素質、協(xié)同與互動：土地復墾合作監(jiān)管的規(guī)范“三題”

趙 謙，王鵬堯

(1. 西南大學 法學院，重慶 400715；2. 西南大學 三峽庫區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展研究中心，重慶 400715)

土地復墾合作監(jiān)管是將“以解決問題為導向；利害關系人與受影響者參與決定過程的所有階段；臨時性的解決方案；超越治理中傳統(tǒng)公私角色的責任；靈活、投入的行政機關”[1]所表征之合作治理范式，適用于監(jiān)督、規(guī)制土地復墾活動各個環(huán)節(jié)的一種行為過程。近年來，伴隨2011年《土地復墾條例》(以下簡稱《條例》)和《土地復墾條例實施辦法》(2012年制定，2019年修改)(以下簡稱《實施辦法》)的頒布、實施，我國逐步確立了單向度“命令控制型規(guī)制”[2]式土地復墾監(jiān)管體系，但在“權責劃分”[3]“共同責任機制”[4]以及“監(jiān)管組織條款”[5]等方面仍存在不少制度規(guī)范設定瑕疵。探究“糅合公共因素與私法因素”[6]之土地復墾合作監(jiān)管的規(guī)范命題，旨在于兼具管理、協(xié)作、自治規(guī)范屬性的土地復墾監(jiān)管行為規(guī)范樣本中，來檢視“行為內部體系嚴密化”[7]的行政行為法理論所涉行為素質、行為協(xié)同與行為互動命題。本文嘗試以行為當事人“依賴于合作完成與獨立于合作完成”[8]而達致社會效益最大化所涉能力要素、對口協(xié)商和信息公開這三個關鍵問題為突破口，解析實現(xiàn)“規(guī)范標準依法制定、執(zhí)行和發(fā)展”[9]之客觀嚴密化的行為內部體系要義。進而在相關制度層面，證成土地復墾監(jiān)管行為與合作治理之素質、協(xié)同與互動要義的契合性，并于該范式指引下探究所涉規(guī)范設定瑕疵的完善面向。

一、行為素質命題：提升土地復墾責任主體和權利人參與監(jiān)管的能力要素

1.理性判斷與行為選擇：土地復墾責任主體的認知能力要素

土地復墾責任主體的認知能力要素往往指向既有行為規(guī)范設定的相應土地復墾義務人及其他土地復墾行為人等責任主體，基于公共利益衡量所明確的判斷和選擇事項。

一方面，嘗試引導相應責任主體來建構一定的理性判斷。例如，《條例》第11條之義務人“按照標準和規(guī)定編制方案”規(guī)定、第16條之義務人“建立土地復墾質量控制制度”規(guī)定和第19條之義務人“支付損失補償費”規(guī)定，即是基于“自我中心化”[10]立場，來確保所涉編制方案、質量控制和損失補償?shù)捏w系性統(tǒng)一。但該類行為規(guī)范更多的只是一種概括性的治理目標和行動方向設定，未能明晰主動補償?shù)难a償事由、“實際損失”補償?shù)难a償標準等“裁量基準點”[11]規(guī)范，而難以推進相關復墾義務人基于“法律理性化”[12]之理性判斷，對所涉“標準”“規(guī)定”“制度”實現(xiàn)充分認知與嚴謹依循。

基于此，可嘗試在“具體化裁量基準觀”[13]思維指引下，對主動補償?shù)难a償事由予以界分。將“遭受損失”設定為補償?shù)幕鶞适掠桑瑢⑾嚓P工程項目的公益屬性、土地毀損行為的故意或過失程度、是否與相關監(jiān)管當事人展開有效溝通協(xié)商、對相應復墾權利人的影響程度等因素設定為加重或減輕補償?shù)牟昧渴掠?。進而按照“公平市場價值標準”[14]，根據(jù)復墾義務人的實際毀損狀態(tài)與土地恢復利用所需成本，展開實際損失的效果梯次化評估。根據(jù)長期影響，考慮觀測方法和技術要求，凸顯毀損致害評估的過程性與恢復利用評估的漸進性，將所涉土地的發(fā)展面向、所涉復墾權利人的現(xiàn)實利益與期得利益皆納入效果評估考量范圍。

