基于生態(tài)經(jīng)濟效益的京郊農(nóng)村生態(tài)補償問題分析與對策思考

[摘 要]文章通過對京郊農(nóng)村生態(tài)補償機制的探究，找尋發(fā)展進程中存在的現(xiàn)實問題，探索生態(tài)經(jīng)濟效益與實施現(xiàn)狀的耦合關(guān)系。當前京郊農(nóng)村生態(tài)補償點存在生態(tài)補償范圍過窄、生態(tài)資源利用不充分和生態(tài)效益與經(jīng)濟效益失衡的問題，還需通過落實主體功能區(qū)、培育新興業(yè)態(tài)、區(qū)域差別化處理等形式來對京郊生態(tài)進行針對性補償。因此，京郊農(nóng)村應繼續(xù)激發(fā)生態(tài)經(jīng)濟效益的潛在活力，協(xié)調(diào)生態(tài)保護、生態(tài)建設(shè)、生態(tài)貢獻，為綠色可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)，共商共量構(gòu)建京郊生態(tài)補償優(yōu)化機制。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)經(jīng)濟效益;京郊農(nóng)村;生態(tài)補償;現(xiàn)實問題;優(yōu)化機制

隨著京郊農(nóng)村生態(tài)服務系統(tǒng)的不斷提升和市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，生態(tài)環(huán)境的價值和農(nóng)村社會經(jīng)濟體制難以完全適配，資源無限的理念成為了悖論，社會經(jīng)濟體制對生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的需求愈發(fā)迫切。由此，人們開始重新評估京郊農(nóng)村生態(tài)環(huán)境體系的市場價值和社會價值，基于現(xiàn)實價值的迫切需求，調(diào)研生態(tài)補償實際問題，結(jié)合當?shù)剞r(nóng)村地域特色，評估生態(tài)經(jīng)濟效益，優(yōu)化綠色發(fā)展，推動建立具有時代價值和現(xiàn)實意義的京郊農(nóng)村生態(tài)補償機制。

1 京郊農(nóng)村生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需求

生態(tài)補償制度是京郊農(nóng)村生態(tài)建設(shè)規(guī)劃的必要一環(huán)。北京市多次強調(diào)農(nóng)村地區(qū)環(huán)境綜合整治，構(gòu)建農(nóng)村生態(tài)專項體制機制以推進環(huán)境治理、打擊違法等重點任務，在綠色生產(chǎn)方式和生活方式的整體框架下，京郊也將繼續(xù)實現(xiàn)空氣、森林、濕地、水流、耕地等重點領(lǐng)域和生態(tài)保護紅線區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)等重點區(qū)域生態(tài)保護補償實現(xiàn)全覆蓋，補償標準與經(jīng)濟社會發(fā)展狀況相適應，補償額度與生態(tài)保護績效相掛鉤，跨地區(qū)橫向生態(tài)保護補償試點取得突破，從而健全市場化、多元化的生態(tài)保護補償機制[1]。京郊農(nóng)村響應政府號召，緊跟農(nóng)村生態(tài)改善進程實時提供行政、社會、經(jīng)濟、思想等方面的反饋與核查，是生態(tài)建設(shè)的有力執(zhí)行者和有效助推劑。

就目前而言，京郊農(nóng)村生態(tài)的可持續(xù)性依然有待考量，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展狀況良莠不齊，京郊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力受限于資源環(huán)境和社會因素，過剩生產(chǎn)能力難以消化。隨著京郊農(nóng)村經(jīng)濟需求的不斷增加，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元化的態(tài)勢也日趨明顯，然經(jīng)濟環(huán)境的訴求與生態(tài)環(huán)境的境況產(chǎn)生了內(nèi)在矛盾，且城鄉(xiāng)二元差距使得新發(fā)展理念和發(fā)展方式傳輸滯后，京郊生態(tài)資源或是以非持續(xù)性方式被開發(fā)掠奪，或是忽視性管理以致有效資源擱置荒廢，由此引發(fā)惡性循環(huán)，折射出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式與自然生態(tài)環(huán)境的極不協(xié)調(diào)性[2]。于是，京郊農(nóng)村生態(tài)補償方式嶄露頭角，平衡京郊生態(tài)經(jīng)濟狀況，其本質(zhì)是關(guān)乎生態(tài)利益的分配機制，也是兼容了多種元素彌補生態(tài)受損的調(diào)節(jié)方式。可見，生態(tài)補償是京郊農(nóng)村生態(tài)向現(xiàn)代化嬗變的必經(jīng)過程，也是必然選擇。

