治水“最后一公里”何以難通

顏海娜, 曾 棟

2018年7月17日，河長(zhǎng)制體系在中國(guó)全面建立。表面上看，旨在打破“九龍治水”格局的河長(zhǎng)制是一種跨部門協(xié)同的模式，但實(shí)際上屬于一種新型的混合型權(quán)威依托的等級(jí)制協(xié)同模式[1]，并沒(méi)有從根本上突破強(qiáng)調(diào)分工和專業(yè)化的傳統(tǒng)官僚制模式。不可否認(rèn)的是，河長(zhǎng)制在壓實(shí)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的水環(huán)境治理責(zé)任，解決長(zhǎng)期以來(lái)水環(huán)境治理資源分散、職能碎片化、統(tǒng)籌權(quán)威缺失等問(wèn)題上發(fā)揮了積極作用。但其在推行過(guò)程中卻難以超越國(guó)家治理的邏輯困頓，如集權(quán)與放權(quán)、權(quán)威與治理、政策一統(tǒng)與執(zhí)行變通、科層治理與多元共治等。這些邏輯困頓在現(xiàn)實(shí)層面最突出的表現(xiàn)就是治水“最后一公里”難以打通：一方面，聲勢(shì)浩大的河長(zhǎng)制治水創(chuàng)新機(jī)制頻遇“上熱下冷”，在基層推動(dòng)難以找到抓手，有關(guān)基層治水“陽(yáng)奉陰違”或策略性執(zhí)行的報(bào)道頻現(xiàn)；另一方面，在治水責(zé)任目標(biāo)自上而下層層落實(shí)中的“一把手包干”“一票否決”等強(qiáng)行政手段，到了基層卻難以奏效，基層深陷有權(quán)無(wú)實(shí)、重責(zé)難擔(dān)的尷尬境地。那么，基層治水“最后一公里”為何難以打通？筆者擬以S市作為個(gè)案研究的對(duì)象，(1)選取S市作為個(gè)案研究的對(duì)象，主要基于如下考慮：其一，S市作為實(shí)施河長(zhǎng)制的先行地區(qū)，早在2014年就在全省率先構(gòu)建起“市—區(qū)—鎮(zhèn)(街)—村(居)”四級(jí)河長(zhǎng)體系，已實(shí)現(xiàn)全市河湖河長(zhǎng)制全覆蓋，多年的運(yùn)行實(shí)踐為數(shù)據(jù)的獲取和素材的挖掘奠定了良好的基礎(chǔ)；其二，S市作為省會(huì)城市，在河長(zhǎng)制推行落實(shí)過(guò)程中所出現(xiàn)的問(wèn)題具有一定的典型性與普遍性，能夠在很大程度上折射出河長(zhǎng)制這一制度創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作狀況和普遍性問(wèn)題；其三，研究者自2018年6月開(kāi)始接受S市河涌管理中心“完善治理體系，提升基層河長(zhǎng)履職效率研究”的課題委托，具有“贏得研究進(jìn)入”和“打開(kāi)黑箱”的便利條件?；凇皺?quán)虛責(zé)實(shí)”的分析視角，通過(guò)訪談、參與式觀察和田野調(diào)查等方法搜集的數(shù)據(jù)與資料，對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行深入探究。

一、治水“最后一公里”堵在何處？

治水“最后一公里”通常是指“市—區(qū)—鎮(zhèn)(街)—村(居)”四級(jí)河長(zhǎng)制體系鏈條中的“鎮(zhèn)(街)—村(居)”末梢，它既是河長(zhǎng)制政策執(zhí)行鏈條的末端場(chǎng)域，也是政策容易走樣且極具復(fù)雜性和挑戰(zhàn)性的實(shí)踐空間，時(shí)常與政策執(zhí)行理想狀態(tài)存在差距。為實(shí)現(xiàn)“河暢、水清、岸綠、景美”的河湖管護(hù)目標(biāo)，S市政府已經(jīng)圍繞著河長(zhǎng)制調(diào)動(dòng)了系統(tǒng)的政策資源、資金資源、社會(huì)資源和輿論資源等，但水環(huán)境治理的“最后一公里”問(wèn)題仍然存在。

(一)市區(qū)“熱”、鎮(zhèn)村“冷”的治水運(yùn)行態(tài)勢(shì)

基層治水呈現(xiàn)“權(quán)虛責(zé)實(shí)”的態(tài)勢(shì)：對(duì)于治水權(quán)力而言，越往基層走，治理權(quán)力越小，能力越弱，資源也越匱乏；而對(duì)于治水責(zé)任來(lái)說(shuō)，越往一線去，治理責(zé)任越大，任務(wù)越重，考核也越嚴(yán)格。權(quán)責(zé)倒掛首先帶來(lái)的是“上熱下冷”的局面，一方面，上層對(duì)治水充滿期待，積極制定各種政策措施以指導(dǎo)、推動(dòng)、監(jiān)督和鞭策基層治水工作，大有風(fēng)風(fēng)火火之勢(shì)；另一方面，基層一線疲于解讀治水政策、執(zhí)行治水任務(wù)、完成考核指標(biāo)，加之上級(jí)各職能部門交付的日常工作，常顯疲于奔命之態(tài)。在這種行政高壓之下，基層激勵(lì)措施不足又進(jìn)一步挫傷了基層執(zhí)行的積極性，由此“上熱下冷”成為基層治水政策執(zhí)行的常態(tài)。通過(guò)地方主官擔(dān)任“河長(zhǎng)”這一制度設(shè)計(jì)，河長(zhǎng)制推動(dòng)了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)將注意力由原來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)移到生態(tài)保護(hù)和水環(huán)境治理上。但對(duì)于由鎮(zhèn)街黨政領(lǐng)導(dǎo)兼任的鎮(zhèn)街級(jí)河長(zhǎng)而言，一來(lái)，鎮(zhèn)街河長(zhǎng)需要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和環(huán)境保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域扮演責(zé)任人、推動(dòng)者和協(xié)調(diào)者的角色，而水環(huán)境治理只是其眾多工作中的一項(xiàng)，其注意力不可能持續(xù)集中在治水這一單項(xiàng)工作上；二來(lái)，鎮(zhèn)街河長(zhǎng)處于河長(zhǎng)制科層體系中的底端，很容易遭遇治水資源的“天花板難題”，其有限的資源調(diào)配能力與層層加碼后的治水任務(wù)之間的矛盾比較突出；三來(lái)，各個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)本身就有自己的分管領(lǐng)域，讓非分管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)治水工作投入高度的注意力分配資源是不現(xiàn)實(shí)的，河長(zhǎng)的角色與非分管領(lǐng)導(dǎo)原來(lái)的角色勢(shì)必存在時(shí)間、權(quán)責(zé)與內(nèi)容等沖突。(2)如訪談中TH鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)就提到，如“像我負(fù)責(zé)分管農(nóng)業(yè)的，那得抓好農(nóng)業(yè)污染處置情況，考核內(nèi)容還涉及手下幾位分管的工業(yè)污染、拆違、管網(wǎng)建設(shè)等方面工作，自己也要一起抓，不然都得被問(wèn)責(zé)”。對(duì)于鎮(zhèn)街河長(zhǎng)而言，只要“完成”市區(qū)級(jí)政府發(fā)包的治水任務(wù)，避免在上級(jí)政府面前獲得負(fù)面評(píng)價(jià)，不至于影響自身的政治晉升前途即可，因而也更加關(guān)注“達(dá)標(biāo)”而非“績(jī)效”。

(二)政策“一盤棋”與執(zhí)行“一刀切”的掣肘

雖然河長(zhǎng)制在政策設(shè)計(jì)初衷里包含因地制宜的治水安排，但在“剛性考核體系下，所謂的‘一河一案’‘一河一策’不過(guò)是一個(gè)模子里倒出來(lái)的流水線產(chǎn)品而已”[2]。在S市早期的治水工作中，為了下好“一盤棋”而采取“一刀切”的執(zhí)行方式的情況尤為凸顯。一是，在“散亂污”企業(yè)的清理整頓專項(xiàng)整治中，陣風(fēng)式地整治“涉污”企業(yè)。如曾作為RH鎮(zhèn)支柱產(chǎn)業(yè)的42家草菇場(chǎng)在2017年的環(huán)保問(wèn)責(zé)風(fēng)暴壓力下被當(dāng)?shù)卣坎榉?。事?shí)上，“草菇養(yǎng)殖的堿性非常弱，不可能對(duì)水體造成所謂的污染”，并且“政府的廢水檢測(cè)報(bào)告沒(méi)有依法公開(kāi)”。二是，在“禁養(yǎng)、禁種、禁排、禁采、禁堆”范圍劃定上“一刀切”。2016年5月18日，環(huán)保部發(fā)布《畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定技術(shù)指南(征求意見(jiàn)稿)》，要求依法關(guān)閉或搬遷禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)(小區(qū))和養(yǎng)殖專業(yè)戶。BY區(qū)的養(yǎng)鴿場(chǎng)首當(dāng)其沖成為關(guān)停對(duì)象。養(yǎng)殖戶不理解鬧情緒，提出“鴿子吃的是薏米，鴿子的糞便還可回收種菜，污染極小”。但回應(yīng)是“鴿場(chǎng)座落在新劃定的流域禁養(yǎng)范圍了，必須關(guān)?！薄Ｊ聦?shí)上，禁養(yǎng)區(qū)范圍的劃分是比較模糊的，但為了規(guī)避治水責(zé)任，基層政府“寧可一刀切地禁養(yǎng)”。三是，河涌治理早期關(guān)于拆除“河涌?jī)砂?米內(nèi)構(gòu)(建)筑物”的規(guī)定，在基層執(zhí)行起來(lái)難度很大。因?yàn)?，“這樣的工程量巨大，難以完成，相當(dāng)一部分都是很早以前就正式規(guī)劃了的”，并且由于補(bǔ)償問(wèn)題而引發(fā)的矛盾非常多。此外，基層常常在“該不該拆”的定性問(wèn)題上拿捏不準(zhǔn)，但“上面要求完成拆違任務(wù)的時(shí)間也比較緊，按照程序走下來(lái)，調(diào)查、取證的時(shí)間是不夠的”。