此外，還應從推動相關復墾義務人實現(xiàn)理性化判斷的角度，進一步列明所涉“標準”“規(guī)定”“制度”，以提升相應技術標準化合作網(wǎng)絡的運作效率。將既有的《土地復墾方案編制規(guī)程》(TD/T 1031.1-2011)、《土地復墾質量控制標準》(TD/T 1036-2013)等土地復墾內部控制技術標準與相應的《環(huán)境監(jiān)測信息傳輸技術規(guī)定》(HJ 660-2013)等延伸性國家環(huán)境保護標準，以及自然資源(國土)行政部門的相關行業(yè)管理規(guī)范性文件皆以《實施辦法》附錄形式予以表列。輔以必要的標準、文件簡明化釋義單行讀本，從價值目標設定到規(guī)范事項表達皆進行系統(tǒng)化、可操作化的實施性解讀，從而嘗試降低該類“標準”“規(guī)定”“制度”的認知難度，積極改善其面向“權力行使有關一切信息”[15]的指南效應。

另一方面，嘗試確立相應責任主體的必要行為選擇指引。例如，《實施辦法》第10條之專家“主動要求回避”規(guī)定、第13條之義務人“對方案進行修改”規(guī)定和第24條之義務人“采取預防控制措施”規(guī)定，即是通過必要的規(guī)范話語表達結構設定，來指引相關復墾義務人、行為人基于所涉利害關系、內容變化、遵循原則實現(xiàn)必要的行為選擇。但該類行為規(guī)范更多地只是一種導向“戰(zhàn)略目的理性選擇”[16]的指引設定，缺乏針對相關復墾義務人、行為人行為“內部控制主動性和自律性”[17]的明晰約束?；诖耍斁拖鄳牡赖聶z視、情形變更評判和行為范圍界定事項予以行動內容指南層面的行為選擇指引。

其一，設定必要的土地整治專家職業(yè)道德指引規(guī)范，以推動其“自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯”[17]。應在健全專家推薦、遴選程序的基礎上，明確現(xiàn)場評審專家輪換、隨機抽選規(guī)程和通訊評審專家雙盲評審規(guī)程，以設定專家職業(yè)道德之外在制度環(huán)境規(guī)范。此外，還應在列明“利害關系回避”具體事項的基礎上，明確專家回避申請駁回理由說明與救濟規(guī)程、專家職業(yè)道德瑕疵長效考量與回溯追責規(guī)程，以設定必要的專家職業(yè)道德之內在保障制裁規(guī)范。

其二，設定完備的“變化”情形評判指引規(guī)范。相關“用地位置、規(guī)模等”變化情形即是基準評判事項，當以行為是否發(fā)生作為其評判依據(jù)，與行為范圍、影響程度無必然關聯(lián)。相關“等重大內容變化”情形即是裁量評判事項，行為是否發(fā)生當然是其評判基礎，“擴大”與“變更”的事項范圍則需納入是否“重大”的考量要件，而予以種類、幅度之列明。此外，“修改”與“審查”作為情形變更應對措施，亦需就修改形式、修改比例、針對性變化事項、變化前后的方案效力變更、二次審查評價標準等事項予以明確規(guī)定。

其三，設定清晰的“預防控制措施”行為范圍指引規(guī)范。所列明的“表土剝離”“取土堆放”“塌陷沉降”預防、“禁止排廢”這四類措施的技術標準，關涉主體、內容、形式和時機等行為風險評估事項，可為該類措施的具體行為范圍提供較為明確的科學事實指引。則應以附錄形式納入《實施辦法》中予以表列，而確立清晰的規(guī)范效力連結。其中，所涉國家標準應予以遵照執(zhí)行性列明，所涉地方標準則予以參照適用性列明。例如，與“取土堆放”措施相關的《土地復墾質量控制標準》(TD/T 1036-2013)和與“禁止排廢”措施相關的《危險廢物填埋污染控制標準》(GB 18598—2019)、《危險廢物鑒別技術規(guī)范》(HJ 298-2019)等國家標準。又如，與“表土剝離”措施相關的《建設占用耕地表土剝離技術規(guī)范》(DB22-T 2278-2015)(吉林省地方標準)和與“塌陷沉降”預防措施相關的《礦山地質環(huán)境保護與恢復治理驗收標準》(DB43/T 1393-2018)(湖南省地方標準)等地方標準。

