生態(tài)文明背景下可再生能源開發(fā)與利用法律及制度研究

唐學(xué)軍　陳曉霞　楊長(zhǎng)海

[摘要] 秦巴山區(qū)可再生能源的種類較為齊全，儲(chǔ)藏量豐富，開發(fā)利用形式多樣。然而，秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)與利用也出現(xiàn)了效率較低、資金缺乏、技術(shù)落后等問題，其中相關(guān)法律及制度和政策不健全是重要原因之一。從法律的角度來研究秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)與利用的意義重大。本文梳理了秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)與利用法律及政策的現(xiàn)狀，并分析存在的主要問題，進(jìn)而提出了相應(yīng)的政策建議。

[關(guān)鍵詞] 生態(tài)文明;可再生能源;法律政策體系;可持續(xù)發(fā)展;秦巴山區(qū)

[中圖分類號(hào)] D922. 67 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1008-0694（2019）05-0036-10

[作者] 唐學(xué)軍 中共平昌縣委機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室 巴中 636400

陳曉霞 助理講師 四川省平昌中學(xué) 巴中 636400

楊長(zhǎng)海 教授 西藏民族大學(xué)法學(xué)院 咸陽(yáng) 712082

上世紀(jì)70年代以來，因能源與環(huán)境矛盾的凸現(xiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家逐漸將能源發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到清潔可再生能源領(lǐng)域，同時(shí)通過立法和出臺(tái)相應(yīng)的政策來保障其國(guó)內(nèi)可再生能源的開發(fā)和利用，因此可再生能源的產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化不斷擴(kuò)大。21世紀(jì)以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，隨之而來的是能源消費(fèi)的急劇增長(zhǎng)及突出的能源供需矛盾。以煤為主的傳統(tǒng)能源結(jié)構(gòu)嚴(yán)重破壞了生態(tài)和自然環(huán)境，能源與環(huán)境的雙重問題已經(jīng)成為限制我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的最大“瓶頸”之一。秦巴山區(qū)“五省一市”也不例外，相關(guān)省市在出臺(tái)的能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃、可再生能源“十三五”規(guī)劃等規(guī)劃文件指明了解決能源問題、改變自然生態(tài)環(huán)境的途徑。秦巴山集中連片特殊困難地區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“片區(qū)”）跨甘肅、陜西、河南、湖北、四川、重慶六省市，集革命老區(qū)、大型水庫(kù)庫(kù)區(qū)和自然災(zāi)害易發(fā)多發(fā)區(qū)于一體，內(nèi)部差異大、貧困因素復(fù)雜，是國(guó)家新一輪扶貧開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)主戰(zhàn)場(chǎng)中涉及省份最多的片區(qū)。[1]社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，生態(tài)環(huán)境相對(duì)脆弱，特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)仍然將傳統(tǒng)的生物質(zhì)能（薪材、秸稈、動(dòng)物糞便）作為主要生活用能，不僅能源利用率低，而且污染和破壞了自然生態(tài)環(huán)境。然而，秦巴山區(qū)卻有著極其豐富的可再生能源資源，大力促進(jìn)秦巴山區(qū)太陽(yáng)能、風(fēng)能、生物質(zhì)能等可再生能源資源的開發(fā)利用，不僅使偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村居民的生活用能問題得到解決，也使當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)和環(huán)境得到有效保護(hù)。近些年，秦巴山區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，可再生能源在開發(fā)利用的過程中的開發(fā)形式單一、綜合利用率低、缺乏階梯開發(fā)模式等諸多問題也逐漸顯現(xiàn)，造成資源浪費(fèi)的同時(shí)也給自然生態(tài)環(huán)境帶來了一定的影響。進(jìn)一步完善可再生能源資源開發(fā)利用的法律政策保障，可促進(jìn)秦巴山區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展，確保其在2020年與全國(guó)一起進(jìn)入全面小康社會(huì)。

