治理視域下的區(qū)域地方政府間合作探析

史 霞

(北京大學(xué)政府管理學(xué)院,北京 100871)

正如詹姆斯·N.羅西瑙(James N.Rosenau)所言,我們正處于一個“以邊界遷移、權(quán)威重構(gòu)、民族國家衰落和非政府組織(NGO)在地區(qū)、國家、國際和全球等諸層次上的激增為特征和標(biāo)志的時代”[1]。中國中央政府順應(yīng)了世界發(fā)展潮流與治理理論的趨勢,從20世紀(jì)70年代開啟了權(quán)力由政府回歸社會的歷史進(jìn)程,推行了以分權(quán)化和市場化為先導(dǎo)的體制改革。地方政府逐漸演變?yōu)樽非蟮胤浇?jīng)濟(jì)利益與政績的地方利益代表。在社會各個利益主體關(guān)系結(jié)構(gòu)調(diào)整中,中央政府政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)的矛盾迫使地方政府陷入內(nèi)外壓力之中。因此,地方政府轉(zhuǎn)而尋求體制外的利益獲取途徑,即同區(qū)域內(nèi)各地方政府、市場、社會組織的合作①“區(qū)域”:依據(jù)美國知名國際關(guān)系專家詹姆士·米特爾曼(James Mittleman)的新區(qū)域主義“三分法”,將本論文的區(qū)域定義鎖定在微觀區(qū)域?qū)哟?即多指一國內(nèi)部的省際的經(jīng)濟(jì)合作區(qū),如“長江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)域”“京津冀首都經(jīng)濟(jì)圈”?！暗胤秸笔侵冈趩我恢茋依镏醒胝聦俚母骷壭姓C(jī)關(guān)。“地方政府關(guān)系”是指區(qū)域地方政府間橫向關(guān)系或網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。。但由于制度環(huán)境的約束及個體有限理性的驅(qū)使,區(qū)域地方政府間沖突不斷且合作效率低下。

由此,本文旨在借助分權(quán)化分析框架和治理理論的核心主張?zhí)轿鰠^(qū)域地方政府間低效合作的根源,并據(jù)此提出實(shí)現(xiàn)區(qū)域地方政府間的高效合作的有效途徑,即在制度和政策支撐下,培育資格公民和自治精神,從而形成多元治理主體在社會組織網(wǎng)絡(luò)的框架下共同協(xié)作的機(jī)制。將傳統(tǒng)的區(qū)域地方政府間合作模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎龑?dǎo)下與市場、社會組織、公民高度融合的多中心治理體制。這對于維護(hù)各級政府的合法性和公信力,構(gòu)建及完善區(qū)域治理組織網(wǎng)絡(luò)及協(xié)調(diào)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展,提高區(qū)域公共服務(wù)品質(zhì),最終形成高度融合的社會多中心治理體制具有關(guān)鍵性的作用與意義。

一、區(qū)域地方政府間合作的分權(quán)化制度框架

自契約社會建立以來分權(quán)的價值觀念在西方社會中一直延續(xù)至今。而對于自古崇尚中央集權(quán)的中國傳統(tǒng)社會來說,分權(quán)化在一定程度上更像是“舶來品”。分權(quán)化并非等同于單純意義上的分工或傳統(tǒng)意義上的地方化,分權(quán)實(shí)質(zhì)上是一種多中心體制和自主治理機(jī)制,其本質(zhì)是指國家公共權(quán)力的重組、重新分配的轉(zhuǎn)移[2]224。分權(quán)化是一種包含結(jié)構(gòu)關(guān)系、力量分配、價值導(dǎo)向等多重內(nèi)容進(jìn)行社會治理的制度保障和策略工具。