2.反饋實效與行為規(guī)程：土地復墾權利人的評價能力要素

土地復墾權利人的評價能力要素往往指向既有行為規(guī)范設定的相應土地復墾所有權人、管理權人、收益權人、承包經(jīng)營權人等權利人，突破“集體行動的困境”[18]所明確之凸顯“主體意識與權利意識”[19]的反饋實效與行為規(guī)程事項。

一方面，嘗試推動復墾權利人積極主動參與評價，以確保反饋實效。例如，《條例》第28條、《實施辦法》第36條之權利人“復墾驗收異議”規(guī)定，皆凸顯了“以職權來達成秩序目的”[20]。相關復墾權利人基于“自我規(guī)制”[21]而生成對土地復墾驗收情況的認知，并將其作為復墾行為人積極參與驗收進程可能的監(jiān)管行動效果反饋。雖然該類行為規(guī)范將“初步驗收結果”設定為異議范圍，將“書面”設定為異議方式，將“公告期”和“十五日”分別設定為異議提出期限與核查結論反饋期限，并將“自然資源主管部門”設定為異議提出對象與核查主體，但未能就核查結論反饋方式、渠道，以及異議核查情況后所提出整改意見的落實情況等反饋實效問題予以明確規(guī)定。

基于此，應明確核查結論針對性異議的對等書面反饋方式和原路徑反饋渠道。相關反饋實效問題亦應確保復墾權利人在范圍、方法和程度等方面實現(xiàn)充分參與，在此基礎上根據(jù)“屬實”的異議事項情形予以梯次化設定。若是針對“初步驗收結果”的部分異議，并具備整改的技術可行性，則應根據(jù)既定復墾方案與復墾項目設計書載明的技術指標來實施整改，且相應環(huán)節(jié)的整改期限不應超出該環(huán)節(jié)的原設計工期。若是針對“初步驗收結果”的全面異議，且觸發(fā)復墾方案與復墾項目設計書所載明的驗收不合格條款，抑或是部分異議但不具備整改的技術可行性，則皆應啟動相應的追責程序并重新實施該復墾項目。

另一方面，嘗試列明復墾權利人的具體參與事項而實現(xiàn)必要的評價“方向限定”[22]，以明晰行為規(guī)程。例如，《條例》第33條之與權利人“簽訂土地復墾協(xié)議”規(guī)定和《實施辦法》第48條之“辦理土地登記相關手續(xù)”規(guī)定，分別列明了所涉土地復墾協(xié)議的目標任務、土地使用和收益分配與土地登記手續(xù)事項。但該類行為規(guī)范未能就相關復墾權利人于相關“協(xié)議”和“登記”活動中的羈束性與裁量性之評價屬性，以及相應的行動程序性結構等行為規(guī)程問題予以清晰規(guī)定。

基于此，應明確相關權利人在復墾協(xié)議簽訂過程中的裁量性評價屬性?！皯斀M織簽訂”之羈束性僅指向自然資源(國土)行政部門，其作為協(xié)議第三方，雖然應積極推動協(xié)議簽訂進程，但不能“越俎代庖”而命令或代位復墾權利人來簽訂協(xié)議。在該類民事合同的簽訂過程中，投資單位或個人與復墾權利人的法律地位是平等的，雙方應合意溝通相應的目標任務、預期土地使用和收益分配等協(xié)議條款。是否實施復墾、如何復墾以及復墾后的權屬處置等事項皆應尊重相關權利人的自由意志決斷。

此外，還應明確相關復墾權利人在辦理土地登記過程中的羈束性評價屬性?！皯斠婪ㄞk理”之羈束性即指向復墾后發(fā)生權屬調整的相關權利人。《土地登記規(guī)則》(1989年制定、1995年修改)第四章、第五章、第六章之“變更、注銷登記”等相關規(guī)范設定的規(guī)范效力連結應予以明確。權屬變更登記申請、地籍調查、權屬審核、注冊登記、核發(fā)證書等登記基本環(huán)節(jié)設定，亦應伴隨“事前預防、事中化解與事后優(yōu)化”[23]的開放式行政登記機制構建，而給予指向性適用遵照。