一、研究現(xiàn)狀

1.國(guó)外研究現(xiàn)狀

早在上世紀(jì)60、70年代，可再生能源開發(fā)利用及保護(hù)方面的研究就已經(jīng)成為全球性的熱題。很多國(guó)家尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛投入大量的人、財(cái)、物等資源來研究可再生能源的開發(fā)利用，都相繼制定了相應(yīng)發(fā)展計(jì)劃，例如美國(guó)制定的綠色電力發(fā)展計(jì)劃，德國(guó)的風(fēng)力發(fā)電發(fā)展計(jì)劃，日本的陽(yáng)光發(fā)展計(jì)劃等。國(guó)外發(fā)展生物能源的戰(zhàn)略眼光對(duì)于現(xiàn)今我國(guó)發(fā)展可再生能源尤其是生物能資源借鑒意義很強(qiáng)，[2～5]例如：《美國(guó)能源法》規(guī)定的能源主管部門、能源研究專家、公眾了解及研究美國(guó)相關(guān)能源法律的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)構(gòu)建能源法具有極強(qiáng)的參考作用。[6]國(guó)外鼓勵(lì)發(fā)展本國(guó)可再生能源的相應(yīng)政策及措施主要集中在目標(biāo)的引導(dǎo)、稅收的優(yōu)惠、政府的補(bǔ)貼及信貸、科學(xué)研究及產(chǎn)業(yè)化的促進(jìn)等方面。

2.國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

上世紀(jì)80年代，我國(guó)學(xué)者開始關(guān)注可再生能源的應(yīng)用技術(shù)，從“六五”計(jì)劃開始，國(guó)家專門設(shè)立了可再生能源應(yīng)用技術(shù)研發(fā)課題。然而，國(guó)內(nèi)學(xué)者絕大部分是從自然科學(xué)的角度對(duì)可再生能源開發(fā)利用進(jìn)行研究，較少?gòu)姆山嵌冗M(jìn)行思考，即使有也僅僅局限于能源法。一些能源法學(xué)專著對(duì)于我國(guó)能源法及可再生能源法的論述比較細(xì)致，為后來學(xué)者進(jìn)行更加深入的研究打下了基礎(chǔ)。[7-10]王革華（2006）詳細(xì)論述了發(fā)達(dá)國(guó)家可再生能源的開發(fā)利用，其中也涉及到了法律方面的研究。[11]程備久（2008）研究了我國(guó)可再生能源的開發(fā)利用及其在開發(fā)利用中產(chǎn)生的副產(chǎn)品的綜合利用，他的著作成為了國(guó)內(nèi)首部可再生能源教材。[12]隨著2006年1月1日《中華人民共和國(guó)可再生能源法》的正式實(shí)施，國(guó)內(nèi)專家和學(xué)者對(duì)可再生能源研究的成果逐漸增多，但多數(shù)都是從本學(xué)科的角度出發(fā)來思考，且局限于對(duì)可再生能源的簡(jiǎn)單介紹、國(guó)內(nèi)外比較并提出相關(guān)建議，或者介紹某一領(lǐng)域內(nèi)可再生能源開發(fā)利用的重要性。[3 ～15]能源法和可再生能源法制定及實(shí)施之后，已經(jīng)有學(xué)者開始從法律的角度研究可再生能源的開發(fā)與利用，但其主要研究對(duì)象并未充分聚焦可再生能源法律制度，研究角度較為單一，沒有從整體上進(jìn)行宏觀把握。[16][17]

3.秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)與利用法律及政策研究現(xiàn)狀

相比于國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家及國(guó)內(nèi)其他區(qū)域而言，從總體上看，秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)利用的研究相對(duì)比較薄弱。目前，秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)利用的研究幾乎都是從自然科學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度進(jìn)行研究，很少有從法律與政策角度展開。本文在中國(guó)知網(wǎng)以“秦巴山區(qū)”、“能源”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，檢索日期截止2019年9月6日，共得到檢索結(jié)果11條，最早一條為閻秉權(quán)1988年在《能源》雜志上發(fā)表的“秦巴山區(qū)農(nóng)村能源問題的探討”一文。本文在已有研究的基礎(chǔ)之上借鑒其合理元素，對(duì)秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)與利用的法律及政策進(jìn)行研究。[18-21]

二、秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)與利用法律及政策現(xiàn)狀

1.可再生能源開發(fā)與利用的戰(zhàn)略規(guī)劃

早在2007年，國(guó)務(wù)院就制定了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)家方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），《方案》確定了主體功能定位，明確開發(fā)方向，控制開發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開發(fā)秩序，完善開發(fā)政策，要求逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局，并將開發(fā)利用可再生能源納入低碳綠色經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展戰(zhàn)略。2011年開始，中央和地方結(jié)合秦巴山區(qū)的具體情況也制定了一系列的具體實(shí)施方案，例如：湖北省和陜西省在2014年分別頒布實(shí)施《湖北省2014～2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動(dòng)方案》、《關(guān)于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的實(shí)施意見》等。

