礦山生態(tài)修復(fù)不再“孤軍奮戰(zhàn)”

操秀英

位于河北省邯鄲市叢臺區(qū)的紫山原是一座廢棄礦山。近年來，叢臺區(qū)加強環(huán)境治理，關(guān)停取締紫山附近小煤窯，整治工礦廢棄地，修建紫山公園，在原來礦渣溝基礎(chǔ)上修建庫容30萬立方米的紫云湖水庫。■ 新華社發(fā)

自然資源部近日印發(fā)《關(guān)于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復(fù)的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟贩Q，將構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，激勵、吸引社會投入，推行市場化運作、科學(xué)化治理的模式，加快推進礦山生態(tài)修復(fù)。

《意見》出臺基于怎樣的背景？有哪些政策創(chuàng)新和突破？地方推進有關(guān)工作要注意哪些問題？對此，筆者采訪了自然資源部國土空間生態(tài)修復(fù)司相關(guān)負責(zé)人。

該責(zé)任人表示，出臺《意見》，是自然資源部貫徹落實習(xí)近平總書記在民營企業(yè)座談會上重要講話精神的一項舉措，旨在通過自然資源政策激勵，吸引社會各方投入，探索推行市場化運作、科學(xué)化治理的礦山生態(tài)修復(fù)模式，實現(xiàn)生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟效益相統(tǒng)一。

資金問題制約礦山生態(tài)修復(fù)

我國礦山生態(tài)修復(fù)歷史欠賬多、問題積累多、現(xiàn)實矛盾多，且面臨“舊賬”未還、又欠“新賬”的問題。據(jù)遙感調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)，截至2018年底，全國礦山開采占用損毀土地約5400多萬畝。其中，正在開采的礦山占用損毀土地約2000多萬畝，歷史遺留礦山占用損毀約3400多萬畝。

目前，從中央到地方各級財政投入不足，市場化機制尚未完全建立，缺乏激勵社會資本投入的有效政策，資金問題已成為礦山生態(tài)修復(fù)的制約瓶頸。與此同時，一些大型礦山企業(yè)面臨存量建設(shè)用地?zé)o法盤活、新增建設(shè)用地獲取難等問題。

“近年來，一些地方積極探索礦山修復(fù)多元化資金籌措方式，取得了不少成功經(jīng)驗。但總體看，仍存在激勵政策不明晰、支持力度不夠、可操作性不強等問題。”上述負責(zé)人介紹。

黨的十九大提出“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》提出“按照誰修復(fù)、誰受益原則，通過賦予一定期限的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)安排，激勵社會投資主體從事生態(tài)保護修復(fù)”。

該負責(zé)人表示，《意見》將礦山生態(tài)功能修復(fù)和后續(xù)資源開發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌考慮，明確了一系列激勵政策。這些政策面向包括民營企業(yè)在內(nèi)的各類社會投資主體，大力動員全社會力量，加入國土空間生態(tài)保護修復(fù)的大軍中來。

據(jù)實核定礦區(qū)土地利用現(xiàn)狀地類

在我國一些礦區(qū)，尤其是地下水位較高的平原礦區(qū)，如山東濟寧、安徽淮北等地，地下采礦導(dǎo)致地表塌陷積水可達十多米，許多土地已無法恢復(fù)原用途。

本著尊重歷史、實事求是原則，《意見》提出，已有的因采礦塌陷無法恢復(fù)原用途的農(nóng)用地可據(jù)實核定。

“據(jù)實核定礦區(qū)土地利用現(xiàn)狀、權(quán)屬、合法性，是因地制宜開展生態(tài)修復(fù)和綜合利用的前提和基礎(chǔ)。”該負責(zé)人表示，首先還是堅持耕地保護優(yōu)先理念。一方面，要強化礦山企業(yè)生態(tài)保護修復(fù)責(zé)任，最大限度避免造成新的土地破壞、特別是耕地破壞;另一方面，要嚴(yán)格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和審批程序，對已有因采礦塌陷確實無法恢復(fù)原用途的農(nóng)用地，經(jīng)省級自然資源主管部門會同相關(guān)部門組織核實并征得土地權(quán)利人同意，報自然資源部核定后，可以變更為其他農(nóng)用地或未利用地。涉及耕地的據(jù)實統(tǒng)籌進行核減，其中涉及永久基本農(nóng)田的按規(guī)定進行調(diào)整補劃，并納入國土空間規(guī)劃。

