“國(guó)家所有”的私權(quán)基礎(chǔ)及實(shí)現(xiàn)路徑

郭 少 飛

（1．河南師范大學(xué) 法學(xué)院，河南 新鄉(xiāng)453007；2．中南大學(xué) 法學(xué)院，長(zhǎng)沙 410083）

中國(guó)現(xiàn)行法有一種典型的法條表述方式：“……屬于國(guó)家所有”。此乃“國(guó)家所有”法律規(guī)范，不僅在憲法上，而且在民法中、尤其在自然資源管理類法律里，廣泛分布。學(xué)理上，“國(guó)家所有”的憲法含義、權(quán)利性質(zhì)爭(zhēng)議頗大；實(shí)踐中，發(fā)生了烏木案、狗頭金案、氣象資源案等，權(quán)利歸屬引發(fā)激烈爭(zhēng)論。追根溯源，主要在于對(duì)“國(guó)家所有”根植之經(jīng)濟(jì)體制、政治制度、社會(huì)結(jié)構(gòu)等宏觀因素，以及憲法規(guī)范理論、私法所有權(quán)理論、國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)制度等知識(shí)因素認(rèn)知不同。為尋找法律論證的客觀依據(jù)，本文運(yùn)用規(guī)范方法，分析確定“國(guó)家所有”私權(quán)基礎(chǔ)的憲法依據(jù)，進(jìn)而厘定“國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)”乃其私法權(quán)利之基，探尋“國(guó)家所有”的私法實(shí)現(xiàn)方式。尤其在民法典編纂之際，民事主體立法如何引導(dǎo)國(guó)家法人化并為“國(guó)家所有”預(yù)留主體制度空間，物權(quán)編如何設(shè)置國(guó)家所有權(quán)規(guī)范，民法典與特別法如何協(xié)調(diào)構(gòu)建“國(guó)家所有”私法規(guī)范體系，為本文重點(diǎn)關(guān)注。

一、“國(guó)家所有”私權(quán)基礎(chǔ)確定的憲法依據(jù)

憲法統(tǒng)攝私法等下位法，居于法律體系首位。探析“國(guó)家所有”憲法規(guī)范，可為厘定其私權(quán)基礎(chǔ)提供合憲性依據(jù)。直接規(guī)定“國(guó)家所有”的憲法條文有第9條（自然資源）、第10條（城市土地）；間接者有第7條（國(guó)有經(jīng)濟(jì)）、第12條（國(guó)家財(cái)產(chǎn)）、第16條（國(guó)有企業(yè)）。對(duì)其規(guī)范含義，學(xué)界充滿歧見。①主要有四種學(xué)說：第一，憲法上國(guó)家所有權(quán)說（參見彭誠(chéng)信、單平基《水資源國(guó)家所有權(quán)理論之證成》，載《清華法學(xué)》2010年第6期，第110頁(yè)；張千帆《城市土地“國(guó)家所有”的困惑與消解》，載《中國(guó)法學(xué)》2012年第3期，第190頁(yè)）。第二，所有制說（參見薛軍《自然資源國(guó)家所有權(quán)的中國(guó)語(yǔ)境與制度傳統(tǒng)》，載《法學(xué)研究》2013年第4期，第72頁(yè)；徐祥民《自然資源國(guó)家所有權(quán)之國(guó)家所有制說》，載《法學(xué)研究》2013年第4期，第38頁(yè)）。第三，民法所有權(quán)說（參見程雪陽(yáng)《中國(guó)憲法上國(guó)家所有的規(guī)范含義》，載《法學(xué)研究》2015年第4期，第112頁(yè)）。第四，規(guī)制說（參見王旭《論自然資源國(guó)家所有權(quán)的憲法規(guī)制功能》，載《中國(guó)法學(xué)》2013年第6期，第5頁(yè)）。本文認(rèn)為，基于中國(guó)國(guó)家性質(zhì)與特點(diǎn)、基本政治經(jīng)濟(jì)制度、憲法價(jià)值功能，憲法上“國(guó)家所有”至少包含兩層意義：一是制度保障的規(guī)范確認(rèn)，二是權(quán)利形態(tài)的彈性規(guī)定，其為“國(guó)家所有”私法規(guī)制及權(quán)利多元化保留了憲制空間。

（一）制度保障確認(rèn)：私法規(guī)定“國(guó)家所有”的憲法根據(jù)

雖然憲法第9條規(guī)定“國(guó)家所有”即“全民所有”，但憲法上“國(guó)家所有”不等于全民所有制，只是全民所有制的憲法表達(dá)，本質(zhì)上乃全體公民藉由國(guó)家獲得制度保障。

憲法上“國(guó)家所有”是全民所有制的法律反映。國(guó)家是一定領(lǐng)土范圍內(nèi)的人群構(gòu)成的共同體，包括領(lǐng)土、居民與主權(quán)三要素。按照人民主權(quán)原則，國(guó)家獲得人民授權(quán)，代表人民行使權(quán)力。在此意義上，國(guó)家是人民的代理人，“國(guó)家所有”實(shí)乃全體人民所有。而“人民”語(yǔ)義在中國(guó)曾有起伏，至今“人民”敘事的階級(jí)色彩弱化，不再與敵人或?qū)Ｕ?duì)象相對(duì)存在，側(cè)重社會(huì)各階層統(tǒng)合，實(shí)質(zhì)拓展了“人民”內(nèi)涵。這符合公民（居民）作為國(guó)家構(gòu)成要素的地位，契合現(xiàn)代政治文明中廣義人民是全體公民集合的普遍認(rèn)知。改革開放四十年，多種所有制產(chǎn)生，并未動(dòng)搖中國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度，全民所有制經(jīng)濟(jì)即國(guó)有經(jīng)濟(jì)的支配力、控制力沒有減弱?！皣?guó)家所有”的基本憲法意蘊(yùn)至今未變，仍系全民所有制的法律表達(dá)。

憲法上“國(guó)家所有”在憲法規(guī)范體系中指向全民所有制?！皣?guó)家所有”憲法規(guī)范處于憲法總綱部分。總綱第6條是所有制的一般規(guī)定，其后直至第18條，規(guī)定了國(guó)有經(jīng)濟(jì)、集體所有制經(jīng)濟(jì)、非公有制經(jīng)濟(jì)等各種所有制經(jīng)濟(jì)。其中，憲法第7條規(guī)定：“國(guó)有經(jīng)濟(jì)，即社會(huì)主義全民所有制經(jīng)濟(jì)?！痹摋l表明全民所有與國(guó)有或“國(guó)家所有”的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，強(qiáng)化了中國(guó)政治話語(yǔ)體系中“國(guó)家所有”即全民所有的論述。由此，針對(duì)自然資源、城市土地等要素，憲法第9條、第10條規(guī)定“國(guó)家所有”即“全民所有”順理成章?！爸茟椩馐窃谠试S原土地權(quán)益人繼續(xù)使用的情況下將城市土地國(guó)有化，這與當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)”［1］。憲法規(guī)定“國(guó)家所有”，一方面是從全民所有制角度對(duì)特定客體歸屬的法律規(guī)定，旨在確認(rèn)國(guó)有范圍，排除私有，防止經(jīng)濟(jì)剝削；另一方面蘊(yùn)含與其他所有制區(qū)分的功能，與作為兩種公有制之一的集體所有制的憲法表達(dá)“集體所有”區(qū)隔，界分“國(guó)家所有”與“集體所有”的對(duì)象范疇。

