善用國際法規(guī)則 應對國際關系新挑戰(zhàn)

孫 勁 黃 晨

當前，國際形勢正處于“動蕩期”，有學者形容當前國際法發(fā)展處于“逆全球化背景下”，各領域的矛盾與沖突不斷，其中，自去年以來持續(xù)升溫的中美經貿摩擦是最具代表性的重大事件之一，其反映出當前國際關系面臨的新挑戰(zhàn)。對這個問題，我們可以從國際政治、國際關系等多方面加以分析，若從國際法角度看，其中仍有不少值得關注的問題。

一、美國在經貿摩擦中打“規(guī)則牌”的主要表現(xiàn)

美國特朗普總統(tǒng)上臺以來，采取多項貿易保護行動，包括對進口鋼鐵和鋁征收高額關稅、對中國進行301調查、重談《北美自由貿易協(xié)定》（NAFTA）等，引發(fā)國際社會廣泛關切。去年，美國對中國出口至美國的產品加征高額關稅，中方相關部門也采取了有針對性的應對舉措。美國的相關行動不得人心，但從法律層面來看，其在具體操作上還是很注重“利用”國際規(guī)則的，具體有以下幾方面的表現(xiàn)：

2.利用WTO 爭端解決規(guī)則，為其實施301 調查爭取主動。美國在加入WTO前夕，專門制定國內法，規(guī)定其政府如認定301 調查事項屬WTO 涵蓋事項，在調查完畢后將訴諸WTO 爭端解決機制，獲WTO 授權后再采取報復措施；如認定被調查事項不屬WTO 涵蓋事項，即無須通過WTO 爭端解決機制，而可采取單邊措施。這種做法既有效利用了WTO 爭端解決機制，也為其采取單邊行動預留了空間。

3.運用條約解釋規(guī)則，規(guī)避履行條約義務。根據(jù)《中國入世議定書》第15條，反傾銷調查的“替代國”做法應于2016年底終止。為了規(guī)避該義務，美國千方百計為己辯護，在向WTO 提交的相關文件中，宣稱根據(jù)條約的有效解釋、文義解釋和目的解釋等規(guī)則，《中國入世議定書》第15 條并未禁止其根據(jù)WTO 反傾銷一般規(guī)則采取“替代國”做法。

4.利用協(xié)商一致規(guī)則，阻撓WTO 爭端解決機制有效運行。美國以WTO 需要改革為由，利用遴選法官須WTO所有成員協(xié)商一致的規(guī)則，阻撓啟動法官候選人甄選程序，希以此倒逼WTO 改革。如美國繼續(xù)阻撓，今年下半年，WTO 上訴機構將只剩下兩名法官，上訴機構將徹底癱瘓。這種做法對WTO 爭端解決機制可以說是釜底抽薪，嚴重影響上訴機構的運行，但由于“協(xié)商一致”是WTO 確定的規(guī)則，在規(guī)則修改前，情況也很難改觀。

二、美國打“規(guī)則牌”的原因分析

上述情況反映出美國對國際法和國際規(guī)則“合則用，不合則棄”的實用主義態(tài)度。美國之所以能打“規(guī)則牌”，主要有以下原因：

1.美國相關理念與實踐已嵌入現(xiàn)行經貿規(guī)則。美國以“二戰(zhàn)”后主導國際經貿規(guī)則制定為契機，將其國內有關反傾銷、反補貼和知識產權等領域的規(guī)則移植到WTO等國際經貿規(guī)則中，有些還預設“后門”條款，為其鉆規(guī)則“空子”并影響相關機制的運行埋下了伏筆。

2.相關國際規(guī)則的模糊性客觀上為美國實施措施留下了空間。國際經貿規(guī)則通常采用條約形式，條約是國家間妥協(xié)的產物，相關條款不可避免地存在“留白”或灰色地帶，各方都希望對此作出對己有利的解釋。美國深諳此道，通過國家實踐、學術研究等途徑不遺余力地影響相關規(guī)則的解釋，引導規(guī)則發(fā)展方向，維護自身利益。

傳統(tǒng)建筑施工圖紙都是以平面效果顯示，而設計人員在進行工程設計時要有很強的立體感，并通過平面圖進行建筑工程各項數(shù)據(jù)的體現(xiàn)，從而使施工人員能夠了解施工方案。不過，現(xiàn)代建筑工程的規(guī)模越來越大，其復雜程度也不能同日而語，工程設計人員憑借簡單的線條圖已經不能完全體現(xiàn)建筑工程的各項數(shù)據(jù)，而施工人員對于平面圖的理解也有很高的難度，基于這種情況，越來越多的建筑企業(yè)開始應用BIM技術，BIM技術可以實現(xiàn)建筑工程設計的可視化，能夠直觀立體的展現(xiàn)建筑工程設計。不僅如此，通過BIM技術在工程設計過程中，也能夠標注重點施工階段和位置，對不同構件間的反饋與互動進行有效的結合，使工程設計的整個階段都實現(xiàn)可視化。

