2020年4月第28卷 第4期河南社會(huì)科學(xué)HENAN SOCIAL SCIENCES Apr.，2020 Vol.28 No.4

王 珺

（湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081）

黨的十九屆四中全會(huì)公報(bào)提出要“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”。本次新型冠狀病毒肺炎疫情，是對(duì)全國(guó)各地社會(huì)治理能力的重大考驗(yàn)，其中對(duì)于市域政府社會(huì)治理能力的一個(gè)重要考驗(yàn)就是如何在政府公開(kāi)信息中妥善處理公眾知情權(quán)與隱私權(quán)的沖突問(wèn)題。一些市域政府對(duì)此應(yīng)對(duì)不足甚至處置失當(dāng)，帶來(lái)了一些負(fù)面后果，證明其社會(huì)治理能力有待提升。2020年2月10日，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“當(dāng)前疫情形勢(shì)仍然十分嚴(yán)峻，各級(jí)黨委和政府要……緊緊依靠人民群眾，堅(jiān)決把疫情擴(kuò)散蔓延勢(shì)頭遏制住，堅(jiān)決打贏疫情防控的人民戰(zhàn)爭(zhēng)、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)?！雹偈杏蛘绾紊钊胴瀼亓?xí)近平總書(shū)記的這一指示精神，依法實(shí)施重大疫情治理工作，依靠人民群眾來(lái)處理好重大疫情下公眾知情權(quán)與隱私權(quán)的權(quán)衡與保護(hù)問(wèn)題值得進(jìn)行深入研究。

一、市域重大疫情治理

（一）市域重大疫情治理的重要性

市域是國(guó)家重大疫情治理的具體實(shí)施區(qū)域，既可貫徹落實(shí)好中央和省級(jí)政府關(guān)于重大疫情治理的方針政策、決策部署，又可立足本區(qū)域?qū)嶋H對(duì)重大疫情治理統(tǒng)籌謀劃、周密組織，在重大疫情治理中具有承上啟下的樞紐作用。新型冠狀病毒肺炎疫情發(fā)生后，無(wú)論是從現(xiàn)實(shí)工作需要還是民眾心理因素考慮，作為省域下一級(jí)行政區(qū)劃的市域都是防控疫情的基本堡壘，這也是全國(guó)重大疫情的公布都是以市為基本單位進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和整合的緣故。從現(xiàn)實(shí)工作需要出發(fā)，作為社會(huì)治理的中級(jí)樞紐，市域政府扮演著深入貫徹上級(jí)指示精神，組織和督促下轄的縣（區(qū)）域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等各級(jí)各部門(mén)防控工作這一承上啟下的角色。從民眾心理的角度看，現(xiàn)實(shí)中各地民眾查看疫情通報(bào)也主要是關(guān)注本市的疫情擴(kuò)散情況，再?gòu)娜醒由斓阶约核诘纳鐓^(qū)或村莊的情況。這一特點(diǎn)決定了從宏觀角度來(lái)說(shuō)，市域政府疫情防控工作的好壞決定了全國(guó)疫情防控大局的成效；從微觀角度來(lái)說(shuō)，市域政府也是引導(dǎo)本地區(qū)民眾做好疫情防控工作的強(qiáng)力牽頭人。所以，做好重大疫情的社會(huì)治理工作，離不開(kāi)市域政府的科學(xué)籌劃；妥善處理重大疫情時(shí)期的政府信息公開(kāi)工作，也是市域政府而非省域或縣（區(qū)）域政府的首要責(zé)任、必須直接面對(duì)和解決的重要問(wèn)題。