中國自20世紀(jì)70年代開始的以分權(quán)化(行政性分權(quán)和經(jīng)濟(jì)性分權(quán))和市場化兩方面為主要內(nèi)容的政治經(jīng)濟(jì)體制改革,涉及了不同層級政府主體之間在事權(quán)、財(cái)權(quán)方面的權(quán)力關(guān)系調(diào)整,政府與市場、社會之間的權(quán)力配置調(diào)整,以及資源配置方式由政府行政分配向市場調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)化等層面。在這次分權(quán)化改革中,地方的權(quán)力、市場和社會力量都得到了自主發(fā)展的機(jī)會和空間。由此,分權(quán)化改革中涉及的權(quán)力配置與關(guān)系調(diào)整便可理順為縱向與橫向兩個維度上涵蓋不同內(nèi)容的分析框架[3]31-32。這在一定的區(qū)域范圍呈現(xiàn)為:縱向上,指中央政府與地方政府的關(guān)系,涉及政治集權(quán)和經(jīng)濟(jì)分權(quán),其中重點(diǎn)包括事權(quán)與財(cái)權(quán)的分配;橫向上,一方面指區(qū)域地方政府間的權(quán)力讓渡和利益協(xié)調(diào),另一方面則涉及地方政府與市場、社會的力量對比與重組。這一維度涵蓋更為寬泛的區(qū)域行政權(quán)力協(xié)調(diào)與配置、區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭與合作、區(qū)域公共事務(wù)治理與公共服務(wù)等領(lǐng)域。

分權(quán)化在一定程度上改變了地方政府的地位與利益導(dǎo)向:決策分權(quán)允許地方政府在中央給定的約束范圍內(nèi)發(fā)揮自主發(fā)展能力,因地制宜地制定發(fā)展戰(zhàn)略與政策;財(cái)政分權(quán)在經(jīng)濟(jì)上使得地方政府追求經(jīng)濟(jì)績效的動力增強(qiáng)。這兩項(xiàng)分權(quán)改革使得地方政府具備了“雙重身份”:它既是服從于中央的地區(qū)利益“代理人”,又是可以組織和運(yùn)用地區(qū)資源的利益“所有者”[4]。中央政府雖然給予了地方政府部分發(fā)展空間與資源以充分利用其主動性與創(chuàng)造性來發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)從而實(shí)現(xiàn)整體利益。但其事權(quán)與財(cái)政權(quán)下放在同步性與協(xié)調(diào)性上的不足,使得地方政府陷入壓力型地方政府的困境中。因此,“地方政府的利益主體意識日漸覺醒并開始尋求體制外的利益獲取途徑以實(shí)現(xiàn)地方利益的最大化”[5]。如同企業(yè)、第三部門協(xié)同與合作,依托區(qū)域市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主動建立區(qū)域間的地方政府合作戰(zhàn)略。

二、治理理念導(dǎo)向下的區(qū)域地方政府間合作

分權(quán)化分析框架所預(yù)示的價值導(dǎo)向與治理理論倡導(dǎo)的多中心力量、利益與政策協(xié)調(diào)、網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系、民主自治等核心概念具有高度一致的趨向性。因此,居于分權(quán)化分析框架下的區(qū)域地方政府間合作,其高效運(yùn)轉(zhuǎn)離不開治理理念核心價值導(dǎo)向的驅(qū)動。

(一)公民自治——源動力

治理的本質(zhì)特征在于資格的公民身份及廣泛的公民參與。提高政府治理效能的主要動力之一就是公民既參與支持又監(jiān)督制約政府行使權(quán)力。公民廣泛參與能夠開啟雙向社會溝通渠道,發(fā)揮其在傳輸政務(wù)信息、監(jiān)督公共政策制定與執(zhí)行、參與社區(qū)公共服務(wù)的功能,使得在政府引導(dǎo)下的社會共同體以公共利益目標(biāo)和公民的切實(shí)利益需求為導(dǎo)向,共同參與公共政策過程。值得注意的是,由于中國政治與行政體制傳統(tǒng)的影響,中國公民參與的發(fā)展程度還不夠高。但自改革開放以來,一系列政治經(jīng)濟(jì)社會體制改革,政府、社會與市場之間的權(quán)力配置和資源組合處于不斷調(diào)整與變化之中,在政府領(lǐng)導(dǎo)和調(diào)控下的市場和社會力量逐漸壯大,公民參與社會治理的水平得到了一定程度的提升。

