改革開放以來江蘇省行政區(qū)劃調(diào)整的歷史回顧

◎張 磊

（中國社會科學院研究生院，北京102488）

提 要：改革開放以來，江蘇省行政區(qū)劃變更頻繁，突出表現(xiàn)在市管縣體制的確立和城市型政區(qū)的擴展上，這一變化與經(jīng)濟上政府主導城市化進程的需要相一致。總的來看，這一時期行政區(qū)劃的調(diào)整對江蘇省經(jīng)濟、社會的發(fā)展和進步，對城市化進程的推進，都起到了一定的促進作用。針對江蘇區(qū)劃中仍然存在的一些問題，未來應從上層和基層、宏觀和微觀、長遠和近期等多個方面共同推進，一方面積極推進全省整體的行政區(qū)劃改革，確立符合省情和適應市場經(jīng)濟要求的、有利于建設全面小康社會的行政區(qū)劃體系和政府管理體制；另一方面，在不與現(xiàn)行法規(guī)沖突的情況下，關注小城鎮(zhèn)行政區(qū)劃體制的創(chuàng)新和基層政區(qū)即城鄉(xiāng)社區(qū)的建設。

行政區(qū)劃是國家對行政區(qū)域的劃分，是國家權(quán)力的空間或地域的分割和配置體系的主要方面。國家根據(jù)政權(quán)建設、經(jīng)濟建設和行政管理的需要，遵循有關的法律規(guī)定，充分考慮政治、經(jīng)濟、歷史、地理、管理等因素，按照一定的原則，將全國領土劃分成若干層次、大小不同的行政區(qū)域，并在各級行政區(qū)域設置相關的地方國家機關，實行行政管理。行政區(qū)劃調(diào)整變更的內(nèi)容按具體情況可以分為以下幾類：建制變更、行政區(qū)域界線變更、行政機關駐地遷移、隸屬關系變更、行政等級變更、更名。在實際工作中，一個地方一次行政區(qū)劃變更，可能只涉及上述幾類中的一項，也可能涉及幾項。

1949 年6 月，江蘇全境解放，設蘇北、蘇南行署和南京市3 個省級行政區(qū)。1953 年1 月，3 個省級行政區(qū)合并，恢復江蘇省建制，南京市降為省轄市，并將省會設在南京市。1958 年3 月至1959 年1 月，原江蘇省松江專區(qū)9 縣（嘉定、寶山、上海、松江、金山、川沙、南匯、奉賢、青浦）和南通的崇明縣相繼劃歸上海市管轄，松江專區(qū)撤銷。其后直至“文化大革命”結(jié)束，江蘇區(qū)劃變動頻繁，包括地（縣）的合并、分立和市的建立、撤銷，以及行政區(qū)域界線的調(diào)整和政府駐地的遷移等，由于當時政治形勢的多變及法規(guī)的缺乏和廢弛，使得行政區(qū)劃的調(diào)整隨意性較大。1978 年后，隨著中國改革開放進程的推進，行政區(qū)劃工作開始重新納入規(guī)范化軌道，其標志就是原來“文化大革命”時期被各級“革命委員會”所代替的省、地和縣、市、區(qū)各級人民政府(專員公署)相繼恢復，行政區(qū)劃的調(diào)整變更也逐漸有了法律、法規(guī)等的依據(jù)。

1978 年之后，至今40 年間，江蘇省行政區(qū)劃變更頻繁，突出表現(xiàn)在城市型政區(qū)和“市”建制的設置上，變化的原因更多地出于經(jīng)濟發(fā)展的考慮，出于政府主導型的城市化進程的需要。目前，江蘇省的行政區(qū)劃雖仍有變更，但其基本格局和態(tài)勢，經(jīng)改革開放40 年的調(diào)整，已初步確定?？偟膩砜矗@一時期行政區(qū)劃的調(diào)整對江蘇省經(jīng)濟、社會的發(fā)展和進步，對城市化進程的推進，都起到了一定的促進作用；但不可否認，其中仍然存在不少問題，有微觀操作失當?shù)木壒?，也有宏觀政治體制局限的因素。本文即在全面梳理1978年以來江蘇省行政區(qū)劃調(diào)整變化過程的基礎上，分析歸納其中好的經(jīng)驗與存在的問題。

