關(guān)于如何加強國有企業(yè)內(nèi)部控制的思考

祝玲

摘 要 進入21世紀以來，社會不斷進步，經(jīng)濟不斷發(fā)展，科學(xué)技術(shù)日新月異，新商業(yè)模式層出不窮，隨著全球經(jīng)濟一體化的深入，市場競爭日益激烈。國有企業(yè)作為我國國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，控制著國民經(jīng)濟命脈。良好的內(nèi)部控制對國有企業(yè)適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展、提升市場競爭力、增強我國的經(jīng)濟實力、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值具有重要意義。然而目前，國有企業(yè)內(nèi)部控制仍存在諸多問題。為此，筆者就國有企業(yè)內(nèi)部控制問題及對策展開研究。本文首先闡述企業(yè)內(nèi)部控制的定義，結(jié)合國有企業(yè)的特點分析國有企業(yè)對內(nèi)部控制的要求。然后結(jié)合國有企業(yè)實踐，深入探討當(dāng)前國有企業(yè)內(nèi)部控制存在的主要問題，包括對內(nèi)部控制認識不足、治理結(jié)構(gòu)不完善、風(fēng)險評估與預(yù)警不到位、企業(yè)信息系統(tǒng)與溝通不暢及內(nèi)部監(jiān)督機制不健全。最后有針對性地提出加強國有企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)的幾點建議，包括提高全體員工的內(nèi)部控制意識、不斷完善國有企業(yè)公司治理、強化風(fēng)險評估與預(yù)警、加強信息化建設(shè)及建立長效內(nèi)部監(jiān)督機制。筆者希望本文對完善國有企業(yè)內(nèi)部控制具有一定的參考價值。

關(guān)鍵詞 國有企業(yè) 內(nèi)部控制 企業(yè)管理

21世紀以來，隨著我國對外開放程度不斷加大，國有企業(yè)面臨的市場競爭壓力不斷增加。作為我國國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，國有企業(yè)能否適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展向現(xiàn)代企業(yè)轉(zhuǎn)型、提升市場競爭力、增強我國經(jīng)濟實力、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，內(nèi)部控制在其中發(fā)揮著重大作用。當(dāng)前，我國的國有企業(yè)雖然在形式上已基本建立了內(nèi)部控制體系，但是其設(shè)計和執(zhí)行仍然面臨諸多亟待解決的問題。如何加強內(nèi)部控制在國有企業(yè)經(jīng)營中的作用仍是一個值得研究的課題。

一、內(nèi)部控制的含義及對國有企業(yè)內(nèi)部控制要求

2008年5月，財政部會同證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會在借鑒世界先進經(jīng)濟體的做法與實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，制定并發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，對內(nèi)部控制的含義及要求作出了具體規(guī)定。

（一）內(nèi)部控制的含義

內(nèi)部控制是由董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和全體員工實施的、旨在實現(xiàn)控制目標(biāo)的過程。內(nèi)部控制包括相互聯(lián)系相互促進的五要素：控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)控。隨著內(nèi)部控制的動態(tài)發(fā)展與完善，其要素與內(nèi)涵也會不斷更迭。

（二）對國有企業(yè)內(nèi)部控制的要求

國有企業(yè)是國家對其資本擁有所有權(quán)或者控制權(quán)并從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的經(jīng)濟組織。在我國，國有企業(yè)除了以營利為目的外，還肩負一部分其他責(zé)任，如協(xié)助政府完成社會公益性或社會責(zé)任性使命。根據(jù)企業(yè)定位，不同企業(yè)，其目的存在差異，本文側(cè)重從商業(yè)角度去討論國有企業(yè)內(nèi)部控制。國有企業(yè)是由國家出資，產(chǎn)權(quán)歸國家所有。同時，它作為一個組織，由國家有關(guān)機構(gòu)或授權(quán)部門代表所有者負責(zé)企業(yè)經(jīng)營管理活動，由此產(chǎn)生了第一類委托代理關(guān)系。國內(nèi)外研究表明，存在所有者與管理者之間的委托代理關(guān)系的情形下，因為信息不對稱，容易產(chǎn)生內(nèi)部人控制，損害委托人利益，從而影響國有資產(chǎn)保值增值等。因此，國有企業(yè)需要健全的內(nèi)部控制體系，采取防御性措施予以規(guī)避內(nèi)部人控制等可能產(chǎn)生的風(fēng)險。

