保障性住房政策演變及政策效應(yīng)研究

鄭文娟

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 河南 鄭州：450002)

自1998年福利分房改革后，我國房地產(chǎn)市場得到快速發(fā)展，居民生活條件得到改善的同時(shí)也帶來了房價(jià)急劇上漲和社會分配不公等問題，居民住房壓力不斷增大。就我國而言，城鎮(zhèn)住房保障體系經(jīng)歷了幾次重大變革，從“只售不租”的經(jīng)濟(jì)適用房，到“只租不售”的廉租房，從面向當(dāng)?shù)厝丝诘矫嫦蛲鈦砣丝诘墓沧赓U住房，實(shí)現(xiàn)了從“有住房”到“有房住”的觀念轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了“住有所居”的政策目的。在中國的住房制度設(shè)計(jì)中，保障性住房一直肩負(fù)著雙重責(zé)任，顯現(xiàn)的責(zé)任是保障低收入群體住房需求，隱形的責(zé)任在于調(diào)控商品房價(jià)格，達(dá)到分流商品房需求的目的，抑制房地產(chǎn)市場過熱發(fā)展。研究我國住房保障體系對于完善住房保障制度，盡快實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居具有重大意義。

1 關(guān)于保障性住房政策演變的研究

不同國家的住房保障政策隨著發(fā)展階段的不同各有側(cè)重。本節(jié)選取以發(fā)揮市場作用為主的美國、實(shí)行高福利政策的德國和非政府法人主導(dǎo)的日本為研究對象，通過對保障房建設(shè)資金來源、運(yùn)行模式、管理機(jī)構(gòu)三個(gè)方面與我國的保障性住房政策進(jìn)行對比，總結(jié)與評述了前人的研究成果。

1.1 關(guān)于保障房建設(shè)資金的籌集

充足的資金來源是各國興建保障性住房的基礎(chǔ)。20世紀(jì)30年代至20世紀(jì)70年代美國保障房的建設(shè)資金完全依賴于聯(lián)邦政府財(cái)政撥款。20世紀(jì)70年代后，隨著保障房需求及財(cái)政壓力的增大，美國聯(lián)邦政府為了調(diào)動民間資本參與保障房建設(shè)，通過發(fā)行僅次于國債的保障房建設(shè)債券有效緩解了資金壓力。除此之外，美國聯(lián)邦政府還通過推動住房抵押貸款證券化，拓寬保障房抵押貸款的二級市場，進(jìn)一步拓寬融資渠道。相較其他國家，美國發(fā)達(dá)的住房抵押二級市場是最具特色的一點(diǎn)[1]。20世紀(jì)40年代至60年代的德國，保障房的建設(shè)資金來源主要有三大類：財(cái)政撥款、住房儲蓄銀行籌集的資金和民間資本。同美國政府一樣，財(cái)政撥款是德國政府保障房供求關(guān)系緊張時(shí)期的主要籌集手段。不同的是，德國政府一直鼓勵(lì)民間機(jī)構(gòu)、私人房地產(chǎn)投資者參與保障房建設(shè)，增加了市場上保障房的存量[2]。日本由于國土面積小、人口密度大，解決住房問題一直是政府的首要任務(wù)，同其他國家一樣，日本政府通過官方融資和民間貸款兩大方式解決保障房建設(shè)的財(cái)政資金。日本的官方融資模式中郵政儲蓄運(yùn)作尤為成功，與德國的儲蓄銀行相比，其政策制定更為人性化，規(guī)模具有優(yōu)勢[3]。

