用法治思維提升制度優(yōu)勢和效能“轉(zhuǎn)化率”
——基于依規(guī)治黨視角

姜 新

（華僑大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，福建 泉州 362000）

黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨制定、修訂了180多部中央黨內(nèi)法規(guī)，制度架構(gòu)的“四梁八柱”基本具備。但是，在推進(jìn)依規(guī)治黨的進(jìn)程中遇到了制度優(yōu)勢縮減、治理效能損耗的現(xiàn)實。制度只有轉(zhuǎn)換為治理效能才能體現(xiàn)依規(guī)治黨的優(yōu)勢，制度的生命在于執(zhí)行。習(xí)近平同志指出：“我們的制度不少，可以說基本形成，但不要讓它們形同虛設(shè)，成為‘稻草人’，形成‘破窗效應(yīng)’。”[1]黨的十九屆四中全會指出要“運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾”。法治建設(shè)和制度建設(shè)并行不悖，是國家治理的經(jīng)驗總結(jié)，也將成為新時代推進(jìn)體制改革的有效切入點。

一、制度優(yōu)勢縮減、治理效能損耗的原因分析

（一）黨內(nèi)政治生態(tài)依然存在“亞健康”問題

習(xí)近平同志指出：“黨面臨的最大風(fēng)險和挑戰(zhàn)是來自黨內(nèi)的腐敗和不正之風(fēng)。”[2]2019 年，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)接受信訪舉報329.4 萬件次，處置問題線索170.5萬件，談話函詢37.7萬件次，立案61.9萬件，處分58.7萬人（其中黨紀(jì)處分50.2萬人）[3]。黨內(nèi)政治生態(tài)“亞健康”的現(xiàn)實，增加了治理效能轉(zhuǎn)換的成本。黨內(nèi)政治生態(tài)“亞健康”的顯著癥狀就是“特權(quán)路線”和“人治思想”。

一是忘記為人民服務(wù)的初心，放棄群眾路線走“特權(quán)路線”。有些“人民公仆”高舉“官貴民賤”的特權(quán)思想，自封“父母官”，不進(jìn)基層嫌棄群眾。特權(quán)思想之下部分黨員干部在規(guī)則之外設(shè)“潛規(guī)則”，在組織之外設(shè)“宗派”，在程序之外設(shè)“特辦”，最終逐漸演化為公權(quán)保護(hù)之下食民利的“特權(quán)階層”。

二是人治思想沉渣泛起，出現(xiàn)劣幣驅(qū)逐良幣的干部“逆淘汰”怪象。國家存亡之本在于明選，黨員干部的素質(zhì)從根本上決定了黨內(nèi)政治生態(tài)。人治思想下干部選拔任人唯親、選邊站隊、以人畫線、以地域畫線、以單位畫線，進(jìn)行權(quán)力輸送和權(quán)力尋租[4]。會跑、會要、會站隊的人“破格提拔”獲名利雙收；而務(wù)實清廉、銳意改革的“李云龍式干部”卻被“逆淘汰”，喪失展現(xiàn)和晉升渠道，“一團(tuán)和氣”的厚黑官場關(guān)系終將演變成塌方式腐敗。

（二）封建腐朽觀念依然殘存

封建文化中一方面有著包容開放、堅韌不拔的民族精神，另一方面又充斥著安于現(xiàn)狀、服從權(quán)威、抗拒改變的封建特質(zhì)[5]。這個保守與包容并行、專制與禮法共存的“矛盾體”并不為西方現(xiàn)代法學(xué)所理解，但卻是當(dāng)下面臨的真切現(xiàn)實，并在某種程度上成為黨內(nèi)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化的隱形阻力。在國家治理現(xiàn)代化的藍(lán)圖中，法治毫無疑問處于戰(zhàn)略核心地位，但法治精神卻難以融入中國的文化核心。法治“不走心”固然有體制設(shè)計問題，但不能忽視封建文化長期浸潤的影響。

