德國政府治理能力現(xiàn)代化的經(jīng)驗及對廣州的啟示

□ 王云峰

黨的十九屆四中全會指出：“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全黨的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)?！钡聡粌H以其發(fā)達的科學技術(shù)和先進制造業(yè)聞名于世，而且以高水平的現(xiàn)代化國家治理能力而成為全球政府治理學習借鑒的典范。廣州作為超大城市，經(jīng)濟社會治理情況復(fù)雜，政府治理壓力大、任務(wù)重，如何借鑒德國政府治理經(jīng)驗，推進政府治理能力現(xiàn)代化，不僅是發(fā)揮粵港澳大灣區(qū)區(qū)域發(fā)展核心引擎作用的客觀要求，也是推動實現(xiàn)老城市新活力、“四個出新出彩”的應(yīng)有之義。

一、德國政府治理能力現(xiàn)代化的主要經(jīng)驗

在政府治理能力現(xiàn)代化發(fā)展過程中，學習借鑒德國在政府機構(gòu)改革、信息公開、政府采購監(jiān)督、公共服務(wù)模式創(chuàng)新等方面的經(jīng)驗，有助于廣州當好在營造共建共治共享社會治理格局上走在全國前列的排頭兵。

（一）政府機構(gòu)改革是推動治理能力現(xiàn)代化的基本前提

德國憲法對于聯(lián)邦政府和州政府的權(quán)力作出了明確的規(guī)定，聯(lián)邦政府主要負責國家層面的事務(wù)，包括國際管理、出入境管理、國際交往事務(wù)管理、國防安全管理等等；州政府則主要負責地方公共服務(wù)供給，諸如地方交通體系建設(shè)、水電氣等能源和資源供給、教育醫(yī)療和文化設(shè)施建設(shè)、城市規(guī)劃等地方性事務(wù)，州政府擁有高度的自由裁量權(quán)。德國進行的政府機構(gòu)改革，既有聯(lián)邦層面的“大部制”改革，也有地方層面的行政合并，主要體現(xiàn)為縣以下的市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合。1995年，在內(nèi)政部部長曼弗雷德坎特主持下，德國聯(lián)邦政府組建了“精干政府”專家委員會，主要任務(wù)是研究部署行政機構(gòu)改革工作，并對當時的行政機構(gòu)職能做了梳理，提出一些精簡、合并措施。出于歷史原因，統(tǒng)一前的德國東部和西部政治制度不一樣、經(jīng)濟發(fā)展水平也不一樣，為了順利推進行政機構(gòu)改革，聯(lián)邦政府采取了漸進式改革的方式。經(jīng)過多輪調(diào)整，最終形成如今的14個部委。從德國行政機構(gòu)改革的目的看，主要是為了提高地方政府的自治能力，充分賦予地方政府經(jīng)濟管理和社會治理的自主權(quán)，更好地推動經(jīng)濟和社會發(fā)展。

（二）政府信息公開是政府治理能力現(xiàn)代化的重要保障

完備的法律體系，是奠定德國世界強國的重要保障。德國《基本法》作為憲法和根本大法，不僅明確了政府必須承擔的義務(wù)，也充分保障了公民的各項權(quán)利，其中，對于公民知情權(quán)的明確，為德國政府信息公開提供了根本依據(jù)。德國政府信息公開的法律主要有以下三部：第一是《聯(lián)邦州行政管理法》。這是德國第一次明確政府必須進行信息公開的聯(lián)邦法，并在1976年聯(lián)邦議會通過后生效至今。第二是《聯(lián)邦環(huán)境信息法》。這部法律主要是針對環(huán)保領(lǐng)域的，充分保障公民環(huán)保知情權(quán)，當公民對政府提出環(huán)保信息要求時，政府必須公開相關(guān)信息。第三是《信息自由法》。這部法律在更廣范圍、更大領(lǐng)域確保了政府信息公開的義務(wù)，不僅對于德國公民適用，而且對非德國公民也適用，任何個人或組織不需要證明其合法權(quán)益，只要向政府提出信息公開的要求，政府必須及時響應(yīng)。