(三)基層治理中難碰的“奶酪”

河長(zhǎng)制落實(shí)到基層，勢(shì)必會(huì)碰觸基層利益群體的奶酪，尤其是動(dòng)員村社集體和村民方面困難重重。首先，由于市、區(qū)兩級(jí)對(duì)村集體的直接管轄(干預(yù)權(quán))不如鎮(zhèn)街對(duì)村居干預(yù)那般有力，很多工作需要基層鎮(zhèn)街出面推動(dòng)，然而牽涉到村集體的利益就進(jìn)入了誰(shuí)都犯難的境地。以河涌沿岸違章建筑拆除工作為例。(3)在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間，由于市場(chǎng)需求巨大、規(guī)劃管理無(wú)序和行政處罰力度不夠，大量的違章建筑沿河涌涌現(xiàn)，其中不乏村集體物業(yè)、工廠等，成為影響河涌水環(huán)境的重要污染源之一。例如，2019年4月，S市河長(zhǎng)辦在暗訪中發(fā)現(xiàn)，LW區(qū)一村把集體物業(yè)對(duì)外租賃用作汽修廠，其廠房侵占巡河通道十多年，產(chǎn)生的油污嚴(yán)重污染當(dāng)?shù)氐暮佑俊Y區(qū)LC村村委會(huì)2012年打造水上綠道驛站的時(shí)候，違法將房屋建在流溪河河堤內(nèi)。S市水政執(zhí)法支隊(duì)要求予以拆除并恢復(fù)原狀，但村委不承認(rèn)其屬違建，拒不配合。執(zhí)法人員抱怨：“每次去制止的時(shí)候，村委和一些村民抵觸情緒很大，我們這么幾個(gè)人要去強(qiáng)拆，連機(jī)械都進(jìn)不去?！?4)S市水政執(zhí)法支隊(duì)先后下發(fā)4份文書(shū)要求整改，結(jié)果引來(lái)訴訟。經(jīng)法院調(diào)查，LC村委為保住違法建筑，還找人合謀捏造假證據(jù)作偽證。最后，在法院判決以及媒體的輿論壓力下，這一違章建筑被順利拆除。拆違，動(dòng)用行政強(qiáng)制力量來(lái)推動(dòng)都這么艱難，對(duì)于沒(méi)有執(zhí)法權(quán)和行動(dòng)資源的基層河長(zhǎng)而言就更是“難啃的骨頭”。第一，“拆違很得罪人，影響到村集體經(jīng)濟(jì)和村民收入，補(bǔ)償不到位的話實(shí)在很難做工作”；第二，“基層沒(méi)有執(zhí)法手段，沒(méi)法強(qiáng)拆，只能通過(guò)不斷打感情牌、尋找利益補(bǔ)償來(lái)做工作”。

其次，上級(jí)難以用官僚組織那套正式的約束機(jī)制管控或問(wèn)責(zé)非體制身份的村居河長(zhǎng)，加之村居河長(zhǎng)與村里有著千絲萬(wàn)縷的利益關(guān)系，因此在推動(dòng)基層治水中沒(méi)有很好的抓手。為了推動(dòng)村居河長(zhǎng)積極治水，LW區(qū)曾向市河長(zhǎng)辦建議將村社“三資平臺(tái)交易”的審批和村居河長(zhǎng)的治水績(jī)效掛鉤，將河長(zhǎng)制的相關(guān)指標(biāo)和要求直接貫穿到三資平臺(tái)交易的條件中，不配合治水要求完成整治任務(wù)的村社項(xiàng)目不準(zhǔn)許交易，若不達(dá)標(biāo)則暫停三資平臺(tái)交易等，試圖通過(guò)限制村居經(jīng)濟(jì)命脈來(lái)倒逼村集體與村民配合治水整治行動(dòng)。這一建議一出來(lái)就遭到了基層的強(qiáng)烈反對(duì)。一些村居河長(zhǎng)提出：“治水還真不能用傳統(tǒng)的行政高壓，不能一味將治理壓力轉(zhuǎn)嫁到基層一線，更不能掐著基層經(jīng)濟(jì)命脈來(lái)整治，如不慎重，很可能造成民怨?！?/p>

(四)避責(zé)驅(qū)動(dòng)下政策執(zhí)行打折

治水制度創(chuàng)新以來(lái)，行政強(qiáng)力與問(wèn)責(zé)高壓的態(tài)勢(shì)確實(shí)對(duì)水環(huán)境治理起到了很大的推動(dòng)作用，讓體制內(nèi)外和上下看到了治水的信念與決心。然而，面對(duì)上級(jí)的層層壓實(shí)，基層容易陷入避重就輕、選擇性執(zhí)行的漩渦，“共謀”也容易成為基層治理的行動(dòng)邏輯，基層政策執(zhí)行往往大打折扣。其一，“能不報(bào)就不報(bào)”。文件規(guī)定，“對(duì)其職責(zé)范圍內(nèi)無(wú)法及時(shí)處理的問(wèn)題”，村居河長(zhǎng)“應(yīng)在1個(gè)工作日內(nèi)通過(guò)APP上報(bào)鎮(zhèn)街河長(zhǎng)”。鎮(zhèn)街河長(zhǎng)“要在1個(gè)工作日內(nèi)通過(guò)河長(zhǎng)APP上報(bào)區(qū)級(jí)河長(zhǎng)”。但所上報(bào)的這些問(wèn)題最終有可能通過(guò)市區(qū)兩級(jí)河長(zhǎng)辦交辦或督辦的方式再回到本層級(jí)解決。權(quán)小責(zé)大的基層河長(zhǎng)由于“沒(méi)有那個(gè)能力解決，為了省事就干脆不報(bào)了”?，F(xiàn)有考核機(jī)制也影響了基層河長(zhǎng)上報(bào)問(wèn)題的積極性，“假如上報(bào)的問(wèn)題是解決不了的，最后APP的辦結(jié)率考核是各區(qū)的，到時(shí)候又考核各鎮(zhèn)街，鎮(zhèn)街又考核村居，這樣一級(jí)級(jí)地壓回來(lái)，鎮(zhèn)街和村居河長(zhǎng)報(bào)上去不就是自找苦吃嘛”。其二，“避重就輕地上報(bào)”。基層發(fā)現(xiàn)，上報(bào)的問(wèn)題越復(fù)雜，被問(wèn)責(zé)的概率就越大。為了避免被問(wèn)責(zé)，基層河長(zhǎng)在上報(bào)問(wèn)題時(shí)往往避重就輕，并且只在基層的工作微信群進(jìn)行內(nèi)部交流，不愿通過(guò)有交辦督辦流程的河長(zhǎng)APP或網(wǎng)格化信息平臺(tái)上報(bào)問(wèn)題，導(dǎo)致大量的問(wèn)題和矛盾沒(méi)有進(jìn)入相應(yīng)的制度化回應(yīng)流程而被掩蓋(5)比如，盡管S市河道兩岸違建問(wèn)題依然突出，但河長(zhǎng)APP上報(bào)的違建問(wèn)題卻寥寥可數(shù)；又如，同一時(shí)段，在全市“5+N”城中村大排查基礎(chǔ)信息系統(tǒng)上報(bào)的無(wú)照經(jīng)營(yíng)事件共有4 682宗，但網(wǎng)格化平臺(tái)僅上報(bào)了20宗，沒(méi)進(jìn)入網(wǎng)格化平臺(tái)的事件多數(shù)也不會(huì)進(jìn)入交辦督辦程序，最終可能不了了之。。其三，“上報(bào)問(wèn)題不能給上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)添麻煩”。由于鎮(zhèn)街河長(zhǎng)要“協(xié)調(diào)解決”下級(jí)河長(zhǎng)上報(bào)的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，即使是“協(xié)調(diào)了但未解決的”依然要被扣分，因此，鎮(zhèn)街河長(zhǎng)并不希望村居河長(zhǎng)把“難啃的骨頭”上移。對(duì)于村居河長(zhǎng)而言，鎮(zhèn)街政府既是自己的上級(jí)，又是村居河長(zhǎng)制工作的考核評(píng)價(jià)者，并且村居上報(bào)給鎮(zhèn)街的難題最后可能還是通過(guò)系統(tǒng)流轉(zhuǎn)回到手上，因此村居有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)對(duì)問(wèn)題進(jìn)行選擇性上報(bào)。其四，“上報(bào)問(wèn)題要考慮如何面對(duì)鄉(xiāng)親鄉(xiāng)里”。處于熟人社會(huì)的村居河長(zhǎng)在政策執(zhí)行中牽涉的因素更加復(fù)雜，需考慮的問(wèn)題更多，“比如涉及自己親戚的問(wèn)題，涉及村集體利益的問(wèn)題，還要不要村民選票？如何拆，組織誰(shuí)拆，選哪戶拆？”等。由此，執(zhí)行“打折”成了上有政策、下有對(duì)策的生動(dòng)寫照。