（二）重大疫情治理中信息公開(kāi)的難題和危害

眾所周知，新型冠狀病毒肺炎迅速擴(kuò)散的主要原因是很多疫區(qū)歸來(lái)的病毒攜帶者不能自覺(jué)做到自我隔離，此外，與政府相關(guān)信息的不透明也有重要關(guān)系。國(guó)家衛(wèi)健委于2020年1月26日要求“嚴(yán)格管理15 日內(nèi)從武漢流入各省份人員。發(fā)揮社區(qū)街道作用，確保追蹤到人、登記在冊(cè)、社區(qū)管理、上門(mén)觀察”②，各市積極進(jìn)行了排查摸底工作。相比17年前的“非典”時(shí)期，現(xiàn)在是信息化時(shí)代，在大數(shù)據(jù)的支持下，市域政府可以迅速整理出詳細(xì)的人員信息，內(nèi)容包括姓名、身份證號(hào)碼、手機(jī)號(hào)碼、家庭住址、何時(shí)從武漢流入本地等。但是搜集到的這類信息是否面向社會(huì)公開(kāi)，市域政府陷入兩難境地，即公開(kāi)這些信息可能會(huì)侵犯相關(guān)主體的隱私權(quán)，并給這些人帶來(lái)危害后果；不公開(kāi)這些信息，又容易導(dǎo)致社會(huì)公眾的生命和健康受到嚴(yán)重威脅，危害公共衛(wèi)生安全。這一兩難境地的實(shí)質(zhì)是重大疫情下市域政府在疫情治理過(guò)程中如何正確應(yīng)對(duì)公眾知情權(quán)與隱私權(quán)的沖突。遺憾的是，多數(shù)政府采取的措施是內(nèi)部掌握、拒絕公開(kāi)，理由是為了保護(hù)從武漢流入各地人員的個(gè)人隱私。這一做法導(dǎo)致兩個(gè)后果：其一，有些掌握信息的內(nèi)部人士小范圍地對(duì)這些信息進(jìn)行了全面泄露，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的保密效果，導(dǎo)致名單上的人被密集地騷擾，有些人甚至被侮辱謾罵。其二，很多地方未能對(duì)名單中的人員進(jìn)行有效的管控以防止其自由流動(dòng)。在絕大多數(shù)人無(wú)法知道身邊熟人到底是否近期從武漢歸來(lái)的前提下，很多市域出現(xiàn)了武漢歸來(lái)人員在明知疫情嚴(yán)重的情況下隱瞞武漢歸來(lái)史且坦然地到處走訪，部分病毒攜帶者甚至在已經(jīng)發(fā)病的情況下依然串門(mén)、逛街、聚會(huì)，出現(xiàn)了許多聚集性傳染的現(xiàn)象。隨著疫情形勢(shì)的日益嚴(yán)峻，與之相伴隨的是，很多市域政府不僅對(duì)武漢歸來(lái)人員的信息進(jìn)行保密，甚至連確診病例的信息也是保密的，疫情通報(bào)只有確診患者的性別、年齡和所在縣區(qū)，連其所在的具體社區(qū)、村莊等信息都不向社會(huì)公眾公開(kāi)，很多民眾甚至連同一棟樓、同一單元的確診病例是哪戶都不知情，導(dǎo)致很多人不得不依靠自己的朋友圈、微信群等自媒體途徑來(lái)獲取所謂的“內(nèi)幕消息”。這顯然不是一個(gè)科學(xué)合理的做法，不僅可能引發(fā)社會(huì)公眾對(duì)政府部門(mén)的不滿情緒，還可能為謠言的傳播以及公眾對(duì)疫情的恐慌提供巨大的空間。

二、重大疫情下的公眾知情權(quán)與隱私權(quán)的沖突

（一）重大疫情下的公眾知情權(quán)

重大疫情下的公眾知情權(quán)指在發(fā)生重大疫情時(shí)，公眾依法要求國(guó)家機(jī)關(guān)公開(kāi)與重大疫情防控相關(guān)信息的權(quán)利。這一權(quán)利屬于公民的基本權(quán)利，其權(quán)利主體為社會(huì)公眾，義務(wù)主體為負(fù)責(zé)疫情信息公開(kāi)的政府部門(mén)。相比一般知情權(quán)，重大疫情下的公眾知情權(quán)又有其特殊之處。突發(fā)事件發(fā)生后，公眾出于對(duì)自身安全需要考慮，會(huì)產(chǎn)生對(duì)突發(fā)事件第一時(shí)間的知情需求，因此會(huì)有對(duì)突發(fā)事件清晰說(shuō)明的強(qiáng)烈訴求，借此來(lái)了解事件的嚴(yán)重性及確定自己的應(yīng)對(duì)行為③。一般知情權(quán)背后的利益訴求主要是民主權(quán)利，而重大疫情下公眾知情權(quán)背后的利益訴求則主要是生命、健康等對(duì)于公民來(lái)說(shuō)最重要的人身利益。基于此，重大疫情發(fā)生后公眾對(duì)于知情權(quán)的訴求欲望更為強(qiáng)烈，訴求范圍也更為廣泛和具體，往往要求政府能夠公布關(guān)系自身安全的所有疫情信息，甚至細(xì)化到患者、疑似患者、密切接觸者和武漢歸來(lái)人員的具體姓名與家庭住址，這一點(diǎn)在本次新型冠狀病毒肺炎疫情的知情訴求中表現(xiàn)得尤為強(qiáng)烈。以著名的武漢百步亭社區(qū)為例，在本次疫情中居委會(huì)公布了該社區(qū)的發(fā)熱門(mén)棟，其公開(kāi)范圍之廣、內(nèi)容之具體在全國(guó)已經(jīng)殊為罕見(jiàn)，卻只因未公布具體住戶，依然引起了社區(qū)居民們的不滿。相比之下，乙肝病毒同樣具有強(qiáng)烈的傳染性，屬于不治之癥，可能致人死亡，在未發(fā)生重大疫情時(shí)，絕大多數(shù)公眾并不會(huì)為了防止本人被傳染就強(qiáng)烈要求公開(kāi)本區(qū)域乙肝患者的姓名，更勿論其家庭住址?？梢?jiàn)，因?yàn)樯婕白陨斫】瞪踔辽踩?，重大疫情下公眾?duì)政府信息公開(kāi)工作的要求更高。何況，“緊緊依靠人民群眾”意味著本就不應(yīng)該對(duì)人民群眾隱瞞與其重大利益相關(guān)的疫情信息。政府在規(guī)制中，就要對(duì)公眾開(kāi)放信息，讓公眾知情，要對(duì)公眾的需求作出靈敏的反應(yīng)，這是保證規(guī)制成功的關(guān)鍵④。關(guān)于國(guó)計(jì)民生的重要信息，通過(guò)新聞發(fā)布等形式迅速讓廣大群眾知悉，會(huì)產(chǎn)生廣泛動(dòng)員人民群眾主動(dòng)應(yīng)對(duì)特殊情況的積極效果⑤。

（二）重大疫情下的隱私權(quán)