一是封建特權(quán)思想的影響。長久的集權(quán)統(tǒng)治歷史塑造了等級分明的社會體系以及崇尚集體、服從權(quán)威的民族性格。盡管以韓非子等為代表的法家提出過“治強(qiáng)生于法，弱亂生于阿”[6]，歷朝歷代也編寫了龐大的律令體系，如《法經(jīng)》《唐律疏議》《宋刑統(tǒng)》《大明律》等，但封建律令體系本質(zhì)是維持君權(quán)至上、中央統(tǒng)治的必要手段，缺少了權(quán)責(zé)一致、限公權(quán)、護(hù)私權(quán)等現(xiàn)代法治思想，而義務(wù)本位和倫理綱常的長久浸潤加劇了特權(quán)思想對自我意識和平等精神的侵蝕，這是時至今日特權(quán)思想依然深植的深層原因。

二是德主刑輔、厭訟文化的影響。漢代董仲舒提出“罷黜百家，表彰六經(jīng)”，儒家思想成為封建時代治國的不二選擇，儒文化的“禮”將法律、宗教、禮儀、習(xí)俗融為一體?！暗乐哉?，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格。”[7]“法律道德化，道德法律化?！盵8]最終塑造了禮法合治、德主刑輔的文化傳統(tǒng)。社會運行以刑罰為輔、教化為主[9]，法律只是懲惡、定分、止?fàn)幍奶娲ぞ遊10]。《論語·顏淵》指出：“聽訟，吾猶人也。必也使無訟乎！”這就導(dǎo)致權(quán)力的排他性和程序正義性讓位于權(quán)威、人情、民憤等因素，訴訟和公堂成為“第二選擇”而非“不二選擇”。

二、法治思維在政黨領(lǐng)域的延伸

現(xiàn)代政治合法性基礎(chǔ)在于法治政治，用社會主義法治精神和法治邏輯來治國理政，推進(jìn)深化改革[11]。法治思維是以合法性為判斷起點，以公平、正義為終點的邏輯推理方式，注重證據(jù)和正當(dāng)程序，強(qiáng)調(diào)職權(quán)法定和權(quán)責(zé)對等。法治意在通過法律保障權(quán)力的行使，避免權(quán)力的濫用，保障公民平等有效地參與社會管理和決策[12]。

將法治思維深度融入中國治國理政的內(nèi)在邏輯是一個循序漸進(jìn)的過程，而實現(xiàn)的關(guān)鍵在于政黨治理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)法治化[10]。歷史和人民選擇了中國共產(chǎn)黨，憲法進(jìn)一步確立了黨的執(zhí)政地位，但獲得執(zhí)政資格并非一勞永逸，人民可以授權(quán)也可以收回[10]。除人民福祉外政黨和國家沒有其他目的，因此政黨取得執(zhí)政合法性后，要借助法治思維和現(xiàn)代政治文明成果盡快實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。新時代，中國面臨著文化撕裂、利益固化、階層分化、矛盾積累的現(xiàn)實，法治是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必然選擇。

首先，法治中國建設(shè)以依規(guī)治黨為突破口。國家治理現(xiàn)代化要從黨內(nèi)治理現(xiàn)代化開始，以依規(guī)治黨為切入點。如鄧小平同志所說：“沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！盵13]習(xí)近平總書記也深刻指出：“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障?！盵14]十八屆四中全會將黨內(nèi)法規(guī)納入中國法治體系，將中國共產(chǎn)黨的政治行為和組織行為都納入國家法治軌道。黨的十九大報告也提出了改革目標(biāo)：“全面推進(jìn)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中?！盵15]強(qiáng)調(diào)治黨必從嚴(yán)，從嚴(yán)必有法度。

其次，國家治理現(xiàn)代化有賴于依規(guī)治黨的治理效力。一方面，黨內(nèi)治理具有巨大的溢出效力。9000 多萬黨員是中國特色社會主義事業(yè)的引領(lǐng)者和示范者。用法治思維推進(jìn)依規(guī)治黨建設(shè)培育黨內(nèi)法治文化，通過黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政引領(lǐng)推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。另一方面，黨內(nèi)治理是國家治理的“試驗田”，在全社會范圍內(nèi)不具備改革創(chuàng)新條件時優(yōu)先在黨內(nèi)“試水”，待社會條件成熟后再通過立法程序和執(zhí)政程序在更高層面和更廣范圍推行。運用法治思維提升依規(guī)治黨的效力，培植黨內(nèi)法治思維，如此法治文化才能“走心，才能真正融入中國民族精神和文化核心，中國共產(chǎn)黨才能肩負(fù)使命，砥礪前行，不負(fù)人民。