(五)技術(shù)賦能基層政策執(zhí)行的局限

近年來(lái)的治水中，S市積極實(shí)施技術(shù)治水，開(kāi)發(fā)信息平臺(tái)，試圖通過(guò)技術(shù)賦能基層政策執(zhí)行，推動(dòng)基層河長(zhǎng)履職的規(guī)范化、高效化和精細(xì)化。一是，開(kāi)發(fā)建設(shè)河長(zhǎng)信息管理系統(tǒng)。這是一個(gè)服務(wù)于河長(zhǎng)管理、考核管理、一河(湖)一檔、一河(湖)一策、上報(bào)問(wèn)題、交辦事項(xiàng)等流程的自動(dòng)流轉(zhuǎn)的信息化平臺(tái)(6)該系統(tǒng)覆蓋了S市1 672余條河涌，7 500余河段的信息；串接各級(jí)河長(zhǎng)辦180余個(gè)、各級(jí)職能部門500余個(gè)、各級(jí)河長(zhǎng)合計(jì)3 000余名。。二是，研發(fā)與投放移動(dòng)端“河長(zhǎng)APP”(7)截至2018年底，全市277名區(qū)級(jí)河長(zhǎng)、2 640名鎮(zhèn)村河長(zhǎng)，共計(jì)2 917名河長(zhǎng)全部安裝完河長(zhǎng)APP。?！昂娱L(zhǎng)APP”設(shè)有“河長(zhǎng)巡河”功能板塊，基層河長(zhǎng)可以通過(guò)“河長(zhǎng)APP”進(jìn)行簽到、河道巡查、問(wèn)題上報(bào)與處理等，其上報(bào)的問(wèn)題處理的全流程可以通過(guò)“待辦事項(xiàng)”(8)“待辦事項(xiàng)”下面分別設(shè)有“待受理”“處理中”“待復(fù)核”“已辦結(jié)”“掛賬中”“我提交”等功能。這一功能板塊來(lái)實(shí)時(shí)獲知。“河長(zhǎng)APP”設(shè)計(jì)的是一個(gè)“活流程”(9)“活流程”，即事務(wù)轉(zhuǎn)辦不要求嚴(yán)格按照一套固定的轉(zhuǎn)辦流程來(lái)處理，村居河長(zhǎng)既可以把問(wèn)題上報(bào)給鎮(zhèn)街級(jí)河長(zhǎng)，也可以越級(jí)上報(bào)給區(qū)級(jí)河長(zhǎng)辦或區(qū)級(jí)職能部門，甚至可以直接上報(bào)給市級(jí)河長(zhǎng)辦或市級(jí)職能部門。，上級(jí)河長(zhǎng)辦可以通過(guò)“河長(zhǎng)APP”后臺(tái)的數(shù)據(jù)提取，生成“河長(zhǎng)周報(bào)”，并且通過(guò)“紅黑榜”“積分榜”等對(duì)履職表現(xiàn)突出或履職不佳的河長(zhǎng)進(jìn)行通報(bào)表?yè)P(yáng)或批評(píng)。

這些技術(shù)手段的本意是更好地賦能基層政策執(zhí)行，卻產(chǎn)生了技術(shù)治理意料之外的后果。一是，由于基層河長(zhǎng)“同時(shí)承擔(dān)著‘政策執(zhí)行者’和‘信息傳遞者’的‘雙重角色’，但當(dāng)‘政策執(zhí)行者’的身份在現(xiàn)實(shí)中無(wú)法有效執(zhí)行的時(shí)候，他們?yōu)榱吮茇?zé)，就只有通過(guò)其在信息傳遞網(wǎng)絡(luò)的中心結(jié)構(gòu)位置來(lái)‘搭便車’”[3]。二是，技術(shù)平臺(tái)只是一種工具，上下互動(dòng)的機(jī)制本身要靠人的動(dòng)員與配合。礙于地方治理的實(shí)際情況，鎮(zhèn)街與村居聯(lián)系緊密、關(guān)系融洽，在政策執(zhí)行中容易形成抱團(tuán)共謀的局面。加之,數(shù)據(jù)的采集根本上也是依靠基層河長(zhǎng)的人工選擇和上報(bào)，因此技術(shù)賦能也可能淪為技術(shù)“負(fù)能”。例如，“雖然系統(tǒng)給村居河長(zhǎng)設(shè)置了越級(jí)上報(bào)的活選項(xiàng)，但平臺(tái)運(yùn)行近2年，出現(xiàn)越級(jí)上報(bào)的情況非常少”[4]，實(shí)際上基層管理網(wǎng)絡(luò)可能存在的共生關(guān)系會(huì)消解技術(shù)創(chuàng)新。

二、小馬拉大車：長(zhǎng)期以來(lái)的“虛權(quán)”架構(gòu)

作為自上而下的環(huán)保治水行動(dòng)，河長(zhǎng)制對(duì)原有治水體系進(jìn)行了創(chuàng)新與改革，著力解決水環(huán)境治理長(zhǎng)期存在的一些痼疾。然而，從本質(zhì)上看，河長(zhǎng)制治理集中體現(xiàn)了“達(dá)標(biāo)壓力型體制的運(yùn)作邏輯，這種體制過(guò)渡依賴黨政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的‘在場(chǎng)’，在政治壓力傳導(dǎo)不到的地方，容易帶來(lái)政策執(zhí)行力弱化疲軟的后果”[5]。事實(shí)上，在治水任務(wù)層層下壓，問(wèn)責(zé)高壓時(shí)時(shí)緊逼的態(tài)勢(shì)下，基層能力似“小馬”，責(zé)任考核如“大車”，“權(quán)虛責(zé)實(shí)”的窘?jīng)r給政策執(zhí)行的“最后一公里”平添了不少“路障”。

(一)低治理權(quán)與河長(zhǎng)辦的“三重”困境

在中國(guó)的科層體系中，治理權(quán)(10)這里所說(shuō)的治理權(quán)，不是政治學(xué)和法學(xué)意義上的治理合法性等問(wèn)題，而是指微觀層面的影響科層組織行為的“資源配置、時(shí)間規(guī)劃、任務(wù)安排及驗(yàn)收考核”等與治理流程設(shè)置與政策執(zhí)行自主性相關(guān)的權(quán)力。具有明顯的層級(jí)分布特點(diǎn)，“越高層級(jí)的政府治理權(quán)越高，越到基層治理權(quán)越低”[6]。治理權(quán)的高低往往取決于幾個(gè)要素的相互作用：資源量大、時(shí)間充沛、任務(wù)少，治理走向主動(dòng)化，表現(xiàn)為高治理權(quán)的主動(dòng)治理；資源量小、時(shí)間緊迫、任務(wù)重，治理績(jī)效往往不理想，易遭問(wèn)責(zé)，表現(xiàn)為低治理權(quán)的被動(dòng)治理。而基層治水“最后一公里”難通的表現(xiàn)，正是低治理權(quán)的被動(dòng)邏輯造成的現(xiàn)實(shí)。一方面，既在縱向分級(jí)設(shè)置河長(zhǎng)辦，又在橫向上保留原流域管理與治水部門，形成新的條塊權(quán)責(zé)交叉，將治理任務(wù)與責(zé)任層層下壓，河長(zhǎng)辦與環(huán)保、水務(wù)、農(nóng)業(yè)、城管等各治水部門往往重復(fù)發(fā)布要求與標(biāo)準(zhǔn)不一的治水政令與問(wèn)責(zé)考核，造成基層任務(wù)重、責(zé)任大，資源配置能力小，權(quán)責(zé)極其不匹配。另一方面，上下級(jí)考核設(shè)置嚴(yán)苛，上級(jí)下達(dá)任務(wù)時(shí)未能充分考慮歷史欠債的復(fù)雜性，難度系數(shù)高。當(dāng)政令到達(dá)基層一線的村居河長(zhǎng)，其治理能力的有限性與責(zé)任邊界的無(wú)限性更是難以平衡的矛盾，令基層河長(zhǎng)面臨治水問(wèn)題報(bào)與不報(bào)的兩難選擇——上報(bào)：?jiǎn)栴}無(wú)法解決，完成不了考核指標(biāo)；瞞報(bào)：一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，又要被問(wèn)責(zé)處理。