參照《中華人民共和國(guó)民法典（草案）》中隱私的概念，可以把隱私權(quán)定義為“公民依法享有的，關(guān)于自己個(gè)人信息的私人生活安寧和不為他人知曉的權(quán)利”。患者隱私權(quán)包括以下內(nèi)容：（1）關(guān)于自己病情的保密權(quán)。這里的病情除診斷結(jié)果外，還包括相關(guān)的診療信息。（2）相關(guān)信息的保密權(quán)。這里針對(duì)的是與病情有關(guān)的其他個(gè)人信息的保密權(quán)。這些信息雖然不是病情，卻與患者的病情密切相關(guān)，一旦公開(kāi)容易損害患者的隱私權(quán)，如患者的既往病史以及姓名、性別、年齡、聯(lián)系方式、近親屬、家庭住址等個(gè)人信息。（3）生活軌跡的保密權(quán)。公民的生活軌跡也是其個(gè)人隱私，未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得隨意公開(kāi)，患者的生活軌跡也不例外。（4）生活安寧權(quán)。私人生活安寧指?jìng)€(gè)人的住宅安寧、其他私人空間安寧、通信安寧、日常生活安寧等。有些患者如艾滋病患者的身份一旦公開(kāi)，其生活安寧很容易被外界打擾，因此保持自己生活安寧的權(quán)利也屬于患者隱私權(quán)的范疇。重大疫情下的隱私權(quán)相比普通隱私權(quán)會(huì)發(fā)生很大的變化。首先，在發(fā)生重大疫情時(shí)，義務(wù)主體的范圍會(huì)擴(kuò)大。此時(shí)，除醫(yī)護(hù)人員和身邊知情的近親屬外，作為重大疫情防控主體的政府部門(mén)也會(huì)成為新的義務(wù)主體，畢竟隱私權(quán)的最大威脅來(lái)自國(guó)家公權(quán)力⑥。其次，利害關(guān)系人的范圍會(huì)擴(kuò)大。發(fā)生重大疫情，意味著疫病的傳染性強(qiáng)、傳染范圍廣，任何與確診患者、疑似患者、密切接觸者甚至潛在患者接觸的人員，包括醫(yī)護(hù)人員、政府工作人員、親朋好友等都可能被傳染，并且通過(guò)他們會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大傳染范圍，使得社會(huì)公眾都可能成為利害關(guān)系人，而且這種利害關(guān)系甚至可能損害利害關(guān)系人最基本的生命權(quán)或健康權(quán)。再次，信息對(duì)外傳播的可能性大大增加。重大疫情下，雖然絕大多數(shù)患者、疑似患者、密切接觸者和武漢歸來(lái)人員都不可能心甘情愿地公開(kāi)這些信息，但是出于種種考慮，相關(guān)的一切知情人皆有可能將信息傳播出去，在諸多利害關(guān)系人的推波助瀾甚至迫切要求下，這種傳播范圍完全可能會(huì)無(wú)限擴(kuò)大到全社會(huì)。例如，本次疫情發(fā)生后有的地區(qū)并未公開(kāi)武漢歸來(lái)人員信息，但有些掌握信息的工作人員卻私下將信息泄露給了熟人。再如，有些學(xué)者主張當(dāng)繼續(xù)保守患者的秘密威脅到他人的安全時(shí),醫(yī)務(wù)工作者就有義務(wù)保護(hù)第三方免受重大傷害（如果第三方獲得這些信息的話，就可以免受重大傷害）⑦?？梢?jiàn)，在重大疫情發(fā)生后，在疫情的利害關(guān)系人群體的迫切需要下，確診患者、疑似患者、密切接觸者和武漢歸來(lái)人員的隱私極有可能受到各種外來(lái)關(guān)注，并在違背其本人意愿的前提下被傳播出去。因此，重大疫情下如何保護(hù)本轄區(qū)范圍內(nèi)確診患者、疑似患者、密切接觸者和武漢歸來(lái)人員的隱私權(quán)是需要市域政府認(rèn)真思考和解決的問(wèn)題。