三、用法治思維提升制度優(yōu)勢和效能轉(zhuǎn)化

（一）意識形態(tài)方面：以法治思維提升制度優(yōu)勢

1.以法治思維引領(lǐng)制度設(shè)計理念

“現(xiàn)代社會，國家賴以穩(wěn)定的基礎(chǔ)在于黨權(quán)、政權(quán)與民權(quán)的和諧運動及其所形成的合力，并遵守各自的法律邊界?！盵16]首先，黨內(nèi)制度的設(shè)計理念要體現(xiàn)“權(quán)力制約”的法治精神。用權(quán)力限制權(quán)力，用權(quán)利擴(kuò)大權(quán)利。權(quán)力受到越嚴(yán)格的制約，其正當(dāng)性就越充分，可以在更大的范圍內(nèi)行使[17]。取締非法權(quán)力、保護(hù)合法權(quán)利，堅持法外無特權(quán)、用權(quán)受監(jiān)督，消除“人治”存在空間。近年，用以明確黨組織、黨委權(quán)力邊界的黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容明顯增加。十八屆六中全會通過《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，其中一項重要突破就是單設(shè)黨的中央組織的監(jiān)督一章，明確了對黨的中央委員會、中央政治局、中央政治局常委會、中央委員以及中央政治局委員的監(jiān)督職責(zé)[18]。其次，吸收“護(hù)私權(quán)”的法治理念，充實對黨員合法、合規(guī)權(quán)利的主動保護(hù)意識，實現(xiàn)私權(quán)和公權(quán)的天平的動態(tài)平衡?，F(xiàn)代法治精神核心價值逐漸由“壓制型”轉(zhuǎn)向“自治型”，“權(quán)利本位”逐漸代替“義務(wù)本位”。以往，黨內(nèi)治理和黨內(nèi)法規(guī)制度設(shè)計理念的天平過度向集中和組織一端傾斜。但是，隨著法治思維的普及和深層次影響，黨員知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及救濟(jì)渠道得到擴(kuò)充，尤其是決策、選舉、信息公開制度得到重視。長此以往，黨內(nèi)制度設(shè)計理念的天平將在“公權(quán)”和“私權(quán)”之間實現(xiàn)具有中國特色的動態(tài)平衡。

2.以法治思維統(tǒng)領(lǐng)制度內(nèi)容

參考《中華人民共和國立法法》第六條：“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性。”以法治精神統(tǒng)領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容：一是明確黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的穩(wěn)定性、強(qiáng)制性、規(guī)范性、明確性、可預(yù)測性。在黨內(nèi)法規(guī)的詞匯選擇上避免出現(xiàn)模糊抽象詞匯，不可語焉不詳、模棱兩可，更不能堆砌辭藻、玩文字游戲，以免徒增執(zhí)行適用難度。二是從適用性出發(fā)，法規(guī)內(nèi)容兼具靈活性。上位法規(guī)傾向選擇原則性詞匯，為后續(xù)實踐增加“容錯率”和創(chuàng)新空間，避免“網(wǎng)小魚大”無所適從。下位法規(guī)和配套內(nèi)容則盡可能細(xì)化明確，避免有令不行、有禁不止、責(zé)任不明。如《宜賓市翠屏區(qū)貫徹落實〈宜賓市加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督十項措施〉任務(wù)分解方案》將十項監(jiān)督措施分解為41項執(zhí)行內(nèi)容和責(zé)任人，以考核追責(zé)作為“兜底”保障措施。如此，明確、規(guī)范、剛性的黨內(nèi)法規(guī)才能成為不可逾越的“雷池”、不能碰觸的“高壓線”，實現(xiàn)嚴(yán)以修身、嚴(yán)以用權(quán)、嚴(yán)以律己的制度目標(biāo)[19]。同時，黨內(nèi)法規(guī)具備一定的適用性和靈活性則是大膽創(chuàng)新和前瞻性改革的信心保障。