與發(fā)達(dá)國家相比，我國的保障房建設(shè)起步較晚，暴露出來的資金問題十分突出。1998年，福利分房制度廢止，我國才開始真正意義建立起以經(jīng)適房為主的多層次住房保障體系，但是由于政府監(jiān)管不嚴(yán)、資金管理不當(dāng)、對象界定不明等原因?qū)е陆?jīng)適房逐步退出住房保障體系[4]。2003年至2007年，商品房的高速發(fā)展使得政府獲得了大量的土地出讓金，而土地出讓金更多的是用于其他財(cái)政支出，極少用于保障房建設(shè)，使得保障房建設(shè)逐步萎縮。2007年以后，中央政府為緩解住房問題，開始加大財(cái)政支持力度，通過社會機(jī)構(gòu)籌資和保障對象所在企業(yè)籌集建設(shè)資金[5]。對比國外的融資渠道，我國的住房保障建設(shè)投資不足、資金來源單一，可以借鑒國外金融工具種類、發(fā)展住房抵押二級市場或采用混合型金融政策等方式。

1.2 關(guān)于保障房運(yùn)行模式的選擇

不同時(shí)期保障房運(yùn)行模式選擇不同，受市場需求與供給、經(jīng)濟(jì)周期和財(cái)政狀況等的影響。美國保障房體系的總體發(fā)展趨勢是由“國家建設(shè)”向“住房補(bǔ)貼”轉(zhuǎn)變，同時(shí)結(jié)合稅收補(bǔ)貼、優(yōu)惠券、購房補(bǔ)貼等配套制度，在實(shí)現(xiàn)保障房供給目標(biāo)之后，降低低收入家庭的房租負(fù)擔(dān)，同時(shí)提高中低收入家庭的購房能力[6]。與其他國家不同，德國政府并沒有直接參與保障房建設(shè)，而是將精力放在補(bǔ)貼保障房建設(shè)環(huán)節(jié)。在政府強(qiáng)有力的支持下，保障房由不同團(tuán)體、機(jī)構(gòu)甚至是個(gè)人建造，并以低于市場價(jià)格為低收入家庭提供住房，當(dāng)供求關(guān)系得到緩和時(shí)，政府轉(zhuǎn)變保障方式以房租補(bǔ)貼為主[7]。在日本的收入分位表中，按照十分法的結(jié)果，被分為中低收入家庭的住房問題主要通過政府提供資金支持或是實(shí)物方面的補(bǔ)貼得以解決，高收入家庭則通過市場購買來實(shí)現(xiàn)[8]。美國、德國、日本的保障房運(yùn)作模式各具特色，既保障了低收入家庭的“適租住房權(quán)”，又保障了中等收入家庭的“居者有其屋”。

我國的保障房運(yùn)行模式以改革開放為明顯的分界點(diǎn)。改革開放以前，在城鎮(zhèn)普遍實(shí)行完全福利化的住房供應(yīng)體系，對單位職工無償或只收取象征性租金。改革開放以后，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的步伐加快，住房保障體系經(jīng)歷了四個(gè)階段：1978年—1994年的初步實(shí)踐住房商品化階段；1994年—1998年的綜合配套階段，住房公積金得以推廣；1998年—2007年全面推進(jìn)階段，建立以經(jīng)濟(jì)適用房為主的保障體系；2007年以后的結(jié)構(gòu)調(diào)整階段，逐步形成以廉租房、經(jīng)適房和公租房為主的住房保障體系[9]。2013年以后實(shí)行公共租賃住房和廉租房并軌運(yùn)行，統(tǒng)稱公共租賃住房。近年來，各地政府不斷出臺公共租賃住房管理辦法，以促進(jìn)公共租賃住房資格認(rèn)定過程的透明化。由于我國國情復(fù)雜，保障房運(yùn)行模式與外國相差較大，但是仍可以通過研究外國成功的住房保障模式為我國保障房運(yùn)作提供參考，比如可以借鑒德國全面的補(bǔ)貼方式，從供應(yīng)和消費(fèi)兩個(gè)環(huán)節(jié)入手等。