2.可再生能源開發(fā)與利用法律法規(guī)及規(guī)章

目前，秦巴山區(qū)還沒有專門的可再生能源開發(fā)利用地方性法規(guī)、單行條例，主要依據(jù)是全國(guó)性的法律法規(guī)和規(guī)章，以及各級(jí)政府出臺(tái)的能源發(fā)展政策與規(guī)劃。如表1所示，上述地方性法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施細(xì)則等集中反映了秦巴山區(qū)相關(guān)省市政府根據(jù)自身實(shí)際在可再生能源開發(fā)利用領(lǐng)域所取得的立法成就。例如，2003年頒布實(shí)施的《重慶市地質(zhì)環(huán)境管理?xiàng)l例》第五條規(guī)定開發(fā)地?zé)岬人Y源應(yīng)當(dāng)編制專門的環(huán)境影響評(píng)價(jià);2010年河南省人民政府頒布實(shí)施的《河南省招商引資專項(xiàng)資金管理辦法》第五條第二款對(duì)可再生能源開發(fā)利用的投資主體進(jìn)行了規(guī)定，第八條第五款還規(guī)定對(duì)投資太陽(yáng)能、風(fēng)能、水能、地?zé)崮艿瓤稍偕茉撮_發(fā)利用的企業(yè)免征7年稅收等優(yōu)惠政策。與發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)利用的立法起步較晚，與《可再生能源法》實(shí)施相配套的法規(guī)和制度還不完善。

三、秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)與利用法律及政策存在的問題

1.可再生能源開發(fā)利用法律體系不完善

（1）已有法律規(guī)定操作性不強(qiáng)，配套法規(guī)不健全。現(xiàn)行的法律、法規(guī)和政府規(guī)章都只是對(duì)可再生能源開發(fā)與利用進(jìn)行了原則性的規(guī)定，缺乏具體的實(shí)施細(xì)則。在實(shí)際中，由立法機(jī)關(guān)以法律的形式制定原則，由具體的實(shí)際部門制定實(shí)施細(xì)則，在立法不能直接到位的情況下，這種做法非常必要。秦巴山區(qū)應(yīng)當(dāng)制定《秦巴山區(qū)可再生能源發(fā)展中長(zhǎng)期目標(biāo)》，而秦巴山區(qū)所涉及的“五省一市”應(yīng)當(dāng)依據(jù)該中長(zhǎng)期目標(biāo)，制定本省市的《可再生能源發(fā)展中長(zhǎng)期目標(biāo)》。知識(shí)產(chǎn)權(quán)法應(yīng)當(dāng)加大對(duì)可再生能源技術(shù)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)和推廣，稅法方面應(yīng)當(dāng)確?？稍偕茉雌髽I(yè)能夠完全享受優(yōu)惠措施或稅收減免政策，最大限度的調(diào)動(dòng)能源企業(yè)的積極性。我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策優(yōu)惠，仍然需要制定一些配套規(guī)定。此外，現(xiàn)行的能源法律法規(guī)和規(guī)章，沒有法律處罰機(jī)制，法律的強(qiáng)制性不足。

（2）可再生能源法律條文較為分散，偏重共性立法?，F(xiàn)行的可再生能源法律法規(guī)主要散現(xiàn)于民法、刑法、行政法和經(jīng)濟(jì)法等領(lǐng)域。同時(shí)，相關(guān)規(guī)范性的法律條文規(guī)定大多散現(xiàn)于不同政府部門制定的文件之中，彼此之間缺乏有效的協(xié)調(diào)，這導(dǎo)致可再生能源開發(fā)與利用法律法規(guī)層級(jí)較低。例如：相關(guān)部門已經(jīng)對(duì)水能、風(fēng)能、生物質(zhì)能、太陽(yáng)能等可再生能源的開發(fā)利用制定了部門規(guī)章，但這些規(guī)章較為隨意，內(nèi)容及效力都不高，難以實(shí)施或?qū)嵤┬Ч幻黠@，也不利于解決區(qū)域內(nèi)可再生能源開發(fā)與利用的共性問題?，F(xiàn)行的《可再生能源法》是針對(duì)可再生能源的所有技術(shù)進(jìn)行的統(tǒng)一立法，這一立法模式強(qiáng)調(diào)所有可再生能源開發(fā)利用技術(shù)的共性，但不能兼顧不同可再生能源技術(shù)的政策和立法需求，分類立法偏少。