從制度設(shè)計(jì)的初衷來(lái)看，作為河長(zhǎng)制日常運(yùn)轉(zhuǎn)所依托的機(jī)構(gòu)，河長(zhǎng)辦被寄望于發(fā)揮權(quán)威性的綜合協(xié)調(diào)作用。但在實(shí)際運(yùn)作中，S市的四級(jí)河長(zhǎng)辦經(jīng)常面臨著“三重”困境。一是，組織邏輯困境。目前，河長(zhǎng)辦主要依托水務(wù)行政主管部門某個(gè)處(科)室開(kāi)展工作。其中，市、區(qū)兩級(jí)河長(zhǎng)辦設(shè)在水務(wù)部門，一些區(qū)級(jí)河長(zhǎng)辦的地位僅僅相當(dāng)于水務(wù)部門的內(nèi)設(shè)科室，在工作開(kāi)展中，除了承擔(dān)河長(zhǎng)辦的工作職責(zé)之外，還要同時(shí)承擔(dān)水務(wù)部門原有的工作。鎮(zhèn)街河長(zhǎng)辦問(wèn)題更為突出，多數(shù)只是在城管科簡(jiǎn)單掛牌，在人員、經(jīng)費(fèi)、專業(yè)性等方面缺乏基本保障，在實(shí)踐中更多扮演資料收集匯總、上傳下達(dá)和信息通報(bào)等角色。河長(zhǎng)辦到底應(yīng)該定位為任務(wù)型組織，還是常規(guī)型組織?河長(zhǎng)辦這一套組織體系如何與水環(huán)境治理現(xiàn)有的科層體系融合？這些問(wèn)題都困擾著河長(zhǎng)制的推行。二是，能力困境。一方面，河長(zhǎng)辦無(wú)專門編制人員，人員的流動(dòng)性大、專業(yè)性不強(qiáng)(11)專業(yè)性不強(qiáng)與一些涉水部門傾向于將閑置人員抽調(diào)到河長(zhǎng)辦有關(guān)。且普遍具有“臨時(shí)”心態(tài)，導(dǎo)致河長(zhǎng)辦在具體開(kāi)展工作過(guò)程中，常有很多不順暢、難銜接的地方。在業(yè)務(wù)交往過(guò)程中，河長(zhǎng)辦的工作人員常常被抱怨是“一問(wèn)三不知”。另一方面，受制于人員不足、權(quán)責(zé)不匹配等因素，河長(zhǎng)辦為河長(zhǎng)履職提供參謀、服務(wù)、保障工作的職責(zé)難以落到實(shí)處，鎮(zhèn)街河長(zhǎng)辦更是難以滿足河長(zhǎng)制推行的基本需要。此外，專業(yè)主義以及各部門對(duì)信息權(quán)力的把控也會(huì)對(duì)河長(zhǎng)辦的專業(yè)能力構(gòu)成一定的挑戰(zhàn)，如環(huán)保局經(jīng)常對(duì)河長(zhǎng)辦查處工廠違法排水排污數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性提出質(zhì)疑。三是，責(zé)任困境?！半m然河長(zhǎng)制以‘責(zé)任發(fā)包’的形式將河湖治理責(zé)任‘發(fā)包’給了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)，但發(fā)包的‘治水責(zé)任’存在轉(zhuǎn)移到河長(zhǎng)辦的掛靠部門——水務(wù)部門的危險(xiǎn)，而對(duì)于其他涉水部門的規(guī)則約束不足?！盵7]訪談中，就有一些鎮(zhèn)街河長(zhǎng)辦向筆者抱怨：“本來(lái)屬于上面各部門自己職責(zé)范圍內(nèi)的事情，因?yàn)橛辛撕娱L(zhǎng)辦，現(xiàn)在都一股腦兒地推給我們河長(zhǎng)辦了?！?/p>

(二)“被動(dòng)接受”的任務(wù)設(shè)定與“權(quán)力轉(zhuǎn)移”的軟控制

科層組織與生俱來(lái)的權(quán)威體系與實(shí)際有效的治理行為之間存在此消彼長(zhǎng)的內(nèi)生關(guān)系，而這些關(guān)系博弈的根本就是科層體系中上級(jí)對(duì)下級(jí)的“控制權(quán)”。治理的過(guò)程也可看成是科層權(quán)力再分配的過(guò)程。那么，最有效的治理行為，勢(shì)必需要打破科層權(quán)力的倒金字塔配置，以實(shí)際的治理問(wèn)題為導(dǎo)向，給予基層更高的治理權(quán)。然而，由于擔(dān)憂科層政令在傳導(dǎo)過(guò)程中“權(quán)威流失的累積性效應(yīng)”[8]135，組織仍具有加強(qiáng)控制的沖動(dòng)。S市的治水與其他公共治理議題一樣，雖然延續(xù)了“放管服”、屬地管理等簡(jiǎn)政放權(quán)的政策，將治水權(quán)責(zé)層層壓實(shí)到基層鎮(zhèn)街與村居河長(zhǎng)，但事實(shí)上目前只是下放了治水的事權(quán)與管轄權(quán)，而并未給基層河長(zhǎng)配給相應(yīng)的資源(人事、財(cái)政等)調(diào)配、時(shí)間規(guī)劃、因地制宜等關(guān)鍵性的治理權(quán)力。遇到超出能力與權(quán)限的問(wèn)題，鎮(zhèn)街需求助于上一級(jí)河長(zhǎng)辦或相關(guān)職能部門，協(xié)調(diào)耗時(shí)長(zhǎng)、成本高。在訪談中，相當(dāng)一部分鎮(zhèn)街河長(zhǎng)認(rèn)為“職能部門履職不到位是制約水環(huán)境治理的重要因素”，而且“需協(xié)調(diào)的部門多、耗時(shí)較長(zhǎng)是河長(zhǎng)制落實(shí)過(guò)程中存在的突出問(wèn)題”。這種與基層有效治理所需的高治理權(quán)相悖的設(shè)計(jì)，是科層控制難以逃避的權(quán)力轉(zhuǎn)移定律：“一定程度上使底層官員無(wú)法執(zhí)行這一政策目標(biāo)，必須求助上司，從而把實(shí)際的決定權(quán)轉(zhuǎn)移給上司”。[8]147

放在基層治水中，即使在形式上給予了地方管理水環(huán)境污染問(wèn)題的權(quán)力，卻依然削弱著其治水的作為能力，虛權(quán)與實(shí)責(zé)的糾結(jié)沖突，最終使得基層治水問(wèn)題還得求助上級(jí)河長(zhǎng)辦或治水部門協(xié)助解決，形成虛權(quán)下放、實(shí)責(zé)下壓的權(quán)責(zé)不一的窘?jīng)r。如在網(wǎng)格化污染源治理中，上級(jí)明確壓給鎮(zhèn)街河長(zhǎng)的是五大責(zé)任，包括污染源巡查與上報(bào)、組織開(kāi)展污染源整治與銷號(hào)、對(duì)所轄范圍污染源負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)跨行政區(qū)河流污染源整治、上級(jí)河長(zhǎng)辦交辦的其他污染源查控任務(wù)；賦予鎮(zhèn)街的卻是幾項(xiàng)比較虛的權(quán)力，如污染源整治的組織指揮權(quán)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)等。一方面，這些權(quán)力需要人財(cái)物以及權(quán)威等資源予以支撐才能有效運(yùn)轉(zhuǎn)，否則將只是一句空話；另一方面，這些權(quán)力的有效行使依賴于“條條”部門的配合，鎮(zhèn)街對(duì)于涉水職能部門的不配合是沒(méi)有任何制約手段的。政府“放管服”模式的設(shè)計(jì)旨在通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，使問(wèn)題減少流轉(zhuǎn)，提高治理效率。然而，現(xiàn)實(shí)情況卻是，治理任務(wù)與治理責(zé)任層層下壓，基層筑起“責(zé)任金字塔”；治理權(quán)力卻遲遲不到位，基層“權(quán)責(zé)倒掛金字塔”情況愈發(fā)明顯?；鶎雍娱L(zhǎng)面臨多任務(wù)、重負(fù)荷、大壓力，治水問(wèn)題超出其職能范圍，呈現(xiàn)出有責(zé)無(wú)權(quán)、責(zé)大權(quán)小的情況。