1.3 關(guān)于保障房管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立

保障房管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立能夠促使保障房市場健康發(fā)展。20世紀(jì)30年代，美國羅斯福政府陸續(xù)出臺相關(guān)條文，成立“房地產(chǎn)貸款公司”、“聯(lián)邦住宅管理局”和“聯(lián)邦儲蓄貸款保險(xiǎn)公司”，保證居民能夠獲得合理的住房貸款。同時(shí)，美國國會又成立了“房利美”和“房地美”，這些都是獲得政府信用支持的抵押貸款機(jī)構(gòu)，將抵押貸款變?yōu)閭鍪劢o投資者，促進(jìn)資金流動。德國作為高福利國家，也有著多層次、規(guī)劃合理、責(zé)任清晰的住房保障管理機(jī)構(gòu)，總的來說整個(gè)國家的住房政策和保障資金規(guī)劃由德國聯(lián)邦政府制定，保障房發(fā)展計(jì)劃和資金安排由各州政府負(fù)責(zé)，各地政府則主要負(fù)責(zé)措施的實(shí)施與推進(jìn)。德國的保障房管理機(jī)構(gòu)主要有住房合作社、住房信貸協(xié)會等。在日本，主要依靠住房整備公團(tuán)和國土交通省住宅局負(fù)責(zé)保障房的建設(shè)和運(yùn)行。住房整備公團(tuán)屬于國營企業(yè)，有著充足的建設(shè)資金和廣闊的籌集渠道，比如政府撥款、特種債券、住房都市開發(fā)債券等。公團(tuán)的主要職責(zé)包括房屋建造、城市開發(fā)、舊城再開發(fā)和房屋經(jīng)營，按照市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行得到的盈利作為建設(shè)補(bǔ)貼。此外日本地方政府還成立了住房供給公社，其職能與都市基盤整備公團(tuán)相似，但主要?dú)w屬地方政府管理，服務(wù)對象的收入更低[10]。

我國的住房保障機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)九個(gè)部門，主要有政策法規(guī)處、住房保障處、資金處、物業(yè)管理處等，負(fù)責(zé)保障性住房的日常運(yùn)營管理。在保障房資金征收、違規(guī)租住方面，陳為認(rèn)為保障房管理部門應(yīng)該采取擔(dān)保方式，將租金與工資卡綁定以實(shí)現(xiàn)到期自動劃扣，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)住房保障誠信體系建設(shè)，將失信行為納入公共信用平臺[11]。沈文華認(rèn)為應(yīng)該保障房各部門應(yīng)該建立聯(lián)動核查機(jī)制，為住房退出管理提供依據(jù)[12]。武中哲通過從保障房退出的政府動機(jī)、執(zhí)法成本與制度構(gòu)建三個(gè)方面的研究認(rèn)為住房保障管理部門應(yīng)進(jìn)一步完善機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備，以促使保障房退出工作可以正常展開[13]。

2 關(guān)于保障房政策效應(yīng)的研究

2.1 基于住房過濾視角的研究

在眾多的住房市場理論中，上世紀(jì)20年代初期由美國社會學(xué)家伯吉斯提出的住房過濾理論最具有代表性，他指出消費(fèi)者放棄現(xiàn)有老舊住房去追求高質(zhì)量住房，淘汰下來的住房過濾到低一檔次的消費(fèi)者，即產(chǎn)生了住房過濾現(xiàn)象。Lowry在伯吉斯的基礎(chǔ)上建立了住房過濾模型，并對其進(jìn)行概念界定及定性分析，得出住房過濾是住房市場發(fā)展的重要機(jī)制[14]。隨后學(xué)者對住房過濾模型的解釋大多基于理論基礎(chǔ)，幾乎沒有涉及模型的定量分析。直到Sweeney將住房性能等級和耐久性等基本要素加入到住房過濾模型，建立了首個(gè)比較規(guī)范的可量化的住房過濾模型[15]。Braid認(rèn)為原有模型變量的影響因素存在缺陷，他在前人的基礎(chǔ)上考慮了社會經(jīng)濟(jì)增長情況和區(qū)域條件差異等因素，建立了單中心經(jīng)濟(jì)增長住房過濾理論，定量分析了住房結(jié)構(gòu)性問題，使住房過濾理論得到了長久性發(fā)展[16]。隨后許多學(xué)者運(yùn)用住房過濾模型分析了不同收入水平的居民在不同住宅等級之間進(jìn)行選擇的過程。