(二)多中心政策網(wǎng)絡(luò)——行為主體與機(jī)制

文森特·奧斯特羅姆(Vincent A.Ostrom)的多中心理論系統(tǒng)地闡述了在公共管理領(lǐng)域各行為主體的共同參與對于社會治理的重大意義?！岸嘀行摹币馕吨谏鐣差I(lǐng)域存在許多行動上彼此獨(dú)立的決策中心。它們之間雖然存在一定的競爭性關(guān)系,但也會開展多種契約性、合作性的事務(wù)。

20世紀(jì)80年代以來,伴隨著公共政策學(xué)科的興起,政策網(wǎng)絡(luò)分析在國內(nèi)政府間的關(guān)系研究領(lǐng)域逐漸流行起來。網(wǎng)絡(luò)理論作為倡導(dǎo)政府間互動和平等合作的分析工具,主張各個政府作為政府間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的一個利益結(jié)點(diǎn),均具有各自的利益偏好和政策目標(biāo),但不具有終極壟斷性和單獨(dú)行動性。各個政府通過策略性互動進(jìn)行利益表達(dá)與協(xié)商、政策參與及調(diào)解,通過構(gòu)筑彼此信任和合作以盡可能地排除個體有限理性、機(jī)會主義等障礙因素,從而促成政府間的高效合作來實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)中各方主體的共贏。同時,“組織間網(wǎng)絡(luò)還是一種各社會行為主體(政府、市場、社會自治組織、公民)經(jīng)過長期的信息與資源交換、利益整合、政策選擇、分工合作而形成的一種相對穩(wěn)定的社會協(xié)調(diào)方式。這樣就可以通過集體決策、聯(lián)合行動等方式來生產(chǎn)公共產(chǎn)品或提供公共服務(wù)”[3]121。

借鑒西方跨區(qū)域治理的理念,通過在區(qū)域政治、區(qū)域社會、區(qū)域文化、區(qū)域規(guī)劃、公共參與等領(lǐng)域綜合制度體系的創(chuàng)新,充分發(fā)揮中央政府、區(qū)域間各個地方政府、企業(yè)、非政府組織、社會自治組織、公民等多元力量,構(gòu)筑一個保持各級政府的治理能力、發(fā)揮各方力量的主動性、平衡各自利益的切實(shí)有效的跨界協(xié)調(diào)與治理體系,形成“相互開放、互惠互利、優(yōu)勢互補(bǔ)、聯(lián)動發(fā)展、公平高效的跨界區(qū)域利益共同體”[6]。這就是區(qū)域多中心治理理論為區(qū)域地方政府間合作提供的一個較完善的發(fā)展模式。

由于區(qū)域內(nèi)各地區(qū)存在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、存在跨區(qū)域公共事務(wù)共同管理、存在跨區(qū)域公共資源與公共環(huán)境開發(fā)與保護(hù)、存在區(qū)域公共物品供給分工與合作、存在政治、經(jīng)濟(jì)、文化自由融合的客觀要求,因此區(qū)域地方政府間合作有其必然性。通過有效分權(quán)和區(qū)域地方政府間有效合作,有利于發(fā)展區(qū)域地方政府間的橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)動①《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推動橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合若干問題的規(guī)定》指出“促進(jìn)資源開發(fā)資金的合理使用,促進(jìn)商品流通和社會主義統(tǒng)一市場的形成,促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和人才的合理交流,促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和地區(qū)布局的合理化,是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀需求,是社會化大生產(chǎn)的必然趨勢,是對條塊分割、地區(qū)封鎖的有力沖擊,對于加速整個經(jīng)濟(jì)體制改革和社會主義現(xiàn)代化建設(shè),具有深遠(yuǎn)意義?！?。同時,有利于提升區(qū)域內(nèi)各地方政府進(jìn)行聯(lián)合公共事務(wù)治理的能力,推動區(qū)域地方政府間的制度創(chuàng)新、協(xié)調(diào)機(jī)制完善和整個區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