2 京郊農(nóng)村生態(tài)補償點存在的主要問題

2.1 生態(tài)補償范圍過窄且方式單一

當前京郊農(nóng)村生態(tài)補償受到補償方式單一性的制約。政府主導的生態(tài)補償是較為直接的輸血機制，政府向生態(tài)受損區(qū)域直接提供資金、技術(shù)、人才的支持，其主要形式是資金支持，然政府補助的形式終歸是效用淺顯的、成果有限的。如若缺乏造血機制，大量的資金補償也難以支撐生態(tài)項目落地生根，且當?shù)氐纳鷳B(tài)利益相關(guān)者難以掌握生態(tài)補償?shù)闹鲃訖?quán)。這種局勢又反過來對政府形成壓力，造成了政府資金輸入與實際需求不對等的情況。于是，京郊農(nóng)民由于補償有限又選擇了非生態(tài)型的獲利模式，或是外出謀生，人與自然的關(guān)系變得更為緊繃。

生態(tài)補償合理談判機制對生態(tài)效益范圍產(chǎn)生了較大影響。迄今為止，京郊所有的生態(tài)補償點都呈現(xiàn)自上而下的縱向談判機制。談判方向的單向性決定了生態(tài)話語權(quán)的局部不平等性，部分基于國家意志所制定的生態(tài)補償衡量標準與民眾的補償訴求存在偏頗。現(xiàn)階段政府對京郊農(nóng)村的生態(tài)補償主要體現(xiàn)在對生態(tài)環(huán)境污染源的整治上，因而取締了大量高排污企業(yè)或民營畜禽業(yè)等，但政府針對公共生態(tài)環(huán)境的治理則略微薄弱，當?shù)厣鷳B(tài)衛(wèi)生設(shè)施稍顯不足，居民垃圾處理成為新的生態(tài)問題，這也是生態(tài)補償范圍狹窄的直接證明。

2.2 生態(tài)資源利用格局不夠充分

京郊農(nóng)村生態(tài)補償?shù)某踔允菑浹a生態(tài)資源缺陷、修復生態(tài)功能服務，這不等同于閑置當?shù)厣鷳B(tài)資源，其最終目的是實現(xiàn)生態(tài)資源利用效益最大化。而事實上，盡管京郊農(nóng)村正在進行大刀闊斧的生態(tài)改革，然其中大部分措施是以終結(jié)部分地區(qū)的資源使用為直接手段的，這種無經(jīng)濟效益的壟斷方式破壞了原有生態(tài)資源利用的市場格局，衍生出資源利用效率低下的新問題。

生態(tài)資源利用格局欠佳及資源利用不充分情況仍普遍存在。以土地資源為例，工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的對沖矛盾以其協(xié)同效應驅(qū)動土地利用空間及功能結(jié)構(gòu)變化顯著[3]，然當前京郊土地整治規(guī)劃欠佳，部分京郊農(nóng)業(yè)大區(qū)土地資源利用率較高，農(nóng)用地多，但建設(shè)用地比重較大，后備耕地資源匱乏;此外，土地破碎、農(nóng)用地連接性和集聚性差、土地整理難度大等問題也影響了農(nóng)用地的多功能性，設(shè)施農(nóng)用地、耕地等集約程度較高的農(nóng)用地規(guī)?；潭容^低[4]。由此可見，土地利用格局混亂所導致的資源利用不充分，給土地資源產(chǎn)生過量負荷，不規(guī)范的農(nóng)用地使得生態(tài)補償?shù)目刹僮餍杂兴窒?，缺乏生態(tài)補償?shù)膫溆觅Y源和土地空間，其涉及的生態(tài)經(jīng)濟利益協(xié)調(diào)難度較大。

2.3 統(tǒng)籌生態(tài)效益與經(jīng)濟效益難以為繼

在京郊農(nóng)村生態(tài)補償政策實施前期，補償標準科學調(diào)研不足而略為僵化，整體設(shè)定過程未能充分反映利益主體的基本訴求，當?shù)孛癖娚姘l(fā)展的基本權(quán)益和生態(tài)效益的福利都未能得到充分保障[5]。生態(tài)補償政策實施至今，不成熟補償標準的滯后效應開始顯現(xiàn)：不可持續(xù)收益難以為繼、生態(tài)補償收益差異引發(fā)民眾心理落差、民眾生態(tài)保護積極性受挫等。此外，現(xiàn)行生態(tài)補償額度與經(jīng)濟發(fā)展速度不相匹配的狀況，長此以往，奏響民政和諧的琴弦必將崩壞，政府在生態(tài)補償上的公信力必將下降。

