政府購買服務(wù)績效評估研究回顧與展望

楊書文 李國豪

[摘 要]近年來，“政府購買”已成為黨和政府為人民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的新模式，而如何科學(xué)評價購買服務(wù)的質(zhì)量和效果，成為實踐和理論界共同關(guān)注的重點。國內(nèi)既有研究圍繞績效評估相關(guān)主體、指標設(shè)計思路和構(gòu)成、績效評估運行等方面展開探討。相關(guān)制度的頂層設(shè)計缺失、評估機構(gòu)的專業(yè)能力不足、評估結(jié)果的閉環(huán)應(yīng)用管理不規(guī)范等績效評估困境引起學(xué)術(shù)界廣泛熱議。今后學(xué)術(shù)界應(yīng)在以下方面深耕細作：績效指標設(shè)計需關(guān)注服務(wù)細分和權(quán)重量化，評估機構(gòu)管理需關(guān)注組織能力和信用監(jiān)管，評估結(jié)果應(yīng)用需關(guān)注績效問責(zé)和預(yù)算管理。由此不斷推進政府購買服務(wù)績效評估研究工作向縱深發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]公共服務(wù) 績效評估 政府購買 評估指標

[中圖分類號]F810.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1001-9596（2020）10-0042-09

改革開放以來，我國不斷提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和水平，供給主體和方式逐步多樣化，初步形成了政府主導(dǎo)、市場參與、公辦民辦并舉的服務(wù)供給模式。發(fā)端于20世紀90年代的政府購買服務(wù)，是政府轉(zhuǎn)變職能、提升執(zhí)政效率的重要途徑和方式，其目的是為廣大人民群眾提供與之需求相匹配的、能夠解決其具體問題的公共服務(wù)?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》明確要求，“在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度”。此后，我國購買服務(wù)試點地區(qū)不斷增多、購買范圍逐步擴大、購買資金投入越來越多。在講求投資-收益比需兼顧理性經(jīng)濟效益與社會效益的治理要義下，有必要對政府購買服務(wù)工作進行合理評估。科學(xué)檢驗政府購買的公共服務(wù)是否滿足民眾需求，是否將財政資金的利用效率最大化，是否提高了公共服務(wù)的質(zhì)量就成為當(dāng)務(wù)之急。為了更好地指導(dǎo)政府購買服務(wù)績效評估，本文回顧梳理了國內(nèi)政府購買服務(wù)績效評估的理論成果，探尋優(yōu)化路徑，展望績效評估發(fā)展趨勢，以此促進我國政府購買工作的規(guī)范發(fā)展。

一、研究設(shè)計與基本情況

為全面了解國內(nèi)學(xué)者關(guān)于政府購買服務(wù)績效評估研究的既有進展，本文選擇國內(nèi)最具代表性的中國知網(wǎng)（CNKI）為數(shù)據(jù)檢索源，以“政府購買服務(wù)績效評估”“政府購買服務(wù)績效評價”“第三方評估”“第三方評價”等為主題，將檢索時間段設(shè)在2010年至2019年，操作路徑如圖1所示。本文經(jīng)過選擇性剔除、粗讀篩選，最終選擇了與本文主題相關(guān)度高、代表性強的已有成果，將其納入文獻庫。

整體而言，近年來政府購買服務(wù)績效評估的理論研究得到了學(xué)術(shù)界的持續(xù)關(guān)注?；厮菸墨I發(fā)表情況①，如圖2所示，學(xué)術(shù)界對主題相關(guān)研究已經(jīng)由“萌芽期”（2010—2012年）發(fā)展至“增長期”（2013年至今）。作為財政支出的重要組成部分，政府購買服務(wù)的支出、產(chǎn)出等是政府衡量購買服務(wù)合同是否達標的重要參考指標。但相對完善的績效管理工作起初并未得到實踐界的充分重視，評估指標的科學(xué)量化、規(guī)范化和標準化工作起步較晚。從理論發(fā)展來看，2010—2012年的5篇成果開啟了理論工作者研究政府購買服務(wù)效果的萌芽，“市場化供給公共服務(wù)這一制度創(chuàng)新到底如何”“怎樣規(guī)范政府購買行為，提升購買服務(wù)質(zhì)量”等問題逐漸受到實踐界和學(xué)術(shù)界的重視。隨著2013年、2018年相關(guān)指導(dǎo)意見的出臺②，全國各地購買服務(wù)績效評估工作開始著手實施。北京、天津、內(nèi)蒙古、浙江、山東等地財政部門紛紛探索實行對政府機構(gòu)制度建設(shè)、購買服務(wù)質(zhì)量、成本效益、服務(wù)滿意度等的檢查測評工作。自此，相關(guān)理論研究熱度高漲，2015年（24篇）、2019年（35篇）取得階段研究的新進展，針對服務(wù)供給效果的評估則經(jīng)過了從“簡單的合同管理”到“科學(xué)的評估體系”之轉(zhuǎn)變。