《意見》強調(diào)，耕地核減不免除造成塌陷責(zé)任人的法定應(yīng)盡義務(wù)。

“通過賦予土地使用權(quán)等激勵政策，鼓勵礦山土地綜合修復(fù)利用，是政策措施含金量所在?！痹撠撠?zé)人指出。

《意見》明確，對歷史遺留礦山廢棄國有建設(shè)用地，可通過賦予礦山生態(tài)修復(fù)投資主體后續(xù)土地使用權(quán)的方式，激勵社會資本投入。

一是在符合國土空間規(guī)劃前提下，修復(fù)后擬改為經(jīng)營性建設(shè)用地的可采取兩種實施模式：由地方政府整體修復(fù)后，進行土地前期開發(fā)，以公開競爭方式分宗確定土地使用權(quán)人;將礦山生態(tài)修復(fù)方案、土地出讓方案一并通過公開競爭方式確定同一修復(fù)主體和土地使用權(quán)人，并分別簽訂生態(tài)修復(fù)協(xié)議與土地出讓合同。

二是修復(fù)后擬作為農(nóng)用地的，可由市、縣人民政府或其授權(quán)部門以協(xié)議形式確定修復(fù)主體，簽訂國有農(nóng)用地承包經(jīng)營合同，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)或漁業(yè)生產(chǎn)。

為降低社會投資主體利用礦區(qū)修復(fù)后土地發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)前期的用地成本，《意見》提出可按有關(guān)規(guī)定采取劃撥、出讓、租賃等方式提供土地使用權(quán)，可采取彈性年期出讓、長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合的差別化土地供應(yīng)方式。

存量建設(shè)用地修復(fù)后的騰退指標(biāo)可流轉(zhuǎn)

為盤活礦山存量建設(shè)用地，《意見》明確了激勵政策。

《意見》規(guī)定，正在開采礦山將依法取得的存量建設(shè)用地和歷史遺留礦山廢棄建設(shè)用地修復(fù)為耕地的，經(jīng)驗收合格后，可參照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，騰退的建設(shè)用地指標(biāo)可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。

此外，正在開采礦山將依法取得的存量建設(shè)用地修復(fù)為耕地及園地、林地、草地等其他農(nóng)用地的，經(jīng)驗收合格后，騰退的建設(shè)用地指標(biāo)可用于本企業(yè)在省域范圍內(nèi)新采礦活動占用同地類的農(nóng)用地。

該負責(zé)人介紹，這么做的主要原因，一方面是新建礦山用地量大，本地區(qū)新增建設(shè)用地規(guī)劃和計劃、新補充耕地能力都難以滿足采礦用地需求;另一方面是采礦活動可能跨縣級行政區(qū)，需要在省級行政區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)籌“減少存量建設(shè)用地”與“新增建設(shè)用地”。

同時，允許礦山企業(yè)對依法取得的建設(shè)用地進行修復(fù)后發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)?！兑庖姟芬?guī)定在符合國土空間規(guī)劃和土壤環(huán)境質(zhì)量要求、不改變土地使用權(quán)人的前提下，經(jīng)依法批準(zhǔn)并按市場價補繳土地出讓價款后，礦山企業(yè)可將依法取得的國有建設(shè)用地修復(fù)后用于商業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營性用途。

各地應(yīng)因地制宜制定實施辦法

“好事要辦好?！兑庖姟方o出這么多途徑，就是要釋放自然資源政策紅利，把國土空間生態(tài)保護修復(fù)的要求和任務(wù)落到實處，既要給予政策激勵，又要強調(diào)嚴(yán)格管理，堅決防止各類違法違規(guī)問題的發(fā)生?！痹撠撠?zé)人指出，重點是加強對礦山修復(fù)形成的耕地及其他農(nóng)用地質(zhì)量的監(jiān)管和加強涉及廢棄土石料處置項目的監(jiān)管。

該負責(zé)人還明確，《意見》政策性很強，涉及空間規(guī)劃、用途管制、耕地保護、資源利用、權(quán)益處置等內(nèi)容，是在總結(jié)各地工作基礎(chǔ)上的探索創(chuàng)新。由于各地情況差別很大，需要按照《意見》規(guī)定，結(jié)合實際，因地制宜制定實施辦法，明確具體要求和操作程序，確保各項政策措施能夠準(zhǔn)確落地。自然資源部將加強工作督導(dǎo)，對政策實施情況進行評估，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。