相對于國外對于住房過濾理論及模型研究取得的豐富成果，我國學(xué)者在這方面的研究較少。部分學(xué)者利用住房過濾模型研究國內(nèi)的住房保障政策，分析保障房的實(shí)物補(bǔ)貼和貨幣補(bǔ)貼兩種方式，認(rèn)為實(shí)物補(bǔ)貼相較貨幣補(bǔ)貼有較多缺點(diǎn)，可以將低收入群體劃分為不同層次實(shí)施差異化的貨幣補(bǔ)貼梯度機(jī)制[17]。還有一些學(xué)者通過研究住房過濾的限制條件，分析住房過濾機(jī)制在市場的效用，提出了解決中低收入群體住房問題的合理化建議[18]。黃麗秋和王媛玉通過房過濾模型分析住房的梯度供給，得到住房市場達(dá)到供求平衡的狀態(tài)并研究其適用性，試圖解決我國房地產(chǎn)市場過熱、房價(jià)持續(xù)走高現(xiàn)象[19]。賀贊通過對現(xiàn)行國際通用的住房過濾模型進(jìn)行比較分析，選擇其中Ohls住房過濾模型，并根據(jù)南寧市住房現(xiàn)狀對模型進(jìn)行改進(jìn)，從住房效用提升、收入控制線劃分、建設(shè)支出經(jīng)濟(jì)成本的角度得出實(shí)施廉租房效果最好，公共租賃房效果次之，廉租住房貨幣補(bǔ)貼效果一般，而經(jīng)濟(jì)適用住房效果最差的結(jié)論，進(jìn)而對完善南寧市保障房建設(shè)提出了四點(diǎn)建議[20]。

從現(xiàn)有國內(nèi)外學(xué)者的研究來看，對于運(yùn)用住房過濾模型解釋政府政策的制定以及住房市場的過濾沒有異議，而且大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為補(bǔ)貼低收入家庭的效率優(yōu)于補(bǔ)貼供給方和直接投資建房。然而由于中國的住房市場環(huán)境復(fù)雜多變，建立在完備市場上住房過濾理論還受到中國居民傳統(tǒng)思想觀念以及居住偏好等眾多原因的影響。

2.2 基于福利效應(yīng)視角的研究

由于社會存在貧富差距，政府制定住房保障政策試圖解決低收入家庭住房難的問題，通過實(shí)物補(bǔ)貼或貨幣補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)社會收入的再分配。需要注意的是，在調(diào)節(jié)收入差距時(shí)產(chǎn)生的社會福利效應(yīng)對不同群體的影響是不同的，研究福利效應(yīng)對政府制定保障政策大有意義。Le Blanc和Laferrere利用消費(fèi)者選擇模型研究美國公共住房和優(yōu)惠券這兩種不同的住房保障形式對家庭福利的影響，發(fā)現(xiàn)公共住房政策使受保障家庭的住房消費(fèi)和其他消費(fèi)增加，但是與住房優(yōu)惠券相比產(chǎn)生了選擇性剩余損失，因此優(yōu)惠券政策效用高于公共住房政策效用[21]。他們繼續(xù)深入研究美國紐約上世紀(jì)60年代的住房政策的福利效應(yīng)發(fā)現(xiàn)：如果用現(xiàn)金補(bǔ)助代替公共住房補(bǔ)貼，租住者的住房消費(fèi)將下降32%，其他消費(fèi)將增加19%。Le Blanc和Laferrere對法國巴黎都市區(qū)住房調(diào)查數(shù)據(jù)研究得出公共住房的租住者住房消費(fèi)增加10%，其他消費(fèi)增加15%，他們指出導(dǎo)致巴黎和紐約的住房消費(fèi)差距的原因可能是因?yàn)楣沧》孔庾≌叩臉?gòu)成不同，法國有一半的公共住房租住者的收入在中等水平以上。Oh Dong Hoon從低收入水平的家庭角度出發(fā)，著重分析了韓國政府公共住房租賃政策對低收入群體的福利效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)政府的公共租賃住房對整個(gè)社會福利的提高具有積極作用[22]。還有一些學(xué)者研究了保障性住房居民福利效應(yīng)的影響因素，Ibem通過研究尼日利亞公共住房得出住宅單元特性、社區(qū)環(huán)境和管理是影響保障房住戶福利效應(yīng)的重要因素[23]。還有學(xué)者在研究福利效應(yīng)時(shí)，除了關(guān)注社區(qū)環(huán)境和管理外，還注重住戶個(gè)人特征，如種族、職業(yè)類型、入住時(shí)間等因素。