一、改革開放以來江蘇省行政區(qū)劃調(diào)整的概況

改革開放以來，江蘇省的行政區(qū)劃調(diào)整變更相當頻繁，大體上經(jīng)歷了恢復、市管縣改革、縣級政區(qū)改革、城市型政區(qū)擴展、縣以下基層政區(qū)調(diào)整等幾個階段。其中以在各層級政區(qū)均普遍出現(xiàn)的建制變更最為突出，影響也最大。本文的分析也主要圍繞建制變更這一主線展開。需要注意的是，這里的階段劃分只具有相對意義，即以該階段占主導地位的政區(qū)改革模式命名，但該模式并非僅局限于該時段，此前此后都仍有該類政區(qū)設置方式出現(xiàn)。

（一）恢復設市階段（1978～1982）

南京、蘇州、無錫和常州曾經(jīng)都有過市的建制，且均為地區(qū)中心，故在1979 年國家工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設上來之后，中心城市的作用開始受到重視，便被首先恢復設市。這時的設市模式還是沿用過去的“切塊設市”的傳統(tǒng)方式，即在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，依據(jù)“市縣分立、城鄉(xiāng)分離”“城市工業(yè)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)”的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，以縣的中心城鎮(zhèn)或縣、市中心以外的重要的工礦鎮(zhèn)、交通樞紐、風景名勝點、邊境口岸等地及其近郊析置市，市縣并存，城鄉(xiāng)分置。簡言之，即以縣(自治縣、市)的部分行政區(qū)域析置市。這種模式在改革開放以前一直是我國的主要設市模式。這種模式下，呈現(xiàn)市、縣同城的環(huán)狀包圍形態(tài)，市區(qū)范圍狹小，周圍為縣域政區(qū)。同時，該階段新設市也是采用“切塊設市”的方式。另外，還恢復了一些過去被合并的縣。

（二）市管縣改革階段（1983～1985）

我國的市領導縣體制，萌發(fā)于市制創(chuàng)立之初，1926 年漢口市(今武漢一部分)轄漢陽縣，開市領導縣體制之先河。1949 年底，江蘇地區(qū)就有無錫（下轄無錫縣）、徐州（下轄銅山縣）實行市管縣體制。從1958年開始，出于解決大中城市蔬菜副食供應考慮，實行市領導縣體制的范圍迅速擴大，由江蘇省首先開始，然后在全國展開。但1960 年代初期的自然災害和經(jīng)濟困難，導致絕大多數(shù)市領導的縣又劃回專區(qū)，市領導縣陷入低潮；以后雖有緩慢恢復和回升，但平均每個市領導縣的數(shù)量明顯減少，不到1960 年的三分之一①。1982 年，中共中央以[1982]51 號文件發(fā)出了“改革地區(qū)體制、實行市領導縣體制”的通知，提出在經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，撤銷地區(qū)行署，實行市領導縣制度。1983 年，國務院正式批準江蘇省全面實行“市管縣”體制，將62 個縣劃歸11 個地級市領導，由此產(chǎn)生的示范效應促進了“市管縣”體制在全國范圍內(nèi)的迅速普及。

市管縣改革的具體實踐模式有三種，分別是地市合并、劃縣入市和建市領縣。地市合并是指地區(qū)行政公署與該行署駐地的地級市政府實行機構(gòu)合并，建立新的地級市政府而領導周邊各縣的一種模式。地市合并式是“市管縣”改革的主流模式，如蘇州地區(qū)與蘇州市合并，建立新的地級蘇州市，并根據(jù)發(fā)展需要對區(qū)劃進行了調(diào)整。地市機關合二為一，由市政府領導周圍各縣的改革，解決了長期以來由兩個行政級別相同的機構(gòu)并立一個地方而產(chǎn)生的諸多矛盾，打破了地市分立體制下“市府抓工業(yè)，行署抓農(nóng)業(yè)”的舊格局，從城鄉(xiāng)分治走向了城鄉(xiāng)合治，極大地推動了城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的實施，是地方行政改革的一大亮點。