三、區(qū)域地方政府間低效合作的制度環(huán)境

(一)縱向分權(quán)下的地方利益導(dǎo)向

委托代理理論建構(gòu)之上的國家,其制度基礎(chǔ)是公民與政府的委托—代理關(guān)系。在委托—代理關(guān)系中,委托人監(jiān)督并通過激勵機(jī)制獎懲代理人,以調(diào)動其追求最有利于委托人利益的行為[2]246-247。

地區(qū)利益作為國家整體利益與公民利益的聯(lián)系紐帶,地方政府作為中央政府與地區(qū)公民的雙向委托者,都居于關(guān)鍵地位。維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民利益這一終極目標(biāo)有賴于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平以及公共服務(wù)品質(zhì),而中央政府為了實(shí)現(xiàn)廣大公民的利益也將對地方政府采取激勵獎勵機(jī)制。這就決定了部分權(quán)力與資源從中央政府流向地區(qū)和地方政府,同時公民的部分權(quán)利也流向地方政府。由此各地區(qū)利益和地方政府權(quán)力與利益將呈現(xiàn)逐漸擴(kuò)大的客觀趨勢。而由于中國行政區(qū)劃的剛性束縛以及公民精神與民主自治傳統(tǒng)缺失,并不利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域地方政府間的利益協(xié)調(diào),以及同地區(qū)企業(yè)、社會組織的力量平衡與協(xié)作。

中國體制改革的分權(quán)化順應(yīng)了政府—社會管理模式的必然要求,中央政府通過權(quán)力下放和分散化使得地方政府的利益主體意識日漸覺醒,其作為地區(qū)利益的代言人致力于實(shí)現(xiàn)本地區(qū)利益的最大化。然而,“分權(quán)化體制改革在一定程度上加重了地方政府在處理區(qū)域地方政府間有效合作的難度”[7]。

由于中央政府在經(jīng)濟(jì)分權(quán)的同時又實(shí)行政治上的集權(quán),即中央政府對地方政府在行政上的績效考核、官員任免和財(cái)政上的控制與主導(dǎo)又使得地方政府間為了政治利益而展開經(jīng)濟(jì)資源的爭奪,這就在制度層面導(dǎo)致了地方政府間的競爭與博弈。具體來說,中央政府通過績效標(biāo)準(zhǔn)決定政府官員升遷機(jī)會的激勵與監(jiān)督機(jī)制,而“經(jīng)濟(jì)至上”的片面論斷致使地方政府片面追求以地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長為核心的績效,無法發(fā)揮區(qū)域地方政府間有效合作的比較優(yōu)勢,而更多地呈現(xiàn)出盲目競爭的局面。

由此引發(fā)的區(qū)域地方政府間的低效合作主要表現(xiàn)為:地方政府實(shí)行“地方保護(hù)主義”和“本位主義”政策下的“經(jīng)濟(jì)重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、地區(qū)資源爭奪大戰(zhàn)、行政管制下的分割化市場、跨地區(qū)性公共物品供給不足和公共事務(wù)治理失靈等”[8-9]。

(二)橫向分權(quán)下的地方利益主體組合失衡

近年來跨地區(qū)自然資源的破壞和環(huán)境惡化問題日益受到全球各個國家和地區(qū)的關(guān)注與重視。然而與西方社會區(qū)域公共資源與環(huán)境治理中各類社會團(tuán)體、自治組織、公益組織的先進(jìn)事例相比,中國在區(qū)域公共資源與環(huán)境治理方面的制度與職能缺失有其深層的根源。

由上文政府—社會管理模式可知,由于中國的歷史傳統(tǒng)(公民對政府管理的依賴)及特殊國情(地域遼闊、人口眾多、傳統(tǒng)政治經(jīng)濟(jì)體制的遺留問題等),處于委托人地位的公民缺乏作為資格公民的自主性和技能,也未形成廣泛的自發(fā)利益聚合的公民團(tuán)體與專業(yè)性的利益群體,地區(qū)和區(qū)域性的社會自治組織比較有限。因此,他們在一定程度上缺乏進(jìn)行區(qū)域公共事務(wù)和資源環(huán)境治理的思想意識和技術(shù)基礎(chǔ),其對區(qū)域地方政府間合作治理的權(quán)力監(jiān)督作用也微乎其微。