（3）國(guó)家宏觀層面立法較多，地方性的立法較為缺乏。秦巴山區(qū)涉及“五省一市”，幅員遼闊，自然資源種類豐富且儲(chǔ)藏量大，例如甘南、川東北地區(qū)的風(fēng)能儲(chǔ)藏量豐富，重慶、湖北地區(qū)的水能儲(chǔ)量豐富等。上世紀(jì)末，秦巴山區(qū)就開始對(duì)可再生能源進(jìn)行勘探、開發(fā)和利用，但到目前為止，國(guó)家宏觀層面制定了較多的可再生能源法規(guī)，秦巴山區(qū)區(qū)域內(nèi)涉及可再生能源開發(fā)利用的單行條例、地方性法規(guī)、政府規(guī)章等仍偏少。

2.可再生能源開發(fā)與利用制度和政策不健全

（1）激勵(lì)機(jī)制不完善。秦巴山區(qū)現(xiàn)行的規(guī)范性文件中對(duì)于可再生能源開發(fā)利用的財(cái)政、稅收、金融、法規(guī)等方面的激勵(lì)措施較多，但是其規(guī)定都過于原則化，實(shí)際操作性不強(qiáng)。例如：2010年河南省人民政府頒布實(shí)施的《河南省招商引資專項(xiàng)資金管理辦法》，第四章八條第五款規(guī)定“投資太陽(yáng)能、風(fēng)能、沼氣等綠色新能源建設(shè)并經(jīng)營(yíng)的，自項(xiàng)目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入所屬納稅年度起，免征企業(yè)所得稅7年。”該規(guī)定僅對(duì)免稅期限作出了規(guī)定，但對(duì)于如何實(shí)施卻未明確。

（2）動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制缺乏。實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)可再生能源的可持續(xù)開發(fā)利用，應(yīng)當(dāng)建立和完善動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制。與傳統(tǒng)礦物能源的開發(fā)利用相比，可再生能源的開發(fā)利用對(duì)于資金、技術(shù)等方面的要求相對(duì)較高，所以在具體實(shí)施過程中，應(yīng)當(dāng)加大資金投入，建立相應(yīng)的可再生能源動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)，保障可再生能源開發(fā)利用的信息化和科學(xué)化。但是，秦巴山區(qū)目前還未建立可再生能源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)。

（3）階梯開發(fā)機(jī)制尚未建立。目前，區(qū)域內(nèi)現(xiàn)行的地方性法規(guī)、政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件中還未建立可再生能源階梯綜合開發(fā)利用制度，這致使某些開發(fā)主體在對(duì)可再生能源進(jìn)行開發(fā)利用時(shí)存在“挑易棄難”“選富棄貧”的價(jià)值取向，造成對(duì)可再生能源一定程度的浪費(fèi)，同時(shí)也對(duì)自然生態(tài)環(huán)境造成了一定的破壞。

（4）管理權(quán)屬制度混亂?，F(xiàn)階段，秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)利用還沒有形成統(tǒng)一的管理機(jī)制，管理權(quán)限劃分不明確。即：對(duì)可再生能源開發(fā)利用的相應(yīng)監(jiān)督管理作出了原則上的規(guī)定，即只規(guī)定監(jiān)督管理的主體為縣級(jí)人民政府及相應(yīng)的主管部門，并未對(duì)監(jiān)督管理權(quán)屬作出進(jìn)一步細(xì)化。

3.秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)與利用政策問題的致因

（1）科學(xué)系統(tǒng)發(fā)展規(guī)劃缺失。當(dāng)前，秦巴山區(qū)可再生能源發(fā)展總體規(guī)劃缺乏，所涉及到的“五省一市”也并未全部制定可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。世界各國(guó)發(fā)展可再生能源普遍重視可再生能源發(fā)展的總體規(guī)劃，建立了較為完善的相關(guān)短、中、長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，并且還制定了詳細(xì)的可再生能源開發(fā)目標(biāo)與步驟。雖然可再生能源的發(fā)展已經(jīng)被列入我國(guó)重要議事日程，但需要加大各級(jí)地方政府在可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃上的有效銜接。