良好的內(nèi)部控制是實現(xiàn)國有企業(yè)做強、做優(yōu)、做大等目標(biāo)的重要依靠。國務(wù)院發(fā)布的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》要求，“國有及國有控股企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強內(nèi)部監(jiān)督和風(fēng)險控制，依照國家有關(guān)規(guī)定建立健全財務(wù)、審計、企業(yè)法律顧問和職工民主監(jiān)督等制度”。國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會也出臺了《中央企業(yè)全面風(fēng)險管理指引》，旨在進一步加強和完善國有資產(chǎn)監(jiān)管工作，深化國有企業(yè)改革，加強風(fēng)險管理，促進企業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)圍繞經(jīng)營管理活動涉及的各環(huán)節(jié)及重要業(yè)務(wù)流程，設(shè)計并執(zhí)行與內(nèi)部控制目標(biāo)、原則相符的規(guī)章制度、程序和措施，實現(xiàn)防范風(fēng)險的目標(biāo)。

二、國有企業(yè)內(nèi)部控制存在的問題

我國的國有企業(yè)內(nèi)部控制制度借鑒了國外的經(jīng)驗，經(jīng)過多年發(fā)展已建立了一套基本的內(nèi)部控制體系，取得了一定的成效，但是在實際運行中仍然存在較多不足。

（一）對內(nèi)部控制的認識不足

國有企業(yè)傳統(tǒng)的管理方式導(dǎo)致其管理層和普通員工對內(nèi)部控制認識嚴重不足，主要表現(xiàn)在：一是部分國有企業(yè)董事會、管理層不恰當(dāng)?shù)目冃в^。其仍然抱著“發(fā)展第一”的理念，并不重視內(nèi)部控制，沒有樹立正確和全面的內(nèi)部控制意識，導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)要素利用效率不高，積累了較多的風(fēng)險。其次，部分管理當(dāng)局對內(nèi)部控制對象理解存在偏差。任何人都需要遵守企業(yè)內(nèi)部控制制度，不存在例外，包括制定內(nèi)部控制的最高管理當(dāng)局在內(nèi)，但現(xiàn)實中有一些領(lǐng)導(dǎo)認為內(nèi)部控制僅針對一般員工，與自己沒有關(guān)系，監(jiān)督環(huán)節(jié)減弱。再次，普通員工受管理層影響，對內(nèi)部控制不了解、不學(xué)習(xí)、不重視。甚至為了完成任務(wù)而有意忽視內(nèi)部控制，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度停留在紙面上，流于形式，無法得到有效執(zhí)行;導(dǎo)致企業(yè)的內(nèi)部控制制度未能發(fā)揮有效作用。最后，部分人員認為內(nèi)部控制增加了審批環(huán)節(jié)，導(dǎo)致企業(yè)運行效率低下，因此對內(nèi)部控制活動存在天然的抵觸情緒。

（二）治理結(jié)構(gòu)不完善

按照我國內(nèi)部控制基本規(guī)范的要求，董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層應(yīng)各司其職，保證相互分離，同時又相互制衡。但是，當(dāng)前部分國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)和組織架構(gòu)設(shè)置不合理，未能實現(xiàn)三權(quán)分立的初衷，主要體現(xiàn)在：一是董事長、總經(jīng)理一肩挑，內(nèi)控制衡原則不能得到有效落實。如部分國有企業(yè)雖然形式上已改制為公司制企業(yè)，但是在管理過程中存在董事長、總經(jīng)理一肩挑的現(xiàn)象，這種“關(guān)鍵人”模式實質(zhì)是裁判員兼運動員。二是監(jiān)事會監(jiān)督功能發(fā)揮有限。我國《公司法》等法規(guī)在規(guī)范公司治理方面較重視董事會的作用，而忽略了監(jiān)事會的應(yīng)有地位，使監(jiān)事會淪為受董事會控制的議事機構(gòu)。

