燕山—太行山集中連片特困地區(qū)財政扶貧支出效率評價
——以河北省22個縣區(qū)為例

孫穎鹿,谷彥芳

(河北大學(xué)管理學(xué)院,河北保定 071002)

燕山—太行山集中連片特困地區(qū)(以下簡稱“燕太片區(qū)”)作為貧困人口的主要集中區(qū)域之一,貧困程度較深。從地理環(huán)境來看,此地區(qū)處于黃土高原、內(nèi)蒙古高原以及華北平原的交界地帶,同時也是中國地勢第二階梯向第三階梯的過渡地帶,地形復(fù)雜,水資源相對缺乏,生態(tài)環(huán)境脆弱,干旱、洪澇、病蟲害等自然災(zāi)害頻發(fā)。從地區(qū)財政扶貧來看,燕太片區(qū)財政扶貧效果還有待提升:橫向來看,2018年燕太片區(qū)農(nóng)村貧困發(fā)生率為4.5%;從人均收支水平來看,2018年燕太片區(qū)人均可支配收入和人均消費支出分別為9 701元和8 540元,而同期集中連片特困地區(qū)(以下簡稱“連片特困區(qū)”)的平均水平分別為10 260元和8 854元,燕太片區(qū)兩項指標均低于全國平均水平;從基礎(chǔ)設(shè)施水平來看,燕太片區(qū)在管道供水覆蓋率、使用凈化處理自來水的農(nóng)戶比重、耐用消費品擁有量方面也都低于全國平均水平。縱向來看,燕太片區(qū)人均可支配收入名義增速由2013年的14.2%降至2018年的12.9%,人均消費支出增速由2013年的9%提高至2018年的12.8%,收支增速差距逐漸縮小,這種趨勢不利于片區(qū)農(nóng)戶整體生活水平的提高①數(shù)據(jù)源自《中國貧困監(jiān)測報告2019》。

在經(jīng)濟發(fā)展方面,河北省是農(nóng)業(yè)大省,耕地的缺乏和先天惡劣的自然環(huán)境影響了片區(qū)農(nóng)民收入的穩(wěn)定性,抗災(zāi)能力的缺乏和社會保障制度的不完善又加劇了這種不穩(wěn)定,貧困地區(qū)發(fā)展受到制約[1]。在京津冀一體化的過程中,北京和天津利用自身在經(jīng)濟基礎(chǔ)和區(qū)位上的先天優(yōu)勢,地區(qū)經(jīng)濟得到了較好發(fā)展[2]。河北省受到區(qū)位、政策等方面因素的影響,發(fā)展相對落后:一方面,受到京津“虹吸”的影響,經(jīng)濟發(fā)展水平較低;另一方面,河北省是北京疏解非首都功能的重要地區(qū),在脫貧攻堅的過程中,不僅要承接北京部分非首都功能企業(yè),還要承擔(dān)構(gòu)建首都水源涵養(yǎng)區(qū)的任務(wù),政策性因素加劇了地區(qū)貧困的復(fù)雜性。這些因素都限制了河北省經(jīng)濟的發(fā)展,導(dǎo)致“環(huán)京津貧困帶”的出現(xiàn)[3]。河北省燕太片區(qū)集“環(huán)京津貧困帶”、連片特困區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)于一身,貧困問題更為特殊,財政扶貧支出效率評價體系以及相應(yīng)財政扶貧路徑也需要針對性設(shè)計。因此,本文對河北省燕太片區(qū)22個縣區(qū)的財政扶貧支出進行效率評價及影響因素研究,并為片區(qū)財政扶貧政策的制定提供改進建議。

一、文獻回顧

從財政扶貧支出研究的區(qū)域來看,國內(nèi)大多數(shù)學(xué)者以特定貧困地區(qū)或省區(qū)為研究對象,對財政扶貧支出效率進行測算,還有一些學(xué)者從時空分布視角對研究對象財政扶貧支出效率的變化特征進行分析。從研究方向來看,關(guān)于財政扶貧支出效率的研究主要涉及整體財政扶貧支出效率、區(qū)域財政扶貧支出效率以及財政扶貧支出效率空間分布三個領(lǐng)域。在整體財政扶貧支出效率研究方面,解堊等[4]研究了中央及地方各項財政扶貧資金的扶貧效率,并根據(jù)影響因素提出了提升財政資金扶貧效率的對策。在區(qū)域財政扶貧支出效率研究方面,鄭瑞強等[5]、常香荷[6]、錢力等[7]主要以連片特困區(qū)為研究對象,孫群力等[8]、李丹等[9]、戴正本等[10]則主要考察了縣域財政扶貧支出效率。在財政扶貧支出效率空間分布研究方面,黃淵基[11]、鄢慧麗等[12]、鐘文等[13]將財政扶貧支出效率同空間異質(zhì)性相結(jié)合,通過對地區(qū)財政扶貧支出效率測算,分析地區(qū)財政扶貧支出效率的空間特征,并提出針對性建議。