（三）重大疫情下公眾知情權(quán)與隱私權(quán)的沖突

由于代表法益之間的對(duì)立，知情權(quán)與隱私權(quán)存在著天生的矛盾與沖突，這一點(diǎn)在新聞媒體侵權(quán)案件中表現(xiàn)得非常明顯。一般情形下司法實(shí)踐中的通常做法是以保護(hù)隱私權(quán)為主，兼顧知情權(quán)，然而重大疫情下公眾知情權(quán)與隱私權(quán)的沖突又有著完全不同的特點(diǎn)。在本次重大疫情下，公眾知情權(quán)針對(duì)的對(duì)象是與疫情相關(guān)的重要信息，尤其是確診患者、疑似患者、密切接觸者和武漢歸來(lái)人員的情況，保護(hù)的主要目的不是實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督，而是公眾的生命權(quán)和健康權(quán)，侵犯隱私權(quán)的主體主要是政府部門(mén)。此時(shí)，信息發(fā)布權(quán)掌握在政府部門(mén)手中，公開(kāi)的信息一般都是較為客觀、準(zhǔn)確的，公開(kāi)對(duì)象是核心利益與之相關(guān)的社會(huì)公眾，患者本人出于種種考慮一般也不會(huì)同意公開(kāi)，因此解決一般知情權(quán)與隱私權(quán)之間沖突的方法無(wú)法直接適用于重大疫情下公眾知情權(quán)與隱私權(quán)的沖突。之所以出現(xiàn)這種情形，是因?yàn)橹卮笠咔橄鹿娭闄?quán)與隱私權(quán)背后所蘊(yùn)含的價(jià)值、所代表的利益之間存在著遠(yuǎn)比一般情形下更強(qiáng)烈的沖突。重大疫情下隱私權(quán)所蘊(yùn)含的價(jià)值沒(méi)有變化，依然是患者、疑似患者、密切接觸者和武漢歸來(lái)人員的人格尊嚴(yán)和個(gè)人自治⑧，所代表的利益依然是依附于這一價(jià)值的個(gè)人秘密與生活安寧；公眾知情權(quán)所蘊(yùn)含的價(jià)值依然是人民主權(quán)⑨，但是所代表的利益卻變成了公眾的生命和健康，或者說(shuō)公共衛(wèi)生安全。這樣，兩種權(quán)利所代表法益的沖突在現(xiàn)實(shí)中就演變?yōu)榛颊?、疑似患者、密切接觸者和武漢歸來(lái)人員及其家人與社會(huì)公眾的沖突，患者、疑似患者、密切接觸者和武漢歸來(lái)人員及其家人希望能對(duì)病情以及相關(guān)個(gè)人信息進(jìn)行嚴(yán)格保密，以避免被“污名化”從而成為他人歧視甚至憎恨的對(duì)象；另一方的社會(huì)公眾卻希望能夠?qū)⑦@類人員的個(gè)人信息進(jìn)行全面和透明的公開(kāi)，從而保證自己及家人的生命與健康安全。在雙方權(quán)利訴求嚴(yán)重對(duì)立的情形下，如果市域政府依然強(qiáng)調(diào)保護(hù)隱私權(quán)優(yōu)先，就可能給社會(huì)公眾帶來(lái)較為嚴(yán)重的損害后果。一味強(qiáng)調(diào)患者隱私權(quán)的絕對(duì)性，非但不能體現(xiàn)社會(huì)公平，反而可能制造出“法律的暴政”，不利于社會(huì)和諧⑩，在信息化時(shí)代更可能為謠言的產(chǎn)生和蔓延提供土壤和空間，從而造成較為惡劣的社會(huì)影響。重大疫情下市域政府要想妥善解決這一沖突，必須對(duì)兩種權(quán)利重新進(jìn)行權(quán)衡，找到科學(xué)的解決路徑。

三、重大疫情下公眾知情權(quán)與隱私權(quán)的權(quán)衡

（一）權(quán)衡的原因——法律依據(jù)不足

市域政府之所以面臨兩難困境，其關(guān)鍵原因在于法律依據(jù)不足。我國(guó)并無(wú)專門(mén)的知情權(quán)和隱私權(quán)立法，現(xiàn)有的幾部相關(guān)法律法規(guī)中，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》和《侵權(quán)責(zé)任法》對(duì)此并無(wú)直接明確的規(guī)定，而《政府信息公開(kāi)條例》中的規(guī)定過(guò)于原則，無(wú)法直接適用。這就賦予政府部門(mén)非常大的自由裁量空間，市域政府只能依據(jù)自己的價(jià)值判斷開(kāi)展疫情信息公開(kāi)工作。同時(shí)，因執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的缺乏，從事政府信息公開(kāi)的工作人員往往自我設(shè)立變動(dòng)的執(zhí)行依據(jù)，以有效應(yīng)對(duì)外界的各類壓力，中庸的行政思維替代了對(duì)法治精神的崇尚和執(zhí)著○1。這些因素導(dǎo)致各市所公開(kāi)的疫情信息從內(nèi)容到范圍到細(xì)致程度都不一樣，充滿著隨意性。如東部A 市在進(jìn)行疫情通報(bào)時(shí)只公開(kāi)了患者的性別、年齡、所在縣區(qū)和發(fā)病時(shí)間；與A 市相鄰的同省B 市則連密切接觸者的姓名、身份以及接觸時(shí)間、地點(diǎn)都公布出來(lái)；西部C 市則在東部A 市的基礎(chǔ)上增加了患者所在的具體小區(qū)；中部D 市在統(tǒng)計(jì)完武漢歸來(lái)人員信息后向社會(huì)進(jìn)行了全部公開(kāi)。這種隨意性正是市域政府在法律依據(jù)不足的情況下，自行進(jìn)行權(quán)衡和自由裁量的結(jié)果。