憲法將“全民所有”與“國(guó)家所有”等同是從利益歸屬角度承認(rèn)全民乃最終權(quán)益享有者，全體公民藉由國(guó)家獲得制度性保障。對(duì)此可從三個(gè)層面分析：其一，在構(gòu)成上，“全民”范圍廣泛，缺乏特定性，難以作為法律主體，而國(guó)家由通過民主機(jī)制產(chǎn)生的、代表人民意志與利益的國(guó)家機(jī)關(guān)表征，相對(duì)全民具體一些。其二，在內(nèi)涵上，“全民所有”是經(jīng)由國(guó)家的所有，全民作為整體享有抽象的所有者權(quán)利，無(wú)法確權(quán)至個(gè)人。“全民所有”與“國(guó)家所有”的意涵、屬性、主體均有差異。其三，在層級(jí)上，“國(guó)家所有”以“全民所有”為基礎(chǔ)，是“全民所有”相對(duì)具體的制度構(gòu)造?！叭袼小痹趹椃ㄉ媳憩F(xiàn)為國(guó)家獲得全民授權(quán)，代表并為全民“所有”，反映在具體制度構(gòu)造方面，“國(guó)家所有”的權(quán)利形態(tài)、利益生成與分配、救濟(jì)保護(hù)等通過民意表達(dá)機(jī)制經(jīng)立法構(gòu)建，并確?！皣?guó)家所有”的公有性、公益性及社會(huì)性，為全民共享權(quán)益提供制度保障。

（二）權(quán)利彈性規(guī)定：“國(guó)家所有”多元私權(quán)形態(tài)的憲法基礎(chǔ)

憲法第9條、第10條規(guī)定歸“國(guó)家所有”之土地、自然資源皆為有體物，常被用于論證“國(guó)家所有”即國(guó)家所有權(quán)的憲法規(guī)范基礎(chǔ)。但若將視野擴(kuò)及國(guó)有經(jīng)濟(jì)、國(guó)有財(cái)產(chǎn)、國(guó)有企業(yè)，考慮國(guó)家作為各類法人的出資人或成員享有之權(quán)利，不應(yīng)把憲法上“國(guó)家所有”視為國(guó)家所有權(quán)規(guī)定，其權(quán)利形態(tài)多樣。

“國(guó)家所有”難以解釋為國(guó)家所有權(quán)。“所有”與“所有權(quán)”的基本語(yǔ)義顯然不同?！八小敝割I(lǐng)有、占有、支配，具有利益關(guān)系，既包括主體對(duì)客體的占有、使用，也包括最終支配。歸誰(shuí)所有，可能是最終的實(shí)際控制或剩余索取，抑或物之所有權(quán)屬于特定主體，不能把所有等同于所有權(quán)尤其物之所有權(quán)。況且，總綱作為憲法正文條文，本應(yīng)與其他憲法條文一樣具有法律規(guī)范性和適用性［2］。實(shí)際上，總綱非裁判或行為規(guī)范，隸屬總綱之“國(guó)家所有”條款亦如此，僅在抽象意義上確認(rèn)全民所有，無(wú)法具體到個(gè)體，與物之所有權(quán)主體清晰、客體特定、利益歸屬明確的特點(diǎn)不符。另外，由馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視之，所有權(quán)系社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系的總和，“在每個(gè)歷史時(shí)代中所有權(quán)是以各種不同的方式、在完全不同的社會(huì)關(guān)系下面發(fā)展起來(lái)的”?！耙氚阉袡?quán)作為一種獨(dú)立的關(guān)系、一種特殊的范疇、一種抽象的和永恒的觀念來(lái)下定義，這只能是形而上學(xué)或法學(xué)的幻想。”［3］法權(quán)意義的所有權(quán)仍然反映著一定的社會(huì)關(guān)系。在公有制下，“國(guó)家所有”是生產(chǎn)資料歸全體勞動(dòng)者這一生產(chǎn)關(guān)系的憲法表達(dá)，而非權(quán)利的憲法建構(gòu)，仍需具體化、體系化。

基于憲法上“國(guó)家所有”對(duì)象不能推衍出國(guó)家所有權(quán)。中國(guó)實(shí)行公有制，土地及自然資源作為國(guó)家構(gòu)成要素和重要生產(chǎn)資料為“國(guó)家所有”，排除私人所有，在對(duì)象領(lǐng)域確立公有制的主導(dǎo)地位；憲法沒有固定“國(guó)家所有”的實(shí)現(xiàn)方式與權(quán)利形態(tài)，從而為“國(guó)家所有”的權(quán)利生成與制度建構(gòu)保留了憲制空間?！皣?guó)家所有”體現(xiàn)為國(guó)家的控制力與支配力，具體權(quán)利基礎(chǔ)不限于物之所有權(quán)，亦有社員權(quán)、債權(quán)等。以系統(tǒng)論分析，財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)功能在于確立經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的獨(dú)立性，防止政治系統(tǒng)侵入，維持社會(huì)系統(tǒng)的平衡穩(wěn)定。法律作為“定義社會(huì)系統(tǒng)邊界以及選擇類型的結(jié)構(gòu)”［4］183，亦“具有為那些在社會(huì)內(nèi)部形成的諸社會(huì)系統(tǒng)減輕負(fù)擔(dān)的功能”［4］184。若解釋為賦予國(guó)家所有權(quán)，就會(huì)“發(fā)現(xiàn)‘國(guó)家所有權(quán)’的憲法建構(gòu)會(huì)使得‘國(guó)家’憑借基本權(quán)利而加強(qiáng)其政治上的優(yōu)勢(shì)地位，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的自主性產(chǎn)生威脅”［5］。