作為政府購買服務(wù)理論體系的重要組成部分之一，績效評估有其特定的理論內(nèi)涵與研究價值。結(jié)合文獻檢索所觀測到的主題輪廓，再通過精讀這些文獻發(fā)現(xiàn)，政府購買服務(wù)績效評估研究主要聚焦于4個方面：①“政府”“社會組織”“第三方評價機構(gòu)”“承接主體”等關(guān)鍵詞呈現(xiàn)出績效評估中相關(guān)利益群體的研究主題。②“評估指標”“指標體系”“影響因素”“績效評估標準”等關(guān)鍵詞表明研究者對評估指標設(shè)計與實施的重視。③“探索與思考”“法律法規(guī)”“政府與社會組織新型關(guān)系”等關(guān)鍵詞是學(xué)者對績效評估實踐的問題反思。④“目標管理”“整合主義”“全面預(yù)算績效管理”等關(guān)鍵詞構(gòu)成了理論界提出的相關(guān)政策建議?？傊?，已有理論研究圍繞以上重要主題展開探討，旨在通過構(gòu)建科學(xué)、合理的績效評估指標體系，完善績效評估流程與機制，形成政府購買服務(wù)績效管理的結(jié)構(gòu)閉環(huán)。

二、政府購買服務(wù)績效評估研究現(xiàn)狀分析

（一）績效評估主體與客體分別呈現(xiàn)多元化與共識化

績效評估是評估主體與評估客體的動態(tài)交互過程。目前，多元主體開放式參與評估已成為購買服務(wù)績效診斷的必然選擇，績效評估相關(guān)主體表現(xiàn)出評估主體的多元化與評估客體的共識化。根據(jù)國務(wù)院2013年頒布的96號文，購買服務(wù)的績效評審工作由購買主體、服務(wù)對象及第三方綜合完成，評估對象則是所購買服務(wù)的項目。如表1所示，近年來，學(xué)術(shù)界逐漸將社會組織、服務(wù)提供者納入績效評估主體的范疇，同時將服務(wù)購買方與承接方作為評估對象的直接負責(zé)人。在完整的評估機制中，更關(guān)鍵的是對評估客體所掌控的公共財政支出與實施效果進行細化、量化[1]。

在建設(shè)服務(wù)型政府理念的指引下，政府購買服務(wù)成為黨和國家提供公共服務(wù)、各級政府實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變的創(chuàng)新方式，績效評估相關(guān)主體的合理配置則對購買服務(wù)的效果檢驗至關(guān)重要。首先，評估主體不僅需要囊括政府購買服務(wù)過程中所有的利益相關(guān)者，更需要專業(yè)的非利益相關(guān)者，即第三方評估機構(gòu)進行科學(xué)評判?？冃гu估主體至少包括購買主體（各級國家機關(guān)）、承接主體、公眾、第三方機構(gòu)等社會組織，購買主體與承接主體負服務(wù)項目的直接責(zé)任。其次，第三方機構(gòu)開展績效評估受到重視，對第三方評估機構(gòu)的發(fā)展與壯大寄予厚望。因此，各級政府機構(gòu)的購買服務(wù)績效評估工作理應(yīng)逐漸實現(xiàn)專業(yè)的第三方機構(gòu)全面參與，這一方面可以增加績效評估的可靠性，另一方面可以提升績效評估的工作效率。最后，購買服務(wù)績效評估工作的“公共性”對政府、第三方機構(gòu)提出了高要求，這就需要二者在績效評價中找準定位、明晰標準，充分顯現(xiàn)民本理念和專業(yè)特性，實現(xiàn)為社會供給優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、提高資源配置效率的總目標。