二、行為協(xié)同命題：推動土地復墾監(jiān)管職能部門的有序化對口協(xié)商

1.組織機構建制：程序面向的土地復墾監(jiān)管職能部門對口協(xié)商平臺

對口協(xié)商平臺往往指向既有行為規(guī)范設定的各類土地復墾監(jiān)管職能部門，依循“民主、參與、協(xié)商、溝通、合作和互動”[24]功能理念，所明確的協(xié)商委員會等組織機構建制事項。例如，《條例》第5條之自然資源(國土資源)行政部門作為協(xié)同中心來主導監(jiān)管、“其他有關部門”依職責配合規(guī)定和《實施辦法》第3條之自然資源(國土資源)行政部門“加強與等部門的協(xié)同配合”規(guī)定，即大體上確立了各類職能部門在土地復墾監(jiān)管中的一元復合型體制，以及主導與協(xié)同監(jiān)管之職責分工基本框架。

但與協(xié)同組織機構建制相關的對口協(xié)商平臺設定是缺失的，該框架下可能的協(xié)商意見往往趨于封閉或零散。各類平級監(jiān)管職能部門之間可能的對口協(xié)商更多地有賴于“等級制縱向協(xié)同”[25]，下上級領導基于更高層次權威的單向度統(tǒng)籌或監(jiān)督指導，事項合作型、任務組織型與項目集中型之相應協(xié)商決策的務虛意義遠遠超出可能的執(zhí)行實踐價值。則有必要設立擔負“政策研究和規(guī)劃、信息交流與溝通、政策執(zhí)行的協(xié)調與監(jiān)督等功能”[26]之領導小組式的跨部門對口協(xié)商平臺，從組織形式方面來推進實現(xiàn)“組織和權力結構互動”[27]下的橫向對口協(xié)商。

基于此，有必要依循“平等化、行動化、去中心化和開放性、扁平化和去邊界化”[28]的合作監(jiān)管理念，嘗試設立“履行監(jiān)督職能但不參與具體案件查辦”[29]的“土地復墾監(jiān)管聯(lián)席會議”[5]等對口協(xié)商平臺。在該類“調和部門自主性與相互依賴屬性”[30]的協(xié)商平臺中，充分發(fā)揮相關職能部門各自的組織、結構、程序、人員優(yōu)勢。根據(jù)相應主導與協(xié)同監(jiān)管職能部門的不同職責范圍，在“土地復墾前(標準、規(guī)劃、方案)、中(年報、信息監(jiān)測、資金管理、實施)、后(驗收、效益評價)”[31]的不同階段環(huán)節(jié)，通過“設計合理、分工明確且守持程序規(guī)則”[32]的差異化協(xié)商方式，來實現(xiàn)各自監(jiān)管履責情況的溝通交流，并就所涉疑難個案處置或需協(xié)調處置事項來推進決策協(xié)商。在土地復墾前諸環(huán)節(jié)，主要凸顯信息共享與一體化審批的協(xié)商方式；在土地復墾中諸環(huán)節(jié)，主要凸顯資料會審與理由說明的協(xié)商方式；在土地復墾后諸環(huán)節(jié)，主要凸顯現(xiàn)場聯(lián)合調查與一體化審批的協(xié)商方式。以期在“機關結構決定職權歸屬”[33]之功能主義調適維度中，實現(xiàn)所涉橫向對口協(xié)商的互動性積極、有效協(xié)同。

2.權責指標范圍：實體面向的土地復墾監(jiān)管職能部門對口協(xié)商事項

對口協(xié)商事項往往指向既有行為規(guī)范設定的相應監(jiān)管職能部門，基于“塑造公民理性參與精神之公眾充權”[34]理念，所明確的共同制定監(jiān)管政策和目標等協(xié)商性監(jiān)管權責指標范圍。例如，《條例》第18條之“土地復墾費征收使用管理辦法”會商規(guī)定，即指向自然資源(國土資源)與財政、價格之三類部門展開協(xié)商，并將“辦法制定”設定為主要權責指標。又如，《條例》第28條、第29條、第30條、第31條和《實施辦法》第35條、第36條之“會同驗收”規(guī)定，即指向自然資源(國土資源)與農業(yè)、林業(yè)、環(huán)境保護之四類部門展開協(xié)商，并將“效果跟蹤評價”和“完成情況、執(zhí)行情況、質量等級、管理情況、管護措施”列明為六類主要權責指標。