(三)基層治理中非正式關(guān)系對(duì)科層權(quán)力的消解與制衡

所謂非正式關(guān)系，是相對(duì)于正式科層體系內(nèi)部關(guān)系而言的概念。在長(zhǎng)期的正式結(jié)構(gòu)研究中，“派系、親屬、利益、個(gè)體欲望”等被稱為非正式的關(guān)系紐帶，常常被認(rèn)為是破壞正式結(jié)構(gòu)并導(dǎo)致組織混亂、信息不對(duì)稱、缺乏合法性的誘因，被認(rèn)為是科層治理應(yīng)該摒棄和根除的落后干擾因素。組織運(yùn)作離不開(kāi)人為主體，而這些非正式關(guān)系又恰恰是人性難以割裂的聯(lián)系?！霸鯓雍汀恕煌⑷绾螌?duì)待‘人’、如何治理‘人’、如何塑造‘人’的道理,就是所謂的‘機(jī)制’和‘結(jié)構(gòu)’?！笔聦?shí)上，非正式關(guān)系是科層組織研究中不可回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

回到S市基層治水場(chǎng)域，一方面，治水執(zhí)行工作不斷下移超出了正式關(guān)系的范疇?；鶎渔?zhèn)街在“權(quán)虛責(zé)實(shí)”的尷尬格局下，被迫將治理重任進(jìn)一步下移到一線的村居。然而，鎮(zhèn)街對(duì)村居河長(zhǎng)是沒(méi)有威權(quán)的：在設(shè)置上，村干部由村民選舉產(chǎn)生，體制上不屬于正式科層組織，那種諸如問(wèn)責(zé)、考核、工資、人事任免等正式體系內(nèi)的約束機(jī)制對(duì)其不具實(shí)際約束力，河長(zhǎng)制存在基層動(dòng)員的困境，難以通過(guò)正式途徑直接對(duì)話。上級(jí)治水部門把責(zé)任下壓給鎮(zhèn)街，而鎮(zhèn)街一級(jí)卻無(wú)力推動(dòng)村居級(jí)河長(zhǎng)工作，從而形成“兩頭輕、中間重”的局面。鎮(zhèn)街河長(zhǎng)充當(dāng)了夾心餅的角色，既要頂住上級(jí)的政令壓力，又無(wú)法透過(guò)科層的正式關(guān)系將治水任務(wù)落實(shí)到村居。另一方面，鎮(zhèn)街河長(zhǎng)時(shí)常需要通過(guò)體制外的私人關(guān)系與村居河長(zhǎng)進(jìn)行溝通，轄內(nèi)的治水績(jī)效有時(shí)取決于鎮(zhèn)街與村居的非正式關(guān)系。一是“拆違”面臨的挑戰(zhàn)。正式的組織與法條不足以合法撼動(dòng)村集體或村民的物業(yè)，面對(duì)“安土重遷”問(wèn)題，上級(jí)只能通過(guò)盡可能提供補(bǔ)償?shù)姆绞剑浜洗寰右痪€干部深入村居做工作。這里除了拆違補(bǔ)償?shù)轿煌?，“感情牌”是村居河長(zhǎng)需要常亮的劍。二是養(yǎng)殖業(yè)整改問(wèn)題(12)水環(huán)境治理中針對(duì)農(nóng)村農(nóng)業(yè)水體環(huán)境的整治，涉及了種植、水體養(yǎng)殖、畜牧業(yè)養(yǎng)殖等全行業(yè)廢水排污的整頓。。要做到既推動(dòng)工作，又不至于打翻民眾的“衣食飯碗”，必須依靠非正式關(guān)系的介入，曉之以情、動(dòng)之以理、輔之以技，推動(dòng)養(yǎng)殖技術(shù)與環(huán)保相輔相成，既美環(huán)境又保生計(jì)。

三、大車壓小馬：責(zé)任層層“壓實(shí)”的慣性

河長(zhǎng)制通過(guò)強(qiáng)化垂直首長(zhǎng)的主體責(zé)任，發(fā)揮黨政一體與行政系統(tǒng)單一制的優(yōu)勢(shì)，把分散于各個(gè)治水部門的職能整合到地方黨政一把手那里，使政府對(duì)焦點(diǎn)性的復(fù)雜事物實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)管理。因此，從本質(zhì)上看，河長(zhǎng)制屬于一種“權(quán)威依賴治理模式”。在實(shí)踐運(yùn)行中，河長(zhǎng)制依靠“高位推動(dòng)”，但政治勢(shì)能會(huì)層層減弱，加上弱激勵(lì)機(jī)制，政治變現(xiàn)能力就會(huì)大打折扣[9]。

(一)層層壓實(shí)的治水任務(wù)與基層重負(fù)之間的矛盾

在S市，河長(zhǎng)制依托常規(guī)科層組織體系建立了四級(jí)河長(zhǎng)責(zé)任網(wǎng)絡(luò)，多層級(jí)河長(zhǎng)責(zé)任網(wǎng)絡(luò)的存在使上級(jí)河長(zhǎng)必須通過(guò)下級(jí)河長(zhǎng)推行政令來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的治水責(zé)任。

市、區(qū)級(jí)河長(zhǎng)辦作為政策目標(biāo)的制定集團(tuán)，通過(guò)權(quán)威責(zé)任與行政高壓層層下達(dá)治水政令?！禨市全面推行河長(zhǎng)制實(shí)施方案》中規(guī)定，市級(jí)河長(zhǎng)在責(zé)任河湖的整治和管理保護(hù)中負(fù)責(zé)“指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、推動(dòng)”，區(qū)級(jí)河長(zhǎng)負(fù)責(zé)“組織”，鎮(zhèn)街級(jí)河長(zhǎng)負(fù)責(zé)“落實(shí)”，村居級(jí)河長(zhǎng)負(fù)責(zé)“實(shí)施”。換而言之，治水政令到了鎮(zhèn)街和村居級(jí)就要切切實(shí)實(shí)地轉(zhuǎn)化為“落實(shí)”“實(shí)施”問(wèn)題。

鎮(zhèn)街級(jí)河長(zhǎng)不僅需要落實(shí)具體的河湖整治與管理工作，包括污染物排放量削減、違法建筑和排污口的清理整治、征地拆遷、水面保潔等，而且還要監(jiān)督村居級(jí)河長(zhǎng)履行職責(zé)，協(xié)調(diào)解決村居級(jí)河長(zhǎng)上報(bào)的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。事實(shí)上，作為基層治水正式權(quán)力末梢的鎮(zhèn)街政府及部門，實(shí)際權(quán)力、人力與財(cái)力有限，處于上級(jí)和村居級(jí)的夾心層：一方面，鎮(zhèn)街動(dòng)員村居河長(zhǎng)無(wú)有效抓手，村居河長(zhǎng)不一定配合執(zhí)行；另一方面，鎮(zhèn)街治理能力與權(quán)限不足，往往需求助于上一級(jí)河長(zhǎng)辦或相關(guān)職能部門，流轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)耗時(shí)長(zhǎng)，處理問(wèn)題的效率低下，而且鎮(zhèn)街還要常常面對(duì)相關(guān)職能部門的“卸責(zé)”與“推責(zé)”。

村居級(jí)需要具體實(shí)施一系列的責(zé)任河湖保護(hù)工作，除了河湖和排水設(shè)施的一日一查工作之外，還包括將河湖管理保護(hù)納入“村規(guī)民約”、組織河湖周邊環(huán)境整治，甚至還要負(fù)責(zé)本村社自建污水收集管網(wǎng)介入市政污水管網(wǎng)系統(tǒng)，提高污水收集率。在制度設(shè)計(jì)上，村居不屬于科層正式體系，但作為基層的自組織又與鎮(zhèn)街長(zhǎng)期存在盤根錯(cuò)節(jié)的密切關(guān)系，相互捆綁與滲透的現(xiàn)實(shí)使得村居兩委在治水工作上成為政策執(zhí)行的最前線。

