對科學事業(yè)單位內(nèi)部控制管理優(yōu)化對策的思考

王曉君

摘要：近些年來，國家研發(fā)投入占GDP的比重逐年增加，科學事業(yè)單位管理控制的資金規(guī)模也逐年上升，科學事業(yè)單位如何合理管理使用科學事業(yè)費和科研經(jīng)費科研面臨較大的挑戰(zhàn)。隨著科研腐敗案例的層出不窮，審計和財政部門在專項檢查中不斷發(fā)生問題，由外及內(nèi)各方都對科學事業(yè)單位強化內(nèi)部控制提出更高的要求，2017年起要求每年必須編制《單位內(nèi)部控制報告》上報財政部，形勢非常迫切。本文以科學事業(yè)單位為研究對象，有針對性根據(jù)科學事業(yè)單位實施內(nèi)控的重要意義，分析內(nèi)部控制存在的問題和原因，有針對性的提出了加強科學事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的建議和有效措施。

關鍵詞：科學事業(yè)單位；內(nèi)部控制；對策建議

一、科學事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的重要意義

黨的十八大以來，黨中央將科技創(chuàng)新置于國家發(fā)展全局的核心位置，要求充分發(fā)揮科學技術作為第一生產(chǎn)力的作用，堅定不移地走科技強國之路?？茖W事業(yè)單位作為我國科學技術事業(yè)的三大主體之一，承擔著我國科學研究事業(yè)的關鍵職能，主要從事自然科研研究、基礎性研究、開發(fā)性研究等。其承擔的任務中包含有大量的科研項目經(jīng)費，如何通過內(nèi)部控制，對科研活動和經(jīng)濟活動的風險進行防控和管控，強化科研力，增強資金使用效率，是目前亟待解決的問題。因此，深入研究并分析完善科研事業(yè)單位內(nèi)部控制具有重要意義。

（一）內(nèi)部控制是提高科研機構運行效率的有效手段，為科研事業(yè)目標實現(xiàn)提供機構保障

近年來，隨著全國行政事業(yè)單位改革的不斷推進，科學事業(yè)單位不再由政府直接組織和管理，在業(yè)務活動及內(nèi)部分配制度等各方面取得了自主權，可以利用單位資源自主進行科研活動研究和市場委托業(yè)務創(chuàng)收。對比企業(yè)，科學事業(yè)單位的業(yè)務范圍還是集中在受政府部門委托完成項目或協(xié)助政府部門完成下放的科研管理職能，依然存在體制僵化、內(nèi)部管理不完善、機構運行效率低、容易忽略市場作用、重業(yè)務輕管理等問題。在當前形勢下，科學事業(yè)單位迫切需要根據(jù)市場和外部環(huán)境要求進行轉(zhuǎn)型升級，通過內(nèi)部控制的幫助機構內(nèi)部建立完善的管理體系，設置更為合理、高效的崗位分工來提高單位運行效率，增強各項決策和執(zhí)行的科學性和有效性，才能在新市場形勢下充分發(fā)揮機構優(yōu)勢，才能彌補短板，才能加強科研事業(yè)單位的運行能力和效率，為科研事業(yè)目標的實現(xiàn)提供保障。

（二）內(nèi)部控制是保障國有資產(chǎn)安全完整的必然要求，為科研活動的開展提供基礎支撐保障

科學事業(yè)單位因獲得的財政補助撥款和科研項目經(jīng)費較多，國有資產(chǎn)規(guī)模較大，能為科研活動的開展提供有利的基礎支撐保障。近些年，審計檢查中時常發(fā)現(xiàn)科學事業(yè)單位國有資產(chǎn)未盤活起來，資產(chǎn)閑置、資產(chǎn)未入賬管理、科研經(jīng)費沉淀等現(xiàn)象嚴重又普遍，導致部分國有資產(chǎn)閑置和結(jié)存資金閑置，浪費了科研資源。因此，亟須通過內(nèi)部控制將科學事業(yè)單位的中的管理職責落到實處，避免不作為和隨意處置的行為；同時通過對各項業(yè)務事前、事中、事后的全程控制，建立健全監(jiān)督體制，杜絕人情交易、低價或違規(guī)處置，形成防腐機制，落實廉政風險防控，確保國有資產(chǎn)的安全完整，盤活閑置資產(chǎn)和資金，提高資產(chǎn)和資金使用效率，為科研活動提供更好的基礎支撐保障。