1.通過制度建設(shè)促使績效評估標準化。各級政府出臺的法律政策不僅可以對相關(guān)責(zé)任主體形成約束，而且有助于人、財、物等資源在法治環(huán)境中得到合理運用與高效整合。一方面，評估機構(gòu)的資質(zhì)認定、選擇標準、資格授予等環(huán)節(jié)均需要法律政策進行約束和規(guī)范，應(yīng)有的法律政策能夠促使“穩(wěn)評”工作的順利開展[11]。政府可從宏觀角度設(shè)定評估機構(gòu)準入資格，營造評估機構(gòu)健康發(fā)展的行業(yè)環(huán)境[12]。同時引入專業(yè)的非政府組織和協(xié)會共同參與，由政府和行業(yè)建立雙重準入制度，為績效評估監(jiān)管工作奠定制度基礎(chǔ)[13]。另一方面，地方人大應(yīng)承擔(dān)購買服務(wù)績效評估的相關(guān)責(zé)任，理應(yīng)要求其合法行使購買服務(wù)績效評估的監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮人大話語權(quán)[14]。因此，績效評估標準化目標的實現(xiàn)，既需要政府出臺正式的制度規(guī)范形成頂層指引，還需要同專業(yè)組織共同制訂相關(guān)行業(yè)規(guī)范，更需要人大行使其必要的監(jiān)督權(quán)。

2.通過組織能力建設(shè)提升評估機構(gòu)的綜合實力。從我國購買服務(wù)績效評估實踐來看，專業(yè)的評估機構(gòu)尚處于必要的成長和壯大階段，其組織能力建設(shè)需要其重視組織內(nèi)的人才培育和績效考核。盡管目前評估機構(gòu)因組織能力不足，在短期內(nèi)影響績效評估結(jié)果，導(dǎo)致政府和公眾對其信任缺失，甚至出現(xiàn)績效評估回歸政府的逆民營化后果;但多數(shù)學(xué)者對專業(yè)評估機構(gòu)的定位和功能仍持樂觀、支持的態(tài)度，對其未來發(fā)展提出以下建議。基于政府設(shè)定的組織能力門檻，評估機構(gòu)要重視組織自適應(yīng)性與進化能力的培養(yǎng)與提升，尤其要保持較高標準的專業(yè)性和獨立性。從組織建設(shè)運營的角度看，通過提升組織專業(yè)性與獨立性建構(gòu)組織權(quán)力基礎(chǔ)[15]，可以保證組織資金流與人才流有源源不斷的穩(wěn)定供給。同時，鼓勵第三方評估機構(gòu)等社會組織自建自營，通過人才梯隊，提升評估人員的專業(yè)性，以此保證專業(yè)評估機構(gòu)的獨立發(fā)展[16]。從人才培養(yǎng)與專家團隊組建的角度看，評估機構(gòu)可以向高校借力，形成績效評估專家團隊，培養(yǎng)具備評估能力與技術(shù)等方面的各類通才與專才[17]。從組織考核監(jiān)督的角度看，有效運用目標管理，設(shè)定個人及團隊的業(yè)務(wù)標準，將個人及團隊的考核鏈條延伸至服務(wù)商等相關(guān)主體，與薪酬構(gòu)成直接掛鉤，從而對組織能力的持續(xù)、高效實現(xiàn)倒逼。