如何推動(dòng)各級(jí)河長(zhǎng)，尤其是基層河長(zhǎng)履職是全面推行河長(zhǎng)制的核心問(wèn)題。中國(guó)水環(huán)境治理具有“倒金字塔型”特征，基層擔(dān)負(fù)著整合各部門管理資源的屬地管理責(zé)任，相關(guān)部門的工作責(zé)任雖然都自上而下向基層下沉了，但相應(yīng)的事權(quán)并沒(méi)充分下放，基層人員配置也嚴(yán)重不足。(13)如PY區(qū)某街道，面積24.8平方公里，下轄18個(gè)村(居)，其中10個(gè)是城中村，街屬河涌9條，但街道城管中隊(duì)實(shí)際在崗編內(nèi)人員僅4人，執(zhí)法資源不足嚴(yán)重制約了基層排查和清理整頓“散亂污”企業(yè)、違建、污水偷排等工作的效果。與治理資源嚴(yán)重不足形成鮮明對(duì)比的是，一線的治水負(fù)荷比較大。對(duì)于村居級(jí)河長(zhǎng)來(lái)說(shuō)，除了要完成自身的本職工作，還要按要求開(kāi)展日常巡河、開(kāi)啟APP實(shí)時(shí)記錄巡河軌跡，把巡查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題在河長(zhǎng)APP終端上報(bào)，按要求開(kāi)展“四個(gè)查清”工作(14)“四個(gè)查清”即查清河道兩岸通道貫通、違建、散亂污和排水口情況。等。訪談中，村居河長(zhǎng)普遍認(rèn)為“河長(zhǎng)”這個(gè)工作“吃力不討好”“兼職不兼薪”。首先，河長(zhǎng)APP對(duì)巡查的頻率、時(shí)長(zhǎng)(15)2017年《S市河長(zhǎng)巡河指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，鎮(zhèn)街級(jí)河長(zhǎng)每周巡查不少于一次，村居級(jí)河長(zhǎng)落實(shí)河湖和排水設(shè)施一日一查。2018年《S市河長(zhǎng)湖長(zhǎng)巡查河湖指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，對(duì)于一般河湖，鎮(zhèn)街級(jí)河長(zhǎng)每旬巡查不少于一次，村居級(jí)河長(zhǎng)每周巡查不少于一次；對(duì)于黑臭河湖，鎮(zhèn)街級(jí)河長(zhǎng)每周巡查不少于一次，每次完成不低于責(zé)任河湖黑臭水體總條數(shù)的30%，村居級(jí)河長(zhǎng)每個(gè)工作日一巡，每周完成責(zé)任河湖黑臭水體全覆蓋巡查；原則上河長(zhǎng)每次巡查時(shí)間不少于10分鐘，里程不少于一公里。、速度(16)巡河速度不得超過(guò)15公里/小時(shí)，否則就屬于“巡河速度異?！?。、路線等要求比較嚴(yán)苛和刻板。不少村居河長(zhǎng)認(rèn)為，“巡河占據(jù)我太多日常工作時(shí)間，使我工作負(fù)荷過(guò)大”，“巡河要求過(guò)于死板，脫離實(shí)際”。其次，基層河涌污染歷史欠賬多，如整體規(guī)劃不足、管網(wǎng)建設(shè)落后、未達(dá)到雨污分流等，給治水工作的順利推進(jìn)帶來(lái)很大的難度，而“村居河長(zhǎng)能做的只是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、上報(bào)問(wèn)題，最終解決問(wèn)題還得依賴各個(gè)職能部門才行”。再次，涉及臨河違法建筑拆除、“散亂污”場(chǎng)所整治等容易得罪村集體或村民利益的工作，村居河長(zhǎng)不得不花費(fèi)大量的時(shí)間和精力去協(xié)調(diào)眾多且關(guān)系復(fù)雜的利益主體，所以“河長(zhǎng)是一個(gè)容易得罪人的職位”。最后，出于政策執(zhí)行末梢的村居河長(zhǎng)，需要對(duì)類似于“配合征地拆遷” “村社污水管建設(shè)”的考核指標(biāo)負(fù)責(zé)，屬于“芝麻大的權(quán)力、西瓜大的責(zé)任”。在種種因素的交錯(cuò)影響下，村居河長(zhǎng)的履職積極性受挫，政策執(zhí)行效果差強(qiáng)人意。

雖然上級(jí)以“守土有責(zé)、守土盡責(zé)”的名義將最嚴(yán)密的治水行動(dòng)壓實(shí)到基層一線，但治水只是基層社會(huì)治理繁重工作任務(wù)中的一項(xiàng)。每日一巡的硬性要求以及河長(zhǎng)APP對(duì)于巡查的嚴(yán)苛要求令其苦不堪言；因天氣惡劣、告病等其他客觀原因?qū)е碌难埠硬贿_(dá)標(biāo)也容易被通報(bào)批評(píng)。(17)在S市河長(zhǎng)管理信息系統(tǒng)中，2018年10月9日到2020年3月19日期間，共有49名基層河長(zhǎng)(包括43名村居河長(zhǎng)、5名鎮(zhèn)街河長(zhǎng))因?yàn)椤按蚩ㄊ窖埠印薄⒀埠铀俣犬惓?、上?bào)問(wèn)題少、“四個(gè)查清”工作完成不力等原因被懸掛在“黑榜”中予以通報(bào)批評(píng)。此外，基層還需要經(jīng)?！?+2、白+黑”地配合市區(qū)兩級(jí)頻繁開(kāi)展的各種專項(xiàng)整治行動(dòng)，如黑臭水體專項(xiàng)整治、北江流域水面漂浮物清理專項(xiàng)行動(dòng)、“亮劍”拆違專項(xiàng)行動(dòng)、餐飲企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)專項(xiàng)檢查、“散亂污”場(chǎng)所關(guān)停專項(xiàng)督察行動(dòng)等，這些專項(xiàng)整治行動(dòng)無(wú)一例外地通過(guò)高度政治動(dòng)員、下達(dá)指標(biāo)、分解任務(wù)和量化考核的方式來(lái)層層壓實(shí)，基層在人財(cái)物、權(quán)力和注意力分配等資源短缺的情況下，進(jìn)而不得不采取一系列“選擇性應(yīng)付”或者策略性執(zhí)行的行為進(jìn)行回應(yīng)。

(二)疾風(fēng)驟雨式的治水政令與組織垂直協(xié)調(diào)的困難

河長(zhǎng)制是一種協(xié)同創(chuàng)新治理的嘗試，但實(shí)際并未跳出科層治理的邏輯，因此在協(xié)調(diào)與施壓之間存在執(zhí)行時(shí)效的矛盾。一方面，這種垂直的權(quán)威體系雖有強(qiáng)力的政治或行政權(quán)力依傍，但政令信息的上傳下達(dá)特別依賴層級(jí)溝通的“中間人”，這里的“中間人”不僅指負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)溝通的人員，也包括信息傳遞的媒介、程序等，因此垂直協(xié)調(diào)不僅增加了政令信息流轉(zhuǎn)的時(shí)間，還提高了政令扭曲的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，垂直協(xié)調(diào)的結(jié)果必然是不斷加強(qiáng)等級(jí)權(quán)威的集權(quán)效果，權(quán)威體系得到鞏固，治理績(jī)效式微。此外，“涉及大量人員的水平協(xié)調(diào)，都必須通過(guò)上幾層的官員來(lái)實(shí)現(xiàn)”[8]61-62。由于治水任務(wù)的績(jī)效要求，河長(zhǎng)辦還要對(duì)同層級(jí)的“九龍部門”進(jìn)行水平協(xié)調(diào)。制度設(shè)計(jì)上，河長(zhǎng)辦能有效組織和動(dòng)員同級(jí)各部門協(xié)同治水，但實(shí)際中礙于河長(zhǎng)辦角色定位的合法性不足、權(quán)責(zé)關(guān)系與邊界模糊等，水平協(xié)調(diào)吃力不討好，仍需通過(guò)上級(jí)河長(zhǎng)辦或職能部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。因此，這種水平協(xié)調(diào)最終還是回歸至垂直協(xié)調(diào)費(fèi)時(shí)費(fèi)力的循環(huán)中。

在S市推進(jìn)水環(huán)境污染整治中，比較慣常的手段就是由市委書(shū)記、第一總河長(zhǎng)向各區(qū)總河長(zhǎng)頒布的“總河長(zhǎng)令”。“總河長(zhǎng)令”具有典型的權(quán)威依賴和強(qiáng)烈的“運(yùn)動(dòng)式治理”色彩，呈現(xiàn)了三個(gè)特點(diǎn)。一是，治水政令疾風(fēng)驟雨式地下達(dá)，頒布頻繁。自2018年9月到2020年3月，S市一共頒布了7次總河長(zhǎng)令，平均不到3個(gè)月頒布1次。二是，任務(wù)重、時(shí)間短。如2018年年底前要確保九大流域內(nèi)197條黑臭河涌基本消除黑臭;2019年6月前要實(shí)現(xiàn)“無(wú)非法入河排污口、無(wú)成片垃圾漂浮物、無(wú)明顯黑臭水體、無(wú)人為行洪障礙體、無(wú)違法違規(guī)建(構(gòu))筑物”的“五清”目標(biāo)。三是，通過(guò)嚴(yán)厲的問(wèn)責(zé)機(jī)制壓實(shí)治水工作責(zé)任，如“強(qiáng)化監(jiān)督” “嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)” “嚴(yán)肅追責(zé)”等措詞在每一次總河長(zhǎng)令中都反復(fù)出現(xiàn)，其問(wèn)責(zé)不僅指向“敷衍塞責(zé)、工作不力”的責(zé)任人，還指向“工作進(jìn)度滯后”的責(zé)任單位，并且問(wèn)責(zé)的手段也越來(lái)越多樣，如在第七號(hào)總河長(zhǎng)令中所規(guī)定的“談話提醒” “約談督辦” “移交市紀(jì)委監(jiān)委”。