（二）權(quán)衡的因素——法益

權(quán)利的本質(zhì)是利益，權(quán)衡重大疫情下公眾知情權(quán)與隱私權(quán)何者優(yōu)先的標(biāo)準(zhǔn)無(wú)外乎是衡量哪一種權(quán)利所代表的法定利益更重要、數(shù)量更多。首先，要權(quán)衡法定利益的重要性。重大疫情下隱私權(quán)所代表的利益是患者、疑似患者、密切接觸者和武漢歸來(lái)人員及其家人的個(gè)人信息與生活安寧，公眾知情權(quán)所代表的利益是社會(huì)公眾的生命和健康，兩者孰輕孰重?zé)o需多言。社會(huì)公眾知曉患者、疑似患者、密切接觸者和武漢歸來(lái)人員的健康狀況以及個(gè)人信息，在重大疫情下主要可能發(fā)生的損害結(jié)果是影響到上述人員及其家人的生活安寧，此外可能還伴隨一些附隨利益的受損，如工作權(quán)等。而重大疫情下，由于病毒非常強(qiáng)的傳染性和傳播途徑、范圍的不確定性，患者、疑似患者、密切接觸者和武漢歸來(lái)人員的信息如果不公開(kāi)，在這類人員本人不自覺(jué)的情形下完全可能會(huì)危及他人的健康甚至生命安全。以此次疫情來(lái)說(shuō)，確診的絕大多數(shù)外市患者無(wú)武漢歸來(lái)史，而是在不知情的情況下被傳染的，之所以不知情就是因?yàn)楫?dāng)?shù)卣垂_(kāi)武漢歸來(lái)人員名單?？梢哉f(shuō)，全面保護(hù)武漢歸來(lái)人員隱私的結(jié)果就是有更多原本可以避免的傳染最終發(fā)生，這些被傳染者的健康被嚴(yán)重?fù)p害，甚至付出生命的代價(jià)。因此，對(duì)于兩者權(quán)衡的結(jié)果必然是保護(hù)生命與健康優(yōu)先。其次，要對(duì)法定利益數(shù)量進(jìn)行對(duì)比。相比少數(shù)患者、疑似患者、密切接觸者和武漢歸來(lái)人員，社會(huì)公眾在數(shù)量上居于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，兩方的利益數(shù)量對(duì)比同樣如此。因此，重大疫情下公眾知情權(quán)與隱私權(quán)背后所代表的法定利益的重要性和數(shù)量對(duì)比后的結(jié)果顯然應(yīng)該是優(yōu)先保護(hù)公眾知情權(quán)。從對(duì)社會(huì)公眾生命和健康負(fù)責(zé)的角度出發(fā)，政府應(yīng)該面向公眾公開(kāi)患者、疑似患者、密切接觸者和武漢歸來(lái)人員的個(gè)人信息。重大疫情下，廣大人民群眾只能是市域政府開(kāi)展疫情治理工作的依靠對(duì)象，而非隱瞞對(duì)象。行使知情權(quán)，不僅是公眾監(jiān)督公共權(quán)力的有效手段，也是公眾保護(hù)自身利益的措施○12。

（三）權(quán)衡的原則——比例原則

國(guó)外在協(xié)調(diào)患者隱私權(quán)保護(hù)中的權(quán)利沖突方面，主要有患者同意原則、特定情形下他人利益優(yōu)先原則和無(wú)害公益原則,這些都值得我國(guó)借鑒○13。利益平衡理論告訴我們，市域政府不僅要確定重大疫情下公眾知情權(quán)與隱私權(quán)何者優(yōu)先，還要盡可能地兼顧另一方利益，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)兩者的相對(duì)平衡。個(gè)人利益應(yīng)讓渡于公共利益，但是對(duì)公共利益的解釋不能過(guò)于擴(kuò)張，否則隱私權(quán)的規(guī)定將徒有其名○14。換言之，市域政府需要面向社會(huì)公眾公開(kāi)與疫情有關(guān)的患者、疑似患者、密切接觸者和武漢歸來(lái)人員的個(gè)人信息，卻不意味著不再保護(hù)他們的隱私權(quán)。畢竟，在重大疫情下，可能出現(xiàn)對(duì)于患者、疑似患者、密切接觸者和武漢歸來(lái)人員的歧視、排斥甚至仇視等現(xiàn)象，如果完全不保護(hù)上述人員的隱私權(quán)，他們的生活安寧權(quán)以及附隨的權(quán)利都可能受到侵害甚至被剝奪，信息化社會(huì)更會(huì)加劇侵害結(jié)果的擴(kuò)大。而且，這種損害并不是建立在防控重大疫情需要基礎(chǔ)上的，只是將社會(huì)公眾的憤懣和不安情緒轉(zhuǎn)移和發(fā)泄到這些人身上。所以，市域政府在開(kāi)展疫情信息公開(kāi)工作時(shí)，一旦公開(kāi)隱私必須遵循比例原則的要求，盡可能地減少對(duì)于相關(guān)人員隱私權(quán)的侵犯和損害，公開(kāi)工作需要遵循法定的程序，對(duì)需要公開(kāi)的信息內(nèi)容以疫情防控的必要性為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行選擇和確定?？傊杏蛘诰S護(hù)公共衛(wèi)生安全的同時(shí)要保護(hù)好與疫情有關(guān)的患者、疑似患者、密切接觸者和武漢歸來(lái)人員的合法權(quán)益。

四、重大疫情治理下公眾知情權(quán)與隱私權(quán)的保護(hù)