（2）相關(guān)優(yōu)惠政策難以落實(shí)?！犊稍偕茉捶ā返男抻啚榭稍偕茉窗l(fā)展?fàn)I造了良好的環(huán)境，秦巴山區(qū)可再生能源的開發(fā)利用取得了一定的成效，但政策體系還沒有真正建立。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施效果不明顯，缺乏相應(yīng)的配套實(shí)施細(xì)則，財(cái)政、經(jīng)融、稅收等優(yōu)惠政策的體系仍未形成。目前，我國(guó)的可再生能源發(fā)展項(xiàng)目還沒有正式納入各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算范圍，直接阻礙了秦巴山區(qū)可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，因可再生能源技術(shù)和產(chǎn)品的研發(fā)資金缺乏，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)的可再生能源產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)化、商品化程度低、發(fā)展慢。

四、完善秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)與利用法律及制度和政策

“法律和政策先行”就是指優(yōu)先制定相應(yīng)法律、規(guī)章、政策等規(guī)范性文件，再根據(jù)其相關(guān)規(guī)定制定專門的實(shí)施細(xì)則或者方案?！胺杉罢呦刃小笔鞘澜绺鲊?guó)可再生能源開發(fā)利用的普遍做法，也是國(guó)內(nèi)相對(duì)發(fā)達(dá)區(qū)域探索實(shí)踐的基礎(chǔ)。因此，秦巴山區(qū)應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)法律及制度和政策，保障自身可再生能源的可持續(xù)開發(fā)與利用。

1.確立可再生能源開發(fā)與利用法律及政策的原則

（1）政府調(diào)控與市場(chǎng)激勵(lì)相結(jié)合。區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府和相關(guān)部門在可再生能源調(diào)查、技術(shù)研發(fā)及推廣等方面的權(quán)責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，各級(jí)政府的支持和扶持是秦巴山區(qū)可再生能源可持續(xù)開發(fā)與利用的外生動(dòng)力。同時(shí)，秦巴山區(qū)還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步界定政府調(diào)控與市場(chǎng)激勵(lì)之間的關(guān)系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在可再生能源開發(fā)利用領(lǐng)域的基礎(chǔ)性作用，將政府宏觀調(diào)控與市場(chǎng)激勵(lì)的基礎(chǔ)性作用相結(jié)合，促進(jìn)可再生能源開發(fā)與利用。

（2）能源技術(shù)研發(fā)與制度建設(shè)相結(jié)合。與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)內(nèi)部分發(fā)達(dá)地區(qū)相比，秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)與利用的技術(shù)研發(fā)與推廣剛剛起步，相關(guān)技術(shù)工藝及發(fā)展規(guī)模都存在很大差距?？稍偕茉醇夹g(shù)研發(fā)創(chuàng)新及推廣是秦巴山區(qū)可再生能源規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的前提，建立完善制度是秦巴山區(qū)可再生能源技術(shù)研發(fā)與推廣的關(guān)鍵。因此，秦巴山區(qū)應(yīng)當(dāng)緊盯當(dāng)前全球可再生能源開發(fā)領(lǐng)域最新的技術(shù)，加大自身技術(shù)的創(chuàng)新研發(fā)投入，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)建立完善的可再生能源技術(shù)研發(fā)和推廣的法律與制度和政策體系。

（3）將開發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)相結(jié)合。根據(jù)國(guó)家可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，結(jié)合自身實(shí)際，做好秦巴山區(qū)重點(diǎn)地區(qū)可再生能源的開發(fā)利用工作，在某些具體可再生能源富集地區(qū)建立專門的開發(fā)利用示范區(qū)，帶動(dòng)區(qū)域內(nèi)可再生能源的高效開發(fā)利用，同時(shí)注重環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)相得益彰。

（4）學(xué)習(xí)借鑒與改革創(chuàng)新相結(jié)合。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)在可再生能源法律及政策制定方面積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，秦巴山區(qū)可再生能源開發(fā)與利用法律及政策的制定應(yīng)在堅(jiān)持吸收國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，充分考慮自身可再生能源的儲(chǔ)量、開發(fā)利用潛力等因素，加快發(fā)展可再生能源產(chǎn)業(yè)。