憲法上“國(guó)家所有”等同于國(guó)家所有權(quán)不合憲法功能。憲法作為人民權(quán)利的保障書，核心功能在于限制公權(quán)力，保障公民基本權(quán)利。二者等同，實(shí)質(zhì)上視“國(guó)家所有”憲法規(guī)范為授權(quán)規(guī)范，且授予公權(quán)。在當(dāng)代，憲法解釋雖然“已經(jīng)逾越了憲法文字文本”，但“仍然受到那些具有終極美學(xué)意義的基本價(jià)值的約束”［6］，應(yīng)以憲法基本價(jià)值為導(dǎo)向，采用相應(yīng)的解釋方法。憲法“國(guó)家所有”條文貌似授權(quán)，實(shí)為確立國(guó)家義務(wù)，旨在明晰國(guó)家對(duì)自然資源、城市土地的利用、保護(hù)責(zé)任，應(yīng)屬限權(quán)條款，或曰義務(wù)、責(zé)任條款。①有學(xué)者在分析憲法第9條時(shí)指出，該條并非簡(jiǎn)單宣示國(guó)家的自然資源所有權(quán)，而是設(shè)立了一種國(guó)家責(zé)任。（參見陳海嵩《國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的溯源與展開》，載《法學(xué)研究》，2014年第3期）也有學(xué)者認(rèn)為，憲法第10條第1款“城市的土地屬于國(guó)家所有”是附條件的義務(wù)性規(guī)范。（參見孫煜華《“城市的土地屬于國(guó)家所有”釋論》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》，2017年第1期）此論可資借鑒。另外，二者等同致使憲法權(quán)利與義務(wù)歸屬同一主體，邏輯上不周全。對(duì)此，有學(xué)者把憲法上國(guó)家所有權(quán)等于全民所有權(quán)，以全民而非國(guó)家為權(quán)利主體［7］。此種轉(zhuǎn)換去除了邏輯瑕疵，卻在本體上消滅了國(guó)家所有權(quán)，癥結(jié)在于“國(guó)家所有”非國(guó)家所有權(quán)能夠完整表征。

“國(guó)有”方式多樣，詮釋憲法上“國(guó)家所有”應(yīng)秉持開放立場(chǎng)。中國(guó)憲法多次修訂，話語(yǔ)系統(tǒng)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)之一就是國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)（企業(yè)）改稱國(guó)有經(jīng)濟(jì)（企業(yè)）。名稱變化隱含著“國(guó)家所有”理念的更新。國(guó)家不再注重對(duì)各種生產(chǎn)要素實(shí)際占有、使用、收益、處分的全方位所有，不再注重對(duì)企業(yè)的直接支配和控制，而是完善產(chǎn)權(quán)制度，著力于國(guó)有財(cái)產(chǎn)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)，“國(guó)家所有”由實(shí)物形態(tài)向價(jià)值形態(tài)過渡，國(guó)有經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)方式多樣化，國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)享有出資人權(quán)益?？傮w而言，憲法上“國(guó)家所有”從以歸屬為主的靜態(tài)所有向以利用為主的價(jià)值形態(tài)遷移，包含國(guó)家所有權(quán)、成員權(quán)等多種權(quán)利樣態(tài)，而多元權(quán)利的“國(guó)家所有”能夠?yàn)楣兄茖?shí)現(xiàn)、經(jīng)濟(jì)體制改革深化預(yù)留巨大的憲制空間。

總之，“國(guó)家所有”憲法規(guī)范為下位法規(guī)制提供了憲法依據(jù)，私法應(yīng)“根據(jù)憲法”制定“國(guó)家所有”私法規(guī)范，以落實(shí)憲法。而有關(guān)憲法規(guī)范并未限定“國(guó)家所有”權(quán)利形態(tài)，因此應(yīng)結(jié)合中國(guó)政經(jīng)社情，確認(rèn)開放的“國(guó)家所有”權(quán)利形態(tài)。

二、國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)：“國(guó)家所有”的私權(quán)之基

憲法上“國(guó)家所有”不包含“國(guó)家所有”的權(quán)利形態(tài)、權(quán)利內(nèi)容、行權(quán)機(jī)制等，須由私法等下位法填補(bǔ)。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，現(xiàn)有“國(guó)家所有”權(quán)利不敷現(xiàn)實(shí)之弊暴露無(wú)遺，而此須立足憲法，探尋“國(guó)家所有”權(quán)利之本，為其私法實(shí)現(xiàn)、構(gòu)造完善的私法規(guī)范體系奠定權(quán)利根基。

（一）現(xiàn)行“國(guó)家所有”私權(quán)規(guī)范格局

作為全民所有制的反映，憲法上“國(guó)家所有”系綱領(lǐng)性規(guī)定，尚待細(xì)化。下位法上“國(guó)家所有”的權(quán)利性質(zhì)、內(nèi)容范圍、行使方式、利益分配機(jī)制更為清晰，表現(xiàn)為以所有權(quán)為首的私權(quán)體系?！皯椃ㄖ械膰?guó)家所有和私法中的國(guó)家所有權(quán)具有法秩序的一致性，后者是前者所具有的國(guó)家內(nèi)容實(shí)現(xiàn)義務(wù)功能的展開方式之一，同時(shí)要受到前者的約束，兩者共享了規(guī)制這個(gè)規(guī)范目的?！保?］在全民所有制—憲法上“國(guó)家所有”—所有權(quán)等多元權(quán)利的線性關(guān)系上，憲法上“國(guó)家所有”既反映基本經(jīng)濟(jì)制度，又統(tǒng)領(lǐng)“國(guó)家所有”下位法。憲法上“國(guó)家所有”指向土地、自然資源、國(guó)有企業(yè)、國(guó)有經(jīng)濟(jì)等，呈現(xiàn)從微觀到宏觀的分布狀態(tài)，系國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)要素、社會(huì)發(fā)展資源全面支配與管理。而“國(guó)家所有”權(quán)利多樣性源于社會(huì)現(xiàn)實(shí)。在社會(huì)生產(chǎn)過程中，生產(chǎn)資料不只處于靜止?fàn)顟B(tài)，為所有權(quán)人支配，亦會(huì)隨著交易活動(dòng)在不同主體間轉(zhuǎn)移。全民所有制下，生產(chǎn)資料名為全體勞動(dòng)者所有，實(shí)屬不同公有主體。當(dāng)前，尚有非公經(jīng)濟(jì)，公有主體與非公主體的交易涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓、共享、聯(lián)合。“國(guó)家所有”生產(chǎn)資料讓渡轉(zhuǎn)移，國(guó)家獲得對(duì)價(jià)，“國(guó)家所有”形式多樣化，表現(xiàn)為不同的支配主體、權(quán)利形態(tài)、行權(quán)規(guī)則等。憲法上“國(guó)家所有”作為制度性保障，具體內(nèi)容尚待下位法補(bǔ)充。當(dāng)前，在全法域，“國(guó)家所有”私法規(guī)范系統(tǒng)規(guī)定國(guó)家所有權(quán)等權(quán)利形態(tài)，供給相對(duì)具體的權(quán)利制度及救濟(jì)規(guī)則。集大成者當(dāng)屬《物權(quán)法》，商法也有一些規(guī)定。