（一）公眾知情權(quán)與隱私權(quán)的保護(hù)路徑

1.信息公開(kāi)的強(qiáng)制性

《政府信息公開(kāi)條例》第十五條規(guī)定：“涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等公開(kāi)會(huì)對(duì)第三方合法權(quán)益造成損害的政府信息，行政機(jī)關(guān)不得公開(kāi)。但是，第三方同意公開(kāi)或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響的，予以公開(kāi)?！痹谥卮笠咔橄拢竿[私權(quán)人能夠全部同意公開(kāi)其病情或武漢歸來(lái)史是不現(xiàn)實(shí)的，絕大多數(shù)隱私權(quán)人必然是希望市域政府能夠?qū)ψ约荷蠄?bào)的個(gè)人信息保密而非面向社會(huì)公開(kāi)。因此，要保護(hù)重大疫情下的公眾知情權(quán)，只能援引“行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響的，予以公開(kāi)”的規(guī)定，對(duì)于患者、疑似患者、密切接觸者和武漢歸來(lái)人員的相關(guān)信息在無(wú)需征得上述人員同意的前提下強(qiáng)制公開(kāi)，畢竟社會(huì)公眾的生命與健康更加重要?！胺堑洹笔录C明，人民在危機(jī)中的知情權(quán)非常重要，能否保證人民的知情權(quán)得到落實(shí)，將導(dǎo)致截然不同的結(jié)果○15。這次疫情的經(jīng)過(guò)也證明，對(duì)于患者、疑似患者、密切接觸者和武漢歸來(lái)人員的相關(guān)信息能夠更早、更透明地進(jìn)行公開(kāi)，患者數(shù)量、死亡人數(shù)和經(jīng)濟(jì)損失都將有效減少。

2.信息公開(kāi)的有限性

負(fù)責(zé)疫情防控工作的市域政府，對(duì)于患者、疑似患者、密切接觸者和武漢歸來(lái)人員的病情、生活軌跡等各類信息的排查和統(tǒng)計(jì)必須準(zhǔn)確、全面，不僅要包括具體時(shí)間、地點(diǎn)、人物、車(chē)次等，也要包括這類人員的姓名、性別、年齡、身份證號(hào)碼、聯(lián)系方式、家庭住址、工作單位等。為了保護(hù)社會(huì)公眾的知情權(quán)，防止一些不自覺(jué)的人員損害公眾的生命與健康，面向社會(huì)強(qiáng)制公開(kāi)上述隱私信息是必要的。但是，為了遵循比例原則，最大限度地保護(hù)上述人員的隱私權(quán)，市域政府在公開(kāi)之前對(duì)于信息進(jìn)行適當(dāng)性和必要性審查也是必需的。簡(jiǎn)而言之，就是信息必須公開(kāi)，但不是全部公開(kāi)，而是有限公開(kāi)，即只公開(kāi)保障社會(huì)公眾生命與健康所必需的那一部分信息。關(guān)于這部分信息的范圍界定，主要包括：其一，患者信息的公開(kāi)范圍。應(yīng)公開(kāi)患者的姓名、居住社區(qū)和發(fā)病前14 天的生活軌跡。其二，疑似患者、密切接觸者、武漢歸來(lái)人員信息的公開(kāi)范圍。應(yīng)公開(kāi)姓名、居住社區(qū)、近14天的生活軌跡、歸來(lái)時(shí)乘坐交通工具的車(chē)次或航班次以及具體的座位號(hào)。其三，對(duì)于與感染者有密切關(guān)系處于健康危險(xiǎn)地位的第三人，除感染者本人有告知義務(wù)外，政府疾控部門(mén)亦有義務(wù)告知該第三人，以使其能夠采取合理的防治措施○16。這類信息都是維護(hù)公共衛(wèi)生安全所必須公開(kāi)的，只有公開(kāi)這些信息，同時(shí)要求出入公共場(chǎng)所必須出示居民身份證，公共場(chǎng)所才能有效地防止上述人員進(jìn)入，社會(huì)公眾也才能有針對(duì)性地采取有效的防護(hù)和隔離措施。除此之外的其他信息，并非疫情防控所必需的，不公開(kāi)也不會(huì)危害公共衛(wèi)生安全，市域政府只能內(nèi)部掌握并嚴(yán)格限定傳播范圍，對(duì)外應(yīng)予以保密。

（二）市域政府疫情治理中的信息公開(kāi)舉措

1.完善立法

依法行政是市域政府開(kāi)展社會(huì)治理工作的基本要求，在重大疫情發(fā)生后，市域政府的很多防控措施都會(huì)對(duì)市域范圍內(nèi)公民和組織的合法權(quán)益施加一定的限制，因此各項(xiàng)舉措更要注意有法可依，確?！皫煶鲇忻保詼p輕相對(duì)人和社會(huì)公眾的抵觸情緒，同時(shí)避免個(gè)別人員借機(jī)以權(quán)謀私、權(quán)力尋租等。目前，關(guān)于疫情防控的國(guó)家立法過(guò)于簡(jiǎn)單和抽象，可操作性不強(qiáng)，市域政府無(wú)法直接適用，市域政府的疫情信息公開(kāi)工作處于無(wú)法可依的狀態(tài)。為了改變這一狀況，市域政府可以請(qǐng)求市域立法機(jī)關(guān)在聽(tīng)取有關(guān)專家和實(shí)務(wù)部門(mén)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上緊急進(jìn)行市域范圍內(nèi)重大疫情治理地方立法，因地制宜地就本區(qū)域范圍內(nèi)包括疫情信息公開(kāi)在內(nèi)的所有疫情治理工作進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，為市域政府的疫情治理工作提供法律依據(jù)。就疫情信息公開(kāi)部分來(lái)說(shuō)，應(yīng)該包括疫情公開(kāi)機(jī)關(guān)、需要公開(kāi)的疫情信息范圍、疫情信息公開(kāi)程序、對(duì)于疫情信息公開(kāi)工作如何進(jìn)行監(jiān)督、違反疫情信息公開(kāi)規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等內(nèi)容，尤其要注重對(duì)政府部門(mén)工作人員、醫(yī)療機(jī)構(gòu)工作人員、新聞媒體和社會(huì)公眾相關(guān)義務(wù)的規(guī)定，防止不必要信息的泄露，杜絕謠言的產(chǎn)生與傳播。