3.以法治思維完善制規(guī)程序

黨內(nèi)法規(guī)具有本源意義，制規(guī)程序事關(guān)重大?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，“堅持權(quán)責(zé)透明，推動用權(quán)公開，完善黨務(wù)、政務(wù)、司法和各領(lǐng)域辦事公開制度，建立權(quán)力運行可查詢、可追溯的反饋機(jī)制”，將“公開、透明”的法治精神貫穿調(diào)查、聽證和宣傳環(huán)節(jié)，改變黨員群眾處于“被告知”和“被執(zhí)行”狀態(tài)的局面，提高黨內(nèi)制度的認(rèn)可度和執(zhí)行力，實現(xiàn)“取之于民”“取信于民”“用之于民”。

第一，“取之于民”，借助大數(shù)據(jù)實現(xiàn)“科學(xué)民調(diào)”。制規(guī)前期的民調(diào)環(huán)節(jié)往往處于被忽視的狀態(tài)，為此建議借助大數(shù)據(jù)技術(shù)提高民調(diào)對象選擇的科學(xué)性，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)“取之于民”。通過大數(shù)據(jù)技術(shù)自動整合轄內(nèi)人員的個人信息、生活軌跡、教育程度、事件相關(guān)度等大數(shù)據(jù)，在排除人為干擾的基礎(chǔ)上提高民調(diào)人員的代表性、科學(xué)性，提高反饋信息的真實性、有效性。尤其在制定財政、民生等涉及范圍廣的法規(guī)時，應(yīng)增加民調(diào)對象的數(shù)量以及民調(diào)對象背景的復(fù)雜性、代表性和專業(yè)性。如此，在發(fā)揮民調(diào)程序的事前審查效能的同時將公開、透明的法治精神深入民心。第二，“取信于民”，拓展由下及上的多元監(jiān)督和反饋渠道。在官方網(wǎng)站、新媒體平臺設(shè)置“意見征詢”“直播聽證”“有問必答”“一鍵投訴”等線上互動渠道。各級黨委制定具有地方特色的線上黨務(wù)、政務(wù)反饋、監(jiān)督、互動辦法。同時，以考核促改革，各級黨委制定配套的互動信息量化評估方法，量化評估各級黨委、黨組的線上互動數(shù)據(jù)，評估結(jié)果列入年度考核項目。第三，“用之于民”，以“主動公開”模式重新定義黨內(nèi)法規(guī)的宣傳、教育環(huán)節(jié)。擺脫運動式、被動式、灌輸式的“老一套”的宣傳模式，讓“束之高閣”的黨內(nèi)法規(guī)走入黨員和百姓心中，緩解黨內(nèi)法規(guī)對內(nèi)“水土不服”，對外“溝通不暢”的癥狀。借助新媒體技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)平臺及時廣泛地發(fā)布簡潔、易懂、便民的圖文、聲頻、視頻等宣傳資料。同時，借助專家答疑、名家直播、宣講論壇等線上平臺提高“釋規(guī)”效率和專業(yè)性，營造更高的黨內(nèi)法規(guī)認(rèn)可度和更積極的法規(guī)執(zhí)行環(huán)境。

（二）程序設(shè)置方面：以審查機(jī)制提升效能“轉(zhuǎn)化率”

筆者認(rèn)為，用法治思維提升制度優(yōu)勢和治理效能的“轉(zhuǎn)化率”的切入點正是黨內(nèi)法規(guī)審查機(jī)制。2013 年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》修訂黨內(nèi)法規(guī)備案制度。2015 年中共中央辦公廳下發(fā)《關(guān)于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制的意見》，明確審查原則和程序設(shè)置，指出：“規(guī)范性文件在哪里，備案審查工作就要跟到哪里，實現(xiàn)備案審查的全覆蓋，并加強(qiáng)主動審查?！盵20]2019 年8 月30 日，中共中央政治局會議修訂《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，提出“有件必備、有備必審、有錯必糾”的執(zhí)行原則。審查機(jī)制的救濟(jì)、保障效能初現(xiàn)，從鞏固現(xiàn)有審查機(jī)制和創(chuàng)新審查程序兩方面入手，探索如何用法制思維提升制度優(yōu)勢和效能“轉(zhuǎn)化率”。