3.美國慣于對其行動進行“合法性包裝”?！岸?zhàn)”以來，美國在對外采取重大外交和經貿行動時，一貫比較注重運用國際法進行包裝。此次232 調查以保護國家安全之名，行貿易保護主義之實即是典型實例。

4.美國在歷史上利用規(guī)則“屢屢得手”。美國在政治、經濟和軍事等領域具有強大實力，是其“玩規(guī)則”的硬實力基礎和推進手段。正是以實力為依托，美國可為相關規(guī)則裝上“牙齒”和“大棒”，往往能成功逼迫相關國家“就范”。例如，在20 世紀七八十年代，美國以其掌控的全球金融和貿易霸權為支撐，輔以對日本的軍事控制，利用GATT 等多邊規(guī)則對日施壓，逼迫其簽署“廣場協(xié)議”，并采取301和反傾銷等多項單邊措施打擊日本國內產業(yè)，使其陷入“失去的二十年”。

但也要指出，美國打“規(guī)則牌”的相關主張和論據(jù)難以在法律上站住腳。例如，美國進口的鋼鐵和鋁產品大部分為民用產品，不涉及其國家安全，其援引安全例外規(guī)則征收高額關稅，是對規(guī)則的濫用。近日，WTO在俄羅斯限制過境運輸措施案（DS512）中為“國家安全”確立了較明確的判斷標準，將GATT 第21 條“國家安全”條款中的“基本安全利益”限定為“與國家核心職能有關的利益，如保護其領土和人民免受外來威脅、維持法律和國內公共秩序等”，限制了國家安全例外的使用。美國對《中國入世議定書》第15 條的主張是片面運用條約解釋規(guī)則，不符合第15條的原意和中國入世談判時美國的承諾；美國單方面對中國實施301調查的相關措施，有違美國相關國內法和WTO 等多邊協(xié)定的規(guī)定和精神。美國相關單邊措施涉嫌違反其在WTO框架下的國際義務，中國有權將其訴至WTO。

三、對美國301調查有關措施的看法

美國打“規(guī)則牌”的套路在301調查中表現(xiàn)得尤為明顯：

1.301調查系美國對外拓展自身利益的單邊法律工具

301 調查是指美國根據(jù)《1974年貿易法》第301～310 節(jié)，就外國貿易伙伴損害美國商業(yè)利益的法律、政策和實踐進行調查，并以采取報復措施相威脅，迫使對方滿足美國要求的做法。歷史上美國曾120 多次對包括歐共體、加拿大、日本、韓國、印度、巴西等在內的貿易伙伴實施301 調查，其中四次系針對中國，最近的一次是2010年對中國清潔能源有關政策進行調查，雙方以和解結案。總體上看，301調查程序有以下特點：

（1）程序啟動容易。調查由美國貿易代表主動或依美國公司、行業(yè)團體的申請啟動，決定啟動時不需要提供翔實的證據(jù)材料和論證。此次調查屬主動啟動，從特朗普總統(tǒng)下令研究是否對中國進行調查到美國正式決定啟動調查僅歷時四天。

（2）調查理由多。調查多基于外方違反有關雙邊或WTO 等多邊貿易協(xié)定。如不涉及違反貿易協(xié)定，只要外方法律、政策、實踐損害了美國商業(yè)利益，其也可調查。此次調查即基于中國法律、政策、實踐對美國商業(yè)利益有所謂“不公正對待”和“不合理限制”。

（3）調查內容廣泛。調查內容既涵蓋一般貿易領域，也涵蓋知識產權、勞工政策等領域。此次調查“劍指”中國知識產權領域，非單純貿易問題。

（4）調查時限靈活。美國以往調查歷時長短不一，既有幾個月內完成調查的，也有幾年內完成的。一般而言，對于涉及WTO等貿易協(xié)定的調查，多在調查啟動后18個月內作出決定；對于不涉及貿易協(xié)定的調查，多在調查啟動后12個月內作出決定。

（5）以和解終局居多。根據(jù)規(guī)定，在調查啟動后，美國貿易代表即應與被調查方舉行磋商。磋商中，美國常以采取報復性措施為“大棒”，要求解決關切或得到補償，并在此基礎上達成和解方案。大部分調查均以和解方式結束，未進入報復階段。