基于國內(nèi)外的相關(guān)研究基礎(chǔ)，國內(nèi)學(xué)者結(jié)合我國保障房建設(shè)方式和現(xiàn)狀，運(yùn)用模糊綜合評價(jià)法、因子分析法等定性研究方法，或構(gòu)建解析結(jié)構(gòu)模型、Logisitic、Probit和HLM等回歸模型進(jìn)行定量研究，考慮住房面積、小區(qū)環(huán)境、配套設(shè)施、交通出行等因素，評價(jià)住房保障政策的福利效應(yīng)。劉亞臣、董帥等基于熵AHP法對影響受保居民福利指標(biāo)的因素進(jìn)行了排序，認(rèn)為周邊環(huán)境是最主要的因素[24]。還有一些學(xué)者在Amartya Sen的功能和能力福利理論的基礎(chǔ)上，以受保居民前后福利水平的變化為視角，進(jìn)行福利量化測度[25]。方永恒、聶鴻雁通過構(gòu)建保障性住房福利效應(yīng)評價(jià)指標(biāo)體系，采用模糊評價(jià)法從租購差異視角對西安市購置型和租賃型兩類保障性住房居民入住前后的福利水平進(jìn)行了量化測度，得出被保障對象的總體福利水平有所提升，但兩類保障房福利效應(yīng)變化存在顯著差異，應(yīng)針對兩類保障房的不同特征分別實(shí)施相應(yīng)的改善措施[26]。

通過對國內(nèi)文獻(xiàn)研究，發(fā)現(xiàn)我國居民的福利水平遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，許多學(xué)者對影響福利效應(yīng)的因素進(jìn)行了分析與測度，但少數(shù)涉及到造成這種差異的原因，在今后的研究中探討不同保障房類型之間的福利水平的差異及其成因，將有利于深入了解中低收入群體的基本福利需求，有利于促進(jìn)社會的公平與效率，避免福利“浪費(fèi)”與福利“真空”。

2.3 基于擠出效應(yīng)視角的研究

不同于經(jīng)濟(jì)學(xué)家在一般層面上探討的擠出效應(yīng)，這里是指保障房建設(shè)對商品房市場的擠出效應(yīng)，即政府提供大面積保障性住房會減少私營房地產(chǎn)商的投資和居民對商品房的購買。住房開工量非均衡模型是經(jīng)濟(jì)學(xué)家最早對住房市場擠出效應(yīng)進(jìn)行定量分析的模型。后來Murray等經(jīng)濟(jì)學(xué)家對住房開工量非均衡模型的精確性產(chǎn)生了懷疑，因此學(xué)者們運(yùn)用協(xié)整與誤差修正模型進(jìn)行修正，構(gòu)建增廣向量自回歸模型，研究了對中低收入家庭住房補(bǔ)貼所產(chǎn)生的擠出效應(yīng)。由于上述兩種模型均以時(shí)間序列數(shù)據(jù)展開研究，相關(guān)的研究結(jié)論難以準(zhǔn)確描述保障房建設(shè)與商品房建設(shè)之間的固定效應(yīng)，由此許多學(xué)家試圖運(yùn)用多元線性回歸模型從不同角度選取不同變量研究保障房擠出效應(yīng)。Chul-In Lee等學(xué)者為彌補(bǔ)時(shí)間序列數(shù)據(jù)的局限，構(gòu)建面板向量自回歸模型，得出公共租賃住房投資與私人住房投資存在非對稱的格蘭杰因果關(guān)系，得出公共租賃住房投資對私人住房投資存在較大的擠出效應(yīng)[27]。