相關規(guī)范設定大體上將管理辦法協(xié)商與驗收協(xié)商確立為兩類主要對口協(xié)商事項，并基于“社會性規(guī)制的成本與收益分析”[35]，就參與協(xié)商的職能部門以及主要權責指標范圍進行了較為明確的規(guī)定。但所涉權責指標仍略顯粗疏，有必要更進一步提煉量化并凸顯其可操作性。且所涉對口協(xié)商事項僅僅局限于土地復墾資金管理、驗收與效益評價環(huán)節(jié)監(jiān)管，在土地復墾標準、規(guī)劃、方案、年報、信息監(jiān)測、實施等其他環(huán)節(jié)監(jiān)管中可否也推行對口協(xié)商？

基于此，應厘清參與對口協(xié)商平臺的相關職能部門在各個監(jiān)管環(huán)節(jié)“參與公共政策制定、執(zhí)行與監(jiān)督”[36]的差異化權責范圍，并就可能的對口協(xié)商事項予以類型化梳理。自然資源(國土資源)行政部門應就土地復墾諸環(huán)節(jié)實施組織、運營、評價的全過程主導監(jiān)管；環(huán)保部門應就土地復墾標準、規(guī)劃、驗收諸環(huán)節(jié)實施相關環(huán)評論證的主導監(jiān)管；財政、價格部門應就土地復墾資金管理環(huán)節(jié)實施資金運營的主導監(jiān)管；規(guī)劃部門應就土地復墾標準、規(guī)劃、方案諸環(huán)節(jié)實施相關草案的協(xié)調監(jiān)管；審計部門應就土地復墾年報、信息監(jiān)測、效益評價諸環(huán)節(jié)實施相關事項報告的協(xié)調監(jiān)管；農業(yè)、林業(yè)部門應就土地復墾驗收環(huán)節(jié)實施項目運營的協(xié)調監(jiān)管；紀檢監(jiān)察部門應就土地復墾諸環(huán)節(jié)各個職能部門工作人員的履職行為實施全方位主導監(jiān)管?；谏鲜龈鳝h(huán)節(jié)的差異化監(jiān)管權責范圍，可能生成的對口協(xié)商事項大致可分為制度監(jiān)管協(xié)商與結果監(jiān)管協(xié)商這兩大類。

制度監(jiān)管對口協(xié)商事項主要指向包括資金管理辦法在內的各環(huán)節(jié)管理辦法。該類協(xié)商固然應以管理辦法制定與否作為主要的權責指標，但管理辦法所規(guī)定諸項條款的事項權限合法性、權責設定合理性、措施程序可操作性、適用結果實效性、制度體系協(xié)調性、語言結構規(guī)范性亦當納入量化指標范圍。相關職能部門應通過信息共享、理由說明等協(xié)商方式，在所涉管理辦法制定的立法準備階段實現(xiàn)充分的交流、溝通與磋商，以確保提交相應立法機關審議之辦法草案應有的科學性。

結果監(jiān)管對口協(xié)商事項則主要指向包括驗收協(xié)商在內的草案結果、報告結果與運營結果協(xié)商。該類協(xié)商固然應以既有六類主要權責指標作為基本準據(jù)，但相關“項目實施信息采集與填報、質量監(jiān)管、工程量簽證、檔案資料管理等”[37]現(xiàn)場監(jiān)管評判操作規(guī)程，以及“衛(wèi)片執(zhí)法”[38]“土地監(jiān)測信息系統(tǒng)”[39]“‘天上看，地上查，網(wǎng)上管’的數(shù)字化高科技監(jiān)管”[40]之非現(xiàn)場監(jiān)管評判操作規(guī)程，亦當予以明確。相關職能部門應通過資料會審、現(xiàn)場聯(lián)合調查、一體化審批等協(xié)商方式，就所涉草案、報告與運營的結果進行評判，實現(xiàn)有序、有據(jù)之契約文本化醞釀，必要時可引入第三方機制參與裁決，以確保所出具結論的權威性與公信力。