劃縣入市模式是指從城市周圍地區(qū)劃入一定數(shù)量的縣歸地級市領導的模式。一般來說，采用這種模式領導縣的地級市，具有一定規(guī)模，工商業(yè)也比較發(fā)達，但卻不是地區(qū)行政公署的駐地。江蘇的南京、無錫、常州、連云港等市均屬這種模式。常州市、無錫市原來就是地級市，但不領導縣。1983 年3 月，江蘇從已撤銷的蘇州、鎮(zhèn)江地區(qū)劃入武進、金壇、溧陽三縣歸常州領導，江陰、宜興、無錫3 縣歸無錫市領導。這種模式下，一般來說，市所領導的縣數(shù)量相對較少。

建市領縣模式是指該地區(qū)原來并無地級市建制，而為了實行市管縣的體制，新設立一個地級市，并由它來領導周邊各縣的模式。采用這種模式的地區(qū)，一般來說工商業(yè)不太發(fā)達，城市規(guī)模也比較小，地區(qū)行政公署設在縣級市或城鎮(zhèn)上。具體形式又有三種：一是將原縣級市升格為地級市領導各縣，如1996 年宿遷經(jīng)國務院批準，組建地級宿遷市，并將原縣級宿遷市分設宿豫縣和宿城區(qū)，并領導沭陽、泗洪等縣；二是將縣改市升格為地級市、地區(qū)行署機關改為市政府機關而領導各縣；三是將地區(qū)行署機關直接改為地級市機關，新設市建制而領導縣。

（三）縣級政區(qū)改革階段（1985～1992）

包括縣改市、市改區(qū)、縣改區(qū)等多種形式。

幾乎與撤地設市、市領導縣體制實行的同時，我國的設市模式也開始發(fā)生重大變化，從以前的切塊設市，發(fā)展成為“整縣改市”，即將整個縣的范圍改設為縣級市，或幾個縣合并為一個（縣級）市，或撤銷市外圍的縣并入（縣級）市，市建制迅速增加，縣建制大幅減少。這種模式為改革開放以來全國及江蘇省所普遍采用。

20 世紀八九十年代，這種模式在全國各地掀起了一次區(qū)劃改革的小高潮，這是我國城市化進程中的一件大事。江蘇省也積極推進這項工作，將城鎮(zhèn)人口集聚多、經(jīng)濟發(fā)展水平高、工業(yè)產(chǎn)值高的一些市轄縣進行了“撤縣設市”。在這一時期，蘇南原有的縣基本都改成了市，成為中國最為密集的“市管市”(地級市管轄縣級市)區(qū)域之一，蘇中、蘇北也都新增了一批縣級市。②

（四）城市型政區(qū)的擴展階段（1992～2001）

市轄區(qū)是由市管轄的一級行政區(qū)域單位，其行政地位一般相當于縣。市轄區(qū)是大中城市不可分割的有機組成部分，是中等以上城市之下一個不可缺少的管理層次。由于市轄區(qū)是出于為市分擔城市管理服務職能的需要而設置，它實質(zhì)上具有市的行政分治區(qū)的地位，是市的一種內(nèi)部結(jié)構(gòu)，因此市轄區(qū)在行使其職權(quán)上，不具有一般地方行政單位那樣的獨立性。

隨著江蘇省經(jīng)濟、社會的發(fā)展和城市化的推進，城市發(fā)展從外延的數(shù)量擴張開始向內(nèi)涵的增長轉(zhuǎn)變，培育經(jīng)濟中心、培育特大都市，成為新時期的城市發(fā)展戰(zhàn)略。適應這一轉(zhuǎn)變，首先從管理體制上就要求拓寬城市發(fā)展空間，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)發(fā)展。

2001 年前后，為解決經(jīng)濟社會迅猛發(fā)展帶來的市級發(fā)展空間不足的難題，江蘇省在全省范圍內(nèi)全面開展了“市管縣”體制下的“撤市建區(qū)”改革，如南京的江寧縣、揚州的邗江縣撤縣建區(qū)；蘇州的吳縣市、無錫的錫山市、常州的武進市等撤市設區(qū)。隨著撤縣設區(qū)和撤（縣級）市設區(qū)的推進，都市區(qū)政府直轄范圍不斷擴大，市轄區(qū)數(shù)量增多，縣和縣級市數(shù)量急速減少，地級市市轄區(qū)面積更是呈幾何倍數(shù)擴大。