（三）風(fēng)險評估與預(yù)警不到位

風(fēng)險評估在風(fēng)險導(dǎo)向的內(nèi)部控制體系建設(shè)中扮演著極為重要的角色，它包括風(fēng)險辨識、風(fēng)險分析與風(fēng)險評價。在國有企業(yè)實踐中主要存在以下幾方面不足：一是風(fēng)險評估意識欠缺，在投資或創(chuàng)新業(yè)務(wù)經(jīng)營活動開展之前，缺乏必要的影響目標(biāo)達成的內(nèi)外部風(fēng)險環(huán)境評估。二是評估主體能力欠缺，主要體現(xiàn)在從事風(fēng)險評估人員缺乏對業(yè)務(wù)實質(zhì)的把握，導(dǎo)致抓不住主要風(fēng)險點，進而影響采取的風(fēng)險應(yīng)對措施針對性不強、效果不佳。三是風(fēng)險評估工具與手段欠缺，對可能存在的風(fēng)險事件發(fā)生概率及影響后果難以量化。四是風(fēng)險預(yù)警滯后，達不到事前預(yù)防的目的。

（四）企業(yè)信息系統(tǒng)與溝通不暢

當(dāng)前，我國國有企業(yè)的管理信息化程度普遍偏低，內(nèi)部信息溝通和傳遞機制有待完善，內(nèi)部控制仍然主要依賴人工控制。主要體現(xiàn)在以下方面：一是國有企業(yè)信息化建設(shè)滯后或效果較差。雖然國有企業(yè)在硬件建設(shè)中投入了大量資金，但是部分國有企業(yè)的信息系統(tǒng)在設(shè)計時就未能做到整體規(guī)劃。未做詳細周密的調(diào)研，導(dǎo)致信息系統(tǒng)雖然功能強大，但是不能適應(yīng)企業(yè)的具體情況;未能滿足不同業(yè)務(wù)和不同部門的需求，導(dǎo)致信息系統(tǒng)不僅沒有提高工作效率，反而增加了員工的工作量。甚至各部門或附屬公司各自為政，建設(shè)了不同的信息系統(tǒng)。不同部門或附屬公司之間的信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)無法連接，導(dǎo)致數(shù)據(jù)不能互相鉤稽，內(nèi)部控制依賴人工控制的地方依然較多。二是組織架構(gòu)設(shè)置過于復(fù)雜，縱向管理層級偏多（部分央企甚至有10級企業(yè)），導(dǎo)致信息傳遞鏈條過長;部分機構(gòu)職責(zé)劃分不清，導(dǎo)致信息處理和反饋效率低下。再加上各部門未建立順暢的信息共享機制，導(dǎo)致橫向溝通交流不足;部門間信息未有效溝通，導(dǎo)致內(nèi)部控制效率低、效果差。

（五）內(nèi)部監(jiān)督機制不健全

當(dāng)前，我國很多國有企業(yè)并未建立健全的內(nèi)部監(jiān)督機制。其主要體現(xiàn)在：一是近年來科學(xué)技術(shù)飛速發(fā)展，對經(jīng)濟活動的影響越來越深遠和迅速。各種新型科技如支付寶、微信、云、電商等對企業(yè)經(jīng)營的影響越來越深入，部分國有企業(yè)并未建立與這些新科技相適應(yīng)的內(nèi)部監(jiān)督機制;風(fēng)險防范水平依然停留在監(jiān)督過去傳統(tǒng)的企業(yè)經(jīng)營活動上，使國有企業(yè)面臨的經(jīng)營風(fēng)險急劇上升。二是部分國有企業(yè)管理層認為內(nèi)部控制對業(yè)務(wù)是束手束腳的東西。內(nèi)部審計部門是中后臺部門，是成本中心、費用中心，并非直接創(chuàng)造價值的部門，因此對其配備的人員和資源嚴重不足。三是內(nèi)部監(jiān)督人員專業(yè)度不夠，其能力和經(jīng)驗不足以識別企業(yè)經(jīng)營中的風(fēng)險，僅僅是按照既定的程序開展工作，主要目標(biāo)不是幫助企業(yè)提高管理水平和發(fā)現(xiàn)風(fēng)險、防范風(fēng)險，而變成了完成工作底稿和內(nèi)部報告，導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督工作變成了走過場。