至此便形成了地方利益代表主體的組合失衡——“地方政府主導(dǎo)下,企業(yè)與社會組織服從”以及地區(qū)、區(qū)域性社會自治組織的積貧積弱。體制改革的分權(quán)化雖然理論意義上主張權(quán)力由政府向社會轉(zhuǎn)移,但基于現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)社會狀況,地方政府—企業(yè)—公民組織的力量重組以及區(qū)域性社會自治組織的建立與協(xié)作尚需努力。

四、區(qū)域地方政府間低效合作的深層機(jī)理

自西方公民與契約社會政府之間委托—代理關(guān)系確立以來,順應(yīng)資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會深刻變革的趨勢,西方政府和學(xué)者為實(shí)現(xiàn)政府與市場、社會的和諧高效運(yùn)行,一直在探索有效的社會治理秩序。在“政府秩序”和“市場秩序”之間非此即彼的選擇轉(zhuǎn)換并沒有實(shí)現(xiàn)其各自設(shè)計(jì)的理想化模式。20世紀(jì)90年代出現(xiàn)的治理理論影響日盛。治理范式被認(rèn)為是社會資源配置方式的另一種替代性制度選擇方案。但治理范式在區(qū)域地方政府間合作的應(yīng)用,同“政府秩序”“市場秩序”一樣都無法逾越以下的根源性障礙。

(一)地方政府的行動邏輯——經(jīng)濟(jì)人有限理性與機(jī)會主義

基于公共選擇理論下的“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”準(zhǔn)確地概括了地方政府的行動邏輯:實(shí)現(xiàn)地方利益的最大化,即地方經(jīng)濟(jì)利益的高增長及政府官員績效。而后美國著名新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧利弗·威廉姆森(Oliver Williamson)對于人的行為動機(jī),修正了傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)人假設(shè),認(rèn)為人不僅是自私的,而且只要能夠利己,就不惜去損人,威廉姆森把人的這種本性簡明扼要的定義為“巧取私利的行徑”的機(jī)會主義[10]。

區(qū)域各地方政府的“經(jīng)濟(jì)人”身份及機(jī)會主義傾向,加之有限理性假設(shè)(人固有的有限能力、信息不完全、外界環(huán)境的不確定等方面制約行為主體的決策制定與選擇,而只能尋求一種較為滿意的結(jié)果)從根本上決定了地方政府在區(qū)域地方政府間利益競爭的必然性與長期性、合作的偶然性與暫時性。學(xué)者張緊跟依據(jù)“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)、“有限理性”等理論將區(qū)域地方政府間低效合作的原因總結(jié)為:“在非理想狀態(tài)下,各個利益主體之間存在利益取向的一致性和差異性,加上各個利益主體對于自身利益最大化的追求以及有限理性(如信息不對稱)的影響,極有可能出現(xiàn)個體理性與集體理性的矛盾而導(dǎo)致利益主體之間合作的失敗?！盵3]51

