以“激活主體”推進學(xué)校治理現(xiàn)代化

湛衛(wèi)清

摘? ?要? 推進學(xué)校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，既是教育對落實推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的及時回應(yīng)，也是完成《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》最后一年規(guī)定任務(wù)的重要舉措。推進學(xué)校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，激活主體是關(guān)鍵。包括以“分治”保障學(xué)校辦學(xué)的自主性，以“法治”保障學(xué)校運行的規(guī)范性，以“專治”激發(fā)教育家治校的創(chuàng)造性，以“共治”激發(fā)多元參與的積極性，以“自治”發(fā)揮學(xué)生自主管理的能動性。

關(guān)鍵詞? 激活主體? 學(xué)校治理? ?治理能力? ?現(xiàn)代化

黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出重大部署。這一重大決定，必將深刻影響國家和社會治理的各個領(lǐng)域，教育也不例外。推進學(xué)校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，既是教育對落實《決定》的及時回應(yīng)，也是完成《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）年》（以下簡稱《綱要》）最后一年規(guī)定任務(wù)的重要舉措。

推進學(xué)校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，尊重主體地位，發(fā)揮主體自主性、創(chuàng)造性、積極性、能動性，激活主體是關(guān)鍵。這里的主體，既包括校長、教師、學(xué)生、家長等類主體，也包括學(xué)校、第三方評價機構(gòu)、社會服務(wù)機構(gòu)等主體。激活主體，必須落實“五治”。

一、以“分治”保障學(xué)校辦學(xué)的自主性

建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度是推進學(xué)校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心?！毒V要》明確提出建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，要推進政校分開、管辦分離，建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的治理架構(gòu)，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間的新型關(guān)系。本文的“分治”，指形成分而治之或分層治理的格局，主要指政府對學(xué)校的放權(quán)或賦權(quán)，包括人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)，其中又以“人”權(quán)最為緊迫、最為關(guān)鍵，也是最大的瓶頸?！叭恕睓?quán)主要包括兩個方面。

1.干部任用權(quán)

干部是各類治理的首要因素，干部的任用質(zhì)量直接關(guān)涉治理的效能。而干部任用的不自主問題，已成為當(dāng)下制約不少公立學(xué)校發(fā)展的瓶頸問題，如果長期得不到解決，勢必影響學(xué)校治理能力和治理水平的提升。以某公立學(xué)校為例，該學(xué)校的行政級別為正處級，中層為科級。由于歷史原因，中層干部年齡老化現(xiàn)象嚴(yán)重，平均年齡超過五十五周歲。組織編制部門對學(xué)?？萍?、處級干部有嚴(yán)格的職數(shù)和任職年限限定（副科到正科、正科到副處必須至少分別滿三年），一些優(yōu)秀的骨干教師、中層副職和正職，短期內(nèi)沒有上升的空間。據(jù)估算，該校要完成干部隊伍年齡優(yōu)化并形成梯隊，需要上十年的時間，干部工作的積極性受到極大影響。對人員組成以專業(yè)技術(shù)職稱為主體的事業(yè)單位，如何既遵循黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任用的基本規(guī)則，又創(chuàng)新符合事業(yè)單位實際的用人機制，需要加快探索步伐。建議探索中層管理崗位任職要求與專業(yè)技術(shù)職稱相結(jié)合的辦法。如，中學(xué)副校長任職，在中層正職管理崗位任職不滿三年，且具有中學(xué)高級教師職稱或中級職稱任職滿三年以上者，可以作為選拔對象。中層副職到正職的晉升，也可類推。同時，學(xué)校要有自主設(shè)立內(nèi)設(shè)機構(gòu)的權(quán)力，隨著教育現(xiàn)代化的不斷推進，信息技術(shù)中心、課程研發(fā)中心、教師發(fā)展與培訓(xùn)中心等新的職能需要新的內(nèi)設(shè)機構(gòu)配套履職，編制機構(gòu)核定的傳統(tǒng)職能部門已經(jīng)不能適應(yīng)教育改革的需求，該適時調(diào)整了。沒有干部隊伍的活力，就沒有教育事業(yè)發(fā)展的活力。