3.通過績效關(guān)聯(lián)強化績效結(jié)果的應(yīng)用管理?！墩徺I服務(wù)管理辦法》指出，購買服務(wù)應(yīng)當(dāng)遵循預(yù)算約束、以事定費、公開擇優(yōu)、誠實信用、講求績效原則，績效評估結(jié)果的應(yīng)用管理，要追求深度與力度。一是績效結(jié)果關(guān)聯(lián)預(yù)算酬金。全面實施預(yù)算績效管理，源于預(yù)算對績效追求的內(nèi)生性[18]。以預(yù)算資金管理為主線，以結(jié)果導(dǎo)向為原則，設(shè)計服務(wù)項目的運行機制，可以提高資源的有效使用率，對相關(guān)政府購買主體進行激勵與約束[19]。政府購買評估的創(chuàng)新型工具“績效付酬”[20]，其實質(zhì)是探索實現(xiàn)政府購買財政資金的高效分配，從而使服務(wù)提供方的工作績效明顯提高，公眾對購買服務(wù)的滿意度明顯增強。二是績效結(jié)果關(guān)聯(lián)信用監(jiān)管。為加快推進政府采購領(lǐng)域信用體系建設(shè)，建立健全失信聯(lián)合懲戒機制，2018年國家發(fā)展改革委等單位聯(lián)合簽署《關(guān)于對政府采購領(lǐng)域嚴重違法失信主體開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》，依法依規(guī)對失信責(zé)任主體實施聯(lián)合懲戒。政府購買服務(wù)項目的績效評估工作，可以借助系統(tǒng)平臺實現(xiàn)統(tǒng)一管理，形成社會信用監(jiān)管數(shù)據(jù)庫。三是績效結(jié)果信息全面公開。長期以來，購買服務(wù)績效評估的信息公開渠道與平臺未能及時搭建，公眾合理使用權(quán)利、依法參與社會監(jiān)督與評估的需求有所弱化。作為公共服務(wù)需求方的公眾，其建議和意見對服務(wù)購買方與承接方的績效表現(xiàn)至關(guān)重要。多元化的信息公開渠道，可以提升績效評估中的公眾參與度，增加公眾主動表達的機會與黏性，從而促進相關(guān)責(zé)任主體高效履責(zé)[21]。

三、研究展望

財政部令第102號《政府購買服務(wù)管理辦法》的施行，標志著我國政府購買服務(wù)工作進入新常態(tài)，市場化供給服務(wù)改革迎來提質(zhì)增效、優(yōu)化升級的新挑戰(zhàn)，這必須重視購買服務(wù)的績效管理工作，逐漸構(gòu)建形成規(guī)范、科學(xué)的績效評估體系。結(jié)合已有研究所論，未來政府購買服務(wù)績效評估研究應(yīng)在以下幾方面深耕細作。

（一）在績效指標設(shè)計方面，關(guān)注服務(wù)細分與權(quán)重量化

研究政府購買服務(wù)的有效性，如果寬泛地設(shè)計影響指標，且不賦以科學(xué)的指標權(quán)重，就無法將影響服務(wù)的因素切實轉(zhuǎn)化為評估指標，更無法真正體現(xiàn)服務(wù)的優(yōu)劣。指標設(shè)計過程應(yīng)是政策、行業(yè)規(guī)范、學(xué)者觀點、實踐等所規(guī)定、倡導(dǎo)的有效吸納與特色組合。諸如養(yǎng)老、教育、就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、會計等各類政府提倡采用市場化提供的服務(wù)目錄，細分服務(wù)類型，是績效評估理論研究的大趨勢。同時，我們提倡通過層次分析法、平衡計分卡等專業(yè)的績效評估方法，輸出關(guān)鍵績效指標的影響因子與具體得分。財政部于2020年發(fā)布的“PPP項目全周期績效評價指標框架”，以及“項目支出績效評價指標體系框架”，均能為政府購買服務(wù)績效評估工作提供參考，從決策、過程、產(chǎn)出、效果、管理等維度對服務(wù)項目的各個階段進行量化表述?；诖?，逐步探索影響購買服務(wù)績效水平的潛在因素，完善適用于各類服務(wù)的績效指標體系，進而實現(xiàn)特定購買服務(wù)的精準、科學(xué)評估。