治水是項(xiàng)長(zhǎng)期的工程，歷史遺留問(wèn)題在現(xiàn)實(shí)壓迫下并非朝夕可以解決。無(wú)論是總河長(zhǎng)1號(hào)令、2號(hào)令，還是圍繞這兩份政令的一系列相關(guān)配套的政策與文件，都無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)徹底消滅黑臭，快速實(shí)現(xiàn)“五清”的政策目標(biāo)。疾風(fēng)驟雨式的政令下達(dá)，壓得基層部門苦不堪言。整治違法排污、規(guī)范工農(nóng)商業(yè)的污水治理、水面清潔等是需要通過(guò)多部門、多層級(jí)協(xié)同調(diào)配資源和權(quán)力的政策目標(biāo)，垂直權(quán)力高壓可以勉強(qiáng)如期完成；但涉及拆違賠償、管網(wǎng)整改、截污納管等工程基建性質(zhì)的目標(biāo)任務(wù)，需耗費(fèi)較長(zhǎng)的時(shí)間去協(xié)調(diào)和組織人力、物力、財(cái)力。在相當(dāng)多基層河長(zhǎng)看來(lái)，上級(jí)在整改的時(shí)候要給基層一定的解決問(wèn)題的緩沖時(shí)間，否則“就變成了應(yīng)付任務(wù)式的政策執(zhí)行了”。

(三)強(qiáng)問(wèn)責(zé)與弱激勵(lì)的機(jī)制設(shè)計(jì)

S市河長(zhǎng)制的運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)呈現(xiàn)出典型的“強(qiáng)問(wèn)責(zé)、弱激勵(lì)”色彩?！皬?qiáng)問(wèn)責(zé)”首先體現(xiàn)在自上而下的權(quán)威考核機(jī)制上。第一，考核指標(biāo)要求高。雖然針對(duì)鎮(zhèn)街級(jí)河長(zhǎng)和村居級(jí)河長(zhǎng)的考核指標(biāo)分別是18個(gè)和11個(gè)，但這些指標(biāo)背后所承載的考核內(nèi)容難度比較大。如針對(duì)鎮(zhèn)街級(jí)河長(zhǎng)的考核,對(duì)于“河湖維護(hù)及保潔”這一考核指標(biāo)的要求是“責(zé)任河湖無(wú)垃圾堆放，無(wú)污水直排，堤防及附屬設(shè)施無(wú)損壞”，其中達(dá)到“無(wú)污水直排”這一點(diǎn)需要配套截污納管工程建設(shè)，而鎮(zhèn)街河長(zhǎng)并無(wú)相應(yīng)的權(quán)力和能力解決該問(wèn)題。又如針對(duì)村居級(jí)河長(zhǎng)的考核中,對(duì)于“村社污水管建設(shè)”這一考核指標(biāo)的要求是“組織本村社自建污水管接入污水管網(wǎng)系統(tǒng)，提高污水收集率”，這沒(méi)有考慮到村社基礎(chǔ)設(shè)施的歷史欠債問(wèn)題，也超出了村居河長(zhǎng)的資源調(diào)動(dòng)能力。第二，以集中考核和靜態(tài)考核為主的方式，使得考核結(jié)果帶有偶然性和隨機(jī)性，忽視了河流的整體性和動(dòng)態(tài)性。如訪談中提及的，在上級(jí)檢查當(dāng)天恰逢下雨影響河涌水質(zhì)、排污口在封住后遭人為破壞而影響河流水質(zhì)等偶然性情況，導(dǎo)致了考核方和被考核方對(duì)于同一數(shù)據(jù)出現(xiàn)多重解釋。第三，考核依據(jù)多為數(shù)據(jù)是否達(dá)到短期指標(biāo)，忽視了水環(huán)境治理的長(zhǎng)期性與艱巨性。如RH鎮(zhèn)的養(yǎng)殖場(chǎng)關(guān)停事件，由于環(huán)保部發(fā)布了“依法關(guān)閉或搬遷禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)和養(yǎng)殖專業(yè)戶”的要求，基層為了完成該指標(biāo)，在“禁養(yǎng)區(qū)”界定不清晰的情況下，將事實(shí)上污染很低的養(yǎng)鴿場(chǎng)“一刀切”地關(guān)停。

“強(qiáng)問(wèn)責(zé)”還體現(xiàn)在上級(jí)在推動(dòng)基層治水的過(guò)程中所呈現(xiàn)的“長(zhǎng)官意志” “行政高壓” “一票否決”等強(qiáng)力問(wèn)責(zé)態(tài)勢(shì)。第一，問(wèn)責(zé)方式多樣。為了督促基層河長(zhǎng)履職，S市河長(zhǎng)辦采取了“河長(zhǎng)周報(bào)”(18)“河長(zhǎng)周報(bào)”即通過(guò)提取、統(tǒng)計(jì)、分析河長(zhǎng)管理信息系統(tǒng)后臺(tái)的巡河統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和問(wèn)題統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，每半個(gè)月發(fā)布一期的河長(zhǎng)管理周報(bào)，對(duì)全187條河涌的鎮(zhèn)街級(jí)和村居級(jí)河長(zhǎng)履職情況進(jìn)行評(píng)分，公布分?jǐn)?shù)前十名和后十名河長(zhǎng)名單。和河長(zhǎng)“紅黑榜”(19)“紅黑榜”即在河長(zhǎng)管理信息系統(tǒng)PC端設(shè)置紅黑榜功能，將履職優(yōu)秀和履職不力的河長(zhǎng)分別計(jì)入紅榜和黑榜中，以鼓勵(lì)先進(jìn)、鞭笞后進(jìn)。兩種方式。第二，問(wèn)責(zé)力度大。如在“河長(zhǎng)周報(bào)”中點(diǎn)名批評(píng)的履職不力基層河長(zhǎng)，通過(guò)媒體面向社會(huì)曝光的資料包括該河長(zhǎng)具體所在區(qū)、鎮(zhèn)街/村居，完整姓名，職務(wù)和問(wèn)責(zé)事由等，措施非常嚴(yán)厲。第三，問(wèn)責(zé)形式多樣。具體包括約談、通報(bào)批評(píng)、停職檢查、責(zé)令辭職等。強(qiáng)問(wèn)責(zé)的態(tài)勢(shì)雖然在一定程度上對(duì)工作任務(wù)的完成起到了促進(jìn)作用，但在實(shí)際操作中一些“盡了責(zé)”的基層河長(zhǎng)仍有可能面臨被問(wèn)責(zé)。一方面，基層河長(zhǎng)大多由黨政領(lǐng)導(dǎo)班子兼任，作為非專業(yè)人員，在檢查過(guò)程中對(duì)于水質(zhì)是否合格只能通過(guò)眼觀、鼻聞等方式，缺乏高科技手段(例如RS、GPS等)來(lái)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)水質(zhì)變化。因此，在實(shí)際的河道巡查中，基層河長(zhǎng)更多地是偏向于完成上級(jí)安排的巡查指標(biāo)，而對(duì)于“入河污染物(氨氮)排放濃度削減”以及“黑臭河涌整治完成后，河湖水質(zhì)未改善，甚至下降”等績(jī)效考核指標(biāo)難以真正地承擔(dān)起責(zé)任。另一方面，在相當(dāng)一部分基層河長(zhǎng)看來(lái)，上級(jí)壓下來(lái)的任務(wù)不屬于他們的本職工作，而是“分外事”，“如果是各種亂作為或不作為肯定是需要追責(zé)的，但干了分外的事情為什么還要被問(wèn)責(zé)？”

與高壓?jiǎn)栘?zé)形成鮮明對(duì)比的是目前對(duì)于基層河長(zhǎng)的弱激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)。在《S村居級(jí)河長(zhǎng)考核指引》中，對(duì)于“年度考核結(jié)果為不合格的”進(jìn)行了非常嚴(yán)苛的問(wèn)責(zé)規(guī)定，但對(duì)于“年度考核為優(yōu)秀的”，只是“由鎮(zhèn)政府(或街道辦事處)予以表?yè)P(yáng)”。在實(shí)際操作中，不少區(qū)以口頭表?yè)P(yáng)、書(shū)面表?yè)P(yáng)、評(píng)選先進(jìn)河長(zhǎng)、表彰排名前列的河長(zhǎng)等方式鼓勵(lì)基層河長(zhǎng)積極履職，激勵(lì)措施僅集中在精神層面。這對(duì)于本來(lái)就屬于體制外、非正式行政身份的村居河長(zhǎng)而言，效果非常有限。在訪談中，相當(dāng)一部分基層河長(zhǎng)抱怨“兼職不兼薪”問(wèn)題，有的還抱怨由于巡河而產(chǎn)生的成本(如加油費(fèi)、手機(jī)費(fèi))得不到應(yīng)有的補(bǔ)償?？己说恼蚣?lì)缺失，勢(shì)必挫傷基層河長(zhǎng)的積極性。