在減貧效果研究方面,楊光凱[14]對貴州省財政扶貧支出進行脈沖響應(yīng)分析,發(fā)現(xiàn)貧困發(fā)生率同政府財政扶貧貢獻呈正相關(guān);賴小妹等[15]認為,長期來看,中央扶貧支出能夠減少農(nóng)村貧困,同時促進經(jīng)濟增長,從而間接減貧;石恒貴等[16]認為財政扶貧支出在當(dāng)期和下一期都能夠促進地區(qū)精準脫貧;楊飛虎等[17]通過實證分析,得出精準扶貧戰(zhàn)略下基礎(chǔ)性公共投資的減貧效應(yīng)更加明顯、經(jīng)濟性公共投資能在短期內(nèi)對人均純收入起到促進作用的結(jié)論。

在對策研究方面,李漢才[18]認為,應(yīng)創(chuàng)新農(nóng)村財政扶貧資金,健全扶貧資金績效考核機制,優(yōu)化農(nóng)村扶貧資金管理及使用制度,提高資金效率;武靖州[19]認為,優(yōu)化各項扶貧資金投入機制,根據(jù)致貧原因制定扶貧措施,公共財政扶貧投入簡化財政資金撥付流程,突出財政扶貧支出的績效導(dǎo)向應(yīng)成為財政扶貧機制優(yōu)化方向;宋鳳軒等[20]則認為,應(yīng)構(gòu)建財政扶貧長效機制,以政策長效性保證精準扶貧效果的可持續(xù)。

在研究方法方面,數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(Data Envelopment Analysis,以下簡稱DEA)是效率評價使用較多的分析方法。在中國財政扶貧支出效率的研究中,很多學(xué)者選擇DEA 進行效率分析。王志凌等[21]運用兩階段DEA 模型對廣西國家級貧困縣的財政扶貧政策效率進行評價,將第一階段的產(chǎn)出指標作為第二階段的投入指標,探索“粗放式”財政扶貧支出對縣域經(jīng)濟發(fā)展以及居民生活狀況的改進程度;曹妍雪等[22]運用三階段DEA 模型對區(qū)域財政精準扶貧支出的效率進行了測度,考察了剔除環(huán)境因素和隨機干擾項后地區(qū)扶貧支出效率差異;錢力等[7]則在三階段DEA 模型的基礎(chǔ)上加入了超效率DEA 模型,進一步對有效狀態(tài)下安徽省大別山片區(qū)的縣域財政扶貧支出效率進行比較;周鵬飛等[23]運用DEA-Tobit模型研究了甘肅省連片特困區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧效率;陳國柱等[24]將DEA 模型同Malmquist指數(shù)相結(jié)合,測算了秦巴山片區(qū)旅游扶貧效率;鄢慧麗等[12]、鐘文等[13]還將DEA 效率模型同時空演化相結(jié)合,動態(tài)分析精準扶貧下地區(qū)財政扶貧支出效率變化的空間特征。

財政扶貧支出效率研究逐漸成為學(xué)術(shù)界研究的熱點與重點問題。從當(dāng)前國內(nèi)財政扶貧研究來看,關(guān)于燕太片區(qū)財政扶貧問題的研究較少,相應(yīng)的財政扶貧支出效率評價研究也較少。因此,研究這一地區(qū)的財政扶貧支出效率問題,對于完善地區(qū)財政扶貧績效研究、優(yōu)化財政扶貧政策具有較強的現(xiàn)實意義。

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》中明確將14個連片特困區(qū)作為扶貧開發(fā)主戰(zhàn)場,2012年《燕山—太行山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃(2011—2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃2012》)中將河北、山西、內(nèi)蒙古的33個縣區(qū)納入,其中包含河北省22個縣區(qū)。河北省作為燕太片區(qū)扶貧開發(fā)的“主戰(zhàn)場”,又集革命老區(qū)、民族地區(qū)和“環(huán)京津貧困帶”于一身,其貧困問題既典型又特殊。因此,本文以河北省燕太片區(qū)22個縣區(qū)為例,運用DEA-Malmquist-Tobit模型對其財政扶貧支出進行效率評價,并提出相應(yīng)的對策建議。