三、完善國有企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)的建議

鑒于以上分析，同時考慮到我國國有企業(yè)發(fā)展現(xiàn)實，尊重企業(yè)歷史演進路徑，對加強國有企業(yè)內(nèi)部控制提出以下建議：

（一）增強全員內(nèi)部控制意識

國有企業(yè)應(yīng)首先著力改善內(nèi)部控制環(huán)境，營造風(fēng)清氣正、誠實守信、遵規(guī)守矩的內(nèi)部控制文化。這是內(nèi)部控制生效的關(guān)鍵因素之一。

針對管理層，一是定期組織培訓(xùn)，使管理層將內(nèi)部控制作為企業(yè)的一項核心競爭力來對待，將其上升到公司整體戰(zhàn)略層面。二是在對管理層的考核中加入對內(nèi)部控制制度建設(shè)和執(zhí)行的考核維度，將內(nèi)部控制充分融入管理層的日常工作中。

針對普通員工，一是從管理層由上向下傳遞企業(yè)對內(nèi)部控制與風(fēng)險管理的態(tài)度，大力培育誠信和敬業(yè)的企業(yè)文化，形成良好的內(nèi)控環(huán)境。二是要加強培訓(xùn)，提高普通員工尤其是從事內(nèi)部控制工作人員的專業(yè)水平，定期分享內(nèi)部控制領(lǐng)域的最新理論進展和實務(wù)經(jīng)驗。三是要建立順暢的溝通渠道，如舉報熱線、董事長熱線。針對內(nèi)部控制中的缺陷，使普通員工不僅有勇氣、有能力，更要有渠道保證公司的內(nèi)部控制的有效執(zhí)行。

（二）不斷完善國有企業(yè)公司治理

唯有強化公司治理，才能改善控制環(huán)境，防止管理層超越內(nèi)部控制。為了建立現(xiàn)代企業(yè)制度，改變政資不分、政企不分、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)合一的現(xiàn)象，國資委從2004年開始啟動了董事會試點工作。經(jīng)過10多年的努力與積累，到2017年5月，國辦下發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》，應(yīng)該說我們在國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)建設(shè)上取得了長足進步。主要表現(xiàn)在：一是出資人機構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)向管資本為主。二是確立董事長、總經(jīng)理分設(shè)原則，國有控股企業(yè)董事會增加外部董事比例。三是有序推進職業(yè)經(jīng)理人隊伍建設(shè)，逐步建立市場化激勵機制，加大獎金、股份/期權(quán)風(fēng)險收入占比，將經(jīng)理層的收入與企業(yè)經(jīng)營好壞密切聯(lián)系起來。四是提高專職監(jiān)事的比例，提高監(jiān)事人員專業(yè)素養(yǎng)，選拔既有經(jīng)營、財務(wù)、法律等方面專業(yè)知識，又作風(fēng)正派、能堅持原則的人員擔(dān)任監(jiān)事。五是充分發(fā)揮審計署、外部中介機構(gòu)監(jiān)督作用，促使國有企業(yè)依法依規(guī)經(jīng)營，實現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展。上述原則性措施在國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)完善方面發(fā)揮了重要作用，需要長期不懈堅持并不斷優(yōu)化。