《物權(quán)法》“國(guó)家所有”規(guī)范集中于第45—56條、第67、68條。第45條概括規(guī)定“國(guó)家所有”即“全民所有”，且明定國(guó)有財(cái)產(chǎn)由國(guó)務(wù)院代行所有權(quán)。第46條到第52條分別規(guī)定了各類物、資源等屬于國(guó)家所有。第53條規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)其直接支配的不動(dòng)產(chǎn)與動(dòng)產(chǎn)的占有、使用及有限處分權(quán)利；第54條規(guī)定國(guó)家舉辦的事業(yè)單位對(duì)其直接支配的不動(dòng)產(chǎn)與動(dòng)產(chǎn)的占有、使用及有限收益、處分的權(quán)利；第55條規(guī)定國(guó)家出資的企業(yè)由國(guó)務(wù)院、地方政府代表國(guó)家享有出資人權(quán)益，承擔(dān)出資人職責(zé)，同時(shí)根據(jù)第67、68條規(guī)定，國(guó)家出資后享有出資人權(quán)益。此外，在商法領(lǐng)域，國(guó)有企業(yè)成為法人主體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，國(guó)家作為出資人享有出資人權(quán)益，出資財(cái)產(chǎn)歸國(guó)有企業(yè)法人所有，從而理順了國(guó)家（政府）與國(guó)有企業(yè)、國(guó)有財(cái)產(chǎn)與國(guó)有企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)之間的關(guān)系。國(guó)家出資權(quán)益由專門法規(guī)定，如《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》。在組織形式上，國(guó)家依據(jù)公司法出資設(shè)立、入股有限公司、股份公司等。國(guó)有獨(dú)資公司的股東人數(shù)、治理結(jié)構(gòu)與其他公司形態(tài)顯著不同，公司法專設(shè)“國(guó)有獨(dú)資公司的特別規(guī)定”一節(jié)。

（二）“國(guó)家所有”權(quán)利類型及制度轉(zhuǎn)向

“國(guó)家所有”權(quán)利表現(xiàn)為各種形態(tài)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而下位法明文規(guī)定“國(guó)家所有”權(quán)利主要包括三類：第一，以物為對(duì)象的“國(guó)家所有權(quán)”。主要規(guī)定于上述《物權(quán)法》條文。從物權(quán)法的私法性質(zhì)、所在章節(jié)名稱“所有權(quán)”或“國(guó)家所有權(quán)”，可以判定“國(guó)家所有”即指物之所有權(quán)。這種直接以物為對(duì)象的國(guó)家所有權(quán)，實(shí)乃初始狀態(tài)下靜態(tài)意義上物屬于國(guó)家。非人工自然物或歷史傳承人工物的產(chǎn)生與國(guó)家行為沒有關(guān)系，直接法定所有權(quán)屬于國(guó)家即可。而非歷史非自然的人工物如基礎(chǔ)設(shè)施，需國(guó)家供給，為此國(guó)家設(shè)立國(guó)有企業(yè)，企業(yè)獲得國(guó)家出資、運(yùn)營(yíng)中積累財(cái)產(chǎn)均屬企業(yè)，而非國(guó)家。可以說，民法在靜態(tài)意義上規(guī)定各種物之國(guó)家所有權(quán)，在社會(huì)交換中轉(zhuǎn)為其他權(quán)利形態(tài)。第二，特定主體享有物之所有權(quán)。國(guó)家由各類各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)法人構(gòu)成，國(guó)家可舉辦事業(yè)單位等各類法人。國(guó)家機(jī)關(guān)法人、國(guó)家舉辦或設(shè)立的各類法人，為有效履行職責(zé)、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，有權(quán)占有使用一定之物，但囿于目的事業(yè)、職能屬性，其對(duì)物的收益、處分必須按法定權(quán)限、程序、方式實(shí)施，具體權(quán)能存在差異。如國(guó)家機(jī)關(guān)法人履行法定職責(zé)，實(shí)行公共管理，不能從支配物上收益，《物權(quán)法》第53條予以確認(rèn)。國(guó)家事業(yè)單位法人享有受限收益權(quán)能。事業(yè)單位曾分為全額撥款事業(yè)單位、差額撥款事業(yè)單位及自收自支（無(wú)撥款）事業(yè)單位。最后一類已基本公司化，可歸入國(guó)有企業(yè)。全額撥款事業(yè)單位履行行政管理職能，與國(guó)家機(jī)關(guān)相仿，應(yīng)不享有收益權(quán)能。差額撥款事業(yè)單位具有公共服務(wù)職能，可適當(dāng)收費(fèi)（收益），但須用于公益目的。第三，國(guó)家對(duì)其出資企業(yè)享有出資人權(quán)利。國(guó)家設(shè)立國(guó)有企業(yè)，出資之財(cái)產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)移給企業(yè)，國(guó)家享有出資人權(quán)益，企業(yè)享有企業(yè)（法人）財(cái)產(chǎn)權(quán)。對(duì)于國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，國(guó)家作為唯一出資人，似乎可直接視為“國(guó)家所有”，但國(guó)有獨(dú)資企業(yè)系獨(dú)立法律主體，國(guó)家仍須按法定程序或章程規(guī)定方式行權(quán)，享有出資人權(quán)益。

而自中共十八大以來(lái)，中國(guó)繼續(xù)深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)作用，減少政府干預(yù)，提升經(jīng)濟(jì)活力。為此，“國(guó)家所有”不宜強(qiáng)調(diào)國(guó)家直接所有或?qū)嶋H占有使用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，“國(guó)家所有”的制度價(jià)值在于提供更優(yōu)質(zhì)的公共資源和公共服務(wù)，無(wú)論直接規(guī)定“國(guó)家所有權(quán)”，還是設(shè)立事業(yè)單位等非營(yíng)利法人或國(guó)有企業(yè)，都應(yīng)立足于社會(huì)公共利益，而非廣泛參與市場(chǎng)活動(dòng)、全面控制社會(huì)生活領(lǐng)域?！皣?guó)家所有”的具體對(duì)象、功能存在差異，權(quán)利形態(tài)不固定不唯一，在市場(chǎng)改革、社會(huì)運(yùn)行中動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)換?！霸谑袌?chǎng)化的憲法變遷背景下，‘國(guó)有財(cái)產(chǎn)’的經(jīng)營(yíng)可以采取更為靈活的方式，比如民營(yíng)化，因?yàn)閼椃ú⑽疵鞔_規(guī)定具體經(jīng)營(yíng)‘國(guó)有財(cái)產(chǎn)’的方式?！保?］因此，不必過度重視國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比例，不必過于強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)獨(dú)資或控股，國(guó)有企業(yè)可以參股、兼并、出售，只要交易價(jià)格反映“國(guó)家所有”權(quán)益的公允價(jià)值；“國(guó)家所有”的土地、自然資源等，除了公共利益必須由國(guó)家所有，可相機(jī)實(shí)行更靈活的產(chǎn)權(quán)制度。即使在國(guó)有的基本前提下，占有、使用、收益及一定的處分權(quán)能讓渡于社會(huì)，國(guó)家所有權(quán)轉(zhuǎn)為其他權(quán)利形態(tài)，而不拘泥于國(guó)家的實(shí)際占有控制?！皣?guó)家所有”的政治經(jīng)濟(jì)意義已然趨向市場(chǎng)，意識(shí)形態(tài)色彩逐漸消退，國(guó)家與社會(huì)、與民眾在私域構(gòu)成相對(duì)平等的結(jié)構(gòu)性存在。為此，現(xiàn)行法律制度變革的驅(qū)動(dòng)力產(chǎn)生，基于對(duì)“國(guó)家所有”經(jīng)濟(jì)形式及法律權(quán)利形態(tài)多樣性的深刻領(lǐng)悟，應(yīng)正確認(rèn)識(shí)國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家舉辦的主體及再次衍生的主體支配之財(cái)產(chǎn)的權(quán)利屬性、特征，建構(gòu)恰當(dāng)?shù)摹皣?guó)家所有”權(quán)利體系。