二、研究設(shè)計

(一)研究方法

DEA 模型最早是由美國運籌學(xué)家Charnes等[25]于1978年提出的,他們最初是通過插入一個CCR(規(guī)模報酬不變)模型,研究各決策單元(Decision Making Units,簡稱DMU)同DEA 生產(chǎn)前沿面之間的偏離程度,評價多個部門間的相對有效性。

DEA 能夠?qū)Σ煌瑔挝坏亩鄠€投入變量和多個產(chǎn)出變量進行效率比較。鑒于本文選取的指標體系涉及多個投入產(chǎn)出變量,通過比較不同決策單元的靜態(tài)與動態(tài)效率差異設(shè)計相應(yīng)的財政扶貧政策改進方案,因此分別選取DEA-BCC模型和Malmquist指數(shù),對河北省燕太片區(qū)22個縣區(qū)的財政扶貧支出效率進行靜態(tài)評價和動態(tài)評價,并通過Tobit模型進行影響因素回歸分析。

(二)模型構(gòu)建

1.DEA-BCC模型。根據(jù)假設(shè)條件的不同,可將DEA 模型分為CCR 模型和BCC模型,CCR 模型(又稱CRS模型)是假設(shè)各決策單元的規(guī)模收益不變,但在實際生產(chǎn)中,絕大部分企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模都沒有達到最優(yōu)。為了評價各決策單元之間的相對技術(shù)有效性,Banker等[26]提出了規(guī)模報酬變化假設(shè)下的BCC模型(又稱VRS模型),具體模型為:

其中=(1,1,…,1)∈E p,e T=(1,1,…,1)∈E q。設(shè)ε為非阿基米德無窮小量,且線性規(guī)劃式(1)的最優(yōu)解為λ0,s-0,s+0,θ0。若θ0=1,且s-0=0,s+0=0,則決策單元j0DEA 有效;若θ0=1,s-0與s+0不全為0,則決策單元j0弱DEA 有效;若θ0<1,s-0與s+0全為0,則決策單元j0非DEA 有效。

在規(guī)模報酬可變的條件下,對BCC 模型求解得到技術(shù)效率,此時的技術(shù)效率不包含規(guī)模效率,稱為純技術(shù)效率(Pure Technical Efficiency,PTE)。因此,規(guī)模效率(Scale Efficiency,SE)可以通過CRS模型和VRS模型計算得到,即SE=TE/PTE。財政扶貧資金的支出效率會隨著支出規(guī)模的變化而發(fā)生改變,因此改變支出規(guī)模,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),能夠有效提升財政扶貧支出效率。本文需要在規(guī)模報酬可變的條件下研究財政扶貧支出效率,因此選擇BCC模型進行分析。

在DEA-BCC模型中,技術(shù)效率代表綜合效率,反映樣本數(shù)據(jù)值與最優(yōu)值間的差距;純技術(shù)效率表示在規(guī)模效率不變的條件下,投入量對技術(shù)效率的影響;規(guī)模效率則表示在一定投入量的條件下,實際產(chǎn)出量同最優(yōu)產(chǎn)出量間的差距以及規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)。

2.超效率DEA 模型。傳統(tǒng)的DEA 模型雖然能夠進行“多投入多產(chǎn)出”型效率評價,但對于多個決策單元同時處于效率前沿面的情況無法進行效率高低的識別,于是Andersen和Petersen于1993年提出超效率DEA 模型,基本形式為:

其中,λ1,λ2,…,λn和θ是決策變量,m是輸入指標的個數(shù),s為輸出指標的個數(shù)和為松弛變量,ε是非阿基米德無窮小量。當(dāng)θ>1時,則該決策單元極有效或無可行解。當(dāng)θ=1時,若松弛變量不全為0,則決策單元弱有效;若全為0,則決策單元有效但非極有效。當(dāng)θ<1時,該決策單元非有效[27]。

3.Malmquist模型。傳統(tǒng)的DEA 模型只能對各決策單元進行靜態(tài)效率分析,無法體現(xiàn)技術(shù)改進對效率的影響過程。為了彌補這一缺陷,1953 年,Malmquist[28]首次提出Malmquist 生產(chǎn)力指數(shù)(Malmquist Productivity Index,簡稱Malmquist指數(shù),MI),1982年Caves等將其同DEA 理論相結(jié)合,廣泛應(yīng)用于生產(chǎn)效率分析。Malmquist指數(shù)是通過對一段時期內(nèi)各決策單元全要素生產(chǎn)率變化的動態(tài)分析,整體評價效率水平。

1992年,F?re等[29]在Caves等人Malmquist指數(shù)計算方法的基礎(chǔ)上,采用兩個Malmquist指數(shù)的幾何平均值作為DMU 的Malmquist指數(shù)。

假設(shè)共有T個時期,t和t+1代表相鄰的兩個時期,則從時期t到t+1的Malmquist指數(shù)為:

其中,E t(x t,y t)為時期t的技術(shù)效率值,E t+1(x t+1,y t+1)為時期t+1的技術(shù)效率值,則時期t到t+1的技術(shù)效率變化(Technical Efficiency Change,EC)表示為:

F?re等人用幾何平均值作為技術(shù)變化(Technical Efficiency Change,TC):

可以看出,Malmquist指數(shù)可以分解為綜合技術(shù)效率變化和技術(shù)變化,由此可以得到三者之間的數(shù)量關(guān)系:MI=EC×TC,即:

1994年,F?re等[30]又在MI分解的基礎(chǔ)上,將綜合技術(shù)效率變化分解為純技術(shù)效率變化(Pure Technical Efficiency Change,PEC)和規(guī)模效率變化(Scale Efficiency Change,SEC),即:

當(dāng)MI>1時,表明從時期t至t+1全要素生產(chǎn)率進步,而全要素生產(chǎn)率的進步主要取決于EC 與TC 的值,當(dāng)EC>1時,表明全要素生產(chǎn)率進步主要源于技術(shù)效率的增長,當(dāng)TC>1時,則全要素生產(chǎn)率進步主要源于技術(shù)進步;當(dāng)MI<1時,表明從時期t至t+1全要素生產(chǎn)率衰退;當(dāng)MI=1時,表明從時期t至t+1全要素生產(chǎn)率不變。

4.Tobit模型。Tobit模型是由美國經(jīng)濟學(xué)家Tobin于1958年提出的,而后Coelli提出了Tobit兩步法,第一步運用DEA 模型測算投入產(chǎn)出效率,第二步運用Tobit回歸模型分析各因素對效率的影響。原始Tobit模型為:

其中,i=1,2,3,…,n為潛變量,Y i為觀察到的因變量,X i為自變量,α為常數(shù)項,β為相關(guān)系數(shù),μ為隨機干擾項。

(三)數(shù)據(jù)選取與指標體系設(shè)計

1.投入產(chǎn)出指標體系。要綜合評判河北省燕太片區(qū)財政扶貧支出效率水平,指標體系的設(shè)計需要兼顧代表性、全面性和可行性。本文對以往學(xué)者關(guān)于財政扶貧效率評價指標的設(shè)計進行了整理,結(jié)果如表1所示。

表1 典型財政扶貧支出效率評價指標示例

由表1可知,更多學(xué)者選擇了縣級財政支出或縣級財政支出中的部分支出作為投入指標,將居民收入、基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、產(chǎn)業(yè)等方面的產(chǎn)出作為產(chǎn)出指標。從貧困分布來看,河北省燕太片區(qū)大多數(shù)絕對貧困發(fā)生在農(nóng)村地區(qū),22個縣區(qū)中有20個縣區(qū)的鄉(xiāng)村人口占縣人口總數(shù)的比重在80%以上①根據(jù)2014—2019年《河北農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)計算得到。。因此,以縣級財政支出決算數(shù)據(jù)代替財政扶貧支出,能夠很大程度上反映財政扶貧支出的效率水平。本文從經(jīng)濟效率與社會效率兩個角度綜合設(shè)計河北省燕太片區(qū)財政扶貧支出效率評價指標體系。在投入與產(chǎn)出變量的選取上,考慮到數(shù)據(jù)的可得性,部分指標選擇了替代指標;同時,DEA 模型要求決策單元的數(shù)量(N)不少于投入指標數(shù)量(I)與產(chǎn)出指標數(shù)量(O)之和的2倍,即:N≥2(I+O)。具體指標體系如表2所示。

表2 投入產(chǎn)出指標體系

本文數(shù)據(jù)分別根據(jù)2013—2018年22個縣區(qū)政府官方網(wǎng)站中的決算數(shù)據(jù)、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報、張承保三地統(tǒng)計年鑒以及《河北農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》整理得到。

2.影響因素指標體系。以DEA-BCC模型得到的河北省燕太片區(qū)財政扶貧支出技術(shù)效率值(eff)為被解釋變量,以地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平(gdp)、地方政府財力水平(lfl)、地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(ris)、地區(qū)居民儲蓄能力(lrs)和地區(qū)城鎮(zhèn)化水平(rul)為解釋變量,對河北省燕太片區(qū)財政扶貧支出效率的影響因素進行回歸分析,具體指標解釋如下。

(1)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平。地區(qū)經(jīng)濟越發(fā)達,市場化水平越高,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和農(nóng)戶收入水平提升,財政扶貧支出效率也會相應(yīng)提高。地區(qū)生產(chǎn)總值是地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的重要體現(xiàn),因此選取人均GDP作為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的衡量指標。

