“一帶一路”倡議下PPP模式在 拉美地區(qū)所面臨的風險與困境

雷荷蕓

一、引言

PPP模式的優(yōu)勢是顯而易見的，它將政府的公共服務(wù)職能與社會的資金、技術(shù)、管理優(yōu)勢相結(jié)合，通過風險分擔、利益分享等激勵機制，引導(dǎo)社會力量參與到基礎(chǔ)設(shè)施融資、設(shè)計、建設(shè)、運營、維護的全過程，緩解了政府資金壓力，提高了公共產(chǎn)品的供給效率和服務(wù)質(zhì)量，對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生了積極促進作用。

二、一帶一路倡議下的PPP模式在拉美地區(qū)的具體體現(xiàn)

（一）具體模式

在中國對拉美地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施援建項目中，目前最通用的PPP模式主要采取由中國國營或民營企業(yè)中標援助國大型建設(shè)項目，中國一帶一路倡議相關(guān)合作基金，包括中國和各個國家就一帶一路項目建立的專項基金和各種世界和國內(nèi)金融機構(gòu)如中國國家開發(fā)銀行等先行融資放款進行建設(shè) 。PPP模式目前的主要特許經(jīng)營模式是以下三種類型：BOT模式，即建設(shè)經(jīng)營移交，政府和私人投資方之間達成協(xié)議后，政府向私人投資方頒布特許證明，允許其在一定時期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施并管理和經(jīng)營該設(shè)施及其相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)。目前在一帶一路框架協(xié)議下，絕大部分的PPP項目都是采取這種模式。BOO 模式，即建設(shè)擁有經(jīng)營，中國私營部門投資方承包商與一帶一路參與國達成協(xié)議，參與國頒發(fā)特許經(jīng)營證明，中國私營部門投資方承包商建設(shè)并經(jīng)營某項產(chǎn)業(yè)項目。TOT模式，即移交運營移交，一帶一路協(xié)議合作國政府部門或國有企業(yè)將建設(shè)好的項目的一定期限的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)，有償轉(zhuǎn)讓給中國私營部門投資人進行運營管理；中國私營部門投資人在約定的期限內(nèi)通過經(jīng)營收回全部投資并得到合理的回報，雙方合約期滿之后再交還 。

（二）一帶一路協(xié)議下拉美國家主要PPP項目

根據(jù)國資委的不完全統(tǒng)計，中國與拉美的合作中，已經(jīng)有多個大型項目中運用了PPP模式, 涉及烏拉圭、智利、巴拿馬等國家，項目涵蓋了各種有助于改善該國國計民生的重大項目，其中比較突出的是嵐橋集團承建的巴拿馬科隆集裝箱港口(PCCP)項目，中國交通建設(shè)股份有限公司和中國港灣工程有限責任公司聯(lián)營體承建的巴拿馬運河第四橋，金風科技巴拿馬風電項目，由中建美國公司承建的中美洲最大的國際會展中心和中國港灣公司承建的阿馬道郵輪碼頭項目等。此外，中國華陽經(jīng)貿(mào)集團有限公司也與多米尼加國家電力簽署了蒙桑尼爾天然氣火力發(fā)電廠一體化項目。 除了中國與東道國簽訂的重大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，由兩國共同融資，中國公司具體承建以外，中國也在一帶一路框架協(xié)議下幫助拉丁美洲國家援建中小型民生項目，如援烏拉圭蒙得維的亞小學項目等。

三、“一帶一路”倡議下PPP模式在拉美地區(qū)所面臨的具體風險與困境

然而，公私伙伴關(guān)系相關(guān)項目因其復(fù)雜性，PPP項目資金規(guī)模大、回報周期長所帶來的債務(wù)和金融風險和其中所涉及的具體問題大部分還需要進行進一步的探索和法律法規(guī)保障制定。目前，中國正在制定《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例》，聯(lián)合國貿(mào)法會分別于2000年和2003年制定了《公私伙伴關(guān)系立法指南》與《公私伙伴關(guān)系示范立法條文》，為PPP項目的實施提供了初步的法律依據(jù)。

（一）在項目形成階段

在項目形成階段，PPP所面臨的難題包括最基本的風險評估、分配和規(guī)避。其中在拉美的PPP項目中，由于其政治體制相對于非洲國家有一定的穩(wěn)定性，因為政治因素導(dǎo)致項目中斷的風險相對較小，如烏拉圭外長尼恩諾沃亞在訪華期間就特別強調(diào)了三十年來，隨著烏拉圭政府的更迭交替，烏拉圭和中國的關(guān)系始終保持穩(wěn)定，各屆政府一致承認中國對于烏拉圭經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略作用。然而，除了政治風險外，評估還應(yīng)該包括項目是否具有經(jīng)濟、環(huán)境、社會可持續(xù)性，在錯綜復(fù)雜的形勢下的投資回報率等內(nèi)容。除此之外，招標投標中一段式招標缺乏透明度，對國家層面的監(jiān)察與審查制度缺失，兩段式投標帶來的人力物力的過分損耗等問題都值得深入研究。