2.教師聘用權(quán)

人社部門作為政府的職能部門，從區(qū)域事業(yè)發(fā)展的全局出發(fā)，對公立事業(yè)單位的人事編制限定和管理是必要的。當(dāng)前，縣管校聘的改革舉措給了學(xué)校較大的用人自主權(quán)，包括下放給學(xué)校專招（人社部門核定擬招聘數(shù)，由用人單位根據(jù)需求直接到高校招聘、考核）的權(quán)力，體現(xiàn)了教師招聘制度的不小進步。但人社部門在公招（人社部門組織統(tǒng)一筆試，再按一定比例組織面試）中管得過細(xì)、權(quán)力下放不充分的問題，尚待進一步改進。突出的問題是，應(yīng)試能力較強的與教學(xué)能力較強的畢業(yè)生往往錯位，部分通過公招走上講臺的畢業(yè)生往往很難勝任學(xué)科教學(xué)工作，與專招情況形成較大反差。因此，建議將教師招聘權(quán)全部下放給教育行政部門統(tǒng)籌管理，教育行政部門直接賦權(quán)給學(xué)校，學(xué)校負(fù)責(zé)具體的招聘、考核，并建立嚴(yán)格、規(guī)范的考評、監(jiān)督、追責(zé)制度，維護學(xué)校用人的公平、公正。當(dāng)然，這就需要政府相關(guān)部門能克服路徑依賴的慣性，樹立大局意識，突破利益、權(quán)力的藩籬，以切實履行服務(wù)職能為己任，保障學(xué)校的用人自主權(quán)。

如果說，賦權(quán)教師聘用權(quán)是為了將真正優(yōu)秀的人才選拔到教師隊伍中來，以調(diào)動學(xué)校用人的積極性的話，那么還必須加強頂層設(shè)計，跟進下放事業(yè)單位人事工資制度改革的權(quán)力，以調(diào)動教師教書育人的積極性。從政策的頂層設(shè)計上，要轉(zhuǎn)變教師身份，變“學(xué)校人”為“社會人”，借鑒日本教師全員定期流動的經(jīng)驗，促進學(xué)校均衡發(fā)展。在收入分配上，實行“工資總額包干”，放權(quán)學(xué)校“評聘分開、高職低聘、低職高聘;因事設(shè)崗、崗薪結(jié)合、一崗一薪”，特別要改革當(dāng)前部分地區(qū)存在的“大鍋飯”績效管理辦法，真正建立優(yōu)質(zhì)優(yōu)酬、多勞多得的激勵機制。

二、以“法治”保障學(xué)校運行的規(guī)范性

要以法治而不是人治來保障學(xué)校運行的規(guī)范性。人治在一定范圍和一定時期，確有維護大多數(shù)人的利益、呈現(xiàn)出人性化和從眾性的一面，但歷史和邏輯地看，人治依然會存在相當(dāng)?shù)奈ｋU和風(fēng)險，因為，即使再高明的領(lǐng)導(dǎo)者，很難始終如一地保持決策的公平公正、理性科學(xué)和價值中立。要落實依法辦學(xué)，除嚴(yán)格執(zhí)行國家相關(guān)法律法規(guī)外，章程是學(xué)校治理走向法治的法理依據(jù)。當(dāng)前，章程的制定執(zhí)行有些流于形式，要解決這一問題，至少要從以下三個方面著力。