(2)地方政府財力水平。在中國扶貧資金的來源構(gòu)成中,財政扶貧資金是重要組成部分。地方政府作為扶貧政策的執(zhí)行主體,要保證各項扶貧工作的平穩(wěn)運行,需要充足的財政收入作為基礎(chǔ)。地方政府財力水平越高,就越具備充足的財政資金組織扶貧工作,擠占、挪用財政扶貧資金的概率也會降低。因此,選取人均地方財政收入作為地方政府財力水平的衡量指標。

(3)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在等量財政扶貧支出的條件下,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理的地區(qū)更能有效利用扶貧資金,產(chǎn)生更高的收益?！丁笆濉泵撠毠砸?guī)劃》中將農(nóng)林種養(yǎng)、產(chǎn)業(yè)融合、旅游、光伏等工程作為重點產(chǎn)業(yè)扶貧工程。從扶貧政策可以看出,第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是產(chǎn)業(yè)扶貧的方向。河北省燕太片區(qū)多個縣區(qū)都通過地方特色產(chǎn)業(yè)扶貧實現(xiàn)了農(nóng)戶增收,財政扶貧支出效率也得到提升。因此,選取第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重作為衡量地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的指標。

(4)地區(qū)居民儲蓄能力。在衡量個體經(jīng)濟能力時,單純的收入水平并不能反映個體真實的經(jīng)濟能力,而儲蓄能力則是居民生存能力與發(fā)展能力的客觀表現(xiàn),同時也是抵御外部風(fēng)險的物質(zhì)基礎(chǔ)。一般情況下,居民儲蓄能力同地區(qū)貧困程度呈反比,儲蓄額較低的貧困人口對疾病、自然災(zāi)害等外部風(fēng)險較為敏感,一旦發(fā)生外部風(fēng)險,其很有可能因無法抵御而陷入貧困[35],一些脫貧人口還可能因外部風(fēng)險而再次返貧,財政扶貧支出效率也會降低。因此,選取人均居民儲蓄存款余額作為衡量居民儲蓄能力的指標。

(5)地區(qū)城鎮(zhèn)化水平。城鄉(xiāng)一體化能夠推動生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的均衡配置,為貧困地區(qū)發(fā)展提供要素保障,進一步激發(fā)貧困地區(qū)的生產(chǎn)活力,有效加快減貧進程[36]。河北省燕太片區(qū)貧困人口主要集中在農(nóng)村地區(qū),在財政扶貧政策中,易地扶貧搬遷政策通過對貧困人口進行城鎮(zhèn)化集中安置,實現(xiàn)扶貧效益的提升。將貧困人口搬入城鎮(zhèn),為其提供城鎮(zhèn)較好的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)以及充分的就業(yè)空間,通過改變貧困地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)來提高農(nóng)民收入,從而有效減少貧困人口數(shù)量[37]。這一過程能夠使財政扶貧支出在促進生產(chǎn)生活、就業(yè)等民生領(lǐng)域的效率得到有效提升,因此選取城鎮(zhèn)化率作為衡量城鎮(zhèn)化水平的指標。

三、實證分析

(一)靜態(tài)效率分析

在靜態(tài)效率研究中,本文以2018 年河北省燕太片區(qū)各縣區(qū)財政扶貧支出為主要研究對象,運用DEA Solver軟件對其靜態(tài)效率進行分析。考慮到綜合技術(shù)效率可能存在多個值為1的情況,為了更加清晰地了解各縣區(qū)財政扶貧支出的效率水平及排名情況,直接構(gòu)建超效率DEA 模型,結(jié)果如表3所示。

表3 2018年河北省燕太片區(qū)各縣區(qū)財政扶貧支出綜合技術(shù)效率結(jié)果

由表3可知,22個縣區(qū)中15個縣區(qū)財政扶貧支出綜合技術(shù)效率值在1以上,達到了DEA 有效,7個縣區(qū)未達到生產(chǎn)前沿;從各縣區(qū)效率值來看,效率最高的是承德的圍場縣,其效率值為1.058,最低的是張家口的陽原縣,其效率值僅為0.596,縣區(qū)間效率差異較大。從地區(qū)分布來看,非DEA 有效地區(qū)主要分布于張家口(5縣),保定和承德各占1縣。從平均效率水平來看,三個地區(qū)中承德的平均效率水平最高,為0.999,張家口的平均效率水平最低,為0.827。