（三）“國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)”適宜作為“國(guó)家所有”的權(quán)利基礎(chǔ)

中國(guó)沒有國(guó)家所有權(quán)的法律定義。對(duì)于以傳統(tǒng)民法所有權(quán)界定國(guó)家所有權(quán)，有學(xué)者提出質(zhì)疑，認(rèn)為“國(guó)家所有權(quán)與傳統(tǒng)民法上的所有權(quán)并非僅表現(xiàn)在主體和客體的不同上，二者在權(quán)利性質(zhì)以及權(quán)能結(jié)構(gòu)、行使方式和法律保護(hù)等基本規(guī)則方面也存在實(shí)質(zhì)上的差別”［10］。對(duì)此，須重新梳理所有權(quán)知識(shí)體系，廓清所有權(quán)可能意涵，秉持以傳統(tǒng)民法所有權(quán)界定國(guó)家所有權(quán)，明確“國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)”的適宜性。

在德國(guó)，所有權(quán)作為主觀權(quán)利具有絕對(duì)性、排他性等一系列特征，“針對(duì)有體物（動(dòng)產(chǎn)或不動(dòng)產(chǎn)）建立的所有權(quán)概念，可以被視為主觀權(quán)利最完整的形態(tài)”①法國(guó)法學(xué)家魯比埃語(yǔ)。參見尹田《法國(guó)物權(quán)法》，法律出版社1998年版，第128頁(yè)。。但隨著社會(huì)發(fā)展，財(cái)富劇增，無(wú)形財(cái)產(chǎn)比重上升；財(cái)產(chǎn)由實(shí)物形態(tài)向價(jià)值形態(tài)轉(zhuǎn)變，名義所有權(quán)與實(shí)際所有權(quán)區(qū)隔，所有權(quán)更加觀念化、抽象化；所有權(quán)相對(duì)化，不純屬個(gè)人自由范疇，已演化為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基礎(chǔ)權(quán)利，工具價(jià)值更為突出。德國(guó)以有體物為所有權(quán)客體備受質(zhì)疑?！凹词故恰兜聡?guó)民法典》并沒有將所有權(quán)客體的狹窄含義堅(jiān)持到底?！薄啊兜聡?guó)基本法》第14條通過其廣義解釋的所有權(quán)概念，即該所有權(quán)的概念包含一切具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的、‘規(guī)定可以使人用益和自己處分’的權(quán)利，且這在今天已將《德國(guó)民法典》的立場(chǎng)侵蝕了?！保?1］德國(guó)無(wú)體物主要由特別私法進(jìn)行規(guī)范。

《法國(guó)民法典》采用廣義財(cái)產(chǎn)概念，涵蓋有體物和無(wú)體物。雖然實(shí)踐中主要從對(duì)有體物享有特權(quán)的角度理解財(cái)產(chǎn)法，但通過將無(wú)體物歸入動(dòng)產(chǎn)，如《法國(guó)民法典》第529條，實(shí)現(xiàn)了對(duì)無(wú)形財(cái)產(chǎn)的調(diào)整。與德式所有權(quán)相較，法式所有權(quán)已納入部分無(wú)形財(cái)產(chǎn)，出現(xiàn)擴(kuò)張趨勢(shì)，“所有權(quán)概念的擴(kuò)張遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了它的確切的技術(shù)含義”，“首先表現(xiàn)在知識(shí)權(quán)利領(lǐng)域”，“也被用到了商業(yè)方面——成為‘商業(yè)產(chǎn)權(quán)’或‘商業(yè)所有權(quán)’”［12］140-141。 此外，1992年《荷蘭民法典》以“財(cái)產(chǎn)”統(tǒng)轄有形財(cái)產(chǎn)和無(wú)形財(cái)產(chǎn)，設(shè)置了財(cái)產(chǎn)法總則、物權(quán)編、工業(yè)與智慧財(cái)產(chǎn)權(quán)法。其中，“‘財(cái)產(chǎn)’是一個(gè)物（即有體物）和財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的集合概念”［13］105，“‘所有權(quán)’這一概念在現(xiàn)有民法典體系編排下僅僅適用于物”［13］106。荷蘭財(cái)產(chǎn)法以人與財(cái)產(chǎn)關(guān)系為視角，區(qū)別于注重人際關(guān)系的債法。

英美法上所有權(quán)指的是與物有關(guān)的、包含但不限于占有、使用、管理、收益、轉(zhuǎn)讓等一系列權(quán)利?！拔铩卑瞬粍?dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)。不動(dòng)產(chǎn)由土地上的權(quán)利及附著于土地的物上的權(quán)利組成。動(dòng)產(chǎn)分為有形動(dòng)產(chǎn)和無(wú)形動(dòng)產(chǎn)，前者有形可見，后者無(wú)形不可見，包括股票、債權(quán)、專利、商標(biāo)、版權(quán)、商業(yè)秘密、債權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、許可權(quán)及其他合同權(quán)利［14］。還有“企業(yè)所有權(quán)”，表征企業(yè)產(chǎn)權(quán)歸屬，主流觀點(diǎn)認(rèn)為其本質(zhì)是剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)。中國(guó)《物權(quán)法》嚴(yán)格區(qū)分國(guó)家出資人權(quán)利與企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，但在普遍觀念及諸多法律中，“所有權(quán)”常指稱一切具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的權(quán)益。如《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第2條、第3條規(guī)定的“所有權(quán)”指向國(guó)有資產(chǎn)，包括出資人權(quán)利，不限于有體物，不是物之所有權(quán)，其基本范疇類似財(cái)產(chǎn)權(quán)。