四、政策“最后一公里”的疏通之策

隨著社會(huì)進(jìn)步與發(fā)展，治理問(wèn)題日漸復(fù)雜，權(quán)威體制也面臨著現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。首先，權(quán)威一統(tǒng)是核心所在，科層組織治理邏輯會(huì)不斷向此靠攏，因此“一刀切”解決問(wèn)題的現(xiàn)象頻現(xiàn)。雖然過(guò)程中不斷尋求應(yīng)對(duì)機(jī)制，如以逐級(jí)代理實(shí)現(xiàn)“決策一統(tǒng)”和“執(zhí)行靈活”的動(dòng)態(tài)平衡，但又會(huì)衍生出諸如“尋租” “共謀” “甩鍋”等更多問(wèn)題。這些所謂的動(dòng)態(tài)演變，被要求既要任務(wù)“達(dá)標(biāo)”，又要執(zhí)行“變通”，是基層政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)邏輯。因此，在基層政策執(zhí)行中“攔路虎”頻現(xiàn)，治水“最后一公里”問(wèn)題雜陳，呈現(xiàn)權(quán)小責(zé)大、權(quán)虛責(zé)實(shí)、權(quán)責(zé)倒掛的局面?；鶎诱邎?zhí)行過(guò)程中為何會(huì)出現(xiàn)此類現(xiàn)實(shí)窘境？溯源此問(wèn)題，則科層“垂直化”與治理“扁平化”的動(dòng)態(tài)博弈進(jìn)入了研究視野。科層制是基于工具理性的一套組織行為系統(tǒng)，是特定權(quán)力施用與服從關(guān)系的一種體現(xiàn)。韋伯也認(rèn)為，價(jià)值中立、徹底理性的科層組織是不現(xiàn)實(shí)的，但基于等級(jí)制度、專業(yè)化分工、個(gè)人行為的條理化，組織化的科層治理結(jié)構(gòu)是所有組織運(yùn)作所依仗的模式。河長(zhǎng)制雖然打破了原有的治水組織體系，引入了“協(xié)同治理”的概念，在開(kāi)門治水之路上也有所實(shí)踐，但試圖通過(guò)“基層治理扁平化”的臨時(shí)性組合去挑戰(zhàn)“科層垂直化集權(quán)”的做法無(wú)疑是有難度的。

事實(shí)上，唐斯指出，“垂直化”與“扁平化”都是科層等級(jí)組織的主要內(nèi)部特征，也是權(quán)威體系與有效治理之間的矛盾的具體表現(xiàn)，更是科層治理中不斷集權(quán)與放權(quán)更替的主要?jiǎng)右颉Ｈ欢?，兩種看似矛盾的內(nèi)部特征在河長(zhǎng)制治水現(xiàn)實(shí)中卻能找到“共存”的動(dòng)態(tài)平衡，其原因在于權(quán)威面對(duì)組織的發(fā)展壯大存在“控制與協(xié)調(diào)遞減定律”[8]261。河長(zhǎng)制下的大協(xié)同，需要從價(jià)值、結(jié)構(gòu)、制度、技術(shù)等諸要素著手實(shí)現(xiàn)組織的垂直、橫向與內(nèi)外部之間的多維協(xié)同。然而，實(shí)際中在縱向上沿用的科層結(jié)構(gòu)，在每一層級(jí)橫向上聚集起的大規(guī)模的跨部門力量，將導(dǎo)致上層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)某項(xiàng)治水行為的控制能力、對(duì)不同部門行動(dòng)的協(xié)調(diào)能力呈現(xiàn)減弱趨勢(shì)。因此，一方面需要通過(guò)一把手掛帥,強(qiáng)調(diào)科層權(quán)威的垂直集權(quán)與控制，以解決不同部門、不同轄區(qū)、不同專業(yè)領(lǐng)域等帶來(lái)的沖突；另一方面又需要賦予不同層級(jí)、不同部門、不同地域和不同基層組織一定的管理與行動(dòng)權(quán)，以應(yīng)對(duì)治水問(wèn)題的復(fù)雜多變和治理環(huán)境的不確定性。由此可知，治水政策下基層，“權(quán)虛責(zé)實(shí)”是造成“最后一公里”難以走通的核心關(guān)鍵。那么，如何打通這“最后一公里”？可以從如下一些方面作延展探究。

(一)在“自上而下的政策一統(tǒng)”與“自下而上的因地制宜”之間尋找平衡

統(tǒng)一政令標(biāo)準(zhǔn)下的政策高壓，使得自上而下層層傳導(dǎo)的政策加碼、變通甚至走樣等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，其根源是在最為復(fù)雜、多樣甚至特殊的基層環(huán)境下，治理方式難以全盤復(fù)制，政策執(zhí)行者更無(wú)法依照統(tǒng)一的政策“說(shuō)明書(shū)”開(kāi)展實(shí)際工作，并且不同的政策對(duì)象也會(huì)對(duì)同一政策提出不同的異議和要求。因此，統(tǒng)一的自上而下貫徹固然重要，但在基層治理實(shí)際中還應(yīng)考慮地方的不同特點(diǎn)，預(yù)留可因地制宜的政策空間，進(jìn)而為綜合研判自下而上的政策訴求打開(kāi)渠道，使得基層共謀、變通控制在可協(xié)商的范圍內(nèi)，能夠及時(shí)作出修正，有效防止政策走樣與執(zhí)行不力等現(xiàn)象發(fā)生。

(二)正視基層非正式關(guān)系的影響，推動(dòng)政策執(zhí)行的在地化進(jìn)程

對(duì)于“河長(zhǎng)制”等改革性政策，在落地執(zhí)行的過(guò)程中難免要觸碰或損害既得利益者的“奶酪”，政策受阻和執(zhí)行不力就成了主要問(wèn)題。因此，一方面，基層的問(wèn)題要在基層解決，吸納基層代表人物、活躍的社會(huì)組織、村社集體等共同為政策的落地助力發(fā)聲。向基層非正式關(guān)系借力，是對(duì)政策下基層具有極大助益的策略；另一方面，政策的在地化演進(jìn)，是促進(jìn)政策有效融入不同場(chǎng)域、適應(yīng)基層政策環(huán)境多樣化的有效路徑。在統(tǒng)一的政策目標(biāo)指引下，如何因地制宜地在原有的民俗習(xí)慣、生產(chǎn)生活方式等基礎(chǔ)上，考慮可替代、可轉(zhuǎn)移、可優(yōu)化的改革方案，是政策執(zhí)行順暢乃至政策實(shí)惠走入民心的選擇。

(三)在基層政策執(zhí)行中完善技術(shù)應(yīng)用與加強(qiáng)數(shù)據(jù)賦能

技術(shù)應(yīng)用的加持，理論上可以提高治理效能的選擇。然而，如治水案例中所述，尚不完善的技術(shù)引入使基層人員形成了線上與線下的雙維工作，聚焦于履職監(jiān)控的技術(shù)混淆了到底是“治官”還是“治水”的政策目標(biāo)，讓“賦能”變成了“負(fù)能”。因此，完善技術(shù)應(yīng)用，應(yīng)考慮到政策落地后對(duì)基層社會(huì)的長(zhǎng)期影響，以及對(duì)基層執(zhí)行者的工作負(fù)擔(dān)壓力。通過(guò)在河道加裝攝像頭、傳感器等實(shí)時(shí)監(jiān)控設(shè)備，減少人為打卡式的巡河等，諸如此類的集合信息技術(shù)、工程技術(shù)、空間技術(shù)等更加多元化的綜合應(yīng)用，就實(shí)實(shí)在在地為“街頭官僚”進(jìn)行了“技術(shù)武裝”和數(shù)據(jù)賦能。此外，隨著信息技術(shù)發(fā)展與設(shè)備成本的降低，完善的技術(shù)應(yīng)用有助于降低人力成本和治理成本。

(四)提高政策議程的開(kāi)放性與包容性，使政策制定過(guò)程更加“多源流”

政策議程的開(kāi)放，是有助于決策更加科學(xué)、治理更加有效、目標(biāo)更為實(shí)際的重要舉措。無(wú)論是現(xiàn)代治理的多元理論，還是現(xiàn)代民主政治的公眾參與，其核心內(nèi)涵都是強(qiáng)調(diào)要重視社會(huì)環(huán)境、要素和力量的綜合考量，結(jié)合政策目標(biāo)作出科學(xué)的決策與有效的執(zhí)行方案。薩巴蒂爾等人在歸納政策倡導(dǎo)聯(lián)盟要素時(shí)強(qiáng)調(diào)，來(lái)自傳統(tǒng)政策系統(tǒng)外部的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、公民意見(jiàn)、社會(huì)團(tuán)體、其他重要的政策聯(lián)盟等，往往也是影響政策制定、政策執(zhí)行、政策變遷不可忽視的重要環(huán)節(jié)。因此，營(yíng)造更加開(kāi)放、包容的政策環(huán)境，在政策執(zhí)行過(guò)程中聽(tīng)取和吸納自下而上的基層意見(jiàn)，將是未來(lái)有效打通政策“最后一公里”，減少基層政策執(zhí)行障礙的制勝一招。