（五）縣級以下基層政區(qū)改革階段（2001～2018）

與上述改革同時，縣級以下政區(qū)的改革也一直在進行之中，如撤區(qū)(區(qū)公所)、并鄉(xiāng)、建鎮(zhèn)，以及縣級市內(nèi)部設立街道辦事處等。應該說，隨著縣級以上政區(qū)調(diào)整改革的基本完成和趨于穩(wěn)定，縣級以下政區(qū)的改革成為此后一段時期行政區(qū)劃改革的重點。在縣級以下基層政區(qū)的改革中，以小城市尤其是建制鎮(zhèn)的發(fā)展最為突出，也最具特色。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的出發(fā)點是，適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，改革不適應生產(chǎn)力發(fā)展的原有區(qū)劃格局，形成合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模和布局。通過調(diào)整促進農(nóng)村各種生產(chǎn)要素在更大范圍向小城鎮(zhèn)集聚，優(yōu)化資源配置，減少重復建設，加快小城鎮(zhèn)建設步伐，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員，提高行政管理效率，減輕財政和農(nóng)民負擔，更好地促進經(jīng)濟社會發(fā)展。

以縣級丹陽市為例，該市曾在2001 年對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃進行了調(diào)整，從29 個鎮(zhèn)調(diào)減到23 個，在優(yōu)化城鄉(xiāng)布局、提高城鎮(zhèn)發(fā)展水平上發(fā)揮了積極作用。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，現(xiàn)有鎮(zhèn)數(shù)量多、規(guī)模小、布局不合理等弊端日益顯現(xiàn)，小城鎮(zhèn)建設相對滯后，很大程度上制約著經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，進一步推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整勢在必行。2005 年全市23 個鎮(zhèn)調(diào)整到13 個，調(diào)減率達到43.5%。此次鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整以鎮(zhèn)為單位，實行地域相鄰、整建制合并，原則上不跨區(qū)域、不打破鎮(zhèn)與鎮(zhèn)的界限。具體量化標準是，原則上重點中心鎮(zhèn)規(guī)模達到8 萬人，一般建制鎮(zhèn)規(guī)模達到5萬人。

2013 年，圍繞城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，江蘇省積極穩(wěn)妥地開展行政區(qū)劃調(diào)整工作，進一步優(yōu)化了政區(qū)規(guī)模結(jié)構(gòu)和空間布局。經(jīng)國務院批準，南京市將秦淮區(qū)與白下區(qū)合并設立新的秦淮區(qū)，將鼓樓區(qū)與下關區(qū)合并設立新的鼓樓區(qū)，并將溧水縣和高淳縣分別撤縣設區(qū)。另外，東海、贛榆、灌云、灌南、如皋、張家港、江陰7 個縣（市）和連云港市連云、新浦、海州3個區(qū)對部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃進行了調(diào)整。全省一季度共撤銷2 個縣、撤并2 個區(qū)，新設立2 個區(qū)；撤并31 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，新設立13 個街道辦事處。截至2013 年3 月底，全省共有13 個設區(qū)市，100 個縣（市、區(qū)），其中22 個縣、23 個縣級市、55 個市轄區(qū)，900 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（其中鄉(xiāng)79 個、鎮(zhèn)821 個），362 個街道辦事處。全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均規(guī)模為90.02 平方公里、6.19 萬人；街道辦事處平均規(guī)模為83.09 平方公里、5.38 萬人。2013 年后，江蘇鄉(xiāng)鎮(zhèn)繼續(xù)撤并，同時隨著城市化的進行，撤鎮(zhèn)設街道辦事處的步伐加快。到2018 年底，全省有13 個設區(qū)市，96 個縣（市、區(qū)），其中縣19 個、縣級市22 個、區(qū)55 個，767個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（其中鄉(xiāng)44 個、鎮(zhèn)723 個），491 個街道。