（二）在項目開展階段

在項目開展階段，面臨的是特許經(jīng)營中經(jīng)營許可的發(fā)放問題，如拉美政府普遍工作效率較低，多輪的投資建設(shè)談判后即使獲得了當屆政府許可進行建設(shè)，建設(shè)完成后也有可能需要與下一屆政府進行新一輪談判獲取經(jīng)營許可。另外，如何為項目融資制定有效的公私伙伴關(guān)系合同授予程序，如何擬定提供全方位保障的項目協(xié)議，尤其是政權(quán)更替所帶來的不可抗力條款，如何制定合適的項目融資結(jié)構(gòu)，如何應(yīng)對由于國際環(huán)境造成的匯率的劇烈波動，如何解決擔保債權(quán)人不明晰，有形資產(chǎn)擔保和私營資本方股權(quán)擔保的缺乏，私營企業(yè)或者具有外國政府背景的承建企業(yè)因水土不服，語言不通等原因造成的成本超限等問題。

（三）在運營與退出階段

在運營階段，目前普遍采取的做法是成立特殊目的公司對專項項目進行運營，特殊目的公司的股權(quán)構(gòu)成，資金運轉(zhuǎn)，監(jiān)管與實際營收核算都是較為復(fù)雜的問題。同時，經(jīng)營轉(zhuǎn)移是否涉及債務(wù)追索，風險分擔也需要納入考慮范圍。在私營部門投資方結(jié)束建設(shè)與運營退出階段，面臨的是技術(shù)、管理轉(zhuǎn)移，核算與清償問題。

（四）糾紛解決機制

一旦產(chǎn)生糾紛，合同法律效力缺失問題，保護傘條款問題，是否應(yīng)該設(shè)立仲裁上訴機構(gòu)還是遵循一裁終局原則問題，仲裁庭組成成員選擇范圍小，專家傾向性明顯導(dǎo)致的公正性問題，國內(nèi)法規(guī)和國際投資條約之間潛在重疊引起的管轄問題，適用法律標準的困難，并行程序的可能性問題等都需要進一步規(guī)范。為了應(yīng)對挑戰(zhàn)，聯(lián)合國貿(mào)法委，解決投資爭端國際中心正在修訂投資仲裁規(guī)則。這些進程中，部分國家主張作系統(tǒng)性改革，通過擬定多邊條約，設(shè)立投資法庭和上訴機制；另一部分國家認為應(yīng)當通過國內(nèi)法院或國家間爭端解決機制來解決爭議，還有一部分國家認為不必進行系統(tǒng)性改革。這種錯綜復(fù)雜、意見紛呈的局面，一方面，意味著各方對這個重大問題的基本認識還存在很大分歧；另一方面，也意味著國際投資爭端解決機制正面臨著多邊規(guī)則重構(gòu)的難得歷史機遇。

（五）中美貿(mào)易戰(zhàn)，國際話語權(quán)與新聞傳播

此外，中國的“一帶一路”戰(zhàn)略在對外進行大規(guī)模投資的同時，也面臨著國內(nèi)供給側(cè)改革和經(jīng)濟增速放緩所帶來的經(jīng)濟下行的壓力。拉丁美洲在近現(xiàn)代歷史中一直是美國天然的后花園，其中巴拿馬運河更是被美國運營管理長達百年，因此中國深入美國腹地，加強與拉丁美洲貿(mào)易往來，巴拿馬與臺灣斷交與中國建交更引起美國進一步的不安。更值中美貿(mào)易戰(zhàn)與多輪磋商帶來的國際舞臺角力之際，多種因素之下， 拉美國家與中國關(guān)系的進一步形勢將對中國的對外PPP項目產(chǎn)生深遠影響。

美國與西方國家的不安可以從多個新聞報道中看出端倪，美國副總統(tǒng)麥克彭斯在一次講話中指責中國的“一帶一路”倡議是一個“debt-trap diplomacy”(債務(wù)陷阱式外交)，其言論迅速在西方媒體中傳播開來，如華盛頓郵報指出：這個萬億美金級別橫跨七十多個國家的海港，鐵路，電站，大壩和管道融資建設(shè)項目被輿論認為不完全是美國的慷慨贈予計劃的模仿，而是中國通過債務(wù)陷阱式外交策略，讓合作伙伴國破產(chǎn)并因此控制該國的一個案例。如阿根廷西語媒體數(shù)字眼提到：這個被稱作“中巴經(jīng)濟走廊”的所謂偉大計劃涉及六百二十億美金，被評定為長期框架項目，經(jīng)濟戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，勢必加強兩國商貿(mào)投資往來。但是，嚴格來說，“中巴經(jīng)濟走廊”是中國在“一帶一路倡議”背景下，侵略性的地緣政治企圖的又一典型例子。這些美國主流媒體和拉美國家報道，都證明了中國需要面對如何在新聞傳播中真正掌控國際話語權(quán)問題。

四、結(jié)語

綜上所述，一帶一路倡議下的PPP模式在拉美地區(qū)無論在金融層面還是在法律層面，在項目的形成，開展，運營，退出，糾紛解決，國際形象與新聞傳播方面仍然面臨著諸多問題。因此，中國在拉丁美洲進行大規(guī)模項目建設(shè)中，更應(yīng)該把各種風險與困境進行適當權(quán)衡。