（6）報復措施有力。如未達成和解，美國可單方面采取報復措施，包括終止貿易協(xié)定項下的減讓、采取關稅或其他進口限制、對有關國家的服務征收費用或采取限制、限制服務領域的授權等。以往美國使用最多的報復措施是提高關稅。措施的期限可縮短也可延長。但對涉及WTO 涵蓋事項的案件，美國須訴諸WTO 爭端解決機制以獲取報復授權。

2.美國根據(jù)國內法可輕易在301調查中作出對中國不利認定

根據(jù)301 條款相關規(guī)定，美國貿易代表如認定外國的法律、政策或實踐是“不合理的”、“歧視性的”或“不正當?shù)摹?，對美國商業(yè)造成了負擔或限制，或違反了美國根據(jù)貿易協(xié)定應獲得的利益，即可針對該國采取所有適當和可行的報復措施。301 條款對“不合理的”“歧視性的”“不正當?shù)摹钡雀拍钭髁朔浅挿旱慕缍?，具體可包括外國法律、政策或實踐“對美國的知識產權未提供充分有效的保護”“拒絕公平和均等的市場準入機會”“違反或不符合美國在國際法上的權利”等。美國在以往調查中，正是依照上述寬泛規(guī)定，以其單方標準對外國貿易法律、政策和實踐進行評判和認定，很少考慮對方的解釋和提供的材料。

美國宣稱此次對中國的調查重點關注四方面：一是中國“迫使”外國將技術或知識產權轉讓給中國公司；二是中國法律、政策要求美國公司不基于市場原則轉讓技術；三是中國指示本國企業(yè)系統(tǒng)性投資或并購美國公司以獲取先進技術和知識產權；四是中國網絡“竊取”美國知識產權、商業(yè)秘密。美國在知識產權領域一貫對中國存在偏見，屢屢指責中國強制技術轉讓和設置準入壁壘、竊取其商業(yè)秘密、網絡盜版猖獗、知識產權執(zhí)法不力等，其國內支持對中國知識產權領域采取行動的呼聲較高，美國完全可以利用301 條款本身賦予美國貿易代表的自由裁量權，在調查中作出對中國不利的認定。

3.美國啟動301 調查本身尚未直接違反WTO 規(guī)則，但其對中國采取單邊制裁措施，則涉嫌違反WTO規(guī)則

美國在加入WTO 時，為使國內法與WTO 銜接，制定了《烏拉圭回合協(xié)定法案》（以下簡稱《法案》），為說服國會通過《法案》，美國總統(tǒng)向國會提交了《關于301 條款與WTO 爭端解決諒解關系的行政行動聲明》（以下簡稱《行動聲明》）?！缎袆勇暶鳌烦兄Z，將通過WTO 爭端解決機制處理WTO 涵蓋事項的301 調查。也就是說，如美國調查認為外方違反了WTO義務，應訴諸WTO爭端解決機制，勝訴后才可采取授權報復措施，相當于為此類301 調查套上WTO 的“枷鎖”。但對于不涉及WTO涵蓋事項的調查，美國表示不會訴諸WTO，而是通過雙邊手段解決。

美國上述立場在實踐中曾遭到質疑。1998年，歐共體就301 調查部分條款將美國訴至WTO 爭端解決機構。爭端解決機構判定，由于美國在《行動聲明》中已承諾通過WTO爭端解決機制處理WTO涵蓋事項的調查，其進行此類調查并不違反WTO 義務。對于不涉及WTO 涵蓋事項的調查是否違反WTO 義務的問題，歐共體并未提請WTO 爭端解決機構回答。爭端解決機構僅在上述案件中表示，對于此類調查，美國應以“與國際義務一致”的方式行事。也就是說，WTO爭端解決機構并未明確認定此類調查是否違反WTO規(guī)則。

因此，根據(jù)《行動聲明》，美國可以堅持通過雙邊手段解決調查所涉問題，以期規(guī)避WTO 規(guī)則的約束，為其單方面認定中國有關法律、政策、實踐損害美國商業(yè)利益，并進而威脅采取制裁措施鋪平道路。由于WTO判例未明確美國是否有“國際義務”通過WTO 爭端解決機制處理不涉及WTO 涵蓋事項的調查，中國很難說美國此次調查本身就違反了其國際義務。但是，美國在調查后對中國采取的加征關稅等措施，則顯然涉嫌違反其在WTO框架下應承擔的國際義務。