(二)Malmquist動態(tài)分析

由表4可知,2013—2018年河北省燕太片區(qū)財政扶貧支出全要素生產(chǎn)率指數(shù)均小于1,表明2013—2018年河北省燕太片區(qū)財政扶貧支出全要素生產(chǎn)率呈現(xiàn)波動下降趨勢,效率還有待提升。從縱向?qū)Ρ葋砜?全要素生產(chǎn)率指數(shù)在2013—2014年達到峰值0.967,然后在第二年降至最低點0.830,最終波動中降至2017—2018年的0.874。從指數(shù)分解來看,技術(shù)進步同全要素生產(chǎn)率指數(shù)基本呈正相關(guān)(圖1),當(dāng)技術(shù)進步指數(shù)年均降低7.7%時,全要素生產(chǎn)率指數(shù)年均降低9.9%。當(dāng)然,純技術(shù)效率和規(guī)模效率也有小幅度的變動(1.5%、0.6%),但影響程度相對較小。因此,技術(shù)進步是阻礙河北省燕太片區(qū)財政扶貧支出效率提高的主要因素。從宏觀政策背景角度分析,《規(guī)劃2012》提出后,財政扶貧支出力度的加大和各項財政扶貧政策的密集出臺,使財政扶貧支出效率增長達到峰值。但隨著精準扶貧工作的深入,一方面未脫貧地區(qū)的致貧因素更為復(fù)雜,脫貧攻堅任務(wù)艱巨,另一方面精準扶貧后期部分地區(qū)出現(xiàn)扶貧資金、扶貧項目監(jiān)管等不到位等問題,一定程度上影響了財政扶貧支出效率。可見,財政扶貧政策效果的持續(xù)性還有待加強。

表4 2013—2018年河北省燕太片區(qū)財政扶貧支出Malmquist指數(shù)及分解

圖1 2013—2018年河北省燕太片區(qū)財政扶貧支出Malmquist指數(shù)及分解

從各縣區(qū)的全要素生產(chǎn)率指數(shù)變動情況來看,如表5所示,22個縣區(qū)全要素生產(chǎn)率指數(shù)的降低主要源于技術(shù)進步指數(shù)的降低,其中宣化區(qū)技術(shù)進步指數(shù)降幅最大,為24.8%。從技術(shù)效率變化指數(shù)來看,18個縣區(qū)的技術(shù)效率變化指數(shù)同規(guī)模效率變化指數(shù)的變動方向一致,9個縣區(qū)的技術(shù)效率變化指數(shù)同純技術(shù)效率變化指數(shù)的變動方向一致,因此規(guī)模效率變化指數(shù)較純技術(shù)效率變化指數(shù)對技術(shù)效率變化指數(shù)的影響更甚。

表5 2013—2018年河北省燕太片區(qū)22個縣區(qū)財政扶貧支出平均Malmquist指數(shù)及分解

(三)地區(qū)差異分析

由圖2 可知,整體來看,2013 年以后,張承保三地全要素生產(chǎn)率指數(shù)在波動中均有所下降,且在2017—2018年呈現(xiàn)較為明顯的差異。具體來看,2013—2014年保定財政扶貧支出全要素生產(chǎn)率最高,為1.038,且三地全要素生產(chǎn)率差異較小;到2017—2018年,三地財政扶貧支出全要素生產(chǎn)率呈現(xiàn)明顯差異,其中保定最高,為1.002,承德次之,為0.902,張家口最低,為0.792。

圖2 2013—2018年張承保地區(qū)Malmquist指數(shù)情況

(四)影響因素分析

通過以上DEA-Malmquist模型分析可以看出,河北省燕太片區(qū)財政扶貧支出效率有待提升,且地區(qū)間效率呈現(xiàn)明顯差異。那么,是什么因素導(dǎo)致了這些問題? 本文運用Eviews8.0軟件對2013—2018年河北省燕太片區(qū)財政扶貧支出效率的影響因素進行實證分析,具體模型為:

其中,eff it表示第i個縣區(qū)第t年的財政扶貧支出綜合技術(shù)效率,gdp it表示第i個縣區(qū)第t年的人均GDP,lfl it表示第i個縣區(qū)第t年的人均財政收入,risit表示第i個縣區(qū)第t年的第三產(chǎn)業(yè)比重,lrsit表示第i個縣區(qū)第t年的人均居民儲蓄存款余額,rul it表示第i個縣區(qū)第t年的城鎮(zhèn)化率,μit表示隨機誤差項。

由于因變量財政扶貧支出效率值的取值范圍為[0,1],是截斷數(shù)據(jù)模型,為了防止結(jié)果有偏和不一致問題,本文采用Tobit模型進行影響因素的回歸分析,結(jié)果如表6所示。