(二)區(qū)域地方政府間合作的困境——外部性問題與交易成本

面對區(qū)域公共物品提供和區(qū)域公共事務(wù)治理中地方政府間存在的“搭便車”和“外部性”系列困境,交易成本理論從其產(chǎn)生根源和技術(shù)角度剖析了區(qū)域地方政府間低效合作的根源。加勒特·哈丁教授(Garrett Hardin)的“公地悲劇”、曼瑟爾·奧爾森(Mancur Olson)的“集體行動的邏輯”“囚徒困境”等理論模型闡釋的公共問題其根源都在于公共資源使用中存在“外部性”和“搭便車”的利益空間。其中,“公地悲劇”的要害在于“致命的免費(fèi)”,這說明公共物品的非排他性和模糊產(chǎn)權(quán)是有代價的。奧爾森的“集體行動的邏輯”指出“實(shí)際上,除非一個集團(tuán)中人數(shù)很少,或者除非存在強(qiáng)制或其他特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事,有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實(shí)現(xiàn)他們的共同或集體利益。”而之所以得出這樣的結(jié)論,奧爾森認(rèn)為關(guān)鍵在于具有公共物品特性的集團(tuán)利益所引起的個體“搭便車”行為:一方面,由于公共物品消費(fèi)的非排他性使得集團(tuán)成員認(rèn)為即使不為公共物品的生產(chǎn)和供應(yīng)承擔(dān)任何成本也照樣可以享用;另一方面當(dāng)集團(tuán)成員越多,個體就會產(chǎn)生“有我沒我影響不大”的消極心理,從而對公共物品的生產(chǎn)采取漠不關(guān)心的態(tài)度[11]。“囚徒困境”則預(yù)示著當(dāng)區(qū)域中的各個地方政府只為自身利益打算時,在進(jìn)行信息交流與利益協(xié)商的成本過大的條件下,各個地方政府將不會采取溝通與協(xié)商的形式而只趨向利于自身利益的選擇行為,這種選擇不一定符合區(qū)域集體利益,甚至也不一定能夠?qū)崿F(xiàn)地方利益的最大化。

上述理論分析模型的共同點(diǎn)在于公共資源的非排他性造成了“外部性”現(xiàn)象與“搭便車”行為,而非排他性的存在意味著排他不可能或成本過高。在區(qū)域公共物品提供和區(qū)域公共事務(wù)治理的研究范圍中,區(qū)域性公共物品的非排他性就決定了區(qū)域地方政府間的合作關(guān)系,而區(qū)域性公共物品供給與區(qū)域公共事務(wù)治理的品質(zhì)則有賴于區(qū)域地方政府間達(dá)成合作供給與合作治理的交易成本與效率。

交易成本理論進(jìn)一步指出:區(qū)域地方政府間低效合作甚至沖突的根源在于交易費(fèi)用太高,作為有限理性交易主體的各地方政府傾向于選擇對抗而非合作。約翰·羅杰斯·康芒斯(John Rogers Commons)將交易解釋為權(quán)利讓渡的思想主張:“交易不是實(shí)際‘交貨’那種意義上‘物品’的交換,他們是個人與個人之間對物質(zhì)的東西的未來所有權(quán)的讓與和取得,一切取決于社會集體的業(yè)務(wù)規(guī)則?！盵12]由此,區(qū)域地方政府間合作成本費(fèi)用的降低歸根結(jié)底在于各地方政府基于區(qū)域集體理性下對個體理性的規(guī)制、地方利益的協(xié)調(diào)、權(quán)利的讓渡及相應(yīng)的制度和機(jī)制的科學(xué)設(shè)計(jì)。

五、區(qū)域地方政府間高效合作的路徑初探

處于現(xiàn)代化進(jìn)程中的中國,經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及利益訴求的多元化趨勢迫切要求社會中各行為主體拋棄孤立主義的態(tài)度,轉(zhuǎn)而采取責(zé)任分擔(dān)與合作主義的發(fā)展策略。為此,分權(quán)框架內(nèi)的各個力量主體都應(yīng)該發(fā)揮其最佳的政策活動空間以探尋更好的制度設(shè)計(jì)和高效的合作途徑,調(diào)解其在權(quán)力和利益分配上的博弈和沖突并力圖構(gòu)建合理的分權(quán)框架和組織關(guān)系結(jié)構(gòu),從而實(shí)現(xiàn)國家、市場與社會之間高度融合的互動與協(xié)作方式,以“應(yīng)付日益增長的社會及其政策議題或問題的復(fù)雜性、多樣性和動態(tài)性”[13]。作為分權(quán)框架下涉及多元利益主體與利益訴求整合的區(qū)域地方政府間合作,探尋實(shí)現(xiàn)其高效運(yùn)行的制度支撐、機(jī)制保障與價值導(dǎo)向必要且重要。