（三）內(nèi)部控制是節(jié)約運營成本的有效手段，為科研活動的投入提供資源保障

內(nèi)部控制并非新增一批人員，新設一堆崗位，對科研活動進行集中監(jiān)管，而是結(jié)合單位科研活動和業(yè)務的開展，明確職責崗位，將權責落到實處，從而有效解決科學事業(yè)單位內(nèi)部管理制度不完善、標準模糊、缺乏體系化等問題。其目的是幫助單位對現(xiàn)行管理模式進行梳理、整合，從源頭建立溝通協(xié)調(diào)機制，打通內(nèi)部流轉(zhuǎn)通道，實現(xiàn)管理控制的前移，將事后控制和風險防范轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑?、事中全過程控制。這是一個循環(huán)不斷優(yōu)化完善的過程，可以促進單位內(nèi)部管理在現(xiàn)有基礎上進行改造、升級和創(chuàng)新，通過建設權責一致、制衡有效、運行順暢、執(zhí)行有力、管理科學的內(nèi)部控制系統(tǒng)，避免進行重復性的工作，降低機構運營成本，節(jié)約不必要的開支，使得單位有更充足的資源，投入更多的科研活動。

二、科學事業(yè)單位內(nèi)部控制管理存在的問題

（一）科學事業(yè)單位有其規(guī)律性和特殊性，尚缺乏量身定制的內(nèi)部控制體制防范風險

科學事業(yè)單位是由國家行政和事業(yè)主管業(yè)務部門領導下的法人實體經(jīng)濟機構，需同時接受主管業(yè)務部門和市場經(jīng)濟的雙重管轄，內(nèi)部管理制度需同時符合財政部門、事業(yè)主管業(yè)務部門、審計部門、稅務部門等多個管理機構要求，涉及面廣?？茖W事業(yè)單位的資金來源渠道豐富，包括財政補助撥款、科研收入、市場收入、附屬單位上繳收入等，各項資金的財務核算要求和重點不同?？茖W事業(yè)單位的主要任務是通過從事科學研究和科研成果的推廣應用，提高我國科研水平，帶動行業(yè)技術進步[1]，其業(yè)務開展具有較強的專業(yè)性。由于科學事業(yè)單位的性質(zhì)、管理體制和業(yè)務組織方式都具有一定特殊性，其內(nèi)部控制體系建設無法突擊完成，而需要詳細的規(guī)劃設計，分步落地完成。自2014年起，在科技系統(tǒng)就曝光發(fā)現(xiàn)了多起科技腐敗大事件，包括通過虛假發(fā)票和事項套取科研經(jīng)費轉(zhuǎn)入自己公司貪污公款；通過以虛假采購耗材的方式貪污科研經(jīng)費；借用他人身份證件辦理銀行存折冒名領取勞務費；通過支付臨時工勞務費和虛增合同價款的方法，多次從學校騙取科研經(jīng)費等等。這些科技腐敗案的出現(xiàn)，都反映出科學事業(yè)單位內(nèi)部控制管理體制比較薄弱，管理上存在漏洞可鉆，科研經(jīng)費的使用和監(jiān)督機制都不成熟，不能有效防范舞弊和預防腐敗，缺乏量身定制的內(nèi)部控制體制防范風險。