2.完善可再生能源開發(fā)與利用法律體系

（1）出臺(tái)專門的地方性法規(guī)、單行條例及政策。對(duì)秦巴山區(qū)可再生能源進(jìn)行專門立法是當(dāng)務(wù)之急。建議針對(duì)秦巴山區(qū)可再生能源的具體情況進(jìn)行廣泛深入調(diào)查，借鑒國(guó)內(nèi)外行之有效的立法經(jīng)驗(yàn)，由中央或者相關(guān)省市一起制定專門的可再生能源法律法規(guī)，同時(shí)在這個(gè)過程中，盡可能協(xié)調(diào)秦巴山區(qū)與國(guó)家在可再生能源開發(fā)與利用法律及制度之間的矛盾，以及相關(guān)部門規(guī)章和地方政府規(guī)章之間沖突。

（2）研究相關(guān)配套政策支撐。在《秦巴山區(qū)可再生能源綜合開發(fā)利用條例》的基礎(chǔ)之上，還應(yīng)當(dāng)制定《秦巴山區(qū)可再生能源行政管理?xiàng)l例》《秦巴山區(qū)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)條例》和《秦巴山區(qū)可再生能源科技促進(jìn)條例》。由《秦巴山區(qū)可再生能源綜合開發(fā)利用條例》對(duì)上述三部條例進(jìn)行指導(dǎo)，《可再生能源行政管理?xiàng)l例》為秦巴山區(qū)可再生能源的相應(yīng)監(jiān)督管理提供法律依據(jù)，對(duì)可再生能源技術(shù)研發(fā)、推廣以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供指導(dǎo);《可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)條例》主要涉及政府調(diào)控及市場(chǎng)激勵(lì)，為秦巴山區(qū)可再生能源產(chǎn)業(yè)可持續(xù)開發(fā)利用提供法律保障;《可再生能源科技促進(jìn)條例》主要是建立企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)為主、政府為輔的技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)體系，促進(jìn)秦巴山區(qū)可再生能源技術(shù)的創(chuàng)新研發(fā)及推廣。

3.完善可再生能源開發(fā)與利用政策體系

（1）建立勘探及評(píng)價(jià)制度。對(duì)可再生能源進(jìn)行實(shí)地勘察及其后進(jìn)行的評(píng)價(jià)是開發(fā)利用的前提。秦巴山區(qū)可再生能源豐富，但對(duì)可再生能源的勘探較為落后，不利于準(zhǔn)確評(píng)價(jià)開發(fā)潛力。利用政府與商業(yè)投資相融合的方式，并引進(jìn)專門的可再生能源勘探人才，對(duì)秦巴山區(qū)可再生能源進(jìn)行勘探及評(píng)價(jià)，在掌握各種具體可再生能源儲(chǔ)藏量等情況后，制定開發(fā)利用實(shí)施方案，同時(shí)做到最大限度地不影響到自然生態(tài)環(huán)境。

（2）建立限額開采制度。建議秦巴山區(qū)相關(guān)可再生能源法律及政策中明確規(guī)定限額開采制度，從宏觀層面對(duì)可再生能源開發(fā)與利用進(jìn)行調(diào)控。秦巴山區(qū)各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在每年年初向區(qū)域內(nèi)所有可再生能源開發(fā)利用單位下放相應(yīng)的開采指標(biāo)，相關(guān)開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)在該指標(biāo)范圍內(nèi)進(jìn)行可再生能源的開發(fā)，嚴(yán)格禁止對(duì)可再生能源過度開采而對(duì)環(huán)境造成的破壞。可再生能源開發(fā)單位應(yīng)當(dāng)將其開發(fā)的可再生能源儲(chǔ)藏量等，上報(bào)相應(yīng)的主管部門，以便主管部門對(duì)全區(qū)的可再生能源發(fā)展進(jìn)行全面的動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理。