從整體和個體層面來看，京郊農(nóng)村呈現(xiàn)出整體補償額度巨大、個體補償補貼受限的局面。近年來，北京市政府生態(tài)資金投入不菲，但生態(tài)效益補償額度提升有限，市區(qū)財政對山區(qū)集體公益林的補償較低，且基本為一次性補償，這意味著農(nóng)民失去該土地的持續(xù)性收益。當?shù)貫檗r(nóng)民提供的綠色崗位，月收入不過千余元，崗位福利待遇也甚為微薄。無論是土地補貼還是崗位補貼，較之京郊農(nóng)民的原本收益依然有所差異，即“收益損失”補償?shù)陀诮?jīng)濟需要，其生態(tài)犧牲和所得效益不對等，京郊民眾在生態(tài)經(jīng)濟生存戰(zhàn)中舉步維艱。

3 京郊農(nóng)村生態(tài)補償?shù)膬?yōu)化機制

3.1 落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，提升生態(tài)服務價值

根據(jù)京郊農(nóng)村不同區(qū)域的環(huán)境承載能力和生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿?，可重新定義區(qū)域功能結(jié)構(gòu)和發(fā)展方向，將京郊區(qū)域劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，制定功能區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展標準，優(yōu)化資源利用模式，權(quán)衡發(fā)展機會成本。限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)需確保資金投入與使用的有效性，使生態(tài)功能定位所導致的額外成本得到適時補償;重點開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)要遵循“帕累托改進”的基本原則，在保證環(huán)境、產(chǎn)業(yè)、資源等沒有倒退情況出現(xiàn)的前提下，至少提高其中一個方面的收益。當四大功能區(qū)的既定屬性得以確認，區(qū)域內(nèi)的功能定位也得以落實。誠然，不同區(qū)域內(nèi)的生態(tài)-經(jīng)濟模式各異，部分傾向于生態(tài)為主經(jīng)濟為輔，另一部分傾向于經(jīng)濟優(yōu)先生態(tài)并行，但其最終目的都是為了實現(xiàn)生態(tài)服務價值提升。只有經(jīng)濟沒有生態(tài)是生態(tài)服務失敗的表現(xiàn)，只有生態(tài)沒有經(jīng)濟是生態(tài)服務不足的表現(xiàn)，生態(tài)確保了服務環(huán)境，經(jīng)濟約束著服務質(zhì)量，生態(tài)和經(jīng)濟的協(xié)調(diào)可謂缺一不可。

3.2 培育京郊農(nóng)村生態(tài)建設(shè)與補償新主體、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)之間的耦合關(guān)系

新主體是生態(tài)建設(shè)新階段的核心支柱。政府、企業(yè)、個人都應成為當?shù)鼐G色發(fā)展的參與主體，共同構(gòu)建生態(tài)環(huán)境補償項目多元化融資體系和政企社互動的協(xié)同機制，鼓勵綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和廢棄物資源化利用，支持第三方參與生態(tài)環(huán)境治理，不斷提升生態(tài)環(huán)境補償與綠色發(fā)展協(xié)同推進效率[6]。

新業(yè)態(tài)是生態(tài)建設(shè)新階段的催化劑。通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)聚集、農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營等方式，激發(fā)產(chǎn)業(yè)帶動效應，形成農(nóng)業(yè)特色品牌產(chǎn)業(yè)群;化生態(tài)優(yōu)勢為經(jīng)濟優(yōu)勢，開發(fā)新興景觀，以傳統(tǒng)的田園風光和鄉(xiāng)村特色吹響生態(tài)旅游的號角。

新產(chǎn)業(yè)是生態(tài)建設(shè)新階段的原動力。根據(jù)綠色經(jīng)濟的要求，構(gòu)建“農(nóng)業(yè)+旅游”的產(chǎn)業(yè)融合格局：在農(nóng)業(yè)層面，推動“農(nóng)業(yè)精、農(nóng)業(yè)強、農(nóng)業(yè)優(yōu)”，樹立生態(tài)品牌以增加產(chǎn)品附加值，形成以花卉、果品、有機雜糧、精品養(yǎng)殖為基本框架的融合第一產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系;在旅游層面，推動“精品旅游、精品鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精品經(jīng)濟”，真正實現(xiàn)“把好產(chǎn)品送出去，把城市人引進來”的目標。