二、江蘇省行政區(qū)劃調(diào)整的成效與不足

改革開放40 年來，江蘇省經(jīng)濟、社會發(fā)展的成就，江蘇人“敢為天下先”的精神，早已聞名全國。這其中，每一步的發(fā)展，每一次靈活的市場機制的建立，都或多或少地受到傳統(tǒng)的、嚴格的、計劃經(jīng)濟體制下的、較多剛性的行政區(qū)劃及其管理體制的制約。因此，每一步的改革，也都或遲或早伴隨著上層建筑——行政區(qū)劃的調(diào)整?？偟膩砜?，江蘇省最近40 年來經(jīng)濟、社會的迅速發(fā)展，城市化的迅速推進，是與行政區(qū)劃及其管理體制的調(diào)整優(yōu)化分不開的。調(diào)整改革到位，就顯示出巨大的促進作用，如市管縣體制的確立對于培育區(qū)域中心，撤縣設區(qū)對于大都市的健康和迅速擴張，撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)對于小城鎮(zhèn)的成長，都順應或引導了城市化的發(fā)展趨勢。同樣，由于現(xiàn)有體制的束縛和難以突破，也造成一些較大的損失和迷惘，如囿于憲法和法律的規(guī)定，縣以下不能轄市，則導致一些實際上已具備城市規(guī)模和實力的真正的城市反而無法設市，制約了城市的健康、快速發(fā)展，已經(jīng)嚴重滯后于江蘇省城市化的進程。

（一）積極意義

就江蘇省而言，1978 年至今的行政區(qū)劃調(diào)整和變更，在不同的時期、面對不同的發(fā)展要求，采取了不同的措施和方式。其實際上起到的積極作用，概括起來可以分為兩個方面，或者說在兩個階段有不同表現(xiàn)，發(fā)揮了不同的作用：一方面是撥亂反正，意在恢復此前為“文化大革命”等政治運動所破壞的政區(qū)體系和管理秩序；雖然只是恢復，還沒有認識到（更不要說改革）原有政區(qū)體系的弊端，但相對于此前的混亂和無序，這種有秩序的狀態(tài)本身就足以獲得社會穩(wěn)定和經(jīng)濟增長的效果。另一方面則是發(fā)展與改革，意在為滿足國家在新時期的經(jīng)濟發(fā)展目標與政治發(fā)展訴求，而克服政區(qū)中所存在的制度性的、體制性的障礙；與之相對而言，城市型政區(qū)的改革更多源于經(jīng)濟層面的發(fā)展動機。由于中國政治體制改革滯后于經(jīng)濟體制改革，因此，行政區(qū)劃調(diào)整改革的重點在城市型政區(qū)(地級市、縣級市、鎮(zhèn)和市轄區(qū))，其對城市化的促進作用也發(fā)揮得最為充分。江蘇省由于民族區(qū)域分布的相對簡單，而城鄉(xiāng)居民自治也還處于最低的聚落層面，尚未上升至政區(qū)層面，故還沒有對現(xiàn)有政區(qū)格局造成直接沖擊。因此，行政區(qū)劃的作用也突出表現(xiàn)于推動和促進大、中、小各級城市的發(fā)展，加速城市化發(fā)展進程，即在推進城市經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程(指外延城市化)方面起到的作用最為明顯和直接。