1.凝聚對章程法理地位的共識

章程是一所學(xué)校的“憲法”，是學(xué)校依法辦學(xué)、自主管理最直接的依據(jù)。其主要內(nèi)容包括學(xué)校文化、管理體制、教育教學(xué)規(guī)程、干部人事管理、學(xué)生管理、安全管理、財務(wù)管理、學(xué)校與家庭和社會的關(guān)系、學(xué)校與教育行政部門和政府的關(guān)系等。它集中反映了學(xué)校內(nèi)外的價值共識、制度積淀、辦學(xué)特色和師生的基本遵循?！罢鲁虘?yīng)承載學(xué)校校長、教師作為辦學(xué)者對學(xué)校宗旨、定位、發(fā)展路徑、辦學(xué)特色的共同認(rèn)識，反映學(xué)校的辦學(xué)歷史和文化傳承。”[1]要形成師生對章程的認(rèn)同，章程的制訂必須體現(xiàn)程序正義和民主參與;執(zhí)行要體現(xiàn)公開透明和公平公正;內(nèi)容的修訂、完善，應(yīng)體現(xiàn)現(xiàn)代治理理念和信息化、國際化趨勢;文本表述要體現(xiàn)以人為本，切不可處處充斥著強制、命令的口吻?！耙恍W(xué)校在章程制定的過程中，處處體現(xiàn)出一種‘長官意志，比如在關(guān)于教師和學(xué)生管理的條款中，常常要求教職工和學(xué)生‘不準(zhǔn)……‘不得……，從這些表述中，很難體現(xiàn)出作為學(xué)校主人的教師和學(xué)生應(yīng)該享有的權(quán)利，也體現(xiàn)不出學(xué)校教育、教學(xué)過程中的人本意蘊和民主意識?！盵2]

當(dāng)學(xué)校形成有事找章程、行事依章程、評判靠章程的治理氛圍時，章程才形成了各方的價值共識，才能成為有公信力的治理依據(jù)。

2.形成以章程為核心的制度體系

制度體系是治理體系的基礎(chǔ)?！按蟆敝贫龋ㄕ鲁蹋┮靶　敝贫戎危驗檎鲁倘缤皹涓伞?，更多的是宏觀表達(dá)、綱領(lǐng)性陳述。只有生發(fā)眾多“枝葉”，才能枝繁葉茂、生機勃勃。章程要落地生根，必須形成制度體系，方能彰顯生機與活力。這些制度體系，包括更為具體的績效獎勵方案、經(jīng)費使用制度、校務(wù)公開制度、教育教學(xué)制度、學(xué)生會管理制度等。如，某省級示范高中將“尊重主體、崇尚民主”的辦學(xué)理念納入章程“學(xué)校文化”這一章節(jié)，并出臺了一系列配套制度，包括《校務(wù)公開程序》《校務(wù)公開責(zé)任追究制度》《教師申訴暫行條例》《提案征集及回復(fù)制度》《學(xué)生會（團委）干部直選辦法》《學(xué)生會（團委）干部自主管理服務(wù)制度》等。該校章程有完備的制度體系支撐，具有很強的可操作性，為學(xué)校治理提供了充分的法理依據(jù)，在實施中發(fā)揮了很好的治理工具的作用。

“學(xué)校章程的制定和完善，指導(dǎo)和推進學(xué)校一般規(guī)章制度的發(fā)展?！盵2]一般制度的執(zhí)行和完善，也能促進章程的實施和完善?？梢姡鲁膛c一般規(guī)章制度是相互影響、相互補充的關(guān)系，二者不可相互替代。

3.將章程納入政府教育督導(dǎo)評估體系

政府教育督導(dǎo)評估機構(gòu)因具有“督政”與“督學(xué)”的雙重職能，在一定程度上既可以督查教育行政部門與學(xué)校、政府之間的權(quán)力及責(zé)任邊界是否清晰合理，如是否存在教育行政部門對學(xué)校管得過多、過死、過細(xì)的問題，是否執(zhí)行負(fù)面清單管理;又可以評估學(xué)校內(nèi)部是否在依章辦學(xué)，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是否完善，校務(wù)委員會、家長委員會、教職工代表大會等制度是否有效落實。在教育教學(xué)管理、課程改革、保障師生權(quán)益等方面是否體現(xiàn)制度創(chuàng)新。在一定意義上，政府教育督導(dǎo)是學(xué)校章程實施的外部支持力量，章程只有“具備外部支持和內(nèi)部共識的條件，才能在實踐中更有效地發(fā)揮作用”[1]。