（3）建立和完善行政許可制度。我國(guó)很多地方在制定的可再生能源開發(fā)利用條例中明確規(guī)定了行政許可制度，如2005年山東省實(shí)施的《山東省農(nóng)村可再生能源條例》第三十條就規(guī)定，從事農(nóng)村可再生能源開發(fā)利用的單位及個(gè)人，應(yīng)當(dāng)在取得國(guó)家規(guī)定的資格證書后進(jìn)行相關(guān)活動(dòng)等。秦巴山區(qū)可再生能源的開發(fā)利用不僅缺乏經(jīng)驗(yàn)，也缺少先進(jìn)技術(shù)作支撐，這對(duì)于可再生能源開發(fā)利用的各方面都存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)。而通過行政許可的形式，相應(yīng)的主管部門可以對(duì)可再生能源開發(fā)主體進(jìn)行事先審查，讓一些具備相應(yīng)開發(fā)利用技術(shù)及資金實(shí)力的企業(yè)進(jìn)入可再生能源開發(fā)與利用領(lǐng)域。這不僅能夠解決政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，還能夠提高市場(chǎng)主體的積極性。

（4）建立綜合開發(fā)利用制度。秦巴山區(qū)雖然可再生能源種類較為齊全，但富集程度不同，相同能源的地區(qū)分布也很不均衡，因此應(yīng)當(dāng)進(jìn)行綜合開發(fā)與利用。例如：秦巴山區(qū)地?zé)崮苜Y源豐富但分布不均，高溫地?zé)崮芸梢园l(fā)展地?zé)崮馨l(fā)電，而低溫地?zé)崮芫涂梢赃M(jìn)行地?zé)崴B(yǎng)殖、旅游等，通過綜合開發(fā)利用，可促使可再生能源開發(fā)與利用從單一化向綜合化、規(guī)?；D(zhuǎn)變。

（5）建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度。建立完善的可再生能源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度，能夠?yàn)榍匕蜕絽^(qū)可再生能源開發(fā)與利用研究提供較為準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)資料，保障秦巴山區(qū)可再生能源可持續(xù)利用。建議秦巴山區(qū)采取人工和自動(dòng)監(jiān)測(cè)雙軌制，人工監(jiān)測(cè)系統(tǒng)能夠有效地彌補(bǔ)自動(dòng)化監(jiān)測(cè)的缺陷，如對(duì)自動(dòng)化監(jiān)測(cè)系統(tǒng)進(jìn)行人工修復(fù)等。

4.建立和完善可再生能源開發(fā)與利用政策激勵(lì)制度

（1）完善財(cái)政補(bǔ)貼補(bǔ)助制度。為促進(jìn)發(fā)展秦巴山區(qū)的可再生能源產(chǎn)業(yè)，完善的財(cái)政補(bǔ)貼補(bǔ)助制度的建立必不可少。與傳統(tǒng)高碳礦物能源相比，可再生能源對(duì)于資金和技術(shù)的要求較高，建立起一整套完善的可再生能源開發(fā)利用財(cái)政補(bǔ)貼制度及補(bǔ)助制度，能夠有效減輕可再生能源開發(fā)主體的負(fù)擔(dān)。秦巴山區(qū)的財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)包括可再生能源技術(shù)研發(fā)、投資、產(chǎn)品及消費(fèi)者四方面的補(bǔ)貼、補(bǔ)助。針對(duì)可再生能源技術(shù)研發(fā)補(bǔ)貼、補(bǔ)助而言，秦巴山區(qū)各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)從本級(jí)財(cái)政支出中單獨(dú)設(shè)立技術(shù)研發(fā)基金，用于對(duì)可再生能源開發(fā)與利用的技術(shù)研發(fā)資金支持。

（2）建立完善稅收優(yōu)惠制度。在法律及政策中規(guī)定相應(yīng)的可再生能源開發(fā)利用稅收優(yōu)惠制度，是世界各國(guó)發(fā)展可再生能源的通行做法。例如，日本政府在其制定實(shí)施的“新陽(yáng)光計(jì)劃”中明確規(guī)定建立可再生能源投資促進(jìn)稅制度，還規(guī)定將第一年獲利的30%作為獎(jiǎng)賞;2005年法國(guó)《能源法》中規(guī)定對(duì)于使用太陽(yáng)能發(fā)電系統(tǒng)兩年以上，且容量不超過3千瓦的將免除增值稅等。秦巴山區(qū)在制定相應(yīng)的可再生能源法律及政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的一些成功經(jīng)驗(yàn)，如世界各國(guó)當(dāng)前普遍采用的可再生能源綜合利用稅收優(yōu)惠制度，對(duì)開發(fā)與利用可再生能源的經(jīng)濟(jì)主體給予免除開采稅等。