3.3 構(gòu)建生態(tài)補償分區(qū)、分層、分類的機制路徑

生態(tài)補償分區(qū)以行政區(qū)劃為主要界定，滲透各區(qū)特色于生態(tài)總體布局，不斷擴大各區(qū)政府支持規(guī)模，鼓勵區(qū)縣結(jié)對商討，圍繞當?shù)厣鷳B(tài)工程建設(shè)，持續(xù)優(yōu)化大氣環(huán)境、水環(huán)境、園林景觀環(huán)境、綠色人居環(huán)境，打造區(qū)域綠色發(fā)展新體系，鞏固各區(qū)差異化生態(tài)補償定位。生態(tài)補償分層有助于形成縱向補償和橫向補償相結(jié)合的生態(tài)補償財政分擔體系，一方面政府通過財稅政策補貼、生態(tài)項目主導、相關(guān)法律約束等手段規(guī)范企業(yè)和個人的生態(tài)環(huán)境行為[6];另一方面區(qū)域共商共量生態(tài)補償相關(guān)工程，起草各項協(xié)作方案，推動生態(tài)科學技術(shù)互通、農(nóng)業(yè)生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同、生態(tài)補償福利共贏，從局部聯(lián)動整體，政府和區(qū)域間轉(zhuǎn)移支付彌補了生態(tài)資金的缺口，形成了雙向激勵。而生態(tài)補償分類針對不同類型的自然資源進行了不同標準的生態(tài)補償，統(tǒng)籌實施“兩山三庫五河”生態(tài)保護，系統(tǒng)推進“一城兩帶多園”綠色發(fā)展，因地制宜落實生態(tài)補償綠色項目建設(shè)，形成“成本共擔、效益共享、合作共治”的治理體系。這樣錯落有致、差異應對的生態(tài)方針，對于激發(fā)局部生命力、鞏固整體格局具有戰(zhàn)略性意義。

3.4 激發(fā)綠崗機制活力，建立綠崗績效激勵機制

激發(fā)綠崗機制活力，要求推動健全生態(tài)崗位分配機制，保障京郊民眾合理的生態(tài)經(jīng)濟權(quán)益。完善生態(tài)崗位分配機制，在政府門戶網(wǎng)站發(fā)布征求民眾意見文件，增強群眾的參與感;改變原有的隨機分配方式，進行輪班制，并在此基礎(chǔ)上推行績效激勵;同時，制定統(tǒng)一的工資標準，杜絕拖欠工資，保障居民有穩(wěn)定的收入來源。

構(gòu)建生態(tài)市場化機制，充分運用杠桿效應，完善資源環(huán)境價格機制和生態(tài)勞動力收益機制，合理推進綠崗供應體系建設(shè)和運營，形成以政府為主導、以企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的有償環(huán)境治理機制[7]。通過政策信息激勵綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使綠崗工作者了解相應的激勵目標，將維護生態(tài)效益的自覺行為逐漸內(nèi)化，引導環(huán)保控制機制和綠崗行業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化[6]。以公益性崗位為事業(yè)型崗位，建立綠崗績效激勵機制，刺激綠色經(jīng)濟增長，延伸生態(tài)補償價值鏈，使綠崗行業(yè)煥然一新。

4 結(jié)語

綜上所述，生態(tài)補償是自然環(huán)境破壞和綠色生態(tài)保護相互制衡的必然選擇，近年來京郊農(nóng)村緊跟可持續(xù)發(fā)展的潮流，通過多種補償方式應對生態(tài)補償點中不斷涌現(xiàn)的現(xiàn)實問題，但仍然出現(xiàn)了生態(tài)補償范圍過窄、生態(tài)資源利用格局不夠充分、統(tǒng)籌生態(tài)效益和經(jīng)濟效益難以為繼等問題。因此，京郊農(nóng)村需要落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，培育生態(tài)補償建設(shè)與新主體、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)之間的耦合關(guān)系，構(gòu)建生態(tài)分層、分區(qū)、分類的機制路徑，并建立綠崗績效激勵機制，盡可能緩解生態(tài)補償在制度建設(shè)和適用性上的局限性，制定了針對性生態(tài)補償措施，激發(fā)京郊生態(tài)經(jīng)濟活力，推動構(gòu)建“生態(tài)宜居”的新京郊農(nóng)村。

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[基金項目]本文系北京郵電大學2019年度大學生創(chuàng)新訓練項目“京郊農(nóng)村生態(tài)補償機制實施現(xiàn)狀調(diào)查研究”（項目編號：201910003）的階段性成果，受“北京郵電大學大學生研究創(chuàng)新基金”資助。

[作者簡介]徐露露（1999—），女，浙江蘭溪人，北京郵電大學經(jīng)濟管理學院本科，研究方向：政治經(jīng)濟學。