可見，所有權(quán)內(nèi)涵在不同法系、不同領(lǐng)域存在差異。在中國(guó)，為因應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及無(wú)形財(cái)產(chǎn)劇增的制度需求，法律須變革。從大陸法系民法所有權(quán)發(fā)展趨勢(shì)、中國(guó)民法所有權(quán)理論、法律調(diào)整功能實(shí)現(xiàn)、減少所有權(quán)概念擴(kuò)張的法治成本、“國(guó)家所有”多元權(quán)利基礎(chǔ)等諸多方面考量，應(yīng)秉承以有體物為客體的傳統(tǒng)所有權(quán)理論，強(qiáng)化財(cái)產(chǎn)權(quán)概念的運(yùn)用，以“國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)”統(tǒng)稱“國(guó)家所有”權(quán)利，并作為“國(guó)家所有”遁入私法的概念裝置。

總之，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)行政體制改革深化，國(guó)家的主體形式更加多樣化，“國(guó)家所有”內(nèi)容愈發(fā)豐富?！坝行У姆芍贫葢?yīng)該是在市場(chǎng)和監(jiān)管不斷磨合與匹配中形成的，而且，應(yīng)當(dāng)隨著外界情況的變化不斷地加以調(diào)整。”［15］應(yīng)重塑現(xiàn)行“國(guó)家所有”權(quán)利，以“國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)”統(tǒng)轄“國(guó)家所有”權(quán)利，為私法實(shí)現(xiàn)提供權(quán)利基點(diǎn)。

三、“國(guó)家所有”私法實(shí)現(xiàn)的權(quán)利路徑及立法考量

（一）大陸法系“國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)”立法及啟示

大陸法系主要國(guó)家皆有國(guó)家財(cái)產(chǎn)立法，可資借鑒。在法國(guó)，1804年《法國(guó)民法典》第538-541條、第714條分別規(guī)定了公產(chǎn)和公眾共用物［16］。2004年《法國(guó)民法典》修訂，刪除了第538、540、541條，不再規(guī)定公產(chǎn)。2006年《公法人財(cái)產(chǎn)總法典》區(qū)分公法人的公產(chǎn)與私產(chǎn)、國(guó)家公產(chǎn)與地方行政部門的公產(chǎn)，承認(rèn)公共機(jī)構(gòu)的公產(chǎn)。劃分公產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)為財(cái)產(chǎn)是否直接為公眾使用或用于公共事業(yè)。若公產(chǎn)的用途沒有改變，則不得轉(zhuǎn)讓、不受扣押、不受時(shí)效約束、不得設(shè)置具有任何私人利益性質(zhì)的役權(quán)。而公法人的私產(chǎn)可以進(jìn)入商業(yè)交易，公法人對(duì)這些財(cái)產(chǎn)享有所有權(quán)，可轉(zhuǎn)讓，可設(shè)置利于個(gè)人的物權(quán)，可依時(shí)效取得［12］663-666。 當(dāng)前，法國(guó)判例及民法理論已承認(rèn)行政機(jī)關(guān)對(duì)公產(chǎn)的所有權(quán)。

在德國(guó)，國(guó)有財(cái)產(chǎn)被稱為公物，廣義上包括財(cái)政財(cái)產(chǎn)（收入財(cái)產(chǎn)）、行政財(cái)產(chǎn)（公用物）、共用財(cái)產(chǎn)（共用物）；狹義上僅包括行政財(cái)產(chǎn)、共用財(cái)產(chǎn)［17］，合稱公共物?！霸谒^的公共物上存在特殊的公共所有權(quán)的學(xué)說，廣不為人們所接受。即使是那些服務(wù)于公共用途（如街道、道路、水路）或服務(wù)于真正的國(guó)家目的（如用于行政管理的建筑物、學(xué)校）的物，仍存在于公法團(tuán)體（如國(guó)家、市鎮(zhèn)）的私法所有權(quán)中。當(dāng)然，在對(duì)該物之公法規(guī)定范圍內(nèi)，這類所有權(quán)的私法內(nèi)容要受到排擠?！薄岸参镏袡?quán)人，也不得禁止因公共使用而產(chǎn)生的影響。對(duì)于公共物，除適用私法之物權(quán)法外，還適用屬于行政法之法律；而在有疑問，且私法之效力范圍并未完全喪失時(shí)，在適用上以行政法規(guī)范為準(zhǔn)?！保?8］德國(guó)把公共物置入公法團(tuán)體（公法人）的私法所有權(quán)中，只是權(quán)能受到來(lái)自行政法的限制。

日本兼采法德，國(guó)有財(cái)產(chǎn)法既用公產(chǎn)，又采公物。公產(chǎn)分為財(cái)政財(cái)產(chǎn)和行政財(cái)產(chǎn)，前者包括國(guó)有現(xiàn)金、有價(jià)證券等；后者包括公用財(cái)產(chǎn)、公共用財(cái)產(chǎn)、皇室用財(cái)產(chǎn)等。而日本學(xué)界把行政財(cái)產(chǎn)定為公物［19］，把財(cái)政財(cái)產(chǎn)定為私物。根據(jù)不同所有權(quán)主體，公物分為國(guó)有公物、公有公物與私有公物［20］。日本國(guó)家所有權(quán)限于部分公物（有體物），還有一部分公物為私人所有。此外，《意大利民法典》明確規(guī)定了可處分與不可處分的國(guó)有財(cái)產(chǎn)?？商幏值膰?guó)有財(cái)產(chǎn)猶如法國(guó)公法人的私產(chǎn)，適用私法規(guī)則；不可處分的國(guó)有財(cái)產(chǎn)，包括公共財(cái)產(chǎn)及其他不可處分的國(guó)有財(cái)產(chǎn)。《意大利民法典》第822、823條規(guī)定了國(guó)有財(cái)產(chǎn)；第824條規(guī)定適用國(guó)有財(cái)產(chǎn)規(guī)定的縣及市鎮(zhèn)村的財(cái)物；第826條規(guī)定國(guó)家、縣及市鎮(zhèn)村的固有財(cái)產(chǎn)。

綜上，大陸法系主要國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)立法有以下啟示：一是主體方面，國(guó)家法人化，由公法人作為權(quán)利主體；二是客體方面，以“物”或“財(cái)產(chǎn)”為基礎(chǔ)，或兼采之；三是內(nèi)容方面，國(guó)家或公法人私物（私產(chǎn)）的所有權(quán)權(quán)能與私法所有權(quán)相同，公物（公產(chǎn)）的所有權(quán)權(quán)能受限，尤其不動(dòng)產(chǎn)類公物處分條件極其嚴(yán)格，受法律及公共目的制約；四是規(guī)范方面，需公私法協(xié)力，共同規(guī)制國(guó)家財(cái)產(chǎn)的歸屬與行使。