（3）建立區(qū)域發(fā)展基金制度。建立可再生能源發(fā)展基金，有利于促進(jìn)秦巴山區(qū)可再生能源技術(shù)、產(chǎn)品的研發(fā)。秦巴山區(qū)可再生能源的發(fā)展基金應(yīng)當(dāng)包括兩部分，即中央政府基金和秦巴山區(qū)區(qū)域政府基金?；鸬膩碓床粌H僅局限于政府的投資，還應(yīng)當(dāng)包括社會(huì)的援助、政府提供的貸款等多元渠道，同時(shí)設(shè)立專門賬戶，由可再生能源管理部門統(tǒng)一管理，?？顚Ｓ茫够鹦б鎸?shí)現(xiàn)最大最優(yōu)化。

5.完善可再生能源開發(fā)與利用的配套措施

（1）完善和理順秦發(fā)展管理機(jī)制。建議秦巴山區(qū)各級(jí)政府設(shè)立專門的可再生能源開發(fā)與利用管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)可再生能源經(jīng)營(yíng)主體的許可證發(fā)放等工作，同時(shí)對(duì)可再生能源開發(fā)與利用進(jìn)行有效監(jiān)管。此外，建議秦巴山區(qū)成立專門的可再生能源發(fā)展協(xié)會(huì)，有效集合秦巴山區(qū)可再生能源發(fā)展的各方優(yōu)勢(shì)。

（2）加強(qiáng)與國(guó)內(nèi)外發(fā)達(dá)區(qū)域的交流。秦巴山區(qū)應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的政策、稅收等優(yōu)惠措施，吸引國(guó)內(nèi)外擁有先進(jìn)技術(shù)和充足資金的企業(yè)參與區(qū)域可再生能源開發(fā)與利用，加強(qiáng)與國(guó)內(nèi)外發(fā)達(dá)地區(qū)之間的人才培養(yǎng)與交流，彌補(bǔ)自身可再生能源開發(fā)與利用方面的資金、技術(shù)、人才等短板。

（3）建立可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范區(qū)。通過引進(jìn)技術(shù)、人才等建立發(fā)展示范區(qū)，再將示范區(qū)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣，將有助于實(shí)現(xiàn)秦巴山區(qū)可再生能源的產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化發(fā)展?？稍偕茉窗l(fā)展示范區(qū)的建立還應(yīng)當(dāng)充分考慮當(dāng)?shù)氐奈幕土?xí)俗以及可再生能源的儲(chǔ)藏、開發(fā)潛力等因素，采用“因地制宜，因俗制宜”的開發(fā)利用原則，發(fā)展不同的可再生能源利用類型。除了考慮上述因素外，建立的可再生能源發(fā)展示范區(qū)還應(yīng)當(dāng)具有相當(dāng)規(guī)模，例如：2014年湖北建立的光伏、光熱發(fā)展產(chǎn)業(yè)園等。

（4）完善可再生能源的監(jiān)督管理及執(zhí)法。對(duì)于可再生能源開發(fā)利用的相應(yīng)申請(qǐng)，主管部門除了考慮申請(qǐng)的合法性外，還應(yīng)當(dāng)將可再生能源的開發(fā)地點(diǎn)、方式等納入審核的范圍，杜絕在禁止可再生能源開發(fā)地區(qū)進(jìn)行能源開發(fā)。同時(shí)，建立嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)保證金制度，即可再生能源開發(fā)利用主體在獲得政府的行政許可之后，在進(jìn)行可再生能源開發(fā)利用之前，應(yīng)當(dāng)向可再生能源監(jiān)督管理部門繳納一定的生態(tài)環(huán)境保護(hù)保證金。再對(duì)可再生能源開發(fā)利用主體的開發(fā)利用行為進(jìn)行年終檢查及不定期抽查，對(duì)于檢查合格的可再生能源開發(fā)主體將退還其繳納的保證金，對(duì)于檢查不合格的主體則不退還保證金，而將該保證金用于其對(duì)造成破壞的自然生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)等。對(duì)于違反行政法規(guī)的當(dāng)事人，應(yīng)依法追究其行政責(zé)任。此外，還應(yīng)建立一支高素質(zhì)的可再生能源執(zhí)法隊(duì)伍，確保秦巴山區(qū)可再生能源法律、政策及規(guī)劃能夠得到落實(shí)。

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（責(zé)任編輯 張 筠）