改革開放以來江蘇省普遍開展的行政區(qū)劃調(diào)整，對推進城市化進程至少要以下三個方面的意義：

1．直接擴大了中心城市用地與功能重組的空間，提高了城市競爭力

20 世紀80 年代中期以后，我國在行政區(qū)劃管理制度上普遍實行了“市管縣體制”，這對促進城鄉(xiāng)一體發(fā)展起了積極作用。但是由于與我國整體的行政體制、經(jīng)濟體制不相匹配，尤其是與我國由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中，地方經(jīng)濟利益主體性不斷增強的發(fā)展事實不相適應，已經(jīng)成為區(qū)域—城市經(jīng)濟發(fā)展中的制度性障礙。在區(qū)域經(jīng)濟落后的地區(qū)，中心城市實力弱小，形成了“小馬拉大車”的現(xiàn)象；在經(jīng)濟發(fā)展快速的地區(qū)，由于市管縣體制造成的中心城市與周邊縣市利益分配的不公，引發(fā)了尖銳的矛盾；在江蘇，“市管縣”基本已經(jīng)演化為形式上的“市管(縣級市)”，中心城市無力組織區(qū)域的整體發(fā)展，諸侯割據(jù)愈演愈烈，諸如惡性競爭、重復建設、環(huán)境污染、市縣同城等問題，已經(jīng)成為經(jīng)濟社會發(fā)展中的惡疾。隨著國際、區(qū)域競爭的日益加劇，為了強化中心城市的競爭力，在既有制度短期內(nèi)難以進行系統(tǒng)性改造的情況下，行政區(qū)劃調(diào)整就成為不得不采取的必要手段。近年來，江蘇省部分地市進行了力度頗大的區(qū)劃合并，撤市設區(qū)，如蘇州市撤吳江市設吳江區(qū)，常州市撤金壇市設金壇區(qū)，揚州市撤江都市設江都區(qū)，直接擴大了中心城市用地與功能重組的空間，為提高城市競爭力減少了空間上的制約。

2．減少管理層級，促進要素流動與合理集聚

由于行政區(qū)劃單元直接界定了地方各級政府的經(jīng)濟利益主體地位，在現(xiàn)有的行政管理、財政稅收、干部考核等體制的影響下，謀求本行政單元內(nèi)利益的最大化就成為十分自然的現(xiàn)象。但是這樣的“行政區(qū)經(jīng)濟”從宏觀的區(qū)域?qū)用嫘Ч?，則表現(xiàn)為整體效益的缺失。以行政區(qū)劃為界線形成的種種制度性門檻，成為制約經(jīng)濟、社會要素合理流動的障礙；層級過多的地方行政管理體系，也造成了管理成本、制度交易成本的升高，效率低下，而這些顯然是和市場經(jīng)濟的要求不相符。行政區(qū)劃調(diào)整減少了政府管理的層級，降低了經(jīng)濟社會要素流動中的門檻，使得各種發(fā)展要素可以更多地在市場規(guī)律的作用下，實現(xiàn)集聚發(fā)展和規(guī)模效益的最大化。

3．促進了政府職能轉(zhuǎn)變，推動了政府管理制度的創(chuàng)新

由行政區(qū)劃調(diào)整所帶動的行政管理制度創(chuàng)新，是加快推進城市化進程最具根本性的動力之一。合理的行政區(qū)劃設置與調(diào)整，可以促進行政管理模式、管理制度的調(diào)整與創(chuàng)新。例如在“撤市設區(qū)”區(qū)劃調(diào)整過程中，對被撤銷的縣級市給予了“特殊的政策”：在規(guī)定的“過渡期”內(nèi)，除城市規(guī)劃權(quán)實行統(tǒng)一管理外，保留“縣級”經(jīng)濟的各項權(quán)限并享受“區(qū)級”經(jīng)濟、社會發(fā)展的各項待遇。我們暫且不去評論這些“特殊政策”的正面與負面效應，但是這正說明了行政區(qū)劃調(diào)整以后，地方政府已經(jīng)意識到要突破既有“市管縣”體制或“市轄區(qū)”體制的束縛，試圖摸索建立一套新的、適應市場經(jīng)濟發(fā)展要求和現(xiàn)階段中國經(jīng)濟、社會發(fā)展特征的管理模式，與之相應，政府的職能也必須發(fā)生大的轉(zhuǎn)變?？梢灶A料，隨著城市化進程的加快，地方政府、企業(yè)、社會公眾的利益關系將發(fā)生更快、更大的變化，行政區(qū)劃調(diào)整的意義及其衍生的問題也將表現(xiàn)得更為明顯，在這個過程中受到?jīng)_擊最大的將是政府。因此可以說，之前，在中國是政府主動去推動社會改革與制度創(chuàng)新；而今后，將是市場、社會推動政府管理職能與體制的變革