國內(nèi)有些學(xué)者從商品房價(jià)格變動角度研究保障房建設(shè)對商品房市場產(chǎn)生的擠出效應(yīng)。虞曉芬、曾輝等選取浙江省2003年至2012年商品房住宅開工量、竣工量和投資量等數(shù)據(jù)研究保障房對商品房的擠出效應(yīng)，得出擠出效應(yīng)在總體上尚不明顯，可以繼續(xù)加大保障性住房規(guī)模的結(jié)論[28]。陳杰、農(nóng)匯福選取1999年至2010年全國29個(gè)省份的面板數(shù)據(jù)，分別運(yùn)用非線性門限面板模型、動態(tài)遞歸模型等方法研究保障房的擠出效應(yīng)，得出保障房建設(shè)對商品房建設(shè)確實(shí)存在擠出效應(yīng)，這種擠出效應(yīng)存在非線性和時(shí)間異質(zhì)性，研究結(jié)果對深入理解保障房的擠出效應(yīng)和完善相關(guān)政策制定提供了依據(jù)[29]。

現(xiàn)有國外學(xué)者的研究主要圍繞投資額、開工量、竣工量和銷售量等因素，而國內(nèi)的研究部分還停留在保障房建設(shè)對商品房價(jià)格的影響，從而判斷保障房建設(shè)對商品房建設(shè)的擠出效應(yīng)。但是通過研究證明，選擇住房開工量作為被解釋變量研究擠出效應(yīng)較為恰當(dāng)，因?yàn)樽》块_工量能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地反映保障房對商品房的影響。

3 總結(jié)與展望

關(guān)于住房保障政策制定以及政策效應(yīng)的研究，筆者認(rèn)為可以從以下兩個(gè)改進(jìn)：

3.1 關(guān)于租購并舉住房選擇機(jī)制的建立

租購并舉政策是對房地產(chǎn)市場需求的合理疏導(dǎo)，是對房地產(chǎn)市場重銷售輕租賃的再平衡，是我國政府健全房地產(chǎn)市場消費(fèi)結(jié)構(gòu)的重要舉措，將在一定程度上解決中低收入家庭的住房問題。但是房地產(chǎn)租賃形式卻存在著許多心理障礙、制度限制和現(xiàn)實(shí)瓶頸，將在一定程度上使政策效力打折扣。因此基于這方面的研究具有十分重大的意義，但就目前來看，相關(guān)的文獻(xiàn)較少。

3.2 關(guān)于模型應(yīng)用的改進(jìn)

已有學(xué)者對保障房政策效應(yīng)的研究大多采用向量自回歸模型，利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)驗(yàn)證或預(yù)測其影響。在數(shù)據(jù)選取方面，不同學(xué)者的選取的數(shù)據(jù)類型有較大差異，且數(shù)據(jù)來源并不十分準(zhǔn)確，這就需要在今后的研究中完善數(shù)據(jù)庫，并對各個(gè)數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)之間的關(guān)系作進(jìn)一步的研究論證。此外應(yīng)用的模型比較局限，可以采用DUST(需求、效用、稀缺性、可轉(zhuǎn)讓性)模型、三部門(產(chǎn)品和服務(wù)提供部門、勞動力提供部門、區(qū)域房地產(chǎn)提供部門)模型、四象限模型和空間分布模型等從多方面多角度研究保障性住房與商品房市場之間的關(guān)系。