三、以“專治”激發(fā)教育家治校的創(chuàng)造性

“專治”是指以學(xué)校專業(yè)化為引領(lǐng)，以教育家辦學(xué)、專業(yè)型機構(gòu)為特征的自主治理?！爸挥挟?dāng)學(xué)校能夠?qū)I(yè)化治理時，學(xué)校的活力才能被充分激發(fā)出來?！盵3]具體而言，包括如下兩方面內(nèi)容。

1.堅持教育家辦學(xué)

堅持選拔具有一定教育情懷、教育思想、較高專業(yè)水平和較強管理能力、群眾認(rèn)可的行家里手擔(dān)任校長，包括學(xué)校的管理團隊也應(yīng)由一線教學(xué)骨干組成。注重教師的專業(yè)化發(fā)展，引導(dǎo)教師從任務(wù)型、經(jīng)驗性走向?qū)＜倚秃徒逃倚汀o論是校長，還是教師隊伍，要成為教育家型的專業(yè)尖兵，必須具有現(xiàn)代教育理念，較強的課程領(lǐng)導(dǎo)力、教育科研能力和現(xiàn)代信息技術(shù)素養(yǎng)，能熟練運用大數(shù)據(jù)、信息技術(shù)等現(xiàn)代治理工具。教育的專業(yè)性、復(fù)雜性和創(chuàng)造性要求學(xué)校必須推行教育家辦學(xué)，外行辦教育，不熟悉教育內(nèi)在的規(guī)律，很難激發(fā)學(xué)校的辦學(xué)活力;經(jīng)驗型教師從教，缺乏高遠(yuǎn)的教育視野和對學(xué)科本質(zhì)的把握，按部就班，激發(fā)不了學(xué)生成長的動力。只有當(dāng)教育家型的校長，引領(lǐng)一群勤于反思、樂于研究、師德高尚的教育家型教師，形成生機勃發(fā)的學(xué)習(xí)共同體時，學(xué)校才能呈現(xiàn)出良好的學(xué)術(shù)生態(tài)和教育生態(tài)。

堅持教育家辦學(xué)，與加快推行校長職級制和學(xué)校去行政化改革是緊密相連的。校長職級制改革是根據(jù)校長的辦學(xué)水平和學(xué)校的進步程度，給予校長相應(yīng)的職級和待遇。由于學(xué)校與政府的“行政級別”橋梁被抽離，政府官員與學(xué)校管理者之間的雙向流動沒有依據(jù)和路徑，反過來有利于校長潛心辦學(xué)，矢志成為教育家型校長。

2.重構(gòu)專業(yè)化制度

有了教育家型的校長和教師團體，必須要有與之匹配的制度（含機構(gòu)）。美國著名經(jīng)濟學(xué)家、制度學(xué)派的早期代表人物康芒斯認(rèn)為，制度的“靜態(tài)概念就是‘團體，動態(tài)概念就是‘運行中的機構(gòu)”[4]。與專業(yè)性團隊對應(yīng)的制度和機構(gòu)，必須體現(xiàn)較強的專業(yè)特征，具有較強的專業(yè)保障。在制度方面，要重構(gòu)專業(yè)技術(shù)成果獎勵制度、課程開發(fā)制度、發(fā)展性評價制度等;在機構(gòu)設(shè)置方面，建立健全學(xué)術(shù)委員會、課程研發(fā)中心、教師發(fā)展與培訓(xùn)中心、教育質(zhì)量指導(dǎo)中心等專業(yè)性、學(xué)術(shù)型機構(gòu)。學(xué)術(shù)型機構(gòu)可以有效避免學(xué)校可能出現(xiàn)的技術(shù)性的官僚作風(fēng)。學(xué)術(shù)委員會就是學(xué)校重要的學(xué)術(shù)型機構(gòu)，它往往比行政會議作出的判斷更專業(yè)、更具有說服力，還可降低行政決策成本，緩沖干群矛盾。