三、行為互動命題：促進土地復墾監(jiān)管當事人的無障礙化信息公開

1.定向服務與信息結構事項：土地復墾監(jiān)管當事人的主動信息公開

土地復墾監(jiān)管當事人的主動信息公開往往指向既有行為規(guī)范設定的相應監(jiān)管職能部門，基于公開、平等、便民理念，在權利充分保障面向所明確的實現(xiàn)“觀念的多樣性獲得盡可能完整和廣闊的表達與傳遞”[41]之依職權信息公開事項。例如，《條例》第7條之“發(fā)布土地復墾數(shù)據(jù)信息”規(guī)定和《實施辦法》第5條之“發(fā)布土地損毀、土地復墾數(shù)據(jù)信息”規(guī)定，《條例》第28條、《實施辦法》第36條之“初步驗收結果公告”規(guī)定，以及《實施辦法》第22條之“土地復墾義務履行情況年度報告公開”規(guī)定、第29條之“歷史遺留損毀土地認定結果公告”規(guī)定、第45條之“公開重大事項”規(guī)定。即將相應監(jiān)管職能部門所主動公開信息的范圍列明為數(shù)據(jù)信息、結果公告、年度報告與重大事項這四類，并將“門戶網(wǎng)站”設定為主動信息公開的基本途徑。

相關規(guī)范設定在一定程度上明晰了相應監(jiān)管職能部門主動發(fā)布這四類信息的具體事項及范圍，并將初步驗收結果公告事項設定為后續(xù)復墾權利人實現(xiàn)“意見、異議”參與的前置環(huán)節(jié)。但該類信息發(fā)布與公告的屬性更多地囿于單向度的職責廣播式信息公開，并未將確保相關復墾權利人的必要知情權設定為信息公開之責達致情況的核心評判要件，其應有的信息公開之雙向度乃至互動性屬性不夠凸顯。雖然《實施辦法》相關規(guī)定補正了初步驗收結果公告時間“不少于三十日”，但時間期限設定并非意味著相關復墾權利人一定會知悉相應信息。此外，這四類信息究竟是完整公開還是部分公開？信息本身的概覽公告固然重要，但所涉信息的支撐材料與程序過程亦應在一定條件下、一定范圍內同步公開，以避免相應信息公開責任核心評判要件的“法治空洞化”[42]設定。

基于此，在公共利益本位前提下，所涉主動公開信息的回應各種社會需求和愿望之人本化信息動態(tài)交流屬性應予以規(guī)范強化，而嘗試實現(xiàn)雙向度之定向服務式信息公開。在明晰該類數(shù)據(jù)信息、結果公告的傳統(tǒng)紙質媒體與政務論壇、微博平臺、一網(wǎng)兩微一端一平臺等新媒體的大眾化發(fā)布途徑以外，還應增加面向復墾責任主體與復墾權利人的郵件寄遞訂閱、短信通知訂閱等定向服務途徑，以防止新聞發(fā)布成為新的信息壟斷。特別是正在實施中的相關土地復墾項目責任主體，還需將其相應的信息送達回執(zhí)、已讀回執(zhí)乃至信息知悉反饋時限等信息知悉確認事項列為項目效益評價指標，以確保所涉主動公開信息的可操作性與傳播實效。

此外，基于凸顯“贏得公民對自身的認可”[43]與避免受眾信息過載之雙重目的，相應監(jiān)管職能部門主動發(fā)布信息的結構事項亦應予以分類列明。一方面，將數(shù)據(jù)信息報表、初步驗收結果報告、認定結果報告與六類重大事項報告等結論概覽性信息，列為基準大眾化發(fā)布信息；另一方面，將可公開的數(shù)據(jù)信息子項目、信息指標說明、信息來源、驗收圖樣、環(huán)節(jié)實錄、事項說明、相關證據(jù)材料等過程闡明性信息，列為可選訂閱式發(fā)布信息。從而在行政效率理念引領下，實現(xiàn)所涉信息服務的差異化有效供給。

2.申請主體與信息公開范圍：土地復墾監(jiān)管當事人的被動信息公開

土地復墾監(jiān)管當事人的被動信息公開往往指向既有行為規(guī)范設定的相應監(jiān)管職能部門，基于“開放政府的觀念”[44]明確之依申請實現(xiàn)公眾主動選擇式信息公開事項。例如，《實施辦法》第10條之“申請查詢專家意見”規(guī)定，即旨在凸顯監(jiān)管職能部門順應公共選擇的需求，遵循“信賴保護原則”[45]來向申請人定向公開相關“專家意見”。