（三）嚴格的政府采購管理是政府治理能力現(xiàn)代化的顯著標志

規(guī)范政府采購行為，是政府治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。20世紀90年代，德國政府采購中，有異議的投標者往往缺少充分的投訴渠道，其他國家和組織對此也提出了批評。1998年，德國政府通過了《政府采購更新法》，明確了采購監(jiān)督制度。其中，對政府采購負有監(jiān)督職責的機構(gòu)主要是德國審計署，其對聯(lián)邦議會負責，不受德國政府管轄。聯(lián)邦政府中，聯(lián)邦財政部、內(nèi)務(wù)部和國防部因采購任務(wù)較多、采購量大，都設(shè)立了采購中心，開展部門集中采購。其他部門沒有專門采購人員，也不能開展采購活動，采購項目必須委托給上述3個部門的采購中心實施采購。州和地方政府實行政府集中采購。以柏林市為例，市政府采購中心是本市的政府集中采購機構(gòu)，接受市內(nèi)4000多個政府部門、大學、公用事業(yè)單位等機構(gòu)的委托，組織采購17萬種貨物和服務(wù)。政府采購的工作人員不管職位高低，如果違規(guī)操作，不僅會面臨輿論和職能部門雙重監(jiān)督而受到相應(yīng)法律法規(guī)制裁，而且工作崗位和社會保障也將失去。柏林應(yīng)用科學大學梅甘斯博士在一次案例課上指出，2011年12月，媒體揭發(fā)時任總統(tǒng)武爾夫在任下薩克森州長一職時，曾接受朋友低息貸款購房，從而牽連出其一系列收受好處及利用職權(quán)“幫朋友”的事件，雖然武爾夫涉嫌受賄的金額不足800歐元，但武爾夫事后不得不辭去總統(tǒng)職位。由于違規(guī)成本高，嚴格政府采購監(jiān)督確保采購官員堅守廉潔底線。

（四）公共服務(wù)模式創(chuàng)新是政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵要求

推進公共服務(wù)模式創(chuàng)新與政府治理能力現(xiàn)代化相輔相成，兩者互相促進。目前，德國地方政府的公共服務(wù)機構(gòu)在政府主導(dǎo)之下，既有市場化運作模式，也有非市場化運作模式。此外，還有政府全資、參股的企業(yè)乃至完全市場化的企業(yè)參與公共服務(wù)?？紤]到政府投資和維修方面的風險，以及政府投資的效率不如私人投資效率高，在公共服務(wù)機構(gòu)逐步去行政化之后，允許私人企業(yè)參與投標或采取公私合作的PPP模式提供服務(wù)，是德國公共服務(wù)模式的重大創(chuàng)新。PPP模式是公共機構(gòu)與民營機構(gòu)通過簽署一系列合約向公共服務(wù)領(lǐng)域引入民間資本、達成伙伴關(guān)系的模式，一般采取招標方式選擇投資商、建設(shè)商和運營商。PPP項目的資金來源，既有政府財政資金、政府貼息或擔保貸款，也有社會貸款和企業(yè)資金等，是政府和社會資本合作的結(jié)果。

二、德國政府治理能力現(xiàn)代化實現(xiàn)路徑與理論解析

德國政府治理能力現(xiàn)代化實踐，建立在社會市場經(jīng)濟理論與現(xiàn)代政府治理理論的基礎(chǔ)上，主要是通過參與區(qū)域協(xié)同治理、社會治理和經(jīng)濟治理實現(xiàn)的。

（一）實現(xiàn)路徑

1.區(qū)域治理層面。基于歷史原因，第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后德國和柏林分別被劃分為東德和西德、東柏林和西柏林。20世紀80年代末90年代初蘇聯(lián)解體后，德國重新成為一個統(tǒng)一的國家。面對東德和西德巨大的經(jīng)濟發(fā)展鴻溝，德國統(tǒng)一后經(jīng)過近三十年的發(fā)展，交出了一份完美的區(qū)域均衡發(fā)展答卷。習近平總書記在參加2016年全國兩會廣東代表團審議時的重要講話指出，發(fā)展不平衡是廣東的突出問題之一。從廣州的市域經(jīng)濟看，中心城區(qū)與外圍地區(qū)尤其是北部山區(qū)的發(fā)展不平衡同樣存在。建設(shè)粵港澳大灣區(qū)世界級城市群，必須在區(qū)域均衡發(fā)展上做出表率，德國區(qū)域協(xié)同治理和均衡發(fā)展的經(jīng)驗值得借鑒。