1.鞏固現(xiàn)有審查程序：高位推動、多元審查、科學(xué)審查

第一，建立常設(shè)審查機(jī)構(gòu)，高位推進(jìn)。首先，借鑒司法審查程序的經(jīng)驗明確黨內(nèi)法規(guī)的審查主體和審查內(nèi)容。2019 年8 月30 日中共中央政治局會議修訂《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，規(guī)定：上級黨組織對下級黨組織報備的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行審查，法規(guī)工作機(jī)構(gòu)相關(guān)職能機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體辦理。各省、自治區(qū)、直轄市黨委應(yīng)當(dāng)向黨中央報備法規(guī)和規(guī)范性文件。現(xiàn)有審查機(jī)制存在主體分散、審查權(quán)威不足、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一致、執(zhí)行效果差異化的現(xiàn)狀，審查程序難以發(fā)揮全局優(yōu)化功能。本文建議高位推動法規(guī)審查機(jī)制，在中央層面設(shè)置“審查工作小組”，統(tǒng)籌管理地方各級黨委、黨組的法規(guī)審查工作，制定明確、統(tǒng)一的審查法規(guī)，配備固定的人、財、物等執(zhí)行資源，省級法規(guī)審查工作由中央“審查工作小組”垂直領(lǐng)導(dǎo)。中央“審查工作小組”派駐省級審查人員在地方黨委、紀(jì)委的配合下實行垂直管理，直接向中央“審查工作小組”匯報工作并對其負(fù)責(zé)。

第二，審查人員配備體現(xiàn)“人民性”，實現(xiàn)“多元審查”?，F(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)審查模式是以自體“主動審查”為主，一定程度上縮減了潛在利益相關(guān)人的救濟(jì)權(quán)利。審查機(jī)構(gòu)人員配備要兼顧政治性、專業(yè)性、多元性、代表性，要主動尋求社會資源擴(kuò)充審查主體，涵蓋黨委、黨員、專家學(xué)者、社會組織、群眾等主體，突破一元“主動審查”模式，為公民、企事業(yè)單位和社會組織提供多元的“被動審查”渠道?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出：“使各方面制度和國家治理更好體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造，確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！狈ㄒ?guī)審查以“誰制定誰審查”為起點，探索建立“開門審查”模式，逐漸分設(shè)制定權(quán)和審查權(quán)，增強(qiáng)審查機(jī)制的“人民性”。實現(xiàn)黨委主導(dǎo)的“主動審查”和社會主導(dǎo)的“被動審查”平衡。

第三，科學(xué)審查事半功倍，提升審查效率。首先，建立全國共享的審查信息數(shù)字平臺，實現(xiàn)網(wǎng)上報備、網(wǎng)上審查、網(wǎng)上宣傳、網(wǎng)上討論、網(wǎng)上質(zhì)詢，提升工作效率，避免審查工作“無主”“無知”現(xiàn)象，即無人負(fù)責(zé)、無人知曉。其次，拋棄“照本宣科”宣傳模式，借助多媒體平臺以視頻動畫、采訪、音樂等生動、簡明的方式為民眾“解惑答疑”，提高法規(guī)認(rèn)知度。再次，均衡審查壓力，實現(xiàn)管早管小、防微杜漸。在起草、審批程序附加審查功能，將審查壓力適度前置。將“后置審查”調(diào)整為“全程審查”，強(qiáng)調(diào)“前置審查”增加“即時審查”。這就要求各級黨委及時開展法規(guī)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高人員的整體素質(zhì)和專業(yè)素養(yǎng)。

但是，現(xiàn)有的審查機(jī)制缺少對審查結(jié)果的監(jiān)督，審查程序處于“開環(huán)”狀態(tài)。因此，應(yīng)在鞏固現(xiàn)有審查程序的基礎(chǔ)上，探索如何整合監(jiān)督力量，完善審查機(jī)制的保障程序。為此，本文嘗試引入審查程序外的監(jiān)督保障力量，利用清理機(jī)制充實審查機(jī)制的保障環(huán)節(jié)，實現(xiàn)審查程序“閉環(huán)”。

2.創(chuàng)新審查程序：清理機(jī)制“前進(jìn)一步”

