鄉(xiāng)村治理法治化問題研究

辜同美

摘 要：鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要組成部分，對(duì)于促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，完善基層民主建設(shè)、鄉(xiāng)村文化建設(shè)和農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)有著重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。奉節(jié)縣是國(guó)家級(jí)貧困縣，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，社會(huì)治理進(jìn)程較為緩慢，要以法治為突破口，開展法治宣傳，加大法治教育，提升社會(huì)治理的法治化水平。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;法治化;法治宣傳

一、引言

鄉(xiāng)村治理是社會(huì)治理的重要組成部分，實(shí)現(xiàn)法治化治理是鄉(xiāng)村治理的理想目標(biāo)。法治能夠凝聚共識(shí)、法治能夠穩(wěn)定鄉(xiāng)村社會(huì)的秩序、法治的思維與法治治理方式有助于鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展。十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)基層治理法治化”，指出“全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層”，對(duì)于完善國(guó)家治理體系和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化具有建設(shè)性的意義，對(duì)于建設(shè)社會(huì)主義法治化國(guó)家、全面建成小康社會(huì)具有重大意義。

二、法治是鄉(xiāng)村治理的理想目標(biāo)

（一）鄉(xiāng)村治理法治化是推進(jìn)依法治國(guó)的重要基礎(chǔ)

農(nóng)村是基層中最基層的社會(huì)單元，其法治水平影響著整個(gè)國(guó)家法治化進(jìn)程。改革開放以來，雖然我國(guó)建立起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和依法治國(guó)的基本框架，但行政權(quán)力依然是社會(huì)的中樞，主導(dǎo)著社會(huì)生活的方方面面。在行政權(quán)力的觸角不斷植入鄉(xiāng)村的過程中，村級(jí)組織擁有了較大權(quán)力，成為延伸政府行政職能的組織，與法律所界定的群眾自治組織相矛盾。當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理模式強(qiáng)化自上而下的行政權(quán)力，運(yùn)行成本較高，導(dǎo)致了較為普遍的不依法行政問題。因此，需加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理法治化，健全規(guī)章制度，完善村規(guī)民約，使鄉(xiāng)村社會(huì)治理有法可依，提高鄉(xiāng)村治理的法治化水平，有效推進(jìn)依法治國(guó)。

（二）鄉(xiāng)村治理法治化是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)需要

十九大報(bào)告中，習(xí)總書記提出要繼續(xù)“堅(jiān)持全面依法治國(guó)”，并針對(duì)“三農(nóng)”問題提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。由此可見，法治鄉(xiāng)村建設(shè)已成為全面依法治國(guó)的重點(diǎn)。良好的法治環(huán)境能保障農(nóng)民的合法權(quán)益，引導(dǎo)農(nóng)民以主人翁的姿態(tài)投入到鄉(xiāng)村振興中去，有力推動(dòng)農(nóng)業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展，保障鄉(xiāng)村振興順利實(shí)施。

三、鄉(xiāng)村治理法治化存在的問題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與自治組織職責(zé)不清

1998年公布實(shí)行的《村民委員會(huì)組織法》雖然法律上明晰了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系是“指導(dǎo)、支持、幫助與協(xié)助”的關(guān)系，但在實(shí)踐中二者關(guān)系并沒有達(dá)到法律規(guī)定的狀態(tài)?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》只是概括性的解釋鄉(xiāng)政府支持引導(dǎo)村委會(huì)工作，根據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際，因地制宜，積極有效引導(dǎo)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展;未對(duì)兩者的關(guān)系和職能權(quán)限做出具體界限劃分，村委會(huì)在哪些領(lǐng)域自主決策管理，哪些需要由鄉(xiāng)政府指導(dǎo)支持。村委會(huì)作為基層群眾自治組織，有自己的主體性和靈活性，在村里的具體事務(wù)決策管理上發(fā)揮主導(dǎo)作用，但在實(shí)際運(yùn)行中的效率堪憂，農(nóng)民參與程度不高，主要表現(xiàn)在沒有相關(guān)的制度法律保障農(nóng)民有效參與。