（二）科學事業(yè)單位在項目組管理中容易管理崗位職能不清晰，使內(nèi)部控制容易流于形式

科學事業(yè)單位性質(zhì)具有一定公益性，每年都有相對固定的財政撥款補助收入，生存壓力相對企業(yè)來說較小，在管理上容易出現(xiàn)“目標——結(jié)果”為導向的績效管理方式，簡單認為只要完成項目課題任務目標、通過專項檢查就可以，不重視過程管理，防范風險。業(yè)務活動中的大部分流程均在課題組或業(yè)務部門中完成，除項目預算管理和支出外，缺乏對業(yè)務合同管理和驗收，缺乏對業(yè)務流程中關鍵點的質(zhì)量監(jiān)督檢查。科研項目經(jīng)費一般由課題組或業(yè)務部門統(tǒng)一安排，資金使用計劃缺乏事前安排、事中控制、事后追蹤，容易造成資金浪費或資金堆積，無法更好地發(fā)揮資金的使用效益。另外，因內(nèi)部控制體系建設不完善，單位僅建立部分管理制度，尚未將內(nèi)部控制的要點分解落實在各業(yè)務開展環(huán)節(jié)中，或者各管理制度之間未設有銜接導致描述不統(tǒng)一、不規(guī)范，在實際操作管理過程中隨意性較大，仍按照約定俗稱的方式來完成管理工作，使得內(nèi)部控制容易流于形式。

（三）科學事業(yè)單位重科研輕管理，未合理設置信息化管理流程

目前大部分科學事業(yè)單位均未建有內(nèi)部控制的信息化管理系統(tǒng)，內(nèi)部控制的事項的信息需要從單位的財務管理系統(tǒng)、業(yè)務管理系統(tǒng)、業(yè)務部門或課題組取得，增加了獲取信息的時間成本。信息獲取后，需要管理人員進行整理，對數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析才能得到結(jié)果，增加了信息處理的人力成本。人工處理的信息結(jié)果在信息全面性、完整性、準確性上都有一定影響。這種傳統(tǒng)的管理模式，必然會導致信息滯后，無法及時對信息進行反饋和跟進，無法及時防范風險、發(fā)現(xiàn)漏洞。

（四）科學事業(yè)單位科研人員對內(nèi)部控制意識較為薄弱，缺乏管理人才

科學事業(yè)單位中專業(yè)性的技術人員一般占比較高，管理人員占比較少，在單位中缺乏熟悉內(nèi)部控制的專業(yè)管理人才，財務人員因工作需要能夠意識到內(nèi)部控制的重要意義，但業(yè)務知識的局限性對內(nèi)部控制如何具體建設落地并不是十分了解。各業(yè)務部門和課題組的科研業(yè)務繁重，無暇顧及內(nèi)部控制建設，容易簡單認為內(nèi)部控制就是財務預算支出控制，與自己無關，以致對內(nèi)部控制意識較為薄弱，參與內(nèi)控和管理活動積極性不高。

三、加強科學事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的建議

（一）結(jié)合科研活動特點和規(guī)律，健全科學事業(yè)單位內(nèi)部控制體系

科研事業(yè)單位在管理上涉及部門多，在經(jīng)費使用核算中涉及種類多，在業(yè)務活動中涉及專業(yè)性強，其績效目標既需要符合事業(yè)單位的公益性要求，又需要在完成科研任務的時候盡可能的創(chuàng)造市場價值。在內(nèi)部控制建設的過程中需要充分全面考慮，對內(nèi)梳理已有的單位管理制度，對外梳理不同業(yè)務主管部門、不同科研課題項目的管理規(guī)定，分析業(yè)務開展、項目實施和經(jīng)費使用等的關鍵環(huán)節(jié)，明確關鍵控制事項和控制流程，針對單位的經(jīng)濟業(yè)務活動的全過程形成《單位內(nèi)部控制手冊》。在《單位內(nèi)部控制手冊》中顯示關鍵業(yè)務流程、關鍵流程風險、關鍵崗位職責和控制措施等，分解好業(yè)務部門和管理部門的職責，進一步健全單位內(nèi)部控制體系。