(一)完善區(qū)域地方政府間合作的宏觀制度

通過中國區(qū)域地方政府間合作的實(shí)證研究,很多學(xué)者將區(qū)域地方政府間的低效合作歸結(jié)為:合作區(qū)域?qū)儆谌藶橐?guī)劃、被動捆綁,缺乏主動性;區(qū)域合作機(jī)制是地方政府間自發(fā)的“體制外”協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)。而西方新經(jīng)濟(jì)制度學(xué)指出:有效的制度安排是降低交易費(fèi)用并促進(jìn)地方政府間合作的關(guān)鍵因素。因?yàn)橹贫鹊幕竟δ芫驮谟跒楹献魈峁┕沧R[14]。由此,制度支撐對我國區(qū)域地方政府間高效合作的作用就在于規(guī)制地方政府之間的相互關(guān)系從而減少信息成本和不確定性,把阻礙合作的因素降低到最低程度。將區(qū)域地方政府間合作機(jī)制納入分權(quán)框架體制與法律體系內(nèi),并明確規(guī)定區(qū)域合作的科學(xué)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn),以及區(qū)域合作中中央政府與各地方政府、各區(qū)域地方政府間的權(quán)力分配、職責(zé)關(guān)系、行動準(zhǔn)則與協(xié)調(diào)機(jī)制等。

(二)理順縱向分權(quán)的權(quán)責(zé)分配與調(diào)控

中國分權(quán)化框架下中央與地方政府之間政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)的矛盾仍然存在,這將在一定程度上制約中國區(qū)域地方政府間的合作效率。其一,針對中央政府對地方政府的能力評價指標(biāo)體系的不完善,應(yīng)將地區(qū)民意反饋提升至主要地位。同時,探索促進(jìn)區(qū)域地方政府間合作的新型政績考核體系,以祛除區(qū)域地方政府間惡性競爭的根本利益分歧點(diǎn)。如此方能使地方政府的個體理性與公共利益相融合,最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域和地方的集體理性最大化。其二,中央政府通過合理調(diào)配行政性分權(quán)中事權(quán)與財(cái)權(quán)的比例,減輕各個地方政府的壓力與負(fù)擔(dān),才能充分發(fā)揮其積極性、創(chuàng)造性以及區(qū)域合作的主動性。其三,中央政府應(yīng)尊重客觀條件、地方政府和公民的意愿,科學(xué)地引導(dǎo)、鼓勵并監(jiān)督區(qū)域合作的規(guī)劃和發(fā)展。其四,中央政府應(yīng)合理運(yùn)用行政政策、財(cái)政政策和貨幣政策等調(diào)控工具,支持區(qū)域合作并保證宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展。

(三)構(gòu)建橫向分權(quán)的多元化治理網(wǎng)絡(luò)

從中國分權(quán)化框架的政治性分權(quán)來講,需要進(jìn)一步確立多元治理主體(公民、市場、社會組織、政府)的合法性。保障社會多元治理主體的根本權(quán)利,使其明確自己的責(zé)任,建立多元價值觀念共享的公民社會[15]99。

1.培育資格公民精神。第一,要大力培育“積極的公民資格和公民精神”,以提升其在區(qū)域地方政府間合作的監(jiān)督激勵效能,以及在區(qū)域公共事務(wù)治理與公共物品提供領(lǐng)域的積極性與創(chuàng)造性。同時,為積累社會資源、構(gòu)建社會多元治理主體、建立治理網(wǎng)絡(luò)機(jī)制提供根本動力。第二,在此基礎(chǔ)上增強(qiáng)公民政治參與的意識與能力,從而實(shí)現(xiàn)公民及社會組織在區(qū)域公共事務(wù)治理與公共物品提供領(lǐng)域中將信息、利益多向交流匯合為高效的政策方案與協(xié)作策略的目標(biāo)。具體來講:作為區(qū)域公共服務(wù)的享有者,作為正義的資格公民,要切實(shí)表達(dá)利益取向和需求,增強(qiáng)對區(qū)域公共決策的獨(dú)立判斷與反饋意識;作為參與區(qū)域公共服務(wù)的提供者,要同其他治理主體建立良好的信息資源交流、利益政策整合、分工與合作的伙伴關(guān)系。第三,完善與創(chuàng)新公民政治參與的渠道。依據(jù)民主制行政理論①文森特·奧斯特羅姆指出:民主制行政理論不是完全驅(qū)逐代議制民主、參與式民主、直接民主這些舊的模式,而是主張各種模式按照可行的方式組合,并按照問題的情景來選擇模式。,實(shí)行按照問題情景來選擇公民參與的模式,使民意聚合更具正當(dāng)性與代表性;充分利用電子信息網(wǎng)絡(luò)化的優(yōu)勢,表達(dá)公民的正當(dāng)利益及針對政府治理的監(jiān)督反饋;促成公民自治組織、公民團(tuán)體、專業(yè)性公民組織的孕育,以擴(kuò)大社會群體正當(dāng)利益的政策影響力。