2.依法治理

市域政府疫情治理要參照《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《政府信息公開(kāi)條例》和地方立法的相關(guān)規(guī)定，深入、細(xì)致、合法、有序地開(kāi)展疫情信息公開(kāi)工作。首先，要參照《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的有關(guān)規(guī)定，明確市域政府衛(wèi)生行政主管部門(mén)為唯一有權(quán)面向社會(huì)公開(kāi)疫情信息的機(jī)關(guān)，本區(qū)域范圍內(nèi)傳播的一切疫情信息都需以此為準(zhǔn)。其次，要嚴(yán)格依照《憲法》與法律精神以及本地區(qū)疫情的實(shí)際需要確定公開(kāi)的疫情信息范圍與內(nèi)容。再次，要嚴(yán)格依照《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定確定本市疫情信息公開(kāi)的具體程序，包括公開(kāi)的平臺(tái)與時(shí)限等。最后，要按照相關(guān)法律規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行本市疫情信息公開(kāi)的監(jiān)督與追責(zé)制度。此外，為了避免被公開(kāi)的公民和社區(qū)被“污名化”，安撫社會(huì)公眾的情緒、避免恐慌，市域政府還應(yīng)做好進(jìn)一步的解釋說(shuō)明工作，向社會(huì)公眾表明政府部門(mén)對(duì)該公民與社區(qū)所采取的危害防護(hù)措施，如隔離、消毒等?？傊?，唯有依法行政，市域政府才可以依靠法治手段公平、合理地協(xié)調(diào)重大疫情下信息公開(kāi)工作中的沖突與矛盾，爭(zhēng)取讓患者、疑似患者、密切接觸者、武漢歸來(lái)人員和社會(huì)公眾都能夠?qū)π畔⒐_(kāi)工作滿意，最終順利地完成疫情防控工作。

3.完善程序

善治離不開(kāi)良序，市域政府的重大疫情公開(kāi)工作必須遵循正當(dāng)程序進(jìn)行。關(guān)于如何開(kāi)展重大疫情下的信息公開(kāi)工作，現(xiàn)有立法并沒(méi)有明確、具體的規(guī)定，這導(dǎo)致市域政府只能依據(jù)自身的價(jià)值判斷進(jìn)行自由裁量，從而出現(xiàn)很多城市所公開(kāi)疫情信息的詳細(xì)程度不完全一致。在現(xiàn)有立法暫時(shí)無(wú)法完善的情形下，只能依靠正當(dāng)程序來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題，因?yàn)檎?dāng)?shù)闹卫沓绦蚰軌驂嚎s信息公開(kāi)部門(mén)的自由裁量空間，維護(hù)公開(kāi)結(jié)果的公正性與可接受性，保證市域政府的信息公開(kāi)工作沿著法治的軌道運(yùn)行。正如美國(guó)聯(lián)邦最高法院大法官威廉·道格拉斯所說(shuō)：“程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別?！薄?7考慮到中國(guó)“重實(shí)體、輕程序”的一貫傳統(tǒng)，在實(shí)體立法尚不完善的今天，有關(guān)重大疫情下信息公開(kāi)程序的規(guī)定更是不完善甚至是缺位的。但是，相比復(fù)雜的實(shí)體法規(guī)定，程序規(guī)定有較強(qiáng)的共同性特點(diǎn)，對(duì)于制定主體的層級(jí)要求也沒(méi)有那么高，因此市域政府制定較為完善的疫情信息公開(kāi)程序規(guī)定來(lái)規(guī)制信息公開(kāi)部門(mén)的工作流程，比制定整個(gè)重大疫情信息公開(kāi)地方立法更為簡(jiǎn)單與快捷，能夠更好地滿足市域政府重大疫情公開(kāi)工作對(duì)于時(shí)效性的要求。應(yīng)按照精、準(zhǔn)、細(xì)、嚴(yán)的要求，精心設(shè)計(jì)工作流程，善于把公共安全概念轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)、原則轉(zhuǎn)化為程序，使各項(xiàng)工作有章可循，減少操作中的變通空間，防止隨意性○18。