（二）結(jié)合科研項目實施管理模式，在關鍵風險點設置崗位，將內(nèi)部控制要求深入到業(yè)務中去

科研事業(yè)單位在科研項目實施上有多種管理模式，應從業(yè)務層面梳理業(yè)務流程，識別關鍵風險點，在關鍵業(yè)務崗位例如預算編制、經(jīng)費管理、合同管理、項目驗收等設置專人負責審查監(jiān)督工作，把內(nèi)部控制的具體要求釋放到業(yè)務中去。有條件的單位應單獨設置內(nèi)審人員或部門，將內(nèi)審工作人員和經(jīng)辦崗位分離開，可以增強專業(yè)性和獨立性。關鍵崗位審查人的選擇應遵循“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”的原則，確保選用的人員業(yè)務水平和專業(yè)能力與崗位相匹配，可以深入到具體業(yè)務中去，又可以從業(yè)務中走出來思考目前管理中存在的問題。

（三）利用信息化手段，降低管理成本和提高管理水平

在單位已有內(nèi)部管理OA系統(tǒng)、科研管理系統(tǒng)、財務核算系統(tǒng)的基礎上搭建內(nèi)部控制系統(tǒng)，內(nèi)部控制系統(tǒng)可以直接從各模塊中獲取需要的信息數(shù)據(jù)、打通各系統(tǒng)之間的壁壘，形成信息閉環(huán)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通[2]。盡可能的將單位各管理事項流程化、信息化、數(shù)據(jù)化，利用信息化手段減輕行政管理工作的負擔，減輕人工加工處理信息的工作量，提高運轉(zhuǎn)效率。在內(nèi)部控制系統(tǒng)中合理設置信息表單和系統(tǒng)控制，將具體的內(nèi)部控制要求嵌套到系統(tǒng)中去，利用信息數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)疑點和異常，達到對各項業(yè)務經(jīng)濟活動的事前跟蹤和事中跟蹤，更有利于全局掌握，輔助內(nèi)部控制的落實。信息數(shù)據(jù)的事后深度挖掘和利用，還可以為未來管理需求提供輔助決策信息。

（四）開展有針對性培訓和學習，培養(yǎng)業(yè)財融合綜合型人才

近幾年隨著國家財政體制、科研體制等多方面改革工作的進行，科學事業(yè)單位適用的制度呈現(xiàn)出更新快、內(nèi)容多的特點，面臨著專業(yè)知識不足跟不上新制度需求的困境。單位應牽頭組織職工開展有針對性的培訓和學習，將內(nèi)控要求和管理要求分解到單位內(nèi)部的各個層級，明確各崗位的把握重點，強化職工內(nèi)部控制意識，多培養(yǎng)業(yè)財融合綜合型人才。除了內(nèi)部培訓，單位可以聘請專長內(nèi)控研究的專家、事務所等對單位進行內(nèi)審，借助外部力量推進單位內(nèi)部控制建設的落實，更好的增強單位資金管理的經(jīng)濟性、內(nèi)部管理的效率性和科研活動的效果性。

總的來說，科研事業(yè)單位應結(jié)合自身科研活動的特點和規(guī)律，以業(yè)務信息流作為內(nèi)控的主線，通過健全單位內(nèi)部控制體系，識別關鍵風險點，在重要崗位通過內(nèi)部控制手段加強管理，積極利用信息化手段輔助單位管理，開展有針對性培訓，培養(yǎng)綜合型人才等措施，才能更好提升科學事業(yè)單位的綜合科研實力，更好推動國家科學事業(yè)的發(fā)展。財

參考文獻：

[1]《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》[Z].（ 中共中央、國務院中發(fā)[2011]5 號）.

[2]苗帥.科學事業(yè)單位內(nèi)部控制建設研究[D].首都經(jīng)濟貿(mào)易大學，2017.