉租房等政策保障范圍。同時，在現(xiàn)有新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，進一步完善農(nóng)村社會保障制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，提高農(nóng)民社會保障水平，可把農(nóng)村集體土地與資產(chǎn)等收益用于繳納農(nóng)民集體的社保金。四是明確農(nóng)村集體邊界，建立健全農(nóng)村集體成員權(quán)制度與城鄉(xiāng)居住證制度。農(nóng)村宅基地制度改革應(yīng)與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、戶籍制度改革、城鄉(xiāng)居住證制度改革聯(lián)動。完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)制度，保護集體成員經(jīng)濟權(quán)利和利益，保障農(nóng)村集體邊界的穩(wěn)定和完整性。分離人的經(jīng)濟身份與居民身份、經(jīng)濟權(quán)利與居住權(quán)利，不僅在城鎮(zhèn)，而且在農(nóng)村都需要建立健全居住證制度。

（二）以財政投入為工具，合理分擔宅基地“三權(quán)”分置的創(chuàng)新成本

潛在收益增加是制度創(chuàng)新的根本動力。農(nóng)村宅基地“三權(quán)”分置作為農(nóng)村土地制度改革的重點和難點，應(yīng)協(xié)調(diào)各方利益主體的關(guān)系，合理分擔制度創(chuàng)新成本，公平分攤制度創(chuàng)新收益，激發(fā)創(chuàng)新主體的內(nèi)生動力。我國農(nóng)地制度改革成功的一條重要經(jīng)驗就是堅持農(nóng)民主體地位，發(fā)揮農(nóng)民主體作用。防范宅基地“三權(quán)”分置的可能風險，應(yīng)確定以農(nóng)民為主體的理念，把維護和保障億萬農(nóng)民的利益作為實施各項具體措施的出發(fā)點和落腳點。制度創(chuàng)新成本有一種向后累積增加的效應(yīng)。宅基地“三權(quán)”分置改革初期，我們都期望以較少的摩擦和較少的成本，使相關(guān)利益主體盡可能地從新制度中獲益，以求得最大可能的支持。在前期的實踐中，我們可能有意識地把“三權(quán)”分置改革的成本延后。為此，在推進農(nóng)村宅基地“三權(quán)”分置改革中，我們應(yīng)確立整體性理念和前瞻性思維，科學(xué)預(yù)測農(nóng)村宅基地“三權(quán)”分置所帶來的成本收益的類型、結(jié)構(gòu)、規(guī)模等。在此基礎(chǔ)上，建立健全以公平為導(dǎo)向的利益分配協(xié)調(diào)機制，處理好農(nóng)民、集體與國家的利益關(guān)系，并凸顯補償法則，把農(nóng)村宅基地制度改革收益以財政補貼的形式直接返給農(nóng)民。同時，進一步發(fā)揮財政投入的調(diào)控保障作用，維護農(nóng)民利益：一是發(fā)揮政府財政的撬動作用，按照政府引導(dǎo)，金融資本、社會資本、工商資本共同籌資的方式設(shè)立農(nóng)村宅基地“三權(quán)”分置風險管理基金，風險基金交由農(nóng)村社會保障部門管理，統(tǒng)籌用于保障流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的農(nóng)民在住房安置方面的風險防范及利益補償?shù)?。配合風險基金的設(shè)立，進一步完善農(nóng)村宅基地所有權(quán)交易保險政策，加大財政補貼，鼓勵保險機構(gòu)開發(fā)宅基地所有權(quán)交易險種和范圍，并逐步拓寬至宅基地置換、擔保、抵押、轉(zhuǎn)讓、退出等環(huán)節(jié)，鼓勵有條件的地區(qū)開展農(nóng)村宅基地所有權(quán)交易保險試點。二是設(shè)立宅基地騰退專項補貼資金，在保持現(xiàn)有財政支農(nóng)資金不減的情況下，新增財政投入向農(nóng)村宅基地交易農(nóng)民傾斜，對自愿騰退宅基地的農(nóng)民，參照宅基地的價值、當?shù)氐南M水平、城鄉(xiāng)居民收入等因素，給予其不同層次的財政補貼。財政補貼資金可由中央財政和地方財政共同分擔。三是減免農(nóng)村宅基地交易稅收，對前期宅基地所有權(quán)交易暫免征收各類交易稅，并在今后的漸次推進過程中適當減少相應(yīng)的稅種、稅額。此外，要建立農(nóng)村宅基地交易稅返還機制，把收繳的宅基地交易稅用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給、人居環(huán)境改善。