四、以“共治”激發(fā)多元參與的積極性

多元參與，對學(xué)校內(nèi)部而言，可以最大限度地調(diào)動多方面參與學(xué)校管理的積極性、主動性和創(chuàng)造性，從而保證學(xué)校決策的民主性和科學(xué)性;對外部而言，可以調(diào)動社會各類型組織的積極性，讓治理責(zé)任社會化，轉(zhuǎn)移學(xué)校承擔(dān)不了或承擔(dān)不好的責(zé)任，減輕學(xué)校治理的壓力和存在的“不專業(yè)”問題。從“一元”到“多元”，必須堅持的核心理念是“共治”，主要包含三個方面的參與。

1.教師及社會人士的參與

多元參與是讓學(xué)校更多的利益相關(guān)者參與學(xué)校的管理，除教師、學(xué)生的參與，還包括專家學(xué)者、家長、社會人士等。如某校章程制訂后，除教師代表外，學(xué)校還請來了校級、年級、班級三級家委會代表、法律顧問、教育行政部門負(fù)責(zé)人、科研專家等廣泛參與論證，修改達(dá)一百多處之多，最終形成了較為完善、具有廣泛共識的學(xué)校章程。在學(xué)校日常管理中，某校創(chuàng)新干部值周制度，實行“值周校長責(zé)任制”，每周由一名教師擔(dān)任值周校長，行使校長職責(zé)，包括以一把手的身份參加上級部門的會議，而校長只在關(guān)鍵時候提醒，不插手具體事務(wù)。某校成立了學(xué)校教育董事會，董事15人由學(xué)校舉辦方（教體局）、社區(qū)、社會賢達(dá)及企業(yè)家、教育專家、家長、教師、管理干部和校長共八個方面的代表參與組成，學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、重大決定常常問計教育董事會，形成了良好的“共治”局面。

2.學(xué)生的參與

在學(xué)校教育現(xiàn)場，參與的主體除了校長、教師和家長，還有學(xué)生。食堂飯菜的價格、品種、衛(wèi)生等情況，學(xué)生最有發(fā)言權(quán)。要提升食堂的服務(wù)水平，聽取學(xué)生的意見與建議，是最直接的辦法;什么款式、顏色的校服，符合學(xué)生的身份、喜好和審美，學(xué)生有自己的主見;校園人工湖、主干道、建筑物的命名，學(xué)生中有“高手”;對教師課堂教學(xué)的評教，學(xué)生掌握著最直接、最全面的“第一手材料”。這種參與型的學(xué)生治理方式，體現(xiàn)了對學(xué)生的尊重、信任，對利益相關(guān)者的關(guān)切。受到尊重和信任的他們，會在參與型的文化場域中，表達(dá)訴求，提出見解，貢獻(xiàn)智慧，這對培養(yǎng)學(xué)生主人翁意識、參與公眾事務(wù)的能力和社會責(zé)任感具有深遠(yuǎn)的意義。

3.第三方的參與

學(xué)校后勤服務(wù)社會化是社會參與學(xué)校管理的主要形式。不少義務(wù)段寄宿制學(xué)校食堂工作人員、生活管理人員和校園安保人員的管理，一度成為學(xué)校的難題。如何加強對這類人員的管理，解決好其工資、績效、醫(yī)療、保險等問題，包括處理各種勞資糾紛，常常令學(xué)校感到棘手甚至力不從心。如果學(xué)校大包大攬，一定存在精力不濟且承擔(dān)不了也承擔(dān)不好管理責(zé)任。因此，實施后勤服務(wù)社會化，通過公開招投標(biāo)，購買第三方服務(wù)，是很好的減負(fù)辦法。學(xué)校將這部分理應(yīng)由政府承擔(dān)的責(zé)任社會化，以集中精力抓好教育教學(xué)工作。