（三）強化風(fēng)險評估與預(yù)警

作為內(nèi)部控制五要素構(gòu)成之一，風(fēng)險評估是對可能的風(fēng)險事件采取控制活動的重要依據(jù)之一。因此，對風(fēng)險事件的評估、監(jiān)控強化可從以下幾方面著手：一是對戰(zhàn)略、投資以及創(chuàng)新型業(yè)務(wù)經(jīng)營活動必須進行風(fēng)險評估，以防范顛覆性風(fēng)險發(fā)生，作為活動開展的前置程序。二是對風(fēng)險從業(yè)人員設(shè)定進入門檻并加大專業(yè)培訓(xùn)力度，比如需要在基層業(yè)務(wù)工作一段時間。三是加大統(tǒng)計問卷調(diào)查面（如企業(yè)管理高、中、基層均參與），從更廣泛的渠道獲取大家對企業(yè)面臨的全面風(fēng)險作出判斷。四是在管理報告設(shè)計與執(zhí)行時，要包括風(fēng)險監(jiān)控核心指標(biāo)以及報告頻率，對超出正常范圍值的指標(biāo)需要采取應(yīng)對措施等。

（四）加強信息化建設(shè)

國有企業(yè)可主要從以下幾個方面采取措施：一是圍繞企業(yè)中長期發(fā)展戰(zhàn)略，抓好信息化建設(shè)的總體規(guī)劃與統(tǒng)籌，切忌“面多了加水，水多了加面”的信息化發(fā)展模式。二是不斷加大信息化建設(shè)的投資力度，將信息化投資列入每年的預(yù)算中，既包括新增投資項目預(yù)算，也包括更新維護預(yù)算;既包括硬件和軟件投資預(yù)算，也包括系統(tǒng)實施、員工培訓(xùn)及人員招聘的預(yù)算。三是將信息化的建設(shè)與企業(yè)的具體經(jīng)營結(jié)合起來，對各部門和各附屬公司的工作需求和業(yè)務(wù)模式做詳細的調(diào)研并進行統(tǒng)籌;防止出現(xiàn)信息孤島，防止信息化建設(shè)變成面子工程，防止信息化建設(shè)出現(xiàn)不但未能幫助企業(yè)提高經(jīng)營效率、加強管控，反而增加工作量、降低工作積極性的情況。

（五）建立長效的內(nèi)部監(jiān)督機制

建立長效的內(nèi)部監(jiān)督機制可以從以下幾個方面采取措施：一是管理層應(yīng)首先正確認識內(nèi)部監(jiān)督機制的作用，不應(yīng)將其視為束手束腳的無用之功，而是要將其視為保障企業(yè)在市場經(jīng)濟的大海中乘風(fēng)破浪的壓艙石。因為任何一個組織或一項工作如果缺少內(nèi)部監(jiān)督，而只依賴道德或信任來約束，注定無法長久地保持穩(wěn)定執(zhí)行，這是由人類的本性所決定的。二是要從上至下地進行制度建設(shè)，由最高管理層牽頭，使全體員工認識到內(nèi)部監(jiān)督機制是嚴肅的，是必須無條件執(zhí)行的，全體員工必須接受內(nèi)部監(jiān)督。三是內(nèi)部監(jiān)督機制的建設(shè)必須結(jié)合企業(yè)的具體經(jīng)營情況，廣泛征求各部門和各業(yè)務(wù)線條的意見，切不可不做調(diào)研就進行紙上談兵式的制度設(shè)計，防止內(nèi)部監(jiān)督機制阻礙業(yè)務(wù)的發(fā)展。四是強化制度執(zhí)行，強調(diào)“有法必依，違法必究”，確保制度的執(zhí)行。

四、結(jié)語

中國經(jīng)濟從高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展過渡，作為國民經(jīng)濟支柱的國有企業(yè)也從過去的做大向做強、做優(yōu)轉(zhuǎn)型。加強國有企業(yè)的內(nèi)部控制建設(shè)是實現(xiàn)轉(zhuǎn)型目標(biāo)的必由之路。筆者結(jié)合國有企業(yè)內(nèi)部控制現(xiàn)狀，對國有企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)存在的不足進行了探討與分析，并針對性地提出了改善建議，以期對國有企業(yè)完善內(nèi)部控制體系、提高國有企業(yè)的管理水平有一定參考作用，從而促進國有企業(yè)提質(zhì)增效，實現(xiàn)健康可持續(xù)的發(fā)展。

（作者單位為國防科工局經(jīng)濟技術(shù)發(fā)展中心）

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