4.加強(qiáng)監(jiān)督

市域政府嚴(yán)格依法公開(kāi)疫情的保障是加強(qiáng)對(duì)市域政府信息公開(kāi)工作的監(jiān)督。某些地方出現(xiàn)瞞報(bào)疫情的現(xiàn)象充分說(shuō)明這種監(jiān)督不能僅僅依靠市域政府部門(mén)的內(nèi)部監(jiān)督，更需要構(gòu)建由市域立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體和社會(huì)公眾廣泛參與的全方位監(jiān)督體系，尤其在現(xiàn)有立法和程序不完善的現(xiàn)狀下，對(duì)于市域政府疫情治理的監(jiān)督具有更為重要的意義和價(jià)值。其一，市域人大應(yīng)認(rèn)真行使疫情期間對(duì)于政府治理工作的監(jiān)督職責(zé)，督促政府合法、及時(shí)地公開(kāi)疫情信息。其二，市域政府應(yīng)高度重視對(duì)本區(qū)域內(nèi)疫情防控部門(mén)工作以及其他相關(guān)部門(mén)疫情治理工作的內(nèi)部監(jiān)督，對(duì)于疫情信息公開(kāi)要嚴(yán)格把關(guān)、確保落實(shí)，對(duì)于失職行為要嚴(yán)格追責(zé)。其三，司法機(jī)關(guān)應(yīng)積極應(yīng)對(duì)疫情治理，積極開(kāi)展行政檢察和司法服務(wù)工作，防止政府部門(mén)疫情期間瀆職和不當(dāng)侵權(quán)行為的發(fā)生，為社會(huì)各界有效開(kāi)展疫情防控的社會(huì)監(jiān)督營(yíng)造有利的司法環(huán)境。其四，大眾傳媒除了從大局上把握正確的輿論導(dǎo)向，還應(yīng)客觀公正地告訴人們事件真相，講清是非和利弊○19。新聞媒體還要利用自身的優(yōu)勢(shì)加強(qiáng)對(duì)政府疫情治理工作的監(jiān)督。其五，疫情治理涉及廣大社會(huì)公眾的切身利益，疫情公開(kāi)更是涉及廣大社會(huì)公眾的生命與健康，社會(huì)公眾要維護(hù)自己的知情權(quán)，就必須廣泛參與到疫情治理的監(jiān)督工作中，每一個(gè)人都要為確保市域疫情防控工作的合法、合理與有序開(kāi)展貢獻(xiàn)自己的力量。

五、結(jié)語(yǔ)

習(xí)近平總書(shū)記指出：“要堅(jiān)決做到應(yīng)收盡收。控制源頭、切斷傳播途徑，是傳染病防控的治本之策?！本o緊依靠廣大人民群眾來(lái)妥善化解重大疫情下公眾知情權(quán)與隱私權(quán)的沖突，做好疫情信息公開(kāi)工作，讓人民群眾滿意，則是實(shí)施這一治本之策的前提與基礎(chǔ)。重大疫情下市域政府只有在保護(hù)公眾知情權(quán)的同時(shí)兼顧隱私權(quán)，才能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

注釋：

①《堅(jiān)決把疫情擴(kuò)散蔓延勢(shì)頭遏制住》，人民網(wǎng)：http://opinion.people.com.cn/n1/2020/0211/c1003_31580692.html,2020年2月15日訪問(wèn)。

②《衛(wèi)健委：嚴(yán)格管理15 日內(nèi)從武漢流入各省份人員》，中國(guó)新聞網(wǎng)：http：//www.china news.com/gn/2020/01-26/9070107.shtml,2020年2月15日訪問(wèn)。

③郭力華：《突發(fā)事件傳播中的公眾知情權(quán)與媒體策略》，《當(dāng)代傳播》2011年第4期。

④劉華濤：《論公眾知情權(quán)與政府規(guī)制》，《理論與改革》2007年第2期。

⑤劉建明：《關(guān)于公眾知情權(quán)的深度分析》，《新聞界》2005年第5期。

⑥張衡：《大數(shù)據(jù)監(jiān)控社會(huì)中的隱私權(quán)保護(hù)研究》，《圖書(shū)與情報(bào)》2018年第1期。

⑦翟曉梅：《患者的保密權(quán)和隱私權(quán)》，《基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)與臨床》2007年第3期。

⑧王秀哲：《隱私權(quán)的憲法保護(hù)》，蘇州大學(xué)2005 年博士學(xué)位論文，第74頁(yè)。

⑨紀(jì)建文：《知情權(quán)論》，山東大學(xué)2005 年博士學(xué)位論文，第125頁(yè)。

⑩謝小麗：《〈侵權(quán)責(zé)任法〉之患者隱私權(quán)芻議》,《醫(yī)學(xué)與哲學(xué)(人文社會(huì)醫(yī)學(xué)版)》2011年第2期。

[11]李學(xué)、嚴(yán)潔凡：《保密與公開(kāi)之間：法律沖突境遇之下官僚組織對(duì)公眾知情權(quán)的影響——基于M市X 部門(mén)經(jīng)驗(yàn)的實(shí)證研究》，《福州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2013年第6期。

[12]劉建明：《關(guān)于公眾知情權(quán)的深度分析》，《新聞界》2005年第5期。

[13]曾瓊：《論患者隱私權(quán)保護(hù)中的權(quán)利沖突及其協(xié)調(diào)》，《法商研究》2009年第6期。

[14]張弛：《患者隱私權(quán)定位與保護(hù)論》，《法學(xué)雜志》2011年第3期。

[15]陳力丹：《人民的知情權(quán)與社會(huì)穩(wěn)定——由非典疫情的信息披露說(shuō)開(kāi)去》，《新聞知識(shí)》2003 年第7期。

[16]李燕：《限制與保護(hù):公共健康領(lǐng)域的個(gè)人隱私權(quán)》，《政法論叢》2017年第2期。

[17]季衛(wèi)東：《法律程序的意義》，《比較法研究》1993年第1期。

[18]孟建柱：《深入推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新 切實(shí)提高維護(hù)公共安全能力水平——學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于公共安全工作重要批示》，《求是》2015 年第21期。

[19]郭力華：《突發(fā)事件傳播中的公眾知情權(quán)與媒體策略》，《當(dāng)代傳播》2011年第4期。