四、中國反制措施涉及的國際法問題

美國發(fā)起301 調查并依據(jù)其國內法對他國加征關稅，這種做法嚴重違反了WTO 最基本、最核心的最惠國待遇、關稅約束等規(guī)則和紀律，美國此前也曾因此被日本、巴西等訴至WTO。根據(jù)《WTO關于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》第23條的要求，被加征關稅的國家不得擅自采取反制措施，而應訴諸WTO 爭端解決機制。根據(jù)WTO現(xiàn)有案件審理情況，一般需要兩年左右的時間才能得到WTO的裁決，屆時美國實施相關措施的目的早已達到。從這個意義上講，WTO現(xiàn)行規(guī)則的“違法成本”很低，不守規(guī)矩的“違法者”反而成了規(guī)則的最大獲益者。

美國宣布對中國展開301 調查并發(fā)布征稅清單后，中國除了訴諸WTO 爭端解決機制之外，也以發(fā)布征稅清單的方式宣布將采取同等力度、同等規(guī)模的對等反制措施。關于該反制措施的合法性問題，學界有不同看法，也有外媒指責中國反制行動違反WTO爭端解決規(guī)則。

中國反制措施是否合法這一問題的核心在于，我方是否有權在WTO 認定美國措施為非法并授權我方報復之前自行實施反制措施。先舉兩個實踐中的例子，1985年，歐共體與美國就柑橘產品產生爭端，美國根據(jù)301 條款對歐共律采取加征關稅措施，歐共體立即對美國相關產品加征關稅進行反制，在關稅措施實施近一年后，雙方才就解決爭端達成協(xié)議。1995年，日本與美國發(fā)生汽車貿易摩擦，美國根據(jù)301 條款對日本豪華轎車加征關稅，外媒報道日本也考慮過對美國相關產品加稅反制，但日本聲稱因為“這將減損其關于遵守國際貿易規(guī)則的承諾”，最終沒有付諸實施，而僅向WTO提起訴訟并最終以和解結案。

從WTO 規(guī)則看，WTO 原則上禁止各締約方采取單邊報復措施，但也預留了兩個“口子”：一是“一般例外”，即締約方為維護公共道德、人民或動植物的生命或健康等，可采取相關限制措施；二是締約方在戰(zhàn)時或國際關系中的“緊急情況”等情形下，為維護國家安全，可采取“其認為必需的任何行動”。但對于何種情況構成“一般例外”或“安全例外”，雖然WTO 在俄羅斯限制過境運輸措施案中給出了一定標準，但具體標準仍然模糊，實踐中也存在爭議。

綜上所述，如何理解并對外闡述中國反制措施的合法性，主要有兩方面：一是一般國際法中的“反措施”（counter-measures）。美國的征稅措施違反WTO 規(guī)則，屬于國際不法行為，中國為迫使美國停止該行為，可采取必要的對等措施。但也有學者質疑這個觀點，認為在WTO已有專門的爭端解決程序的情況下，根據(jù)一般國際法中的反措施付諸單邊報復，不符合“特別法優(yōu)于一般法”的原則。這里面就有一個WTO 爭端解決程序與反措施是共存關系還是排他關系的問題，實踐中還沒有定論。從國際法上看，由于WTO 爭端解決程序無法提供及時足夠的救濟措施，沒有達到嚴格的“自足規(guī)則”（self-contained regime）的程度，也就為反措施的運用留有一定空間。二是在“緊急情況”下采取的行動。根據(jù)GATT第21條，一國為保護國家安全利益，在國際關系的“緊急情況”下，可采取“其認為必需的任何行動”，因此，中國可據(jù)此中止對美國履行相關關稅減讓義務。當然，各國在使用“安全例外”規(guī)則時均十分謹慎，運用這一條需要對外強調美國違反國際義務對中國造成緊急情況，中國是為維護國家安全和利益“迫不得已”采取反制行動，目的是敦促美國盡快停止其不法行為。應當說，這兩方面依據(jù)都有其合理之處，但又都不屬于WTO 爭端解決機制的規(guī)則，我們應該全面地看待并正確對外闡述這一問題。

總之，中美經貿摩擦等問題是我們觀察當今國際法發(fā)展變化的窗口，也考驗我們運用國際規(guī)則、應對國際關系新挑戰(zhàn)的能力。新時期，我們應從維護多邊體制和國際規(guī)則的角度推進相關規(guī)則的發(fā)展，更加重視國際法理論與實踐的創(chuàng)新，更加重視我國相關規(guī)則與現(xiàn)行國際規(guī)則的對接，為推動建設相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國際關系，推動構建人類命運共同體作出更大的貢獻。