（二）在評估機構(gòu)管理方面，關(guān)注組織能力與信用監(jiān)管

針對專業(yè)評估機構(gòu)的系統(tǒng)管理極為關(guān)鍵，多數(shù)學(xué)者雖然論述了目前專業(yè)機構(gòu)發(fā)展的各類困境，卻少有學(xué)者從組織長期的建設(shè)發(fā)展與監(jiān)管角度進行策略回應(yīng)，這需要理論界進一步加以重視。2018年，天津等10個省（市）開展試點探索第三方績效評估工作，形成了代表東、中、西部不同地區(qū)的改革經(jīng)驗，對第三方評估機構(gòu)的建設(shè)及管理研究有啟發(fā)作用。基于對這些試點地區(qū)的政策導(dǎo)向、政策實踐、改革成效等方面進行考察和梳理，能增加理論界對專業(yè)評估機構(gòu)的認識和反思，進而促使學(xué)者從專業(yè)角度提出關(guān)于如何提升其綜合能力、如何做好信用監(jiān)管等問題的實質(zhì)性建議。與此同時，理論工作者還需進一步關(guān)注國外政府購買服務(wù)績效評估，尤其是第三方績效評估的相關(guān)研究進展，相信可以為我國的相關(guān)理論和實踐發(fā)展提供參考。伴隨著第三方績效評估在我國政府購買活動中的大力推行，專業(yè)的評估市場需求日漸增長，評估機構(gòu)的管理工作勢必成為購買服務(wù)績效評估鏈中的一項長期挑戰(zhàn)。

（三）在績效結(jié)果應(yīng)用方面，關(guān)注績效問責(zé)與預(yù)算管理

作為優(yōu)化政府職能、實現(xiàn)國家現(xiàn)代化治理的管控型工具，績效問責(zé)在公共部門實績的評估回溯和提升轉(zhuǎn)化之間起到有效銜接作用。而政府購買服務(wù)相關(guān)主體的多元化發(fā)展，使得在績效結(jié)果的管理上呈現(xiàn)責(zé)任主體的多元化。自2018年開始全面實施的預(yù)算績效管理為財政資源配置效率的全鏈條評估及應(yīng)用廓清了思路、指明了方向。綜合、科學(xué)、可推廣的績效管理體系逐步在各地開始了探索實踐。但在政府購買服務(wù)績效評估的相關(guān)研究中，績效問責(zé)和預(yù)算管理依然是該主題研究的“藍海領(lǐng)域”。在全面重視政府購買服務(wù)績效結(jié)果應(yīng)用實踐的趨勢下，“花錢必問效、無效必問責(zé)”“如何問責(zé)、如何將預(yù)算和責(zé)任合理掛鉤”等績效管理路徑問題值得學(xué)術(shù)界深入探討。

總之，在購買服務(wù)績效評估中，政府既要擔(dān)當(dāng)好“精明買家”的責(zé)任，又要承擔(dān)“理性評估”的義務(wù)。構(gòu)建政府自上而下、公眾自下而上、第三方機構(gòu)等社會組織開放參與的評估新格局，一方面要求政府、公眾、第三方等社會組織找準自身定位，承擔(dān)相應(yīng)角色的責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)，以實現(xiàn)政府購買服務(wù)的多方共贏，使公眾安心、社會組織放心、政府得民心。另一方面需要學(xué)術(shù)界從既有理論與實踐發(fā)展視角不斷探究，豐富相關(guān)研究理論成果，以此推進政府購買服務(wù)績效評估縱深發(fā)展。

注釋

①相關(guān)研究最早的是2010年吳建等的《政府購買農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)績效合同管理初期效果評估》。

②2013年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》明確指出加強績效管理，嚴格績效評審機制。2018年《關(guān)于推進政府購買服務(wù)第三方績效評價工作的指導(dǎo)意見》正式開啟10個省（市）的政府購買第三方績效評價試點工作。

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[Abstract]In recent years， "government purchase" has become a new mode for the party and the government to provide high-quality services for the people， and how to scientifically evaluate the quality and effect of purchasing services has become the focus of both the practice and the theoretical circles. The existing domestic researches focus on the performance evaluation related subjects， index design ideas and composition， performance evaluation operation and so on. The lack of top-level design of relevant systems， the lack of professional ability of evaluation institutions， and the nonstandard closed-cycle application management of evaluation results have been widely discussed and considered by the academic community. In the future， the academic circles should pay more attention to the following aspects： the design of performance indicators needs to pay attention to service segmentation and weight quantification， the management of evaluation institutions needs to pay attention to organizational capacity and credit supervision， and the application of evaluation results needs to pay attention to performance accountability and budget management， so as to continuously promote the in-depth development of performance evaluation of government procurement services.

[Key words]public service; performance evaluation; government purchase; evaluation index