（二）“國(guó)家所有”遁入私法的權(quán)利進(jìn)路

“國(guó)家所有”權(quán)利乃國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)，主體是國(guó)家，客體為財(cái)產(chǎn)?！皣?guó)家所有”財(cái)產(chǎn)范圍廣泛，類型豐富，權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，而現(xiàn)行法律制度不健全，國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)利主體虛位，應(yīng)從主體、客體兩方面重塑國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，科學(xué)合理安排立法體例，構(gòu)建國(guó)家財(cái)產(chǎn)法律體系。

1．“國(guó)家所有”經(jīng)權(quán)利主體遁入私法

按享有方式，國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)分為國(guó)家直接享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)與國(guó)家對(duì)其他主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)。前者如國(guó)家機(jī)關(guān)不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)，后者如國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)其舉辦的事業(yè)單位之權(quán)益、國(guó)家對(duì)其出資直接設(shè)立的國(guó)有企業(yè)之權(quán)益。在后者，其他主體設(shè)立法人或非法人組織，則國(guó)家通過其他主體間接享有權(quán)益。其中，國(guó)家舉辦的事業(yè)單位、設(shè)立的國(guó)有企業(yè)法律制度相對(duì)健全，反而是國(guó)家法人主體制度嚴(yán)重缺位?！睹穹倓t》第96條把機(jī)關(guān)法人定性為特別法人。第97條簡(jiǎn)略規(guī)定了機(jī)關(guān)法人要件：一是機(jī)關(guān)須有獨(dú)立經(jīng)費(fèi)，法定機(jī)構(gòu)則須承擔(dān)行政職能；二是依法成立。同時(shí)，明確機(jī)關(guān)法人的私法能力為從事履行職能必需之民事活動(dòng)。該規(guī)定較《民法通則》略有改進(jìn)，但仍粗疏，須細(xì)化。

根據(jù)憲法，中國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)包括國(guó)家元首、權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)，也應(yīng)包括新設(shè)的監(jiān)察機(jī)關(guān)。其中，行政機(jī)關(guān)構(gòu)成較為復(fù)雜，包括組成部門、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)等。這些機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)是否屬于機(jī)關(guān)法人之機(jī)關(guān)仍不明確。而政黨機(jī)關(guān)是否屬于機(jī)關(guān)法人，是否屬于“國(guó)家”范疇，進(jìn)而其財(cái)產(chǎn)權(quán)是否屬于“國(guó)家所有”，待定。此外，承擔(dān)行政職能的法定機(jī)構(gòu)的范疇如何厘定，問題較多?，F(xiàn)有規(guī)范性文件如財(cái)政部《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《第二次全國(guó)基本單位普查法人單位及產(chǎn)業(yè)活動(dòng)單位劃分規(guī)定》，認(rèn)定的機(jī)關(guān)法人范圍不同。在實(shí)踐層面，各地機(jī)關(guān)法人認(rèn)定差異更大［21］。

概言之，中國(guó)機(jī)關(guān)法人制度不完善，有待充實(shí)。一旦機(jī)關(guān)法人體系構(gòu)建完成，國(guó)家由國(guó)家機(jī)關(guān)法人表征，①若政黨機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)亦屬機(jī)關(guān)法人，因其非國(guó)家機(jī)構(gòu)，故機(jī)關(guān)法人可分為屬于國(guó)家機(jī)構(gòu)的機(jī)關(guān)法人，簡(jiǎn)稱“國(guó)家機(jī)關(guān)法人”，及“非國(guó)家機(jī)關(guān)法人”?！皣?guó)家所有”主要表現(xiàn)為國(guó)家機(jī)關(guān)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。國(guó)家機(jī)關(guān)法人讓渡財(cái)產(chǎn)權(quán)或舉辦設(shè)立其他法律主體，則根據(jù)法律關(guān)系、主體組織形態(tài)、法律規(guī)定等，確定具體權(quán)利類型。

2．“國(guó)家所有”由權(quán)利客體遁入私法

“國(guó)家所有”指向土地、自然資源、動(dòng)產(chǎn)等物，或國(guó)家之外的其他法律主體。國(guó)家對(duì)其他主體的權(quán)益源自出資，主要是貨幣、實(shí)物等，可以說物是“國(guó)家所有”權(quán)利的基本載體，是國(guó)家財(cái)產(chǎn)的重要部分，但不宜把財(cái)產(chǎn)與物等同，如日本；更不宜以物取代財(cái)產(chǎn)，如德國(guó)。應(yīng)在財(cái)產(chǎn)之下細(xì)分物、債、智慧財(cái)產(chǎn)等。這符合財(cái)產(chǎn)類型劃分及現(xiàn)行權(quán)利體系。國(guó)家財(cái)產(chǎn)關(guān)涉國(guó)家職能履行、公共利益實(shí)現(xiàn)，國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)主體無(wú)權(quán)自由處分國(guó)家財(cái)產(chǎn)，須遵循法定程序及權(quán)限。為此，可參照國(guó)外做法，按權(quán)利主體是否享有處分權(quán)能及程度，把國(guó)家財(cái)產(chǎn)區(qū)分為不可處分的國(guó)家財(cái)產(chǎn)、有條件處分的國(guó)家財(cái)產(chǎn)和自由處分的國(guó)家財(cái)產(chǎn)。至于公產(chǎn)、私產(chǎn)之區(qū)分，鑒于中國(guó)“國(guó)家所有”財(cái)產(chǎn)系公有制體現(xiàn)，是“公”的，在此之下區(qū)分公產(chǎn)、私產(chǎn)容易產(chǎn)生混淆、爭(zhēng)議，不宜采用。

國(guó)家財(cái)產(chǎn)通常包括三部分：一是財(cái)政財(cái)產(chǎn)，即財(cái)政收入財(cái)產(chǎn)，旨在增加財(cái)政收入水平。財(cái)政部《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》第21條第1款規(guī)定，包括財(cái)政存款、有價(jià)證券、應(yīng)收股利、借出款項(xiàng)、暫付及應(yīng)收款項(xiàng)、預(yù)撥經(jīng)費(fèi)、應(yīng)收轉(zhuǎn)貸款和股權(quán)投資等。二是公用財(cái)產(chǎn)，即為實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政目的，由國(guó)家機(jī)構(gòu)享有的財(cái)產(chǎn)，在中國(guó)指行政單位國(guó)有資產(chǎn)。財(cái)政部《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》第3條規(guī)定，行政單位國(guó)有資產(chǎn)指由各級(jí)行政單位占有、使用的，依法確認(rèn)為國(guó)家所有，能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總稱。鑒于行政與行政機(jī)關(guān)聯(lián)系緊密，行政單位與行政機(jī)關(guān)易混淆，且財(cái)產(chǎn)主體是與私人相對(duì)的“公家”或“公”，本文建議采用“公用財(cái)產(chǎn)”概念。三是共用財(cái)產(chǎn)［22］，亦稱公共用財(cái)產(chǎn)、公眾用財(cái)產(chǎn)，指國(guó)家提供由公眾自由、非排他使用的財(cái)產(chǎn)，如公園、道路、河流。此類財(cái)產(chǎn)具有公共產(chǎn)品屬性，往往由國(guó)家提供。上述三類財(cái)產(chǎn)頗為不同：細(xì)分目的，如增值或公眾利用；權(quán)能彈性，如處分自由度；財(cái)產(chǎn)支配主體，如機(jī)關(guān)或企業(yè)；財(cái)產(chǎn)價(jià)值，如經(jīng)濟(jì)價(jià)值或多元價(jià)值；國(guó)家義務(wù)配置，如自然資源偏重國(guó)家義務(wù)，須差異化規(guī)制。