2.促進(jìn)多元治理主體參與。首先,在資格公民與公民精神價值導(dǎo)向的基礎(chǔ)上,通過政府引導(dǎo)和鼓勵、公民社會自發(fā)利益聚合等途徑來促進(jìn)區(qū)域內(nèi)多元治理主體的成長。其次,繼續(xù)發(fā)揚(yáng)民主、協(xié)作和妥協(xié)的公民精神并以互動、信任、合作和網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)來積極發(fā)展多中心力量的伙伴關(guān)系,從而建構(gòu)多中心治理的社會共同體。再次,政府需理性引導(dǎo)與協(xié)調(diào)多元治理力量體系中政府、市場、第三部門、多元利益集團(tuán)、資格公民之間的信任、溝通與協(xié)作關(guān)系,實(shí)現(xiàn)多元利益主體的平等與長期對話,推動公共政策體系創(chuàng)新,通過利益協(xié)商滿足公民的切實(shí)需求并實(shí)現(xiàn)區(qū)域效益整體最大化[16]。最后,多中心治理思想下的區(qū)域公共事務(wù)管理和公共服務(wù)供給,需要“社會中多元治理主體(公民、商業(yè)組織、公民組織、政黨組織、利益團(tuán)體、政府組織)的共同參與。他們在共同的契約及行動規(guī)則下,通過相互博弈、相互調(diào)解、共同參與合作等互動關(guān)系,形成多樣化的公共事務(wù)管理制度或組織模式”[15]79。

3.搭建區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò)組織。首先,信任與合作作為網(wǎng)絡(luò)組織的核心要素有賴于資格公民的培育、社會資本的積累及社會多中心治理主體的成熟程度。其次,信任作為區(qū)域合作治理機(jī)制的效用是極其有限的,這就需要具體有效的制度安排來維護(hù)持久的合作。參考交易成本理論,必須規(guī)范區(qū)域地方政府間的權(quán)利讓渡與分配機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、信息交流與溝通對話機(jī)制、政策參與機(jī)制、政策執(zhí)行的分工合作機(jī)制、執(zhí)行監(jiān)督與反饋機(jī)制、專項(xiàng)委員會等。具體規(guī)則與措施如下:(1)區(qū)域組織間網(wǎng)絡(luò)的各個中心力量都必須保持其自治權(quán)與獨(dú)立權(quán)且具有平等的地位;(2)博弈模型下保持長期穩(wěn)定的信息交流與合作模式;(3)“信息對稱”下利益協(xié)商與政策互動過程中的公開化、透明化;(4)設(shè)立精巧的專項(xiàng)決策委員會來從事協(xié)調(diào)工作;(5)維護(hù)信息與利益交流的網(wǎng)絡(luò)化與回路性,而非單向性。再次,依據(jù)公共物品理論,區(qū)域地方政府可以針對公共事務(wù)或公共物品的特有屬性來采取有效的治理方式,即選擇不同的、多樣化的組織形式和供給模式,發(fā)揮各地區(qū)、各個多中心治理主體的比較優(yōu)勢,形成分工與協(xié)作以達(dá)到區(qū)域公共事務(wù)治理與公共物品供給的有效性與優(yōu)質(zhì)性[17]。