2.社會治理層面。德國作為發(fā)達國家，不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展上，更體現(xiàn)在制度層面上，包括有效的社會治理、完備的法律體系、高水平的社會保障等等。尤為重要的是，德國在發(fā)展中，經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展實現(xiàn)了同步協(xié)同，并且政府在參與社會治理的過程中，得到了民眾的積極參與和充分信任。2018年3月7日，在參加十三屆全國人大一次會議廣東代表團審議時，習近平總書記明確要求廣東在營造共建共治共享社會治理格局上走在全國前列。同年10月24日，習近平總書記考察廣東時再次強調(diào)，要提高社會治理智能化、科學化、精準化水平。營造共建共治共享社會治理格局，既需要政府的有效治理，也需要公眾的積極參與，如何推動兩者銜接，德國經(jīng)驗提供了可供參考的典范。

3.經(jīng)濟治理層面。2008年金融危機后，德國提出工程和制造業(yè)等核心行業(yè)要做出改變，變得更有效率，才能夠渡過金融危機。經(jīng)過歷時三年討論階段，2011年工業(yè)4.0開始落地?？傮w上說，德國是市場經(jīng)濟國家，政府一般不介入經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，經(jīng)濟體系大致是一個自行發(fā)展、自我完善的體系。但是涉及國家重大經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，德國政府也會在諸多細節(jié)上干預(yù)經(jīng)濟，其中，扶持中小企業(yè)發(fā)展，是德國政府推動工業(yè)4.0落地的重要抓手。當前，面對著振興實體經(jīng)濟、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展等多重背景，廣州正著力打造全國重要的高端裝備制造業(yè)創(chuàng)新基地、國家智能制造和智能服務(wù)緊密結(jié)合的示范引領(lǐng)區(qū)。借鑒德國政府介入產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗，推動廣州產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略落地，是建設(shè)制造業(yè)創(chuàng)新體系的重要課題。

（二）理論解析

德國政府治理能力現(xiàn)代化，是社會市場經(jīng)濟理論的創(chuàng)新應(yīng)用。如何看待政府與市場的關(guān)系，是一個在世界范圍內(nèi)普遍存在爭議的問題。以貿(mào)易自由化、全盤私有化、完全市場化為特征的新自由主義，不僅在國際上大行其道，而且在國內(nèi)也不乏有人認同。同時，也有人認為，市場經(jīng)濟覆蓋得太多太廣，導(dǎo)致社會上金錢至上主義泛濫，甚至拉低社會道德。德國教授在課堂上指出，德國經(jīng)濟既區(qū)別于計劃經(jīng)濟，也和美國所謂自由經(jīng)濟有所不同，而是社會市場經(jīng)濟——自由經(jīng)濟和社會平衡相結(jié)合，國家給予必要的干預(yù)，在水、電、氣等公共服務(wù)領(lǐng)域以及住房市場，同樣存在大量國企。德國政府治理能力現(xiàn)代化的實踐，一定程度上修正了西方經(jīng)濟學的新自由主義傾向，是在堅持自由競爭基礎(chǔ)上根據(jù)德國國情的理論創(chuàng)新應(yīng)用。

同時，德國政府治理能力現(xiàn)代化也是政府治理理論新進展的應(yīng)用結(jié)果。傳統(tǒng)公共服務(wù)理論認為，政府的基本責任和職能之一，是向社會供給公共服務(wù)，正是由于公共物品的非競爭性和非排他性以及外部性等特性，構(gòu)成了政府公共服務(wù)職能的理論基礎(chǔ)。隨著社會結(jié)構(gòu)演化，政府治理已經(jīng)從“政府—社會”的單一治理演變?yōu)槭恰罢⑹袌龊蜕鐣M織”之間的多元治理。隨著信息社會的到來，尤其是移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普及，線上互動的規(guī)模和頻率，都大大突破了傳統(tǒng)的社會互動，當前的政府治理更趨向于多元治理。對于政府而言，治理能力現(xiàn)代化不僅是技術(shù)發(fā)展的必然要求，也是社會治理演進的必然結(jié)果。