表6 Tobit回歸結(jié)果

通過以上回歸結(jié)果,可以得到以下結(jié)論。

1.地區(qū)人均GDP同河北省燕太片區(qū)財政扶貧支出效率呈顯著正相關(guān),表明經(jīng)濟發(fā)展水平的提升能提高片區(qū)財政扶貧支出效率。地區(qū)生產(chǎn)總值是地區(qū)經(jīng)濟實力的體現(xiàn),而經(jīng)濟基礎(chǔ)是片區(qū)脫貧的必要條件,因此河北省燕太片區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展不僅為精準扶貧提供強有力的物質(zhì)保障,同時還能加快片區(qū)脫貧進程,提高財政扶貧支出效率。

2.地區(qū)人均財政收入同河北省燕太片區(qū)財政扶貧支出效率呈顯著正相關(guān),表明地區(qū)財政收入的增加能有效帶動財政扶貧支出效率的提升。財政收入的高低直接決定了地區(qū)預(yù)算水平,從而影響決算水平,而財政資金是扶貧資金最主要的來源,財政收入的提高能夠帶動扶貧投入的增加,地方政府在落實財政扶貧政策、完善上級扶貧資金配套措施方面的效率也會相應(yīng)提升。

3.地區(qū)人均居民存款儲蓄余額與河北省燕太片區(qū)財政扶貧支出效率呈正相關(guān),但不顯著,說明存款儲蓄余額的增加能夠提高片區(qū)財政扶貧支出效率,但鑒于片區(qū)大部分農(nóng)戶的儲蓄能力不足,部分農(nóng)戶甚至出現(xiàn)負儲蓄,因此這種正向調(diào)節(jié)作用不明顯。

4.地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)占比同河北省燕太片區(qū)財政扶貧支出效率呈顯著正相關(guān),表明第三產(chǎn)業(yè)比重越高,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加合理,越有利于片區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。第三產(chǎn)業(yè)在片區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧過程中產(chǎn)生更加明顯的效果,通過旅游、農(nóng)家樂、采摘等服務(wù)業(yè)的發(fā)展更能有效帶動片區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。因此,以第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動產(chǎn)業(yè)扶貧,能夠有效提升片區(qū)財政扶貧支出效率。

5.地區(qū)城鎮(zhèn)化率同河北省燕太片區(qū)財政扶貧支出效率呈顯著正相關(guān)。從回歸系數(shù)上可以看出,城鎮(zhèn)化率對財政扶貧支出效率的影響相對較大,說明河北省燕太片區(qū)城鎮(zhèn)化對財政扶貧支出效率的提升起到較為明顯的效果。城鎮(zhèn)化能夠有效帶動貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),而通過基礎(chǔ)設(shè)施扶貧能夠提高片區(qū)的經(jīng)濟產(chǎn)出和社會產(chǎn)出,從而提高片區(qū)財政扶貧支出效率。

四、結(jié)論與建議

(一)研究結(jié)論

1.整體來看,河北省燕太片區(qū)財政扶貧支出效率還有待提升。從Malmquist指數(shù)及分解來看,自精準扶貧戰(zhàn)略實施后,河北省燕太片區(qū)財政扶貧支出效率呈下降趨勢,而技術(shù)進步則是主要影響因素;規(guī)模效率是影響河北省燕太片區(qū)財政扶貧支出技術(shù)效率的重要因素。因此,河北省燕太片區(qū)財政扶貧支出結(jié)構(gòu)還有待優(yōu)化,需要調(diào)整財政扶貧資金的使用方向,創(chuàng)新資金使用方式,提升資金的使用效率。

2.個別縣區(qū)間的財政扶貧支出效率差異較大。從超效率DEA 分析結(jié)果來看,效率值最高的圍場縣(1.058)同效率值最低的陽原縣(0.596)之間的效率差距達到0.462;從地域分布來看,低效率縣區(qū)主要分布于張家口,且三個地區(qū)內(nèi)部各縣區(qū)的財政扶貧支出效率差異也較大,呈擴大趨勢。這種較大的效率差距不利于地區(qū)間的均衡發(fā)展。

3.環(huán)境因素對河北省燕太片區(qū)財政扶貧支出效率的影響較為明顯。河北省燕太片區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、政府財力、第三產(chǎn)業(yè)比重以及城鎮(zhèn)化水平都同財政扶貧支出效率呈正相關(guān)關(guān)系,其中第三產(chǎn)業(yè)比重與城鎮(zhèn)化水平的相關(guān)系數(shù)較大。