五、以“自治”發(fā)揮學(xué)生自主管理的能動性

讓學(xué)生“自治”是教育由“他律”走向“自律”的重要體現(xiàn)，也是學(xué)生治理現(xiàn)代化的重要表征。其主要內(nèi)容包括兩個方面。

1.培育自治主體

以民主選舉的辦法產(chǎn)生和培養(yǎng)學(xué)生干部，是培育自治主體、發(fā)揮“頭雁”效應(yīng)的有效舉措?！懊裰鳌奔仁巧鐣髁x核心價值觀的重要內(nèi)容，培養(yǎng)學(xué)生的民主素養(yǎng)，也是立德樹人的基本要求。教育的民主是通過民主的教育來實現(xiàn)的，它本身也是對學(xué)生“真善美”的教育。

前面提到的某省級示范高中《學(xué)生會（團委）干部直選辦法》第十一條、十二條規(guī)定：“候選人可在第一教學(xué)樓黑板、第一教學(xué)樓展板兩處以海報形式進行自我宣傳活動……候選人應(yīng)積極準(zhǔn)備個人競選演講，選舉日學(xué)校將通過電視向全校學(xué)生播出競選實況?！边x舉日當(dāng)天，全校停課，全校學(xué)生參與到競選、投票活動中來。實踐證明，新當(dāng)選的學(xué)生會干部認(rèn)可度高、工作充滿活力、自治主體作用發(fā)揮充分，其“領(lǐng)導(dǎo)才能”、民主素養(yǎng)也得到很好的培養(yǎng)。

2.形成自治文化

人們常說，最有效的教育是自我教育，最有效的管理是自主管理。壓制、強制、懷疑，不僅達(dá)不到教育的效果，甚至走向教育的反面。如果說，培育自治主體是實現(xiàn)自主管理的前提，那么形成自治文化則是實現(xiàn)自主管理的目的。所謂自治文化，就是不依賴外在的監(jiān)督，靠行為主體的普遍自律，達(dá)成某種期待的秩序效果，并成為一種行為習(xí)慣。上述自治主體是自治文化形成的“頭雁”力量。某高中推行“誠信超市”，一段時期后盤點發(fā)現(xiàn)，沒有營業(yè)員值守的超市，售貨金額不僅沒有減少，反而略有增加（經(jīng)了解，部分學(xué)生沒要找零）。某初中誠信考場里，既沒有教師監(jiān)考，也沒有遠(yuǎn)程監(jiān)控，全憑學(xué)生的自覺和誠信。從考試現(xiàn)場和考后閱卷情況看，沒有出現(xiàn)違紀(jì)情況，也沒有發(fā)現(xiàn)答案雷同卷。學(xué)生感言：“被監(jiān)督變成被信任，這感覺很好！”自治主體的示范效應(yīng)，對學(xué)生的充分信任，是發(fā)揮學(xué)生自主管理能動性的重要因素。

有效的治理涉及三個基本問題，即誰治理、如何治理、依靠什么治理?！斑@三個問題實際上也就是國家治理體系的三大要素，即治理主體、治理機制和治理工具。相應(yīng)地，政府官員的素質(zhì)、政府治理的制度和政府治理的技術(shù)，便成為影響國家治理現(xiàn)代化的三個基本變量?！盵5]這三個基本變量也直接影響學(xué)校治理能力現(xiàn)代化，其中，治理主體是首要和最為關(guān)鍵的變量。從這個意義上講，影響學(xué)校治理的三個基本變量，是互為滲透、不可分割的統(tǒng)一體。激活了治理主體，才能形成有效的治理機制和治理工具。

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