習(xí)近平總書記指出：“現(xiàn)在我們有法規(guī)制度不夠健全、不夠完善的問題，但更值得注意的是已有的法規(guī)制度并沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行?！盵21]監(jiān)督程序是提升制度執(zhí)行力最有力的保障。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》提出了審查機(jī)制的監(jiān)督保障環(huán)節(jié)，其中第二十五條規(guī)定：“實行黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查責(zé)任追究制度。有下列情形之一，應(yīng)當(dāng)依規(guī)依紀(jì)追究有關(guān)黨組織、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部以及工作人員的責(zé)任：（一）履行政治責(zé)任不到位，對備案審查工作不重視不部署，組織領(lǐng)導(dǎo)不力，造成嚴(yán)重后果的；（二）違反報備工作程序和時限要求，報備不規(guī)范、不及時甚至不報備，或者對審查機(jī)關(guān)指出的問題拒不整改或者整改不及時、不到位，造成嚴(yán)重后果的；（三）違反審查工作程序和時限要求，審查不規(guī)范、不及時或者出現(xiàn)明顯錯誤，造成嚴(yán)重后果的；（四）其他應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的情形。”[22]

但這一追責(zé)程序的規(guī)定明顯過于原則，未明確具體程序和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。如此一來，審查機(jī)制的保障環(huán)節(jié)顯得“單薄無力”。缺少對審查結(jié)果的監(jiān)督，審查機(jī)制就處于“開環(huán)”狀態(tài)，不是一個成熟的制度體系，無法確保審查結(jié)果的科學(xué)性、公正性。為此，可以統(tǒng)籌黨內(nèi)法規(guī)的清理機(jī)制和審查機(jī)制，用清理機(jī)制充實審查機(jī)制的保障程序。清理機(jī)制“前進(jìn)一步”，以清理結(jié)果為依據(jù)增加追責(zé)程序，以此檢驗審查結(jié)果，倒逼審查機(jī)制。

（1）清理機(jī)制“前進(jìn)一步”，增加追責(zé)終端。本文認(rèn)為，清理機(jī)制不僅包括“清”還包括“理”。所謂“理”，一是“梳理”法規(guī)體系，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的優(yōu)化整合；二是“理順”歸責(zé)主體，落實責(zé)任追究。因此，清理機(jī)制的終點應(yīng)該由“公布”前進(jìn)一步，增加追責(zé)效能。如此，將清理機(jī)制重新劃分為提出、審議、公布、追責(zé)四項。以清理結(jié)果為依據(jù)檢驗審查結(jié)果，對法規(guī)制定和審查主體進(jìn)行追責(zé)。

經(jīng)過中央發(fā)起的兩次集中法規(guī)清理（2012、2018 年），黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的“存量”已基本清理完成，清理標(biāo)準(zhǔn)可歸納為“四不”——不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致：與法律、黨章和上位法規(guī)、黨的理論路線相抵觸的廢止；喪失執(zhí)行的條件和環(huán)境的失效；存在不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不規(guī)范的則進(jìn)行修改。當(dāng)下，大量“四不”法規(guī)得到妥善處理，未來黨內(nèi)法規(guī)清理機(jī)制的重點應(yīng)從排除“天災(zāi)”隱患，轉(zhuǎn)向落實“人禍”追責(zé)。

所謂“天災(zāi)”，即因時間、環(huán)境改變或由不可抗力引發(fā)的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不一致，但在其制定情形下具有合理性、合法性、合規(guī)性，屬于法規(guī)的自然老化或主動退出，如廢除計劃經(jīng)濟(jì)時代的多項黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。所謂“人禍”，即法規(guī)制定程序或?qū)彶槌绦虼嬖谥卮蠹劼?，其?nèi)容與黨章、相關(guān)法規(guī)以及國家法律存在已有或現(xiàn)有的根本性沖突，法規(guī)落實造成重大損失后果。