三、德國政府治理能力現(xiàn)代化的經(jīng)驗對于廣州的啟示

在營造共建共治共享社會治理格局中走在全國前列，是習近平總書記對廣東工作提出的新要求。廣州作為廣東的省會、國家中心城市和粵港澳大灣區(qū)區(qū)域核心發(fā)展引擎，“走在全國前列”是責無旁貸的光榮使命。在借鑒德國政府治理能力現(xiàn)代化經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合廣州超大城市特點和規(guī)律，對加快政府治理體制機制創(chuàng)新提出以下建議：

（一）處理好政府與市場關(guān)系，提升政府公共服務(wù)效率與治理能力

德國社會市場經(jīng)濟的一個突出特點是，尊重市場規(guī)律鼓勵自由競爭的同時，政府也會有選擇地參與經(jīng)濟活動、干預(yù)經(jīng)濟發(fā)展。自由競爭可以充分保障社會資源的有效配置，提高社會生產(chǎn)效率；但是，自由競爭同時也會帶來收入差距問題。因此，政府必須在推動所有公民權(quán)利充分保障的導(dǎo)向下，有所為有所不為。市場決定性作用能否有效發(fā)揮，關(guān)鍵在于政府職能轉(zhuǎn)變和治理能力。

建議以深化政府公共服務(wù)與“互聯(lián)網(wǎng)+”深度融合為牽引，圍繞數(shù)字政府建設(shè)，提升政府治理能力，聚焦行政審批、行政決策、行政執(zhí)法等企業(yè)和群眾最關(guān)切的環(huán)節(jié)，著力減流程、減時間、減成本、優(yōu)服務(wù)，把“互聯(lián)網(wǎng)+”運用到政府治理的各方面、全過程，建成縱橫全覆蓋、服務(wù)全渠道、事項全標準、內(nèi)容全方位的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系。

（二）發(fā)揮粵港澳大灣區(qū)區(qū)域核心發(fā)展引擎作用，推動區(qū)域協(xié)同治理

德國政體除聯(lián)邦、州以及地方三個行政層級之外，還存在“區(qū)域”層級。區(qū)域是建立在社會經(jīng)濟相關(guān)及地理空間單位上的一種跨地方行政的規(guī)劃單位，并非獨立的行政區(qū)劃，其概念上更接近都會區(qū)，如柏林—勃蘭登堡都會區(qū)、萊茵—美因都會區(qū)等。這些都會區(qū)協(xié)同治理跨越不同的地方行政單位，有的還跨越相鄰州，既涉及州與州之間的合作，也涉及地方政府間的合作，大體通過法律法規(guī)、空間規(guī)劃、宏觀政策和公共事務(wù)等幾種路徑實現(xiàn)。到2035年，粵港澳大灣區(qū)的目標是“宜居宜業(yè)宜游的國際一流灣區(qū)全面建成”。但是現(xiàn)實中粵港澳大灣區(qū)雖然同處于一個國家中，但是跨越兩種制度、三個關(guān)稅區(qū)。要順利實現(xiàn)預(yù)期目標，區(qū)域協(xié)同治理至關(guān)重要。

建議在區(qū)域?qū)用妫允澜缂壋鞘腥簽槟繕?，強化區(qū)域統(tǒng)籌機制、公共服務(wù)共享機制等頂層設(shè)計，以交通一體化、社會服務(wù)一體化等為抓手，相互借鑒、互促互進、共同發(fā)展，加快建設(shè)共建共治共享的國際化大都市區(qū)，打造宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈。在廣州層面，發(fā)揮好粵港澳大灣區(qū)區(qū)域核心發(fā)展引擎作用，應(yīng)立足能夠出新出彩的比較優(yōu)勢，強化國際商貿(mào)中心和綜合交通樞紐在全國的絕對優(yōu)勢地位，發(fā)揮在科教、醫(yī)療方面的資源優(yōu)勢，與香港、澳門和深圳等中心城市合作互補，形成區(qū)域合力。