（三）以中間擴散為路徑，持續(xù)優(yōu)化宅基地“三權(quán)”分置的供給方式

我國“自上而下”的農(nóng)地制度改革具有高位推動和國家正式話語保障等屬性。從應(yīng)然的角度講，中央政策和制度表達著對某種理想狀態(tài)和秩序的追求，是為實現(xiàn)社會共同體獲得更多福利和更好境況所作的設(shè)計和期待，但由于中央政策和制度的制定存在信息和成本的限制，其內(nèi)容往往是戰(zhàn)略性和長遠性的，需要具體的執(zhí)行主體予以細化、解釋和再規(guī)劃。在市場化取向的改革中，我國各級地方政府具有獨特的利益目標和資源配置權(quán)力，其在宅基地制度改革中既是中央政府決策部署的執(zhí)行者，也是所轄區(qū)域制度變革的倡導(dǎo)者，還是轄區(qū)農(nóng)民利益訴求的回應(yīng)者，在宅基地“三權(quán)”分置改革中扮演著中央政府和微觀主體的雙重代理人角色，是分散農(nóng)民誘致性制度變遷與中央政府強制性制度變遷之間轉(zhuǎn)化的橋梁。農(nóng)村宅基地“三權(quán)”分置制度創(chuàng)新具有空間的異質(zhì)性和時序的滯后性，因此，應(yīng)摒棄中央政府主導(dǎo)型的強制性變遷路徑和分散農(nóng)民自發(fā)型的誘致性變遷路徑，選擇以地方政府為主導(dǎo)的中間擴散型路徑。即充分發(fā)揮地方政府在農(nóng)村宅基地“三權(quán)”分置改革中的主導(dǎo)作用，讓地方政府在中央政府宏觀調(diào)控的框架內(nèi)，因地制宜落實宅基地“三權(quán)”分置改革的具體措施，真正成為農(nóng)村宅基地制度改革的主角，這不僅可以有效防范宅基地制度創(chuàng)新風險，也有利于降低制度創(chuàng)新成本。推動地方政府成為農(nóng)村宅基地“三權(quán)”分置改革的主角。首先，要完善激勵與約束雙重機制。一方面，要完善地方政府制度創(chuàng)新的激勵機制，均衡中央政府與地方政府在宅基地制度改革中的利益分配結(jié)構(gòu)，激發(fā)地方政府制度創(chuàng)新的內(nèi)在動力，并建立容錯糾錯機制，為地方政府實施制度創(chuàng)新營造寬松的空間和環(huán)境。另一方面，要建立科學(xué)有效的監(jiān)督約束機制，改進中央政府對地方政府的監(jiān)督方式和手段，從直接行政干預(yù)為主轉(zhuǎn)向間接的法律監(jiān)督、財政監(jiān)督、司法監(jiān)督和行政監(jiān)督相結(jié)合，以新一輪黨和國家機構(gòu)改革為契機，進一步完善地方政府公共權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，健全地方政府決策責任制度，明晰地方政府的權(quán)責關(guān)系，推進地方政府決策科學(xué)化、民主化、法治化。其次，中央政府層面應(yīng)及時總結(jié)試點地區(qū)宅基地制度創(chuàng)新經(jīng)驗，完善“三權(quán)”分置改革的頂層設(shè)計，為全國范圍開展宅基地“三權(quán)”分置改革提供基本遵循。近年，我國試點地區(qū)圍繞農(nóng)村宅基地制度改革開展了卓有成效的創(chuàng)新實踐，浙江省嘉興市的“兩分兩換”、四川省成都市的“宅基地聯(lián)建”、天津華明鎮(zhèn)的宅基地換房、重慶市的地票改革等都充分彰顯了地方政府在農(nóng)村宅基地制度改革中的重要作用。對這些試點區(qū)域的做法、經(jīng)驗應(yīng)及時總結(jié)、梳理，盡快形成頂層設(shè)計，并在全國范圍內(nèi)推廣應(yīng)用。

由于多方面的原因，任何一項制度設(shè)計在現(xiàn)實實踐過程中都存在或大或小的風險，對制度風險的規(guī)避實質(zhì)便是開展制度協(xié)調(diào)。誠如吉登斯所言，人類的歷史是由人的有意圖的活動創(chuàng)造的，但它并不是某種合乎意圖的籌劃，它總是頑固地躲開人們將其置于自覺意識指引之下的努力。對于農(nóng)村宅基地“三權(quán)”分置改革而言也是如此，既需要我們以時不我待的改革勇氣，扎實推進宅基地制度改革，又要時刻注意改革中的風險，以極大的理性和智慧將這些風險控制在最小的范圍，最終實現(xiàn)盡可能完善的、科學(xué)的宅基地“三權(quán)”分置制度設(shè)計。

注釋：

①孫憲忠：《推進農(nóng)村土地“三權(quán)”分置需要解決的法律認識問題》，《行政管理改革》2016年第2期。

②劉俊：《農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度研究》，《西南民族大學(xué)學(xué)報（人文社科版）》2007年第3期。

③呂成：《如何實行宅基地“三權(quán)”分置》，《中國發(fā)展》2018年第3期。

④道格拉斯·C.諾思：《經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，陳郁、羅華平等譯，上海人民出版社2010 年版，第225頁。

⑤劉守英：《宅基地“三權(quán)”分置影響幾何》，《時事報告》2018年第3期。

⑥⑦R.科斯、A.阿爾欽、D.諾斯等：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，劉守英譯，上海人民出版社2004年版，第296—297頁。

⑧道格拉斯·諾思：《理解經(jīng)濟變遷過程》，鐘正生、邢華譯，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第79—81頁。

⑨盧現(xiàn)祥：《西方新制度經(jīng)濟學(xué)》，中國發(fā)展出版社2003年版，第15—19頁。

⑩赫伯特·西蒙：《管理行為》，詹正茂譯，北京機械工業(yè)出版社2004年版，第80頁。