該類依申請之被動信息公開的實效，往往與“確保各種價值訴求表達機會”[46]理念指引下，監(jiān)管職能部門對《中華人民共和國政府信息公開條例》(2007年制定，2019年修改)(以下簡稱《信息公開條例》)的準據(jù)式適用行為有關。雖然既有土地復墾監(jiān)管行為規(guī)范并未就所涉被動信息公開的事項內容予以直接列明，但《信息公開條例》的相關規(guī)定亦能通過“宏觀公共性落實到微觀公共行政的實踐”[47]，而就該類監(jiān)管活動中的相關事項予以方向性指引。

基于此，則應依循《信息公開條例》的相關規(guī)定，嘗試進一步厘清土地復墾監(jiān)管所涉被動信息公開的申請主體范圍、信息公開范圍等事項，以達致責任主體、權利人等其他相對弱勢一方的土地復墾監(jiān)管當事人對必要監(jiān)管“行政信息的擁有和控制”[48]。一方面，《信息公開條例》第27條確立了申請主體的裁量性“可以”申請原則，即就申請主體不作資格性限定，皆以其意愿申請為依據(jù)?！秾嵤┺k法》第10條則將申請主體定性為“復墾方案申請人或相關利害關系人”，而在一定程度上對申請主體進行了事實上的“利害關系”限定。則可基于避免同位階立法條款沖突的考量，建議在《實施辦法》該項規(guī)定中增加“等公民、法人或者其他組織”。從而為“復墾方案申請人或相關利害關系人”以外的其他土地復墾監(jiān)管當事人，通過裁量性“可以”申請實現(xiàn)“及時、準確、完整的信息獲取”[49]提供必要的規(guī)范依據(jù)。

另一方面，《信息公開條例》第13條、第14條、第15條、第16條明晰了以公開為原則、以列明限定為例外的信息公開范圍。其中的列明限定則分為三類：“國家秘密”之絕對限定，“商業(yè)秘密、個人隱私”之指明條件限定，“內部事務信息、履職過程信息”之酌情裁量限定。《實施辦法》第10條雖然僅列明了“查詢專家意見”之信息公開事項，但亦明確了《信息公開條例》的依據(jù)屬性，且明晰了作為“履職過程信息”之“專家意見”的“應當”公開情形。則可基于特別規(guī)定優(yōu)先適用的考量，而策略性地調整信息公開的排除范圍。建議對土地復墾監(jiān)管被動信息公開的三類列明限定，予以適當?shù)恼吡鲃有哉{整。即將該類監(jiān)管活動中的“履職過程信息”納入指明條件限定的范圍，在《實施辦法》該項規(guī)定中增加“等相關履職過程信息”，從而為“開放行政治理模式”[50]下所涉被動信息公開范圍的適度擴張?zhí)峁┍匾囊?guī)范依據(jù)。

四、結 語

經(jīng)過上述在土地復墾合作監(jiān)管領域中行政行為法理論所涉行為素質、行為協(xié)同與行為互動命題的印證與具象，可以厘清該類合作監(jiān)管行為在客觀嚴密化行政行為活動方式下的素質結構、行政協(xié)同與信息互動事項。首先，應從相關當事人的認知與評價能力要素這兩方面，來嘗試提升行為素質命題所涉能力要素。認知能力要素有賴于相應的理性判斷建構與行為選擇指引，評價能力要素則需通過相應的反饋實效與行為規(guī)程予以彰顯。其次，應從相關當事人的對口協(xié)商平臺與事項這兩方面，來嘗試彌合行為協(xié)同命題所涉資源地位分歧。有必要設立土地復墾監(jiān)管聯(lián)席會議等對口協(xié)商平臺，并基于差異化監(jiān)管權責范圍設定來明晰相應的制度監(jiān)管與結果監(jiān)管對口協(xié)商事項。最后，應從相關當事人的主動與被動之信息傳遞環(huán)節(jié)事項設定這兩方面，來嘗試確保行為互動命題所涉信息無障礙化公開。有必要實現(xiàn)雙向度之定向服務式信息公開，分類列明主動發(fā)布信息的結構事項，并進一步厘清被動信息公開的申請主體范圍與信息公開范圍。