（二）“四項(xiàng)民主”未能有效發(fā)揮作用

“四項(xiàng)民主”在實(shí)際運(yùn)行中，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干預(yù)、村民素質(zhì)低等原因，致使四項(xiàng)民主未能有效發(fā)揮作用。一是民主選舉不規(guī)范。選舉中存在拉票賄選，請(qǐng)客送禮，利用宗族勢(shì)力操控選舉，培養(yǎng)親信。選舉過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)不恰當(dāng)?shù)母深A(yù)。有時(shí)由于村兩委班子較弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接派機(jī)關(guān)干部擔(dān)任村主任，在群眾中造成惡劣影響。二是民主決策不科學(xué)。目前，村民自治過程主要是通過村民大會(huì)和村民代表會(huì)議。在涉及絕大數(shù)人利益的時(shí)候，如征地拆遷、低保評(píng)定，必須召開村民大會(huì)商議再做決策，但常常出現(xiàn)暗箱操作的問題，引起群眾不滿。三是民主管理不扎實(shí)，由于村民民主意識(shí)薄弱，管理主體缺失，在未涉及自身利益時(shí)，一般采取睜只眼閉只眼、不參與的態(tài)度。四是民主監(jiān)督不力。一方面，缺乏相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，村民大會(huì)和村民代表會(huì)議的監(jiān)督浮于形式，發(fā)揮不了作用;另一方面，村務(wù)公開不規(guī)范，致使信息不暢通，存在應(yīng)公開項(xiàng)目未公開、公開不及時(shí)、公開內(nèi)容不全、公開時(shí)限不夠、公開內(nèi)容不完善等問題，致使監(jiān)督不力。

（三）鄉(xiāng)村治理主體法律意識(shí)薄弱

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部運(yùn)用法律方式和法治思維辦事的意識(shí)淡薄

鄉(xiāng)村治理法治化，領(lǐng)導(dǎo)干部是關(guān)鍵，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部，他們是推動(dòng)鄉(xiāng)村治理法治化的領(lǐng)路人和執(zhí)行者。由于傳統(tǒng)“人治”思維的影響，導(dǎo)致缺乏依法辦事的法治環(huán)境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部因缺乏對(duì)法律原則和精神的準(zhǔn)確把握，機(jī)械按法律條文辦事，導(dǎo)致執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明。特別是在遇到突發(fā)事件時(shí)，運(yùn)用法治思維和法治方式能力的不足更加凸顯，不能做到統(tǒng)籌兼顧，靈活處置，以致事態(tài)惡化。

2.村民法律意識(shí)淡薄

由于受小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、傳統(tǒng)封建文化的影響，鄉(xiāng)村社會(huì)有許多與現(xiàn)代文明不相適應(yīng)的地方，如崇尚權(quán)威、宗族意識(shí)及厭訟。這些落后的意識(shí)雖然受到現(xiàn)代文明沖擊，但是依然支配著部分農(nóng)民的心理和思想意識(shí)，使他們?nèi)鄙侏?dú)立意識(shí)、民主意識(shí)，不會(huì)用法律手段保護(hù)自己的合法權(quán)益。嚴(yán)重的宗族意識(shí)使他們崇尚家法，鄰里周圍遇到糾紛麻煩，一般用家法或者武力解決。此外，農(nóng)民受教育程度較低，法制觀念欠缺，依附思想濃厚，使得廣大村民主人翁意識(shí)不強(qiáng)，在村民自治中沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

四、推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的措施

（一）從法律上明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與自治組織的職責(zé)

加強(qiáng)村民自治相關(guān)立法工作，健全村民自治制度體系，形成一套科學(xué)合理的職權(quán)劃分體系，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)是十分必要的。為“鄉(xiāng)政”和“村治”的有機(jī)銜接提供法律平臺(tái)。完善相關(guān)的法律，把村民委員會(huì)的“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”以及鄉(xiāng)村關(guān)系全面地納入法治體系。在界定鄉(xiāng)村關(guān)系方面，需要對(duì)鄉(xiāng)村之間“指導(dǎo)、支持和幫助”與“協(xié)助”的方式、范圍和內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化，明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的利益邊界，特別是鄉(xiāng)政府和村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限，使鄉(xiāng)村關(guān)系的邊界更加明朗。

（二）提升“四項(xiàng)民主”的法治化水平