（三）發(fā)揮公眾在共建共治共享中的主體作用，暢通公眾參與政府治理渠道

德國公眾參與從主體來看，包括居住者、從業(yè)者、經(jīng)營者、業(yè)主，一般從宏觀和微觀兩個層面參與政府治理。以城市更新為例，一方面，每一個城區(qū)都會選出若干代表，針對城市更新話題發(fā)表書面或者口頭的意見，并將意見提交給政府。公眾在政府治理中并非最終的決策者，只是提交意見，供決策部門決定。決策者必須聽取公眾意見，避免民意反彈。另一方面，針對某一具體項目的參與。比如某大街改造方案，應(yīng)向公眾及時公布要改建的信息，人行道怎么設(shè)計、停車如何安排等等，都要告知公眾，并聽取大部分人的意見修改完善原方案。公眾有效參與是政府治理的核心內(nèi)容。早在2006年，廣州已經(jīng)將公眾參與列為法定程序，并出臺全國首部規(guī)范公眾參與行政立法的地方政府規(guī)章。但是實施十年來，還存在立法公眾參與針對性不強、積極性不高，互聯(lián)網(wǎng)新媒體渠道作用發(fā)揮不夠等問題，及時修訂是當務(wù)之急。

建議優(yōu)化公眾參與流程和立法工作流程，為受邀參加公眾參與活動提供必要保障，提高公眾參與工作便利性、積極性和立法工作效率。擴大公眾參與面，通過多種渠道征求公眾意見，鼓勵公眾積極參與，使政府決策更加接地氣、匯民意、聚人氣。建立健全廣播電視和網(wǎng)絡(luò)的問政機制，分批次、分階段對政府部門開展問政活動。加強公眾參與針對性，要將與所參與項目影響最直接、最密切的人員吸收為公眾參與的主要對象，保證公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、發(fā)言權(quán)。

（四）對照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，推動政府信息公開

公民只有充分理解和領(lǐng)會政府政策制定和行政管理的決定，才會更好地執(zhí)行決定，此為德國信息自由立法的初衷與基礎(chǔ)。而能夠便捷獲取信息和行政決定公開透明，是有效履行公民權(quán)利的重要前提。德國《信息自由法》將公民的知情權(quán)放在至高無上的地位，信息自由加強了對行政管理行為的監(jiān)督。根據(jù)德國《信息自由法》實施以來的經(jīng)驗，如果公共決定可以隨時供公民查閱，可以有效減少行政管理中腐敗現(xiàn)象。廣州市作為改革開放先行地，早在數(shù)年前就努力推動“透明預(yù)算”和“陽光財政”。2018年，廣州市政府各部門、各直屬機構(gòu)主動公開政府信息81萬條，回應(yīng)公眾關(guān)注熱點或輿情2344次，舉辦新聞發(fā)布會376次，辦理群眾提出的信息公開申請9532宗，然而信息公開實踐仍然存在層級不平衡、供需不平衡、主動與申請公開不平衡和權(quán)責不平衡等多方面短板亟待化解。

建議以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求完善信息公開的制度建設(shè)，在公開體制上，要處理好“保密與公開”的關(guān)系，做好依申請公開與主動公開的成果互享和成果轉(zhuǎn)化工作，對于依申請公開量比較大的政府信息，可轉(zhuǎn)為主動公開；在公開的技術(shù)上應(yīng)從傳統(tǒng)的信息公開走向全面的數(shù)據(jù)開放，優(yōu)先開放市場主體和民眾迫切需要且與其切身利益相關(guān)的數(shù)據(jù)類型以及高價值、低敏感、數(shù)據(jù)量大的民生公共數(shù)據(jù)等；通過理念、體制和技術(shù)的升級，推動信息公開向政務(wù)公開轉(zhuǎn)化并促進治理能力現(xiàn)代化進程。