此外，法規(guī)評估體系是合理、合法、科學(xué)推進(jìn)追責(zé)程序的前提。但目前中央層面還未出臺統(tǒng)一的法規(guī)實施效果評估規(guī)定，多是地方黨委制定各自的配套執(zhí)行辦法，如四川省委出臺《省委黨內(nèi)法規(guī)實施評估辦法（試行）》。因此，為充分發(fā)揮清理機(jī)制的追責(zé)效能，急需建立統(tǒng)一、科學(xué)的法規(guī)實施效果評估體系。法規(guī)實施效果評估體系需綜合考察以下10個變量：合法性、合理性、規(guī)范性、科學(xué)性、協(xié)調(diào)性、技術(shù)性、認(rèn)知性、執(zhí)行性、實效性、社會影響性[23]。同時，依據(jù)不同的法規(guī)性質(zhì)和現(xiàn)實需要調(diào)整變量權(quán)重，發(fā)揮法規(guī)的地域特色、問題針對性和靈活性。如評估中央層面原則性法規(guī)時，增加合法性、合理性、規(guī)范性、科學(xué)性、協(xié)調(diào)性等宏觀變量的權(quán)重。而評估專項法規(guī)或地方配套執(zhí)行法規(guī)時，則增加技術(shù)性、認(rèn)知性、執(zhí)行性、實效性、社會影響性等微觀變量的權(quán)重。

（2）法治化推進(jìn)追責(zé)程序。首先，明確追責(zé)主客體。清理機(jī)構(gòu)、黨委紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)組成聯(lián)席會議，“三方會審”協(xié)同推進(jìn)追責(zé)程序，對“人禍”法規(guī)的制定機(jī)構(gòu)、審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行雙重追責(zé)。筆者建議，在中央層面專設(shè)法規(guī)清理機(jī)構(gòu)“法規(guī)清理小組”，并由“法規(guī)清理小組”牽頭黨委和紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)召開聯(lián)席會議。連帶損失和社會影響巨大的，黨內(nèi)處分與法律處分同時進(jìn)行，司法機(jī)關(guān)需列席會議“三方會審”升級為“四方會審”，由相關(guān)機(jī)關(guān)對相關(guān)損失進(jìn)行國家賠償。

其次，明確處分標(biāo)準(zhǔn)。參照《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》將處分標(biāo)準(zhǔn)做出如下分類：一是對備案和審查組織的問責(zé)。情節(jié)較輕的整改、檢查；損失較大、情節(jié)較重的整改、通報；失職失責(zé)、嚴(yán)重違反黨紀(jì)且不糾正的予以改組。二是對負(fù)責(zé)備案審查領(lǐng)導(dǎo)的問責(zé)。履職不力的批評通報；失職失責(zé)的談話誡勉；情節(jié)嚴(yán)重?fù)p失巨大的予以調(diào)整、停職、辭職、降職、免職等。三是對執(zhí)行黨員的紀(jì)律處分。包括警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍等。

再次，借鑒《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》明確追責(zé)流程。一是核實調(diào)查。歸檔審查證據(jù)，核實事實情節(jié)，平衡調(diào)查程序和分析程序。借助大數(shù)據(jù)技術(shù)收集評估信息，統(tǒng)計損失數(shù)據(jù)，綜合各項指標(biāo)后整合追責(zé)證據(jù)。二是歸責(zé)判定。參照《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》做出歸責(zé)判定?！胺ㄒ?guī)清理小組”牽頭黨委、紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)召開聯(lián)席會議，出具書面歸責(zé)判定書，明確義務(wù)方、責(zé)任分析和處理內(nèi)容。三是陳述申訴。處理決定必須書面下達(dá)義務(wù)機(jī)關(guān)和個人，義務(wù)方就問責(zé)事實進(jìn)行陳述，保有申訴權(quán)。四是公布執(zhí)行。追責(zé)決定和處理結(jié)果歸入義務(wù)方的人事和組織檔案并抄送上級黨組備案，處理和后續(xù)執(zhí)行結(jié)果在黨內(nèi)和全社會范圍公開。

法治化推進(jìn)追責(zé)程序，將追責(zé)程序歸納為核實調(diào)查、歸責(zé)判定、陳述申訴、公布執(zhí)行四項。在審查、清理機(jī)制聯(lián)動的基礎(chǔ)上，補(bǔ)足了審查機(jī)制的保障程序，同時激活清理機(jī)制的主動性。建立強(qiáng)力保障程序的審查機(jī)制，是提高依規(guī)治黨制度優(yōu)越性和效能“轉(zhuǎn)化率”的創(chuàng)新探索，必將成為黨內(nèi)法治化建設(shè)的有效切入點。