(二)對策建議

1.強化財政扶貧資金監(jiān)管,提高財政扶貧政策運行效率。首先,創(chuàng)新片區(qū)財政扶貧方式,通過財政扶貧政策的引導(dǎo),促進扶貧資金來源多元化和扶貧方式多樣化。其次,適度增加財政扶貧支出,促進財政扶貧規(guī)模效益最大化;進一步提升財政扶貧政策管理水平,實現(xiàn)從資金撥付到使用環(huán)節(jié)的全方位監(jiān)管,強化財政扶貧政策在不同地區(qū)間的適應(yīng)性,減少政策運行產(chǎn)生的社會摩擦,提升財政扶貧支出的整體運行效率。

2.進一步優(yōu)化財政扶貧資金支出結(jié)構(gòu),因地制宜發(fā)展地區(qū)優(yōu)勢項目。根據(jù)各縣區(qū)財政扶貧支出效率的差異程度,深入分析低效率縣區(qū)存在的政策性與地區(qū)性原因,并在適度提高資金支出的基礎(chǔ)上,更加側(cè)重對其財政扶貧支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整。從實證結(jié)果來看,第三產(chǎn)業(yè)比重的提高能夠顯著促進片區(qū)財政扶貧支出效率的提升,因此財政扶貧資金應(yīng)更加側(cè)重產(chǎn)業(yè)扶貧支出,通過發(fā)展地區(qū)特色產(chǎn)業(yè),帶動實現(xiàn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)融合,有效提升財政扶貧支出效率。對于張承地區(qū)來說,可以以旅游扶貧為發(fā)展契機,在保護環(huán)境的同時,通過旅游業(yè)增加地區(qū)就業(yè)機會,提高地區(qū)財政收入,進一步提升財政扶貧支出效率;對于保定地區(qū)來說,注重發(fā)展貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè),將唐縣的特色美食產(chǎn)業(yè)、淶水縣民俗文化產(chǎn)業(yè)以及淶源縣的紅色旅游產(chǎn)業(yè)融入產(chǎn)業(yè)扶貧當(dāng)中。

3.進一步推進河北省燕太片區(qū)城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化水平的提高能夠有效提升財政扶貧支出效率。因此,首先,應(yīng)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的減貧管理體制,促進生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的均衡流動;優(yōu)化城鄉(xiāng)公共資源配置,提升城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)水平,推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。其次,強化易地扶貧搬遷后續(xù)財政幫扶工作,通過易地扶貧搬遷人口就業(yè)培訓(xùn)、搬遷產(chǎn)業(yè)引進等幫扶政策實現(xiàn)預(yù)期增收效益。最后,財政扶貧支出進一步向健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化配套措施傾斜,逐步實現(xiàn)貧困地區(qū)基本公共服務(wù)全覆蓋。

4.構(gòu)建河北省燕太片區(qū)財政扶貧長效機制。2020年3月河北省貧困縣全部出列,脫貧攻堅任務(wù)圓滿完成,如何實現(xiàn)脫貧效果的可持續(xù)將成為相對貧困時期的重要任務(wù)。因此,要著力構(gòu)建河北省燕太片區(qū)財政扶貧長效機制。首先,強化后續(xù)財政扶貧資金支出,提升貧困人口的可持續(xù)脫貧能力。構(gòu)建片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施支出的持續(xù)增長機制,實施農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施鞏固工程,保證片區(qū)人口物質(zhì)資本的持續(xù)增長;強化片區(qū)人力資本投入,增加片區(qū)教育和就業(yè)培訓(xùn)投入,提高片區(qū)人口的文化素質(zhì),增強其脫貧意識和自我發(fā)展能力;拓展農(nóng)村地區(qū)公益性崗位,進一步提高崗位數(shù)量和待遇,適時實現(xiàn)跨區(qū)域公益崗位就業(yè)。其次,創(chuàng)新脫貧成效考核評估機制,增強評估的長效導(dǎo)向功能,適度增加脫貧人口發(fā)展能力、生活保障水平等長效性指標;針對財政扶貧項目,具體設(shè)計項目長期效果考核指標和驗收制度,增強扶貧項目脫貧效果的可持續(xù)性。最后,構(gòu)建片區(qū)動態(tài)監(jiān)測與戰(zhàn)略全局性穩(wěn)固脫貧長效機制。在技術(shù)層面,對已脫貧人口實施動態(tài)監(jiān)測管理,重點監(jiān)測脆弱性貧困人口的生產(chǎn)生活狀況,及時識別返貧人口并進行針對性扶持;從戰(zhàn)略層面,延續(xù)精準扶貧政策,構(gòu)建邊緣人口防返貧機制,做到“摘帽不摘監(jiān)管”,同時發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè),為片區(qū)穩(wěn)固脫貧提供經(jīng)濟基礎(chǔ)和持久動力,實現(xiàn)精準扶貧到鄉(xiāng)村振興的平穩(wěn)過渡。