（二）問題與不足

由于行政區(qū)劃分割可能造成制約城市化進程的問題，主要集中在政府提供的公共服務效率和公正等方面。所謂效率問題，主要是諸如基礎設施因行政區(qū)分割而重復建設、公用服務業(yè)達不到規(guī)模經(jīng)濟等方面的問題；所謂有效問題，主要是涉及因行政區(qū)分割造成的公用服務活動范圍縮小，缺少了機構(gòu)間的協(xié)調(diào)，進而減小了服務的有效性；所謂公正問題，主要是涉及到因行政區(qū)分割造成的城市政府稅源的不平衡及公眾待遇的不平衡，從而造成的不公正現(xiàn)象。此外，由于行政區(qū)劃分割造成的缺乏區(qū)域整體發(fā)展戰(zhàn)略、城市發(fā)展沖突等問題也是廣泛存在的現(xiàn)象。

實踐中，形成地方多元行政主體間利益沖突的基本原因之一，就是行政區(qū)劃的分割。③行政區(qū)劃是政府行事的地域性束縛，對于企業(yè)、公眾而言，由于行政區(qū)劃導致的經(jīng)濟運行或生活成本、發(fā)展機遇獲取、利益分配的不一致，也是進一步加劇地域分割的重要原因。在城市—區(qū)域網(wǎng)絡不發(fā)達的階段，行政區(qū)劃僅僅作為政府行政事權(quán)的劃分界限；而在城市—區(qū)域網(wǎng)絡化發(fā)展時期，行政區(qū)劃卻往往成為壯大本地利益的政治依據(jù)和空間依據(jù)，通過建立于行政區(qū)劃之上的各種政治、經(jīng)濟制度(或政策)壁壘以謀取本地利益的最大化，尤其是邊界地區(qū)更成為矛盾的焦點。

由于行政區(qū)劃的調(diào)整變更更多地屬于政治體制范疇，該項權(quán)力主要由中央政府嚴格掌握，地方政府相對處于軟弱和無力的地位，這與在經(jīng)濟領域向地方政府分權(quán)形成鮮明對照。因此，即使是在江蘇省這樣一個市場經(jīng)濟發(fā)達、經(jīng)濟制度創(chuàng)新活躍的省份，在行政區(qū)劃以及相應的地方政府管理體制方面，也就是在政治領域，自身的創(chuàng)新之處依然乏善可陳?？梢?，行政區(qū)劃方面的改革仍然困難重重，而行政區(qū)劃改革所能夠發(fā)揮的作用也還依然受到很大局限(目前主要局限在經(jīng)濟領域和外延的城市化方面)。當然，這方面問題就不僅僅是江蘇省自身所能解決的了。

從江蘇省改革開放以來經(jīng)濟、社會的迅速發(fā)展，城市化水平的迅速提升和政治文明的進步等方面來看，總體說來，行政區(qū)劃這一上層建筑的調(diào)整變革是順應了本省改革的實踐，成就也是主要的。當然，由于國家政治體制改革的滯后以及有關憲法和法律的規(guī)定，行政區(qū)劃領域仍然存在一些問題和束縛，還不能完全適應現(xiàn)實經(jīng)濟、社會發(fā)展的需要，還需要不斷在實踐中摸索新的模式，進行制度創(chuàng)新。就江蘇省而言，雖然有些矛盾是深層次的，涉及國家體制或憲法、法律的規(guī)定，但可以進行改革試點，嘗試推出新的行政區(qū)劃方式。目前來看，適應江蘇省大規(guī)模城市化進程的需要，行政區(qū)劃改革仍然需要以城市地區(qū)管理體制創(chuàng)新作為繼續(xù)改革的重點，如都市區(qū)及其內(nèi)部的管理方式(包括地級以上城市的區(qū)的獨立性增強、街道的落實、社區(qū)的建設等)，縣和縣級市內(nèi)部的管理體制(駐地鎮(zhèn)改設街道等)，以及小城鎮(zhèn)的發(fā)展(培育中心鎮(zhèn))等。這里，可能以大都市區(qū)內(nèi)部行政區(qū)劃調(diào)整最具直接的經(jīng)濟效益，而以小城鎮(zhèn)行政區(qū)劃體制的創(chuàng)新和城市、鄉(xiāng)村基層(準)政區(qū)即城市社區(qū)和村民委員會的建設最具突破性和長遠意義，并且因其受到的限制較小，制度創(chuàng)新的空間也較大。作為改革開放先行一步的江蘇省，完全可以在不與現(xiàn)行法規(guī)沖突的情況下，從這兩個方面入手，大膽改革、大膽創(chuàng)新。