（三）“國(guó)家所有”私法實(shí)現(xiàn)的立法思路

“國(guó)家所有”遁入私法，在主體方面，國(guó)家應(yīng)法人化，構(gòu)建公法人體系，關(guān)鍵是機(jī)關(guān)法人制度；在客體方面，厘清國(guó)家財(cái)產(chǎn)范圍、權(quán)屬現(xiàn)狀，進(jìn)行類型化處理。此需公私法協(xié)力，特別在民法典編纂之際，由民法典始，經(jīng)與特別法聯(lián)動(dòng)，全面構(gòu)建“國(guó)家所有”私法規(guī)范體系。

中國(guó)未來(lái)民法典總則法人部分、總則民事權(quán)利部分及物權(quán)編國(guó)家所有權(quán)部分，涉及國(guó)家財(cái)產(chǎn)。當(dāng)下，《民法總則》第五章“民事權(quán)利”規(guī)定民事主體享有各類民事權(quán)利。國(guó)家作為民事主體享有民事權(quán)利，現(xiàn)行法足以提供權(quán)利規(guī)范，不必單列條文宣示國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)?！睹穹倓t》第三章“法人”規(guī)定的營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人、機(jī)關(guān)法人皆與“國(guó)家所有”相關(guān)。營(yíng)利法人涉及國(guó)有企業(yè)。非營(yíng)利法人，若由國(guó)家舉辦，則應(yīng)確定其與國(guó)家間關(guān)系；若利用國(guó)家財(cái)產(chǎn)，則應(yīng)明晰其對(duì)國(guó)家財(cái)產(chǎn)的權(quán)限。每一類非營(yíng)利法人特有其屬性特點(diǎn)、權(quán)利結(jié)構(gòu)、治理模式、運(yùn)行邏輯，應(yīng)具體規(guī)定。此非民法典可承受之重，需特別法輔助分擔(dān)。機(jī)關(guān)法人作為國(guó)家法人基礎(chǔ)性主體，對(duì)于夯實(shí)國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)具有重大意義。機(jī)關(guān)法人制度完善空間巨大，已超出民法典功能定位。因此，中國(guó)民法典總則編普遍規(guī)定各類法人、民事權(quán)利，設(shè)置一般條文引致包括國(guó)家法人主體法律、國(guó)家財(cái)產(chǎn)法律在內(nèi)的其他法律即可。

《物權(quán)法》上的國(guó)家所有權(quán)是重要的國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)利。按中國(guó)國(guó)情，物權(quán)編將保留三分所有權(quán)，而是否如《物權(quán)法》詳盡規(guī)定國(guó)家所有權(quán)，值得探討?！段餀?quán)法》第45條系國(guó)家所有權(quán)一般條款；第46條到第52條列舉了國(guó)家所有權(quán)具體客體；第53條規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)的所有權(quán)；第54條規(guī)定國(guó)家事業(yè)單位的所有權(quán)；第55條規(guī)定國(guó)家對(duì)出資的企業(yè)享有出資人權(quán)益。此一列舉式規(guī)定并不完備，有些客體是否適宜作為國(guó)家所有權(quán)客體須反思；許多客體已由其他法律規(guī)制，無(wú)重復(fù)必要。因此，民法典物權(quán)編不宜延續(xù)《物權(quán)法》，應(yīng)采用一般條款進(jìn)行概括規(guī)定，同時(shí)引致其他法律，一則避免重復(fù)，再則避免社會(huì)變革破壞民法典的安定性。第53、54條實(shí)際承認(rèn)了國(guó)家機(jī)關(guān)法人、國(guó)家事業(yè)單位法人所有權(quán)，而作為以主體界定的國(guó)家所有權(quán)，主體不全，將來(lái)可由民法典總則編、國(guó)家法人主體法律、國(guó)有財(cái)產(chǎn)法律覆蓋，物權(quán)編無(wú)規(guī)定必要。第55條確認(rèn)國(guó)家的出資人權(quán)益，對(duì)于宣示企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)具有積極意義，但并非物之所有權(quán)的內(nèi)容，不應(yīng)規(guī)定于物權(quán)編?？傊?，物權(quán)編僅保留國(guó)家所有權(quán)一般條款即可，其余條款納入特別法。具體而言，在物權(quán)編所有權(quán)部分規(guī)定：法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的物，為國(guó)家所有。

在特別法方面，國(guó)家法人主體制度、國(guó)家財(cái)產(chǎn)制度，既涉及私法主體資格、財(cái)產(chǎn)權(quán)等私法內(nèi)容，又包含行政管理、權(quán)力運(yùn)作等公法事項(xiàng)，需公私法協(xié)力。為體系計(jì)，無(wú)須嚴(yán)格區(qū)分私法公法、分別立法，應(yīng)按相同領(lǐng)域或同一事務(wù)性質(zhì)統(tǒng)一立法，這也符合公私法融合的趨勢(shì)。在主體方面，新立機(jī)關(guān)法人法，規(guī)定機(jī)關(guān)法人的范圍、組織機(jī)構(gòu)、設(shè)立與撤銷等；對(duì)于事業(yè)單位法人、社會(huì)團(tuán)體法人等主體，雖然既有國(guó)家舉辦設(shè)立者，也有其他主體興辦者，但二者共用許多制度內(nèi)容，不必分立，可在同一法律中設(shè)立專門章節(jié)規(guī)定國(guó)家舉辦設(shè)立者，或在具體條文中進(jìn)行特別規(guī)定。在國(guó)家財(cái)產(chǎn)方面，新立國(guó)家財(cái)產(chǎn)法，作為國(guó)家財(cái)產(chǎn)法律體系的一般法，明確國(guó)家財(cái)產(chǎn)的范圍、類型、權(quán)利形態(tài)、權(quán)利主體等。此外，針對(duì)具體財(cái)產(chǎn)類型、尤其是自然資源，新立或修訂有關(guān)法律，建立完善的行權(quán)、利用、管理與保護(hù)機(jī)制。